國家治理現(xiàn)代化中的協(xié)商民主：優(yōu)勢(shì)、功能和作用

許奕鋒 諶炎 孔建華

摘 要：2015年2月中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》明確提出了協(xié)商民主與國家治理現(xiàn)代化的關(guān)系，突出闡述了協(xié)商民主對(duì)于推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化在政治參與、民主權(quán)利和科學(xué)民主決策方面的重要意義。國家治理現(xiàn)代化為我們深入研究協(xié)商民主的優(yōu)勢(shì)、功能和作用提供給了一個(gè)非常寬闊的理論視野，也為我國進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)拓展了一個(gè)非常宏大的“敘事”空間。我們?cè)谘芯恐行枰黄瓢褏f(xié)商民主的優(yōu)勢(shì)與作用混為一談而造成研究探析層次不明、視角不清、無的放矢的局限性。在國家治理現(xiàn)代化中的協(xié)商民主，不僅僅需要理論闡釋和制度設(shè)計(jì)，還需要在鮮活的、生動(dòng)的實(shí)踐中理解其對(duì)于國家治理現(xiàn)代化的價(jià)值和意義，明確辨析其優(yōu)勢(shì)、功能和作用及其邏輯關(guān)系，為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化語境下的協(xié)商民主建設(shè)探尋更加適合我國國情的民主發(fā)展進(jìn)路。

關(guān)鍵詞：國家治理現(xiàn)代化;協(xié)商民主;優(yōu)勢(shì);功能;善治

中圖分類號(hào)：D613文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3163（2021）05-00036-09

從歷史與現(xiàn)實(shí)的發(fā)展邏輯來看，社會(huì)主義協(xié)商民主是中國共產(chǎn)黨、中國人民和各民主黨派、無黨派人士一道在社會(huì)主義革命、建設(shè)和改革的艱難探索中找到了一條適合中國國情的民主發(fā)展道路，是在中國共產(chǎn)黨治國理政的歷史進(jìn)程中逐漸孕育和生成的，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨治國理政的寶貴經(jīng)驗(yàn)、獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和實(shí)踐創(chuàng)造。十八大以來，社會(huì)主義協(xié)商民主在我國國家治理現(xiàn)代化中的地位和作用不斷得以拓展和提升。加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)，既是關(guān)系到我國民主政治建設(shè)的發(fā)展問題，也是關(guān)系到國家制度和國家治理的戰(zhàn)略問題。社會(huì)主義協(xié)商民主作為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要渠道和重要方式，有其與西方民主政治相比能夠彰顯中國特色的鮮明優(yōu)勢(shì)，有其在國家治理實(shí)踐中越發(fā)能夠彰顯的內(nèi)在功能，并在促進(jìn)我國國家制度特別是我國人民當(dāng)家作主制度體系的構(gòu)建與完善中，推進(jìn)了國家治理善治理念的生動(dòng)實(shí)踐。

一、協(xié)商民主在國家治理現(xiàn)代化中獨(dú)特的比較優(yōu)勢(shì)

有學(xué)者認(rèn)為，決定一個(gè)國家民主建構(gòu)能力的關(guān)鍵，不在于它能在多大程度上適應(yīng)民主化的潮流，而在于其在民主化的浪潮中，能多大程度上保持內(nèi)在的定力，從而能夠時(shí)刻回到自身的發(fā)展邏輯，真正從自身的歷史、社會(huì)與文化所形成的現(xiàn)代化發(fā)展邏輯出發(fā)來布局民主的建構(gòu)[1]。在我國，協(xié)商民主不斷得以發(fā)展，協(xié)商民主制度化建設(shè)也成為了國家治理的重要組成部分，具有自身內(nèi)在的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，有其在現(xiàn)代化民主政治發(fā)展中的邏輯自洽。一定意義上講，我國協(xié)商民主具有與生俱來的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，有厚重的文化基石、強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)力量、豐富的實(shí)踐支撐、日臻規(guī)范的制度體系，是內(nèi)生性的民主形式。

（一）基源性優(yōu)勢(shì)

