陳國(guó)富 牛小凡

摘要：更好地發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)勢(shì)需要對(duì)政府職能進(jìn)行新的定位，政府治理模式需要進(jìn)行轉(zhuǎn)型。我國(guó)政府治理模式的轉(zhuǎn)型需要重塑政府與社會(huì)、政府與政府、政府與企業(yè)之間的關(guān)系，也需要重塑行政運(yùn)作的程序。通過(guò)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革歷程進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，我國(guó)政府治理模式的轉(zhuǎn)型主要體現(xiàn)在從全能政府到有限政府、從壓力型體制到合作型體制、從實(shí)質(zhì)理性到形式理性三個(gè)方面。

關(guān)鍵詞：政府職能;政府治理;治理模式

中圖分類號(hào)：D63;D035? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：1003-1502（2021）03-0046-11

黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），明確了經(jīng)濟(jì)體制的核心問(wèn)題是如何處理好政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系：一方面，讓市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中發(fā)揮決定性作用;另一方面，更好地發(fā)揮政府在宏觀調(diào)控和彌補(bǔ)失靈方面的作用。《決定》強(qiáng)調(diào)指出，有效的政府治理是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求。因此，對(duì)政府職能進(jìn)行新的定位、推動(dòng)政府轉(zhuǎn)換職能、深化行政體制改革、創(chuàng)新行政管理方式、建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府等，成為經(jīng)濟(jì)改革的重要內(nèi)容。

中國(guó)政府治理模式的重構(gòu)需要重塑政府與社會(huì)、政府與政府、政府與企業(yè)之間的關(guān)系，也需要重塑行政運(yùn)作的程序。但政府治理模式的選擇不是任意的，經(jīng)過(guò)四十多年的改革探索，中國(guó)已經(jīng)形成了一套特殊的政府治理體系和治理結(jié)構(gòu)。梳理我國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革歷程可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)政府治理模式的轉(zhuǎn)型體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面的轉(zhuǎn)變。

一、從全能政府到有限政府

從體制邏輯來(lái)看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是中國(guó)政府治理模式轉(zhuǎn)型的起點(diǎn);從時(shí)間維度上看，它與世界范圍內(nèi)的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)不謀而合。對(duì)經(jīng)濟(jì)改革邏輯起點(diǎn)的理解決定了對(duì)政府治理模式轉(zhuǎn)型的本質(zhì)的理解。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，整個(gè)社會(huì)被納入一個(gè)無(wú)所不包的行政體系。在這一體系中，企業(yè)成了政府的一個(gè)附庸機(jī)構(gòu)，并沒(méi)有作為市場(chǎng)主體的獨(dú)立性。但在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)典文獻(xiàn)中，這種經(jīng)濟(jì)體制卻被描繪成為一個(gè)“大企業(yè)”。其實(shí)，在本質(zhì)上，這種計(jì)劃體制與其說(shuō)是擴(kuò)大化的企業(yè)，還不如說(shuō)是一個(gè)沒(méi)有獨(dú)立企業(yè)的行政體制 。

1949年中國(guó)所建立的這一體制無(wú)疑具有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)整合能力。在這種體制下，政府權(quán)力延伸至社會(huì)生活的各個(gè)細(xì)節(jié)。在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系上，全能的政府可以將自己的意志滲透進(jìn)社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，可以運(yùn)用計(jì)劃手段來(lái)配置資源，可以使用行政手段直接管理社會(huì)。如果聯(lián)系此前的中國(guó)近代歷史，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在很大程度上可以視為是對(duì)近代中國(guó)的歷史危機(jī)的一種反應(yīng)。

在全能政府模式中，政府職能的范圍幾乎不存在明確的邊界，政府行為也幾乎不受任何程序性的約束。所有組織和個(gè)體均被納入高度行政化的組織體系之中，所有經(jīng)濟(jì)資源由政府集中控制，全社會(huì)的資源配置均由政府直接調(diào)控。通過(guò)資源集中分配和行政化的組織體系，政府實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有社會(huì)組織和成員的直接控制，所有可能偏離政府控制的社會(huì)自主性因素都被清除干凈。

改革開(kāi)放的四十多年來(lái)，盡管中國(guó)政府的決策程序和治理模式發(fā)生了很大變化，但目前的中國(guó)政府治理依然保留全能政府的一些基本特征。具體表現(xiàn)為：政府壟斷或控制幾乎全部經(jīng)濟(jì)資源，并按照自身的意圖對(duì)這些資源在全社會(huì)范圍里進(jìn)行配置;政府在考慮實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)時(shí)，通常不計(jì)成本和代價(jià);政府試圖通過(guò)制造和利用各種最新的信息技術(shù)手段來(lái)管控社會(huì);堅(jiān)持社會(huì)抗議零容忍，追求無(wú)抗議管理社會(huì)的目標(biāo)[1]。

在全能政府模式下，會(huì)形成一種對(duì)政府依賴的循環(huán)——如果政府干預(yù)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)繁榮，那么社會(huì)資源就會(huì)越多地集中在政府手中;社會(huì)資源越多地集中在政府手中，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行就越發(fā)依賴政府干預(yù);政府控制資源的能力愈強(qiáng)，涉入社會(huì)事務(wù)愈深，社會(huì)自治的能力也就愈弱，社會(huì)和民眾就越發(fā)依賴政府[2]。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的大包大攬，導(dǎo)致了行政費(fèi)用增幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)GDP的增幅[3]，也讓政府深深陷入社會(huì)矛盾泥淖，并可能發(fā)展成為社會(huì)沖突事件的矛頭指向目標(biāo)。