所謂基源，即基礎(chǔ)和根源，是協(xié)商民主得以產(chǎn)生和發(fā)展的前提與依據(jù)。文化是現(xiàn)代民主政治的重要理論資源，任何國家的民主發(fā)展，都離不開自身的文化基因和文化環(huán)境。從政治實(shí)踐來看，西方政黨政治雖具有激烈的競爭色彩，但也包含了協(xié)商民主精神，其“政黨或利益集團(tuán)在政府決策中的協(xié)商，已經(jīng)成為一種政治制度或慣例”[2]，并以不同程度的協(xié)商方式體現(xiàn)了一定的協(xié)商精神。但不可忽視的是，西方社會(huì)的宗教、種族以及階級(jí)沖突也深刻地構(gòu)成了西方社會(huì)的政治文化困境，更由于其歷史發(fā)展中文化基因的斷裂、消失甚或異化造成了西方協(xié)商民主因其文化基因的不完整性存在諸多缺陷。西方協(xié)商民主理論對(duì)協(xié)商主體的先驗(yàn)預(yù)設(shè)造成主體“預(yù)設(shè)素養(yǎng)”與“實(shí)踐德行”斷裂，即基于公共理性的“政治人”與追求利益偏好的“經(jīng)濟(jì)人”相互抵牾、主體對(duì)話能力的均質(zhì)性要求與其商談能力的異質(zhì)性要求存在落差、“包容妥協(xié)”的齊一性政治訴求與“尊重差異”的多元性現(xiàn)實(shí)形成張力[3]，從而使得西方協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐存在諸多障礙。我國雖然長期以來的封建專制影響了現(xiàn)代民主政治的建立，但是梳理歷史就不難發(fā)現(xiàn)，自秦漢以來，協(xié)商、討論、辯論等成為了歷朝歷代的一種政治傳統(tǒng)（誠然有其歷史局限性）。特別是天下為公的民本思想、以人為本的執(zhí)政思想、和而不同的和合思想、得道多助的理政思想、兼容并蓄的人文思想等等[4]，構(gòu)筑了中華優(yōu)秀政治文化深厚的文化基石，也形成了協(xié)商民主得以發(fā)展和完善的文化氛圍或文化環(huán)境。中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化以其“和而不同”特定的文化精髓和文化品格，推動(dòng)著協(xié)商民主秉承求同存異的文化價(jià)值獲以廣泛多層制度化發(fā)展，也以其獨(dú)特的文化優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)了協(xié)商民主理論與實(shí)踐的中國化超越。

（二）實(shí)踐性優(yōu)勢(shì)

協(xié)商民主一直是西方理論家解讀和決策者操控所謂民主政治的一種工具，具有明顯的理論局限性、烏托邦色彩和工具性價(jià)值。在實(shí)踐中，西方協(xié)商民主存在協(xié)商共識(shí)和決策執(zhí)行的斷裂，往往重自由表達(dá)、輕整體訴求，重協(xié)商過程、輕決策結(jié)果，重形式、輕內(nèi)容，多元沖突、多元撕裂、多元碎片等問題難以實(shí)質(zhì)性化解[5]，甚至一度把協(xié)商民主束之高閣，成為一理論擺設(shè)。在我國，協(xié)商民主就是在革命、建設(shè)與改革中，圍繞國家建構(gòu)、國家建設(shè)和國家發(fā)展不斷探索和實(shí)踐得以發(fā)展的。1924年國民黨第一次代表大會(huì)在廣州召開，為了推翻北洋軍閥統(tǒng)治圍繞國共合作進(jìn)行協(xié)商會(huì)談，推動(dòng)了國民革命聯(lián)合戰(zhàn)線的形成。1935年瓦窯堡會(huì)議討論決定采取建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的策略，為了共同抗擊日本帝國主義的侵略實(shí)現(xiàn)了國共第二次合作。1940年為了調(diào)動(dòng)各個(gè)方面的積極性在華北、華中等地建立的抗日民主政權(quán)，實(shí)行的“三三制”政權(quán)就是協(xié)商民主的生動(dòng)實(shí)踐和制度化探索，這也使邊區(qū)新民主主義的政權(quán)建設(shè)發(fā)展到一個(gè)新階段。1949年中國人民政治協(xié)商會(huì)議召開，人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織在協(xié)商建國中發(fā)揮了重要作用，并以其政治協(xié)商、參政議政、民主監(jiān)督等職能的履行推動(dòng)了協(xié)商民主的制度化發(fā)展。正如習(xí)近平指出，“民主不是裝飾品”[6]，是用來解決實(shí)際問題的。我國歷任國家領(lǐng)導(dǎo)人，都從國家制度和國家治理的戰(zhàn)略高度關(guān)注和重視協(xié)商民主。尤其是十八大以來，協(xié)商民主緊密結(jié)合國家治理的時(shí)代要求，生動(dòng)開展了形式多樣的政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商和基層協(xié)商等，發(fā)揮了協(xié)商民主在國家治理中獨(dú)特的、獨(dú)有的、獨(dú)到的實(shí)踐優(yōu)勢(shì)。

（三）領(lǐng)導(dǎo)性優(yōu)勢(shì)

西方國家的政黨政治，因其一黨制、兩黨制或多黨制的政黨制度設(shè)計(jì)以所謂和平的、合法的方式獲取、配置與影響政治權(quán)力，但是在實(shí)踐運(yùn)行中難以擺脫金錢政治、壟斷財(cái)團(tuán)甚至某些軍事力量的控制[7]。我國的政黨政治，以中國新型政黨制度為制度依據(jù)，建構(gòu)了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的合作型政黨政治格局。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，也是最大的優(yōu)勢(shì)，協(xié)商民主在國家治理的作用發(fā)揮，也就離不開這一領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)。有了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)商民主就有了方向和政治依靠，就有了主心骨和定盤星。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠國家強(qiáng)大的組織網(wǎng)絡(luò)，列席“兩會(huì)”、參加聽證會(huì)、參與電視問政等等，協(xié)商民主成為了我國政治生活中的一種常態(tài)。多元多樣化的協(xié)商方式和協(xié)商渠道，能夠使處于離散狀態(tài)的個(gè)體意志變成網(wǎng)絡(luò)議題或社群觀念，避免偏激的、沖動(dòng)的、非理性的行為，減少協(xié)商程序混亂和協(xié)商資源內(nèi)耗，以保證公民在法治軌道上有序政治參與，這是中國式協(xié)商民主的真諦與妥協(xié)的含義[8]。面對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)利益格局，需要堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，合理引導(dǎo)決策、政治、制度等的制定和執(zhí)行，推動(dòng)協(xié)商民主制度得以貫徹落實(shí)，并為多元利益主體提供協(xié)商對(duì)話平臺(tái)，營造平等交流的協(xié)商氛圍。在動(dòng)員人民群眾、社會(huì)團(tuán)體、基層組織等積極參與的同時(shí)，也善于引導(dǎo)不同治理主體在個(gè)人利益與集體利益、短期利益與長期利益中進(jìn)行理性選擇，使得政黨、政府、社會(huì)、公民等主體能夠通過協(xié)商達(dá)成符合國家、集體、人民長遠(yuǎn)利益或綜合利益的決策共識(shí)，避免西方協(xié)商民主議而不決、議而難決的民主弊端，從而有利于把協(xié)商共識(shí)有效轉(zhuǎn)化為國家治理的實(shí)踐效能。

（四）保障性優(yōu)勢(shì)

國家治理需要建構(gòu)科學(xué)有效的治理體系和制度格局，實(shí)現(xiàn)對(duì)國家和社會(huì)高效的系統(tǒng)治理和規(guī)范治理。具體到制度安排而言，不難理解任何一項(xiàng)制度安排，都離不開其所處的社會(huì)現(xiàn)實(shí)和面對(duì)的社會(huì)環(huán)境。西方民主理論家把協(xié)商民主建構(gòu)的“理想”公民預(yù)設(shè)至上，即預(yù)設(shè)每個(gè)公民都具備了公共理性、對(duì)話能力和包容心態(tài)等公民素養(yǎng)基礎(chǔ)上。這種因公民基于“政治人”和“經(jīng)濟(jì)人”之間的現(xiàn)實(shí)矛盾使得協(xié)商民主的實(shí)踐遭遇“不真實(shí)的表達(dá)”“虛假民主”等困境，甚至使得協(xié)商民主異化為個(gè)人或團(tuán)體謀取利益的“合法工具”，其制度化建設(shè)因利益和價(jià)值觀的相互對(duì)峙成為了橫亙?cè)诶碚撘?guī)范性與現(xiàn)實(shí)可行性的巨大障礙[9]。在我國，協(xié)商民主堅(jiān)持以人民為中心，確立了公共利益的價(jià)值指向，既體現(xiàn)為一種現(xiàn)代民主理論，也具體成為了一種民主政治實(shí)踐。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨把服務(wù)公共利益作為自身的政黨理性，以關(guān)切政治共同體的共同利益為目的，在主導(dǎo)協(xié)商民主發(fā)展中推進(jìn)了協(xié)商民主的制度化發(fā)展，有效回應(yīng)了國家治理和社會(huì)治理科學(xué)規(guī)范的現(xiàn)實(shí)要求。特別是2015年中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主的意見》明確提出要推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，“繼續(xù)重點(diǎn)加強(qiáng)政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商，積極開展人大協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商，逐步探索社會(huì)組織協(xié)商。發(fā)揮各協(xié)商渠道自身優(yōu)勢(shì)，做好銜接配合，不斷健全和完善社會(huì)主義協(xié)商民主制度”[10]，為協(xié)商民主的制度化建設(shè)指明發(fā)展方向。2015年6月中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》，2015年7月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，2015年12月中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見》，2017年3月中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》等等文件精神，推動(dòng)了協(xié)商民主在各個(gè)方面的制度建設(shè)，逐步形成了“要使協(xié)商民主形成貫穿中央、地方和基層的多層次制度格局;要使協(xié)商民主覆蓋到立法、行政和司法，以及各民主黨派和人民政協(xié)組織，同時(shí)也延伸到社會(huì)生活等領(lǐng)域;要使協(xié)商民主涵蓋立法制度、政治協(xié)商制度、政黨制度、自治制度等方面，形成協(xié)商民主的制度框架?！盵11]由是，協(xié)商民主產(chǎn)生于中國革命、改革和建設(shè)這一歷史發(fā)展中，不斷通過實(shí)踐探索、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、理論分析和制度提煉等，逐步形成了正確的、科學(xué)的協(xié)商民主制度體系。