要實(shí)現(xiàn)有效治理的目標(biāo)，就需要改變?nèi)苤髁x的權(quán)力結(jié)構(gòu)。要改變權(quán)力結(jié)構(gòu)，最好的路徑就是要縮減政府的職能范圍，即讓全能政府變?yōu)橛邢拚甗4]，因?yàn)橹挥杏邢拚趴赡苁怯行У恼Ｓ邢拊瓌t要求政府將自己的職能范圍限定在公共物品的供給、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、完善法治環(huán)境等事務(wù)上，也就是《決定》所指出的，“最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批”。

問(wèn)題的關(guān)鍵顯然不是全能政府是否應(yīng)該向有限政府轉(zhuǎn)換，而是這種轉(zhuǎn)換如何可能以及如何實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)換。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，政府權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)張，會(huì)使政府越來(lái)越多地作為一個(gè)侵犯性的管理機(jī)構(gòu)存在于日常生活之中[5]。因此，全能主義本身就是這一模式轉(zhuǎn)換的最大障礙。

但是，至少有兩個(gè)方面的因素會(huì)促使全能政府向有限政府轉(zhuǎn)換：一是治理的復(fù)雜性;二是科層結(jié)構(gòu)的碎片化。

當(dāng)代社會(huì)所面臨的問(wèn)題日益復(fù)雜，諸如環(huán)境保護(hù)、公民健康、社區(qū)建設(shè)、防范犯罪等，都沒(méi)有單一的成因，也沒(méi)有簡(jiǎn)單的解決方案。這些問(wèn)題常常相互依存，也相互纏繞，任何一個(gè)行動(dòng)者，不論是公共的還是私人的，都沒(méi)有解決復(fù)雜多樣、不斷變動(dòng)的問(wèn)題所需的所有知識(shí)和信息;沒(méi)有一個(gè)行為者有足夠的能力有效地利用所需的工具;沒(méi)有一個(gè)行為者有充分的行動(dòng)潛力單獨(dú)地主導(dǎo)一個(gè)特定的政府管理模式[6]。

復(fù)雜性構(gòu)成現(xiàn)代社會(huì)的一部分[7]。治理的復(fù)雜性首先來(lái)自社會(huì)各部門(mén)與不同機(jī)構(gòu)之間的界限的日益模糊化。界限模糊所帶來(lái)的“邊緣問(wèn)題”是治理復(fù)雜性的一個(gè)重要根源。例如，誰(shuí)應(yīng)當(dāng)為人們的健康負(fù)責(zé)——公民、政府、還是企業(yè)？解決犯罪問(wèn)題不能僅僅靠警察，同樣，青少年教育也不能單單依賴學(xué)校。治理的復(fù)雜性還來(lái)自大量公共事務(wù)的技術(shù)性困難。建造學(xué)校、道路和醫(yī)院以及為現(xiàn)代生活提供清潔的水源、燃?xì)狻㈦娏Φ取坝布O(shè)施”曾長(zhǎng)期困擾每一級(jí)政府，而目前所面臨的大量“軟件設(shè)施”，如維持健康的社區(qū)、確保經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展以應(yīng)對(duì)全球化，更是各級(jí)政府所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

隨著公共服務(wù)范圍的擴(kuò)大，公共服務(wù)的提供通常涉及許多層級(jí)與各類組織的協(xié)作。在需要復(fù)雜交流和眾多參與者的協(xié)同運(yùn)作中，社會(huì)關(guān)系的性質(zhì)和社區(qū)性的知識(shí)與習(xí)俗通常會(huì)對(duì)治理效果形成重要影響。一般而言，地方和社區(qū)治理能夠提供政府行政體系所欠缺的社會(huì)力量。因此，治理復(fù)雜性依賴非政府組織和社區(qū)治理來(lái)解決[7]。

如果說(shuō)治理的復(fù)雜性是促使全能政府向有限政府轉(zhuǎn)換的外部因素的話，那么科層結(jié)構(gòu)的碎片化則是促使這一轉(zhuǎn)換的內(nèi)部因素。全能主義的行政體制也不是鐵板一塊?？茖芋w制在結(jié)構(gòu)上通常呈現(xiàn)“條塊分割”格局，在功能上也彼此掣肘。因此，科層結(jié)構(gòu)容易出現(xiàn)碎片化現(xiàn)象，即Lieberthal所稱的“碎片化的威權(quán)主義”[8]。

在中國(guó)的行政體制中，中央政府和地方政府的目標(biāo)通常是有差異的。一般來(lái)說(shuō)，中央政府的目標(biāo)是宏觀經(jīng)濟(jì)總體態(tài)勢(shì)和全局利益的平衡，而地方政府更關(guān)心的是轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、稅收增幅和地方性公共物品供給等，中央和地方所面臨的約束條件也不一樣。市場(chǎng)化的改革啟動(dòng)后，非國(guó)有企業(yè)的發(fā)展壯大，使得地方官員的利益來(lái)源渠道發(fā)生改變。他們可能不再需要通過(guò)行賄等方式從他們的行政上級(jí)獲得經(jīng)濟(jì)資源和項(xiàng)目，而是可以通過(guò)與他們所管轄的地方企業(yè)構(gòu)建“利益共同體”，從地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中分享經(jīng)濟(jì)利益。這種“利益共同體”可能會(huì)促使地方官員支持市場(chǎng)取向的經(jīng)濟(jì)改革，并利用他們的行政力量“游說(shuō)”他們的行政上級(jí)，給予其管轄地區(qū)的企業(yè)家們更多的政策支持[9]。因此，只要堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，市場(chǎng)機(jī)制就會(huì)按照自己的邏輯催生出一個(gè)具有自主和自助性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)秩序和具有自治性質(zhì)的社會(huì)空間。與此相伴的，是治理的平衡點(diǎn)的轉(zhuǎn)移——為地方社區(qū)和社會(huì)留下更大治理的空間[7]。