二、協(xié)商民主在國家治理現(xiàn)代化中的功能

關(guān)于協(xié)商民主的國家治理功能，學(xué)術(shù)界大多從培育參與主體、促進(jìn)科學(xué)民主決策、健全體系機(jī)制、實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)和夯實(shí)治理基石等方面進(jìn)行概況，也有的從決策機(jī)制、決策效果、協(xié)商帶來的政治效果等研究協(xié)商民主的功能[12]。實(shí)際上，從功能特征上來看，加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)，有利于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從戰(zhàn)略發(fā)展層面上承擔(dān)著全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的民主政治重任。協(xié)商民主及其制度建設(shè)，發(fā)揮內(nèi)涵于自身的秩序、效率和民主協(xié)同共進(jìn)的政治效能，推動(dòng)協(xié)商民主建立在民主合法性、公民參與理性、維護(hù)社會(huì)公正性、決策科學(xué)性等基礎(chǔ)之上的現(xiàn)代化發(fā)展，其功能可以體現(xiàn)在“主體—路徑—基礎(chǔ)—目標(biāo)”四維體系上來。

（一）協(xié)商理性培育功能

傳統(tǒng)的治理理念認(rèn)為，政府與民眾是管理與被管理關(guān)系。但在現(xiàn)代治理理念中，政府與民眾之間或許依然存在著管理與被管理的關(guān)系，但更強(qiáng)調(diào)政府與民眾形成一種良好的合作協(xié)同關(guān)系。民眾以公共管理主體的身份出現(xiàn)，關(guān)心公共利益、管理公共事務(wù)、承擔(dān)公共責(zé)任。在我國，發(fā)展社會(huì)主義民主政治就是要體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，用制度體系保證人民當(dāng)家作主，這也就決定了在我國協(xié)商民主實(shí)踐中，必須堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持人民主體地位，培育人民群眾的國家治理主體意識(shí)[13]。有研究認(rèn)為，國家治理現(xiàn)代化既需要維護(hù)中央權(quán)威，確保國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一，也要充分調(diào)動(dòng)地方積極性，最大限度發(fā)揮地方的治理能力[14]。國家治理需要的是政令暢通，能夠?qū)崿F(xiàn)國家政策自上而下的暢通執(zhí)行和自下而上的執(zhí)行反饋。在這一過程中，民眾的積極主動(dòng)參與必不可少，而協(xié)商民主就為民眾參與國家治理提供了制度化渠道，提供了政策溝通和參與實(shí)踐的平臺(tái)。民眾正是因?yàn)橥ㄟ^協(xié)商民主的參與實(shí)踐，可以很好地增強(qiáng)參與國家治理的意識(shí)和精神，“在這里，積極的公民進(jìn)行直接的自我管理，他們并不必要在每個(gè)層次和每個(gè)事件上進(jìn)行具體管理，但是，在做出基本決策和進(jìn)行重大權(quán)力部署的時(shí)候他們必須經(jīng)常充分和詳盡地參與?！盵15]協(xié)商民主主張的平等、理性、規(guī)則等制度精神和規(guī)范意識(shí)對(duì)民眾參與國家治理的意識(shí)和精神培養(yǎng)具有積極的促進(jìn)作用。

（二）科學(xué)決策推進(jìn)功能

協(xié)商民主是解決和應(yīng)對(duì)當(dāng)前社會(huì)多元化問題的一種有效治理方式，是我們黨在新的形勢(shì)下治國理政的重要內(nèi)容。事實(shí)上，協(xié)商民主的過程，既是不同協(xié)商主體加強(qiáng)溝通、增進(jìn)理解、化解矛盾和擴(kuò)大共識(shí)的過程，也是執(zhí)政黨和政府的決策按照協(xié)商民主的程序性安排達(dá)成最大程度共識(shí)的過程?；仡櫄v史上曾經(jīng)出現(xiàn)的“十年浩劫，滿盤皆輸”，國民經(jīng)濟(jì)瀕臨崩潰，其重要原因之一就在于國家決策失誤，協(xié)商失語，協(xié)商民主難有一席之地。當(dāng)前社會(huì)越發(fā)復(fù)雜，黨委政府的決策完全依靠某個(gè)人的大腦和經(jīng)驗(yàn)顯然不夠，必須堅(jiān)持群眾路線，依靠民主決策，在集體智慧的基礎(chǔ)上擇善而從，才能在國家治理上不犯錯(cuò)誤或少犯錯(cuò)誤，少走彎路[16]。協(xié)商民主作為黨和國家科學(xué)決策的重要環(huán)節(jié)，是提高國家治理能力的重要途徑。協(xié)調(diào)各個(gè)方面、凝聚廣泛共識(shí)進(jìn)而推進(jìn)黨和國家的科學(xué)決策，既是協(xié)商民主的價(jià)值追求，也是協(xié)商民主在國家治理中的功能體現(xiàn)。在協(xié)商民主過程中，主張人民群眾、社會(huì)團(tuán)體等方面參與到政治決策、政策的制定過程，暢所欲言、集思廣益，提供積極意見和看法。決策者在頒發(fā)文件和決策部署過程中經(jīng)過必要的、廣泛的充分討論和協(xié)商，廣納群言、廣集民智，進(jìn)而形成政治與公共生活中不同主體多元、真實(shí)和廣泛表達(dá)的公眾意志，可以避免不連貫的政策浪費(fèi)和效率缺失，避免決策過程中的相互牽扯和低效內(nèi)耗，使得決策在制定和執(zhí)行過程中受到合理的民主監(jiān)督，可以確保決策最終快速而有效地執(zhí)行。換言之，協(xié)商民主可以推動(dòng)在國家大政方針或基層公共事務(wù)方面形成共識(shí)，確認(rèn)公共利益的內(nèi)容、范圍和邊界，把作為不同主體意志之和的眾意，聚合轉(zhuǎn)化為作為不同主體公共意志的最大公約數(shù)，從而奠定公共治理和科學(xué)決策的基礎(chǔ)，促進(jìn)提高國家治理能力的現(xiàn)代化水平。

（三）執(zhí)政之基夯實(shí)功能

當(dāng)今國際國內(nèi)形勢(shì)的發(fā)展變化對(duì)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式提出了新的更高要求，需要不斷夯實(shí)執(zhí)政之基，改進(jìn)方式方法，做到科學(xué)、民主和依法執(zhí)政，用民主的思想、制度和方式，科學(xué)制定和實(shí)施黨的路線、方針和政策。寓領(lǐng)導(dǎo)于協(xié)商之中作為黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，能夠有效動(dòng)員各類協(xié)商主體積極、主動(dòng)、自覺地實(shí)現(xiàn)黨的主張和國家政策法律，進(jìn)而保證黨的主張和國家政策法律的貫徹落實(shí)。以政黨協(xié)商為例，十八大以來，“中共中央召開或委托有關(guān)部門展開政黨協(xié)商會(huì)議170余次，先后就中國共產(chǎn)黨全國代表大會(huì)和中央全會(huì)報(bào)告、修改憲法部分內(nèi)容的建議、制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長期規(guī)劃的建議、國家領(lǐng)導(dǎo)人建議人選等重大問題同黨外人士真誠協(xié)商、聽取意見，確保重大問題決策更加科學(xué)、民主。各民主黨派中央、無黨派人士深入考察調(diào)研，提出書面意見建議730余件，許多轉(zhuǎn)化為國家重大決策?！盵17]政黨協(xié)商以中國新型政黨制度為制度保障，不搞兩黨制或多黨制的競爭選舉和彼此對(duì)立的政見之爭，中國共產(chǎn)黨和各民主黨派之間不是你死我活、詆毀謾罵，而是“肝膽相照、榮辱與共”一道為國家治理的發(fā)展而建言獻(xiàn)策、出力使勁，有力地促進(jìn)了社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。我國的協(xié)商民主過程，既是廣泛聽取各種不同聲音、充分吸收有益意見建議的過程，也是讓社會(huì)各界了解和接受黨的政治主張和路線方針政策的過程。不難理解，通過協(xié)商民主可以將社會(huì)矛盾的解決納入程序化、法治化的模式中，有利于將黨和政府的決策行為科學(xué)化，能夠保證國家權(quán)力統(tǒng)一行使的同時(shí)也推動(dòng)各類協(xié)商主體之間形成緊密的聯(lián)系。加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨對(duì)人民意愿和人民權(quán)力的尊重，有利于密切黨與人民群眾的血肉聯(lián)系，有利于社會(huì)自我組織、自我管理以及參與政府公共服務(wù)甚至與政府協(xié)同管理，形成多元合作共治的結(jié)構(gòu)，進(jìn)而夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，確保黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效進(jìn)行國家治理[18]。