全能主義政府的式微還與其權(quán)力的性質(zhì)和權(quán)力的運(yùn)用方式密切相關(guān)。一般而言，官僚機(jī)構(gòu)的權(quán)力邊界是嚴(yán)格剛性的，特別是在處理跨國(guó)事務(wù)時(shí)，官僚機(jī)構(gòu)在捍衛(wèi)國(guó)家主權(quán)方面往往少有回旋的余地。官僚機(jī)構(gòu)嚴(yán)格依賴命令并通過(guò)等級(jí)制度管理社會(huì)公共事務(wù)，雖然政府擁有權(quán)力，但管理好社會(huì)公共事務(wù)往往需要更多的專業(yè)知識(shí)，而這是權(quán)力難以賦予的。并且，在跨國(guó)合作中，并不存在上下級(jí)關(guān)系，大家都是平等的，如果依賴高度剛性的官僚機(jī)構(gòu)處理跨國(guó)的社會(huì)和政治行動(dòng)，必然會(huì)對(duì)一些跨國(guó)合作構(gòu)成損害。因此，正確的做法是發(fā)動(dòng)更多社會(huì)力量參與社會(huì)公共事務(wù)的管理，這樣才能彌補(bǔ)政府能力的不足。由于非政府組織（NGO）是彈性化的，它在處理那些“跨地區(qū)”甚至“跨國(guó)”的公共事務(wù)時(shí)，就可以避免行政歸屬模糊所帶來(lái)的困難。并且，它們通常具有規(guī)模小、靈活機(jī)動(dòng)、能夠利用基層力量等優(yōu)點(diǎn)，因而比較適合填補(bǔ)由官僚機(jī)構(gòu)留下的空白。

迄今為止，中國(guó)政府治理模式轉(zhuǎn)型所面臨的結(jié)構(gòu)問(wèn)題依然是政府與企業(yè)的邊界不清。從社會(huì)運(yùn)行的角度看，政府和企業(yè)是兩種性質(zhì)不同但具有互補(bǔ)關(guān)系的層級(jí)制，二者分別承擔(dān)公共物品（或公共服務(wù)）和私人物品的供給（當(dāng)然，這一分工格局不再是絕對(duì)的），它們各自受行政機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制的約束。但是，在我國(guó)，政府和企業(yè)之間并沒(méi)有完成分工與合作的改革，表現(xiàn)為政府傾向于過(guò)多地卷入企業(yè)的日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，習(xí)慣性地運(yùn)用行政手段直接參與和組織私人物品的供給和生產(chǎn)。這種職能“錯(cuò)位”經(jīng)常性地導(dǎo)致決策失誤。但是，這種職能“錯(cuò)位”卻沒(méi)有讓市場(chǎng)機(jī)制在公共品的供給上發(fā)揮有效作用，結(jié)果，本來(lái)應(yīng)由政府提供的公共品（特別是非經(jīng)濟(jì)性的公共品）長(zhǎng)期短缺 。

這種職能“錯(cuò)位”還會(huì)導(dǎo)致行政科層制喪失工具理性，因?yàn)?，如果缺乏從外部輸入的價(jià)值和目標(biāo)，科層制就會(huì)以自己的價(jià)值和目標(biāo)取而代之，行政官員的“身份”就從“技術(shù)官僚”變成“政治家”。一旦出現(xiàn)“身份”的變化，科層制的行政精神就會(huì)產(chǎn)生變異，行政過(guò)程與公眾之間缺乏交流，就會(huì)進(jìn)一步排斥公眾對(duì)行政的參與，行政過(guò)程就會(huì)變得愈來(lái)愈封閉。

不僅如此，行政官員“身份”的變化和行政精神的變異還會(huì)延伸到科層制內(nèi)部。政企之間的職能模糊化必然進(jìn)一步導(dǎo)致政府內(nèi)部各職能部門(mén)之間職權(quán)界限模糊化，由于各部門(mén)可能都有自身的特殊利益，逐利的動(dòng)機(jī)會(huì)不斷強(qiáng)化這種職權(quán)的模糊性。結(jié)果是專業(yè)化優(yōu)勢(shì)無(wú)法在科層制的內(nèi)部得到充分發(fā)展，技術(shù)官僚在專業(yè)知識(shí)上的優(yōu)勢(shì)會(huì)不斷退化，這不僅會(huì)導(dǎo)致行政效率低下，而且還會(huì)侵害公眾目標(biāo)、傷害社會(huì)利益 。

二、從壓力型體制到合作型體制

如果說(shuō)全能政府反映的是計(jì)劃體制時(shí)期的政府與社會(huì)（包括企業(yè)）的關(guān)系，那么行政體制描述的則是中央政府與地方政府之間的關(guān)系。顯然，我國(guó)的行政體制依然是高度集權(quán)的體制。

周雪光曾經(jīng)將這種權(quán)力高度集中于中央的行政體制概括為權(quán)威體制。他指出，權(quán)威體制與有效政府治理之間存在內(nèi)在矛盾[10]。因?yàn)闄?quán)威體制的核心是為了保障中央政府對(duì)整個(gè)國(guó)土的統(tǒng)一管轄權(quán)，是為了保障中央政府自上而下地推行其政策指令和意圖;而有效政府治理則需要將權(quán)力和資源放在有效信息的層次上形成匹配關(guān)系，即更加強(qiáng)調(diào)基層政府的權(quán)力。在處理解決具體問(wèn)題的可行性和有效性方面，基層政府的作用不可替代。二者之間的內(nèi)在矛盾是，權(quán)威體制的權(quán)力集中度越高，其權(quán)力剛性越強(qiáng)，地方治理權(quán)就越會(huì)被削弱，治理的能力就越會(huì)降低;反之，地方政府治理權(quán)的增強(qiáng)，常常會(huì)被解讀為各自為政，這會(huì)對(duì)權(quán)威體制構(gòu)成巨大威脅。“中央管轄權(quán)與地方治理權(quán)間的緊張和不兼容”一直困擾著古代中國(guó)的政府治理，上千年來(lái)，這一難題也沒(méi)有真正得到解決。與集權(quán)和分權(quán)的周期同步，中央政府和地方政府之間的權(quán)力平衡點(diǎn)也在不斷地周期性擺動(dòng)，并且這一內(nèi)在矛盾正隨著中國(guó)社會(huì)的多元化而變得更加突出。

周黎安則把中國(guó)目前的政府行政體制概括為一種“逐級(jí)發(fā)包”的包干制[11]。這是一種逐級(jí)代理制，即中央及各級(jí)政府將屬地的管理權(quán)（包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共產(chǎn)品提供和就業(yè)等）一攬子地委托給下一級(jí)政府，而將下級(jí)政府官員的考核和任命委托給其直接上級(jí)部門(mén)。

榮敬本等則將我國(guó)現(xiàn)行的行政體制概括為“壓力型體制”，即為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，一級(jí)政治組織通常將各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)數(shù)量化，然后從上至下將任務(wù)進(jìn)行分解，形成與資源和晉升相掛鉤的評(píng)價(jià)體系[12]。政府層級(jí)之間的壓力以“責(zé)任狀”的形式來(lái)傳遞，即上級(jí)把量化的指標(biāo)和任務(wù)分解到下級(jí)部門(mén)或機(jī)構(gòu)來(lái)落實(shí)，并要求后者在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成。依據(jù)完成的情況對(duì)下級(jí)采取行政晉升和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，若完不成則要承擔(dān)行政責(zé)任和經(jīng)濟(jì)懲罰。在“壓力型體制”下，盡管地方政府擁有較大的事權(quán)和資源控制權(quán)，但中央政府（或上級(jí)政府）依然保留著干預(yù)的絕對(duì)權(quán)力。在這一體制下，規(guī)則的執(zhí)行通常因事因地而異。

如果說(shuō)市場(chǎng)機(jī)制的引入終究會(huì)導(dǎo)致全能主義治理模式瓦解的話，那么行政體制內(nèi)的兩種權(quán)威的對(duì)峙最終會(huì)促使壓力型體制向合作體制過(guò)渡。

行政體制內(nèi)的權(quán)威有兩種來(lái)源。第一種來(lái)源是職位。因?yàn)樾姓w制是一種科層等級(jí)制?？茖又瓶刂谱寵?quán)力通過(guò)組織本身而使權(quán)力制度化，等級(jí)制關(guān)系則把不平等的人際權(quán)力關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)閸徫魂P(guān)系，把特定的人際關(guān)系抽象為具體的工作關(guān)系[13]。第二種來(lái)源是行政體制內(nèi)的行政管理人員的專門(mén)知識(shí)。在非正式的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)里，通過(guò)對(duì)某些信息的控制和利用，會(huì)在等級(jí)制的職位之外形成權(quán)威的來(lái)源。知識(shí)本身是不承認(rèn)等級(jí)的，因?yàn)闆](méi)有“高級(jí)”和“低級(jí)”知識(shí)[14]。由于基層政府的行政人員直接面對(duì)服務(wù)對(duì)象，因此，他們可能擁有比他們的上級(jí)更準(zhǔn)確、更充分的有關(guān)當(dāng)?shù)兀ɑ虍?dāng)事人）的有效信息，借助“知識(shí)就是力量”的邏輯獲得職位之外的權(quán)威。

在馬克斯·韋伯時(shí)代，等級(jí)制中的個(gè)人職位與其行政能力的來(lái)源之間具有高度的正相關(guān)性。因此，在信息革命以前，等級(jí)制中的職位權(quán)威可以通過(guò)其內(nèi)部的組織原則和對(duì)決策信息的壟斷來(lái)維系。但信息技術(shù)革命迅速擴(kuò)大了下級(jí)政府人員在信息和知識(shí)方面的獲取機(jī)會(huì)和占有規(guī)模，從而極大地削弱了職位權(quán)威的信息基礎(chǔ)，這一變化對(duì)垂直型的權(quán)力運(yùn)作方式形成直接挑戰(zhàn)。

中央政府如果僅僅依靠縱向的自上而下的渠道收集關(guān)于地方政府施政的信息，實(shí)行單一的垂直監(jiān)督和控制模式，而較少利用橫向的或其他來(lái)源的信息（如民眾的意見(jiàn)和評(píng)價(jià)）監(jiān)督和約束地方政府的行為，那么，這會(huì)讓中央政府承擔(dān)其不堪承受的超負(fù)荷。為此，托夫勒提出了兩種應(yīng)對(duì)辦法：一種是設(shè)法進(jìn)一步加強(qiáng)政府這個(gè)中心，不斷增加越來(lái)越多的政治家、官僚、專家和計(jì)算機(jī)以竭力爭(zhēng)取跑在迅速增加的復(fù)雜性的前面;二是通過(guò)群策群力，讓“下面”或者允許“外面”作出更多的決定，來(lái)減輕作出決策的負(fù)擔(dān)，而不是把作出決策的權(quán)力集中在已經(jīng)緊張和亂了套的政府中心[15]。