（四）廣泛共識(shí)凝聚功能

全球信息化的迅速發(fā)展，為人們獲取信息帶來技術(shù)便利和資訊便利的同時(shí)，也給民主政治的發(fā)展帶來了一系列挑戰(zhàn)。大數(shù)據(jù)和人工智能時(shí)代，民意不再是一個(gè)抽象的政治詞語，“民意形態(tài)也發(fā)生著悄然變化”[19]，具體體現(xiàn)在社會(huì)領(lǐng)域上就是社會(huì)問題的復(fù)雜性不斷加深，國家治理的共識(shí)凝聚成本不斷提高，各種不確定性因素以及分析判斷難度也在相應(yīng)增加。過去傳統(tǒng)的小數(shù)據(jù)信息和人工經(jīng)驗(yàn)性決策難以適應(yīng)信息化時(shí)代的民主政治需求，必然需要借助大數(shù)據(jù)技術(shù)和人工智能技術(shù)的嵌入，改善協(xié)商民主的機(jī)制和效果[20]。這也就意味著協(xié)商民主需要回應(yīng)民意信息流中的“大勢(shì)所趨”和“人心所向”，注重提升置于決策之前和決策實(shí)施之中的協(xié)商民主的民意吸納和反映能力，注重最大程度地凝聚各個(gè)方面的廣泛共識(shí)。中國共產(chǎn)黨作為政治權(quán)力中樞，與具有一定代表性的其他各政治主體通過民主的、平等的、真誠的協(xié)商來討論公共事務(wù)，在廣泛參與的基礎(chǔ)上尋求共識(shí)，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，增強(qiáng)公眾對(duì)公共政策的認(rèn)同。以政協(xié)協(xié)商為例，人民政協(xié)組織進(jìn)行提案辦理協(xié)商、界別協(xié)商、大會(huì)發(fā)言等，使相關(guān)決策或文件制定更加符合社會(huì)各個(gè)階層的利益要求，從而能夠得到社會(huì)各種力量的合作與支持。組織行為學(xué)認(rèn)為，“一種行為的啟動(dòng)和行為過程的維持，主要取決于行為者對(duì)自己相關(guān)行為技能的預(yù)期和信念。高自我效能感將產(chǎn)生出足以爭取成功的努力，成功的結(jié)果將會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化自我成功的期望;反之，低自我效能感可能造成提前停止努力，導(dǎo)致失敗的結(jié)果，并由此削弱對(duì)自己勝任力的期望。”[21]這也意味著，當(dāng)個(gè)體通過堅(jiān)持不懈而完成艱巨任務(wù)時(shí)就會(huì)獲得積極的自我效能感，這種效能感在以后的任務(wù)中會(huì)為個(gè)體提供能力的保證，并且使個(gè)體在遇到失敗時(shí)仍然保持自信。從這個(gè)角度來看，共識(shí)作為一種高自我效能感，同樣需要一種積極的預(yù)期或信念。協(xié)商民主亦如此，通過廣泛而又充分的協(xié)商和討論，使各協(xié)商主體能夠積極參與討論、交流思想、反映訴求、表達(dá)意見等等，并體驗(yàn)到?jīng)Q策是在有自己的參與中共同做出的，能夠形成一種高自我效能感，由此更容易形成某方面的共識(shí)。與此同時(shí)，各個(gè)協(xié)商主體在協(xié)商交流中，容易激發(fā)或增強(qiáng)執(zhí)行政策或落實(shí)決策的責(zé)任感和主人翁意識(shí)，推動(dòng)相關(guān)政策文件和決策部署的執(zhí)行。有的甚至在協(xié)商交流中，通過思想交鋒、思維碰撞等思辨之后能夠更加自覺服從黨和國家權(quán)威，更加主動(dòng)維護(hù)國家政黨制度和政治體系，更加積極參與和服務(wù)國家治理，形成堅(jiān)定的思想政治共識(shí)。

三、國家治理現(xiàn)代化語境下的協(xié)商民主之善治作用

作用和功能是兩個(gè)既相互聯(lián)系又相互區(qū)別的概念。功能作為事物自身固有的效能，是一種內(nèi)在于事物本身相對(duì)穩(wěn)定的獨(dú)立機(jī)制，也是作用產(chǎn)生的內(nèi)在根據(jù)和前提基礎(chǔ)。而作用作為與外部環(huán)境發(fā)生互動(dòng)所產(chǎn)生的效應(yīng)，是外在客觀環(huán)境諸多元素所需要的價(jià)值體現(xiàn)或影響。協(xié)商民主的作用亦如此，同樣是其與外在客觀需要相結(jié)合的實(shí)際影響和效能體現(xiàn)?！敖?jīng)國序民，正其制度”，協(xié)商民主及其制度化建設(shè)是國家治理現(xiàn)代化的重要?jiǎng)恿υ慈Ｒ浞职l(fā)揮好協(xié)商民主的優(yōu)勢(shì)和功能，就需要結(jié)合協(xié)商民主所面臨的內(nèi)外部環(huán)境和相關(guān)結(jié)構(gòu)要素所形成的作用和影響，推進(jìn)協(xié)商民主在國家治理現(xiàn)代化中的有序運(yùn)行和發(fā)展完善，使其更好地轉(zhuǎn)換為國家治理的效能。

（一）推進(jìn)價(jià)值引導(dǎo)，夯實(shí)共同思想政治基礎(chǔ)