顯然，向地方政府放權(quán)有助于中央利用地方政府在當(dāng)?shù)氐男畔?yōu)勢(shì)，并改善對(duì)地方政府的激勵(lì)。如果監(jiān)督和控制地方政府的功能不再唯一地由中央或上一級(jí)政府行使，而是借助最有發(fā)言權(quán)的本地公眾的評(píng)價(jià)和判斷，通過(guò)選舉來(lái)表達(dá)，將公眾對(duì)政府施政的滿意度納入官員的考核體系，使轄區(qū)內(nèi)的公眾意愿成為決定和影響官員晉升的重要指標(biāo)，這樣就可以大大降低上級(jí)政府考察官員所需的信息成本。因此，向基層政府分權(quán)，可以向服務(wù)對(duì)象提供更加適應(yīng)本地的公共服務(wù);由于民眾與基層政府的距離較近，轄區(qū)的民眾更有能力和積極性監(jiān)督地方政府的施政情況。因此，行政分權(quán)化改革解決了獲取公眾偏好的信息問(wèn)題和監(jiān)督地方政府的指標(biāo)問(wèn)題，在監(jiān)督地方政府行為方面建立起了中央政府與公眾之間的合作關(guān)系。

傳統(tǒng)政府管理依賴于權(quán)力的運(yùn)作，但現(xiàn)代公共治理必須克服傳統(tǒng)官僚制的權(quán)力依賴，它不能再依賴以命令的方式迫使對(duì)方回應(yīng)，而只能通過(guò)資源交換和基于共同目標(biāo)的協(xié)作來(lái)實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)代政府治理模式依賴于參與者的共識(shí)、共同利益和共同目標(biāo)的確認(rèn)，而不是源自法規(guī)或政府的行政命令。因此，現(xiàn)代政府治理在很大意義上是一種自愿性的合作過(guò)程。

壓力型體制造成了中央和地方之間、政治組織和經(jīng)濟(jì)組織之間、干部和群眾之間信息不對(duì)稱和某種關(guān)系緊張，既妨礙了社會(huì)的穩(wěn)定和團(tuán)結(jié)，也妨礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。行政體制的分權(quán)化改革催生了一系列體現(xiàn)合作精神的新體制因素，促使傳統(tǒng)的壓力體制走向合作性體制。

廣泛推行的行政和財(cái)政分權(quán)改革將地方官員的利益與自己所管轄地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密聯(lián)系起來(lái)。為了推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，地方官員通常會(huì)積極支持新企業(yè)的成立和非國(guó)有企業(yè)的發(fā)展。與傳統(tǒng)的國(guó)有企業(yè)不同，新建的企業(yè)與推動(dòng)它們創(chuàng)立的官員的利益聯(lián)系更為緊密;相應(yīng)地，這些新建企業(yè)的創(chuàng)立者與支持他們的政府官員能夠一同分享經(jīng)濟(jì)利益和企業(yè)控制權(quán)。實(shí)際上，這些新建企業(yè)可以視為企業(yè)家和地方官員攜手合作的場(chǎng)所和成果。在合作關(guān)系中，地方官員通過(guò)提供政治資源保護(hù)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)，而企業(yè)家則提供管理才能、創(chuàng)業(yè)經(jīng)驗(yàn)和市場(chǎng)洞察力。

地方官員與地方企業(yè)構(gòu)建結(jié)成利益聯(lián)盟，并從地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲得回報(bào)。這種利益聯(lián)盟一方面可能會(huì)使地方官員為了謀求更多的經(jīng)濟(jì)利益，強(qiáng)化其對(duì)權(quán)力的欲望;但另一方面，這種對(duì)權(quán)力的欲望可能會(huì)被地區(qū)之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)所抑制。因此，在合作型的體制中，地方官員以信息為基礎(chǔ)的權(quán)威和地區(qū)之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)可能會(huì)使政府的“掠奪之手”變?yōu)椤胺龀种帧保袊?guó)持續(xù)高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在很大程度上可以歸結(jié)為行政體制從壓力型向合作型的轉(zhuǎn)變。

行政體制的分權(quán)化改革會(huì)催生新的合作關(guān)系。例如，在公共物品供給中政府與社會(huì)資本的合作。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，政府是公共物品唯一的提供主體。因?yàn)楣参锲返淖匀粚傩詻Q定了政府是公共物品的最佳供給者。但政府在公共物品的供給方面明顯效率低下。因此，一種全新的公共物品的供給模式出現(xiàn)了，即PPP（Public-Private Partnership）。根據(jù)聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署（1998）的解釋，PPP是指政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性組織基于公共項(xiàng)目建設(shè)而形成的資本合作的形式，它具有的基本特征是：公私合作、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

2013年底以來(lái)，根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)精神要求，政府部門(mén)積極探索和推廣符合我國(guó)實(shí)際的PPP模式，建立了覆蓋PPP項(xiàng)目整個(gè)生命周期的法規(guī)體系，構(gòu)建了激勵(lì)相容的政策扶持系統(tǒng)，我國(guó)的PPP獲得前所未有的發(fā)展。為了提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，政府部門(mén)在公共管理部門(mén)引入私營(yíng)企業(yè)的管理手段與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，為我國(guó)當(dāng)前在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式積累了重要經(jīng)驗(yàn)。

隨著我國(guó)政府治理模式轉(zhuǎn)型的深入，政府職能定位出現(xiàn)了新的變化。政府的執(zhí)政理念逐漸向“治理”過(guò)渡，更加強(qiáng)調(diào)合作關(guān)系中主體的平等性。政府開(kāi)始從“管理者”向“協(xié)調(diào)者”和“合作者”的角色轉(zhuǎn)變，這也成為提高公共物品供給效率的關(guān)鍵。

合作型體制是在一系列改革探索中逐步建立的，與之伴隨的是中國(guó)持續(xù)高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。李稻葵發(fā)現(xiàn)，中國(guó)行政體制內(nèi)部的兩項(xiàng)改革對(duì)改善行政體制內(nèi)的信息結(jié)構(gòu)和行政官員的激勵(lì)具有重要意義：其一是帶有強(qiáng)制性質(zhì)的晉升和離退休制度，其二是普遍推行的行政和財(cái)政分權(quán)化改革[16]。