文化是制度之母，文化是制度形成和發(fā)展的重要基礎(chǔ)和源泉。任何制度的背后，往往都是深嵌其中的文化理念。協(xié)商民主的制度化發(fā)展以及協(xié)商民主制度轉(zhuǎn)化為國家治理效能，其中一個(gè)很重要的環(huán)節(jié)，就是文化層面的價(jià)值實(shí)現(xiàn)問題。在我國，傳統(tǒng)意義上的消極文化元素，比如政治依附、權(quán)威崇拜、臣民順從、宗法觀念等一定程度地阻礙了協(xié)商民主的現(xiàn)代化發(fā)展，給我國現(xiàn)代民主政治發(fā)展帶來一系列不可忽視的影響和挑戰(zhàn)。換句話說，要發(fā)展協(xié)商民主，離不開一個(gè)必要的前提條件即“一個(gè)參與型政治體系的民主形式還需要與之相適應(yīng)的政治文化”[22]在新的時(shí)代背景下，需要厘清協(xié)商民主的文化價(jià)值訴求。正如孟子指出，“徒法不足以自行”。作為人所制定的規(guī)則或規(guī)范，制度本身并沒有實(shí)施自己的力量。要真正成為有效的制度，必須依靠一定的文化理念或文化價(jià)值取向。事實(shí)上，人的理性能力是有限的，且在這方面每個(gè)人又各不相同。由于每個(gè)人所身處的環(huán)境、所接受的教育、所形成的認(rèn)知水平、所追求的物質(zhì)精神需求等不盡相同，會(huì)存在諸多差距甚或產(chǎn)生諸多矛盾。從社會(huì)發(fā)展的歷史來看，解決這些矛盾的手段方式多樣，但是依靠文化的力量化解是其中必不可少的方面，而協(xié)商民主就內(nèi)涵了中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化因子，在協(xié)商互動(dòng)中依靠文化的熏陶、激勵(lì)、凝聚、潤滑、整合進(jìn)行價(jià)值引導(dǎo)，可以將公正、正義、公平、真誠等文化因子潛移默化地嵌入各類協(xié)商主體的心中。基于協(xié)商民主所彰顯的多元性、公開性、多樣性等文化特征，創(chuàng)建寬松自由開放的協(xié)商形式，需要培養(yǎng)出與之相適應(yīng)的參與文化、平等文化、寬容文化和公民文化，發(fā)掘好中國優(yōu)秀傳統(tǒng)政治文化中的深厚精神資源，提升民眾對(duì)協(xié)商民主思想和實(shí)踐的理解和認(rèn)同，有效激發(fā)不同協(xié)商主體的公民意識(shí)和參與意愿。特別是在基層社會(huì)治理中，有的農(nóng)民受傳統(tǒng)自給自足小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)的影響，小農(nóng)意識(shí)根深蒂固，在心理上具有很大的保守性，存在不愿學(xué)習(xí)、不愿意接受新事物的落后思想;有的還在精神情感上過于依賴黨和政府，缺乏獨(dú)立自主意識(shí);還有的組織合作觀念低，目光短淺、封閉自守、不愿協(xié)商交流等等，都不同程度地對(duì)協(xié)商民主和基層治理帶來困擾。這就更加需要加強(qiáng)價(jià)值引導(dǎo)，弘揚(yáng)和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，做好“潤物細(xì)無聲”的思想工作，逐步培育基層民眾符合時(shí)代發(fā)展的公民意識(shí)和現(xiàn)代化觀念。

（二）推進(jìn)平臺(tái)建構(gòu)，緩釋矛盾優(yōu)化治理環(huán)境

協(xié)商民主的價(jià)值在國家治理現(xiàn)代化的生動(dòng)呈現(xiàn)，不是自動(dòng)生成的，而是需要建構(gòu)一系列的制度機(jī)制，為協(xié)商民主在國家治理體系中搭建能夠發(fā)揮作用的平臺(tái)。在協(xié)商民主實(shí)踐中，依靠各級(jí)黨委和政府完備的組織體系，建構(gòu)起系統(tǒng)的制度化、規(guī)范化的協(xié)商平臺(tái)，包括政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商和社會(huì)組織協(xié)商等[23]，全面系統(tǒng)搭建起政黨之間、黨政之間、黨群之間、部門之間、單位之間、區(qū)域之間、民族之間、群體之間等平等協(xié)商的橋梁。以政協(xié)協(xié)商為例，各級(jí)人民政協(xié)參與到國家治理，并創(chuàng)新了一系列組織延伸的方式參與到國家治理體系中，體現(xiàn)為人民政協(xié)作為國家治理的主體直接參與，即通過其組織內(nèi)部的合作與溝通解決國家治理中的一些問題;也體現(xiàn)為人民政協(xié)作為國家治理的協(xié)商主體以其各黨派、各團(tuán)體和各族各界人士通過政治協(xié)商這一制度化渠道參與國家治理，或以提案、建議等方式反映社會(huì)和公民的利益訴求參與和服務(wù)國家治理，或以意見、建議等方式督促政府糾正國家治理路徑的偏差。作為政協(xié)組織中的委員個(gè)體，以其智慧、學(xué)識(shí)、資源等在所在領(lǐng)域、所屬行業(yè)中產(chǎn)生國家治理的影響，以其領(lǐng)頭羊似的引領(lǐng)或動(dòng)員作用，聚集相關(guān)分散的民眾參與和服務(wù)國家治理，依托人民政協(xié)這一平臺(tái)，或者通過所在的界別渠道，或者在人民政協(xié)指導(dǎo)下建立委員工作室等等，釋緩各種利益沖突，化解各種利益矛盾，不斷優(yōu)化國家治理環(huán)境。