在20世紀(jì)80年代初期，通過(guò)實(shí)行具有強(qiáng)制性質(zhì)的離退休制度，推行干部隊(duì)伍的年輕化、專業(yè)化，一大批具有良好教育背景的年輕官員得到提拔的機(jī)會(huì)，政府部門(mén)中官員的年齡結(jié)構(gòu)和學(xué)歷結(jié)構(gòu)發(fā)生很大改變（如表1所示）。

人是信息、知識(shí)和觀念的重要載體。因此，政府部門(mén)的新老人員替換帶來(lái)了知識(shí)更新和觀念的轉(zhuǎn)變。一般而言，年輕的政府官員受傳統(tǒng)觀念的束縛小，他們可能更具有實(shí)用主義的精神，在“政企不分”的條件下，這反而為他們發(fā)揮經(jīng)濟(jì)管理上的專業(yè)優(yōu)勢(shì)提供了契機(jī)，使他們能有的放矢地對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)施加影響。根據(jù)李稻葵的統(tǒng)計(jì)，截至1988年，在我國(guó)政府部門(mén)中，縣級(jí)以上90%的官員都是1982年以后被提拔上來(lái)的[16]。干部隊(duì)伍的新老交替意義深遠(yuǎn)，借助這一交替，中國(guó)政府治理所面臨的信息難題和觀念束縛得到緩解。與之相對(duì)應(yīng)，在推行“休克療法”和憲政改革的俄羅斯，由于原有體制中的政府官員幾乎全部保留下來(lái)，行政體制中的信息結(jié)構(gòu)和觀念基礎(chǔ)幾乎沒(méi)有發(fā)生變化。

三、從實(shí)質(zhì)理性到形式理性

推動(dòng)政府治理模式的成功轉(zhuǎn)型，不僅需要合理界定政府的職能范圍，還需要規(guī)范政府權(quán)力的運(yùn)作方式，這就要求政府行為“合乎程序”，程序化是政府權(quán)力合法性的重要來(lái)源。此外，通過(guò)合理設(shè)置機(jī)構(gòu)、完善行政流程、貫徹責(zé)任性和體現(xiàn)規(guī)范性，可以提高政府運(yùn)作效率，因而程序化也是提高政府治理效能的重要保障。斯莫茨等指出：歸根到底，治理包括參與、談判和協(xié)調(diào);在這里，程序的基本原則（為維護(hù)對(duì)話機(jī)制）至少與實(shí)質(zhì)的基本原則（為公眾利益進(jìn)行某種活動(dòng)）同樣重要[17]。

因此，要實(shí)現(xiàn)政府治理目標(biāo)，就需要處理好實(shí)質(zhì)理性與形式理性之間的關(guān)系。從“實(shí)質(zhì)理性”來(lái)看，治理的目標(biāo)就是更有效地滿足公民的期待。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，可能有多種方式和途徑，而如何選擇其中最優(yōu)的方式和途徑就是“形式理性”問(wèn)題。相對(duì)而言，理性化的形式理性能有效服務(wù)于實(shí)質(zhì)理性，最能保障治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在有效的行政程序約束下，政府職員依規(guī)則辦事，遵循程序流程，不徇私情。依規(guī)則辦事，流程所設(shè)計(jì)的目標(biāo)就比較容易實(shí)現(xiàn)。因此，形式理性（即科層理性）既是對(duì)上級(jí)官員恣意干涉的約束，也是對(duì)基層官員可能發(fā)生的偏離行為的約束。正如自從中世紀(jì)以來(lái)，所謂的邁向資本主義的進(jìn)步是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化唯一的尺度一樣，邁向官僚體制的官員制度的進(jìn)步同樣是國(guó)家現(xiàn)代化的明白無(wú)誤的尺度[18]?；蛟S正是因?yàn)榭茖又扑季S的基本定式是把所有的政治問(wèn)題轉(zhuǎn)化為行政管理問(wèn)題[19]，滿足了實(shí)質(zhì)理性對(duì)穩(wěn)定性和有效性的要求，科層制才成為現(xiàn)代政府治理的基本組織形式。

在2014年天津夏季達(dá)沃斯論壇開(kāi)幕式上，李克強(qiáng)總理給我國(guó)政府職能定位提出三個(gè)清單——“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”和“負(fù)面清單”，這些清單實(shí)際上是對(duì)政府職能定位的新表述。在“權(quán)力清單”上，明確政府該做什么，做到“法無(wú)授權(quán)不可為”;在“負(fù)面清單”上，明確企業(yè)不該干什么，做到“法無(wú)禁止皆可為”;在“責(zé)任清單”上，明確政府管理市場(chǎng)的責(zé)任，做到“法定責(zé)任必須為”。如果說(shuō)權(quán)力清單和負(fù)面清單旨在解決政府的“越位”問(wèn)題，那么責(zé)任清單就是旨在解決政府的“缺位”問(wèn)題。

與以往界定政府與市場(chǎng)邊界所采用的“公—私”框架不同，清單采用的是“正—負(fù)”界定方式。政府權(quán)力和公民權(quán)利的性質(zhì)不同，對(duì)它們的約束方式理應(yīng)不同。這一界定方式至少在文本上讓“看得見(jiàn)的手”的活動(dòng)范圍有了剛性的約束，而讓“看不見(jiàn)的手”的活動(dòng)有了彈性的空間。因此，清單讓政府與市場(chǎng)的邊界更容易辨識(shí)，政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系變得更為清晰。

（一）程序是落實(shí)清單的保證

如果說(shuō)“權(quán)力清單”主要功能在于劃定“做什么、不做什么”，那么程序則是解決“如何做”的問(wèn)題。

在清單內(nèi)容上，政府自我削權(quán)勢(shì)頭明顯，因而表現(xiàn)出國(guó)家權(quán)力向社會(huì)回歸。從實(shí)質(zhì)理性來(lái)看，“清單管理方式”的目標(biāo)是“還政于民”，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方法和過(guò)程就是形式理性問(wèn)題。在這里，形式理性（行政程序）至少與實(shí)質(zhì)理性同樣重要。

1.用程序獲取信息，提高清單的科學(xué)性

“清單”的內(nèi)容和長(zhǎng)度不應(yīng)該是政府官員閉門(mén)造車的產(chǎn)物。從實(shí)質(zhì)理性來(lái)看，公民偏好與利益決定了公共政策的方向，其地位也遠(yuǎn)高于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，為公民參與公共政策的制定提供了可能，同時(shí)也提高了公民的參與意愿。如果公共管理者與民隔絕，不了解公民的偏好，再長(zhǎng)的清單也是沒(méi)有意義的。因此，通過(guò)與公眾接觸、公民調(diào)查等程序了解公民的偏好信息，可以提高清單內(nèi)容的科學(xué)性。

2.用程序保障可預(yù)測(cè)性，改善清單的執(zhí)行效果

程序化是法治原則在規(guī)范政府行為中的表現(xiàn)。規(guī)范的政府行為可以使公眾、企業(yè)產(chǎn)生穩(wěn)定的預(yù)期，在此基礎(chǔ)上可能幫助他們規(guī)劃自己的行為，從而與政府形成協(xié)調(diào)和合作的關(guān)系。

3.用程序防范恣意行為，以保障清單的嚴(yán)肅性

行政程序是一種對(duì)行政事務(wù)次序的設(shè)定，但它是對(duì)恣意行為的一種有效約束。此外，程序規(guī)范還具有提供實(shí)質(zhì)性客觀標(biāo)準(zhǔn)的校準(zhǔn)功能，它通過(guò)提供參數(shù)、公示安排和計(jì)算方法，可以促使目標(biāo)客觀得以量化，從而有助于保證清單的嚴(yán)肅性。

（二）構(gòu)建正當(dāng)程序，完善政府治理

1.通過(guò)授權(quán)程序賦予“權(quán)力清單”以合法性

政府治理的合法性來(lái)源于各利益相關(guān)者的認(rèn)同和共同參與，而不是源自行政法規(guī)或行政命令。因此，政府治理在本質(zhì)上是一種自愿性的合作與互動(dòng)過(guò)程。規(guī)則體系只有被多數(shù)人認(rèn)同和接受才能發(fā)揮規(guī)范作用。因此，政府治理的效果不是依賴于“權(quán)力清單”對(duì)權(quán)力內(nèi)容的增減，而是在于這些權(quán)力是否建立在共同的目標(biāo)和信任基礎(chǔ)上。建立在共享的知識(shí)、規(guī)范和信任感基礎(chǔ)上的“權(quán)力清單”才有合法性。因此，有必要通過(guò)公共討論，形成價(jià)值和目標(biāo)共識(shí)，再通過(guò)一種授權(quán)程序，使“權(quán)力清單”獲得合法性的基礎(chǔ)。

2.通過(guò)行政程序?qū)崿F(xiàn)價(jià)值理性與工具理性的融合

科層制是政府治理的組織載體，幾乎所有的決策都要受價(jià)值前提和事實(shí)前提的影響。通常在等級(jí)制中處于相對(duì)高位的參與者，其決策受價(jià)值因素的影響較多;而處于相對(duì)低位的參與者，其決策則較多地依據(jù)事實(shí)前提來(lái)進(jìn)行。合理的行政程序有助于使兩種決策體現(xiàn)價(jià)值理性與工具理性的融合 。

但是，行政體制封閉和保守的性格可能導(dǎo)致它所提供的公共服務(wù)與公眾偏好相脫節(jié)。引入“聽(tīng)證程序”以及“通告—評(píng)論程序”，則可以緩解這些沖突。合理的聽(tīng)證程序可以實(shí)現(xiàn)公民參與，從而體現(xiàn)對(duì)價(jià)值目標(biāo)的重視 。

3.合理地設(shè)置組織機(jī)構(gòu)，完善行政流程，貫徹責(zé)任性，提高政府運(yùn)作效率

責(zé)任性是有效政府治理的一項(xiàng)基本原則?！柏?zé)任清單”旨在強(qiáng)化政府責(zé)任。在這一程序中，傳統(tǒng)的等級(jí)式管理與社會(huì)自組織相互補(bǔ)充，所有的公共與私人行動(dòng)者都要承擔(dān)責(zé)任。

“清單”規(guī)定“做什么，不做什么”，而程序則要解決“如何做”。正如法治原則——“程序比實(shí)體更重要”的邏輯一樣，就政府行使其職能的效能來(lái)說(shuō)，程序比清單更重要。

結(jié)? ?語(yǔ)

中國(guó)政府治理模式的轉(zhuǎn)型需要重塑政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公民之間的關(guān)系。政府職能轉(zhuǎn)變、組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、治理工具和行為方式的轉(zhuǎn)換等都面臨特殊的條件約束。作為改革的主體，政府治理需要政府強(qiáng)有力的推動(dòng);但作為改革的客體，政府治理又要求政府弱化和放棄一部分權(quán)力。善治的目標(biāo)要求公民直接參與并壯大社會(huì)自治力量，這客觀上會(huì)擠壓政府職能的空間，但我國(guó)的公民參與實(shí)際依附于政府，公民參與的渠道和廣度實(shí)際上依賴于政府的自我約束。在公共權(quán)力的運(yùn)用方式上，政府必須從以往強(qiáng)制性命令為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐院献?、協(xié)商為主。中國(guó)政府治理的目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)行政的法治化，即將政府權(quán)力的性質(zhì)從無(wú)所不包的“行政權(quán)”轉(zhuǎn)變?yōu)榕c立法權(quán)和司法權(quán)相對(duì)的“執(zhí)法權(quán)”，也就是僅僅用以執(zhí)行立法機(jī)關(guān)及其授權(quán)機(jī)構(gòu)制定的規(guī)則和程序的權(quán)力[20]。