（三）推進(jìn)機(jī)制健全，塑造協(xié)商參與理性氛圍

習(xí)近平曾指出，“國家治理體系和治理能力是一個(gè)國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)……我們的國家治理體系和治理能力總體上是好的，是適合我國國情和發(fā)展要求的……但還有許多不足，有許多亟待改進(jìn)的地方。”[24]一定意義上而言，國家治理現(xiàn)代化就是要構(gòu)建多中心治理模式，調(diào)節(jié)好政府、社會(huì)與公民這三者的關(guān)系并有效發(fā)揮它們的合力性價(jià)值。以往政府作為國家治理體系的中心，獲得了國家治理規(guī)則制定和執(zhí)行實(shí)施的權(quán)力，其觸角延伸到了社會(huì)各個(gè)方面，然而“政府在今天比以往任何時(shí)候都更有力量，但是卻不能有效地調(diào)節(jié)其管轄范圍之內(nèi)的人力和物質(zhì)資源的配置”[25]。協(xié)商民主能夠?yàn)檎幚砣找鎻?fù)雜的公共事務(wù)提供一種各相關(guān)治理主體相互作用的有效機(jī)制，政府應(yīng)在作為民主決策理論的協(xié)商民主中，給予社會(huì)和公民在決策中更多的地位和權(quán)重[26]。與此同時(shí)，協(xié)商民主也激發(fā)了各社會(huì)組織參與國家治理的意愿，鼓勵(lì)并引導(dǎo)各種社會(huì)組織通過協(xié)商民主渠道和平臺(tái)參與國家治理，利用并健全理性溝通、坦誠交流、商討對(duì)話等運(yùn)行機(jī)制以收集、甄別各種訊息和知識(shí)。公民是國家治理現(xiàn)代化的核心主體，所有公共治理和制度安排都必須保障主權(quán)在民或人民當(dāng)家做主[27]。協(xié)商民主在廣泛多層制度化推進(jìn)的同時(shí)，也賦予了公民主動(dòng)參與國家治理的意識(shí)、意愿和活動(dòng)空間，推動(dòng)了公民理性在協(xié)商治理中得以塑造，自主意識(shí)在協(xié)商治理中得以發(fā)展，合作精神在協(xié)商治理中得以發(fā)揮。

（四）推進(jìn)制度建設(shè)，完善民主政治制度體系

目前學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，西方學(xué)者針對(duì)選舉民主的不足甚至缺陷，推動(dòng)了協(xié)商民主理論研究，形成了豐碩的理論研究成果，但是其理論建構(gòu)的完美也難以掩蓋其實(shí)踐的不足[28]。在我國，堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度是順應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，發(fā)展中國特色社會(huì)主義民主政治是在不排斥選舉民主的基礎(chǔ)上大力加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)，實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主與選舉民主相互補(bǔ)充、相輔相成、相得益彰的協(xié)同發(fā)展。從民主過程來看，協(xié)商民主堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中，貫穿于國家治理、重大決策的全過程。習(xí)近平曾指出，“社會(huì)主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實(shí)踐。人民當(dāng)家作主必須具體地、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到中國共產(chǎn)黨執(zhí)政和國家治理上來，具體性、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到中國共產(chǎn)黨和國家機(jī)關(guān)各個(gè)方面、各個(gè)層級(jí)的工作上來，具體地、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到人民對(duì)自身利益的實(shí)現(xiàn)和發(fā)展上來?！盵29]但是從現(xiàn)實(shí)實(shí)踐來看，協(xié)商民主的發(fā)展目前面臨著諸多困境，表現(xiàn)為協(xié)商民主技術(shù)相對(duì)落后、方法相對(duì)簡單，特別是缺少制度基礎(chǔ)以及明確的法律保障，這使得協(xié)商容易陷入形式化、隨意化和表面化。要發(fā)揮協(xié)商民主在國家治理中的應(yīng)有效能，就需要從制度上解決協(xié)商民主作為黨和國家決策與治理過程中的原則、規(guī)范問題。當(dāng)前，黨中央明確提出加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)，并進(jìn)行了制度規(guī)范上的頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略部署，這有利于發(fā)揮我國政治制度優(yōu)越性，增強(qiáng)中國特色社會(huì)主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。協(xié)商民主立足于中國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，既根植于悠久的中國政治文化傳統(tǒng)，又反映了當(dāng)代中國特色社會(huì)主義的現(xiàn)實(shí)需求。協(xié)商民主既符合社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)要求，又體現(xiàn)了中華民族兼容并蓄的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，有利于深入推進(jìn)政治體制改革，促進(jìn)我國政治制度的完善與發(fā)展，建立健全我國的法制規(guī)范。同時(shí)，社會(huì)主義協(xié)商民主也豐富了國家治理理論和實(shí)踐，促進(jìn)了社會(huì)主義民主政治建設(shè)，有利于建設(shè)社會(huì)主義政治文明，為人類發(fā)展政治文明作出貢獻(xiàn)。

總之，在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)，充分發(fā)揮協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)、顯著功能和善治作用，有利于拓展社會(huì)主義民主的廣度和深度，引導(dǎo)社會(huì)主義民主政治健康有序發(fā)展，更好實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主，促進(jìn)黨和政府決策科學(xué)化、民主化，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定[30]。社會(huì)主義協(xié)商民主從理論上實(shí)現(xiàn)了對(duì)西方協(xié)商民主的中國化超越，從實(shí)踐上解決了西方協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)困境，并以其鮮明的比較優(yōu)勢(shì)、顯著的內(nèi)在功能和善治的積極作用在中國特色社會(huì)主義民主政治實(shí)踐中有效轉(zhuǎn)化成國家治理效能，展現(xiàn)出特有的民主魅力，成為中國政治舞臺(tái)上一道亮麗的民主風(fēng)景。

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責(zé)任編輯：鮑躍華