我國(guó)政府治理模式的轉(zhuǎn)型遵循著一條獨(dú)特的路線。它的重點(diǎn)不是在體制里引入外生性的信息技術(shù)來(lái)緩解其信息困境，而是通過(guò)新老官員的替換直接變更知識(shí)和觀念的載體來(lái)緩解信息難題;它主要不是借助外生性的民營(yíng)機(jī)構(gòu)來(lái)擴(kuò)大公共物品的供給規(guī)模，而是通過(guò)分權(quán)化改革讓地方政府與企業(yè)構(gòu)建“地方社團(tuán)主義”來(lái)增強(qiáng)地方官員提供公共服務(wù)的激勵(lì);它主要不是借助外部沖擊來(lái)對(duì)政府職能范圍進(jìn)行定位和調(diào)整，而是通過(guò)政府主動(dòng)列出各類“清單”自覺(jué)限權(quán)和自我約束。

比較而言，中國(guó)政府治理模式的轉(zhuǎn)型被賦予了更多的內(nèi)涵。它不僅要在轉(zhuǎn)型中通過(guò)一系列制度建設(shè)為自身的職能范圍進(jìn)行定位，還需要規(guī)范政府與企業(yè)、政府與社會(huì)以及政府體系內(nèi)部之間的關(guān)系。它不僅需要在“條塊”上進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)調(diào)整和行政程序完善，還需要在轉(zhuǎn)型中重塑公共行政精神。政府治理不僅需要還原其科層制的工具理性，更需要在價(jià)值理性上有更多的追求。在中國(guó)政府治理模式的轉(zhuǎn)型中，政府既要運(yùn)用剛性的公共權(quán)力處理公共事務(wù)，還要扶持具有彈性的非政府組織的成長(zhǎng)。這無(wú)疑是一次考驗(yàn)人類智慧的改革。

參考文獻(xiàn)：

[1]燕繼榮. 變化中的中國(guó)政府治理[J]. 經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2011，（6）.

[2]何顯明. 政府轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代國(guó)家治理體系的建構(gòu)——60 年來(lái)政府體制演變的內(nèi)在邏輯[J]. 浙江社會(huì)科學(xué)，2013，（6）.

[3]胡聯(lián)合，何勝紅. 我國(guó)行政成本演變態(tài)勢(shì)的實(shí)證研究（1978—2006）[J].公共行政評(píng)論，2009，（5）.

[4]〔美〕弗朗西斯·福山.國(guó)家構(gòu)建：21世紀(jì)的國(guó)家治理與世界秩序[M].黃勝?gòu)?qiáng)，許銘源，譯.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2007.

[5]〔美〕戴維·赫爾德.民主的模式[M].燕繼榮，譯.北京：中央編譯出版社，1998.

[6]Kooiman J.. Social-political Governance：Overview，Reflections and Design[J]. Public Management an International Journal of Research and Theory，1999，（1）.

[7]格里·斯托克，游祥斌.新地方主義、參與及網(wǎng)絡(luò)化社區(qū)治理[J]. 國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，（3）.

[8]Lieberthal K.G..Introduction：the "Fragmented? Authoritarianism" Model and its Limitations[M].Bureaucracy，Politics，and Decision Making in Post-Mao China，1992.

[9]Li D. D.. Changing Incentives of the Chinese Bureaucracy[J]. The American Economic Review，1998，（2）.

[10]周雪光. 權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯[J]. 開(kāi)放時(shí)代，2011，（10）.

[11]周黎安. 轉(zhuǎn)型中的地方政府——官員的激勵(lì)與治理[M].上海：格致出版社，上海人民出版社，2008.

[12]榮敬本. 從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革[M]. 北京：中央編譯出版社，1998.

[13]〔美〕彼得·布勞，馬歇爾·梅耶.現(xiàn)代社會(huì)中的科層制[M].馬戎，等，譯.上海：學(xué)林出版社，2001.

[14]〔美〕戴維·奧斯本，彼得·普拉斯·特里克.擯棄官僚制：政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略[M].譚功榮，等.譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.

[15]〔美〕戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門(mén)[M].周敦仁，等，譯.上海：上海世紀(jì)出版股份有限公司，譯文出版社，2006.

[16]李山，李稻葵.企業(yè)兼并與資本結(jié)構(gòu)的理論分析及政策建議[J]. 改革，1998，（1）.

[17]瑪麗·克勞德·斯莫茨，等. 治理在國(guó)際關(guān)系中的正確運(yùn)用[J]. 國(guó)際社會(huì)科學(xué)雜志（中文版），1999，（1）.

[18]〔德〕馬克斯·韋伯.經(jīng)濟(jì)與社會(huì)[M].林榮遠(yuǎn)，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館， 1997.

[19]Merton R. K.， Gray A. P.， Hockey B.， et al..Reader in Bureaucracy（Glencoe， Ill， 1952）[J]. Merton 21 Reader in Bureaucracy，1952.21-22.

[20]凌斌.科學(xué)法治和實(shí)踐悖論：行政執(zhí)法化批判[J].開(kāi)放時(shí)代，2011，（12）.

責(zé)任編輯：鄧? ?喆