劉宏立，田迪歌

(遼寧省沈陽市人民檢察院，遼寧 沈陽 110002)

2019年2月25日，習近平總書記主持召開的中央全面依法治國委員會第二次會議強調(diào)：“法治是最好的營商環(huán)境”；“對食品、藥品等領域的重大安全問題，要拿出治本措施，對違法者用重典，用法治維護好人民群眾生命安全和身體健康”。2020年1月1日正式施行的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》規(guī)定了市場主體應該遵守法律法規(guī)，履行安全、質(zhì)量、消費者權益保護等方面的法定義務(1)參見《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第9條：“市場主體應當遵守法律法規(guī)，恪守社會公德和商業(yè)道德，誠實守信、公平競爭，履行安全、質(zhì)量、勞動者權益保護、消費者權益保護等方面的法定義務，在國際經(jīng)貿(mào)活動中遵循國際通行規(guī)則”。，從制度層面為優(yōu)化營商環(huán)境提供了更為有力的保障和支持。2021年9月8日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，會議決定在實施好《優(yōu)化營商環(huán)境條例》、推動在全國打造市場化法治化國際化營商環(huán)境的同時，選擇部分城市開創(chuàng)營商環(huán)境創(chuàng)新試點。其中，“創(chuàng)新和完善監(jiān)管，在食品、藥品、疫苗、安全等關系人民群眾生命健康領域，實行懲罰性賠償制度”就是營商環(huán)境創(chuàng)新的重要舉措之一。綜上可見，國家從立法及方針政策方面對在食品藥品領域適用懲罰性賠償予以支持和肯定，并將其視為優(yōu)化營商環(huán)境的一項重要舉措。

我國現(xiàn)行立法對消費者個人在食品藥品安全案件中提出懲罰性賠償并無法律障礙，但基于多種原因，法律實施的效果欠佳，在以懲罰性賠償?shù)耐刈饔玫贡剖袌鲋黧w遵守食品藥品安全相關法律規(guī)定，從而營造良好的營商環(huán)境方面收效甚微。與此同時，各地檢察機關依照法律規(guī)定和相關文件精神，積極在食品藥品領域民事公益訴訟案件中提出懲罰性賠償(2)2015年，最高人民檢察院發(fā)布《檢察機關提起公益訴訟試點方案》，明確檢察機關有權在試點地區(qū)以自己的名義對食藥安全領域侵害眾多消費者合法權益的行為提起消費民事公益訴訟。2017年，我國《民事訴訟法》進行修改，以立法的形式正式確立了人民檢察院在食藥安全民事公益訴訟案件中的訴訟主體資格。2018年以來，國務院、最高人民檢察院以及其他中央機關紛紛發(fā)布相關文件探索在食藥領域民事公益訴訟案件中適用懲罰性賠償。。懲罰性賠償訴求的提出，為推動相關立法完善提供了豐富的實踐樣本；同時，實踐中也出現(xiàn)了裁判尺度不統(tǒng)一、對規(guī)則的認識理解不統(tǒng)一等問題。筆者認為，有必要對食品藥品安全民事公益訴訟適用懲罰性賠償進行全面的分析論證，切實發(fā)揮其在優(yōu)化營商環(huán)境方面的重要作用。

一、食品藥品安全民事公益訴訟適用懲罰性賠償?shù)乃痉ìF(xiàn)狀及對營商環(huán)境的影響

筆者在中國文書裁判網(wǎng)以“懲罰性賠償”“公益訴訟”“食品藥品”為關鍵詞進行檢索，在2016—2021年度隨機選取30份食品藥品安全民事公益訴訟裁判文書作為本文的研究樣本。其中，支持懲罰性賠償?shù)挠?6件，占本次抽樣裁判文書的86.7%；未支持懲罰性賠償?shù)挠?件，占本次抽樣裁判文書的13.3%。在支持懲罰性賠償?shù)陌讣?，賠償數(shù)額的計算標準、考量因素、歸屬主體等方面也不盡相同。筆者通過對上述裁判文書進行歸納分析，認為食品藥品安全民事公益訴訟案件適用懲罰性賠償主要存在以下幾個問題。

(一) 支持懲罰性賠償?shù)姆梢?guī)定不夠明確

我國關于在食品藥品安全民事案件中提出懲罰性賠償?shù)姆梢?guī)范主要集中在《食品安全法》第148條第2款(3)參見《食品安全法》第148條第2款：“生產(chǎn)不符合食品安全標準的食品或者經(jīng)營明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者經(jīng)營者要求支付價款10倍或者損失3倍的賠償金；增加賠償?shù)慕痤~不足1千元的，為1千元”。、《藥品管理法》第144條第3款(4)參見《藥品管理法》第144條第3款：“生產(chǎn)假藥、劣藥或者明知是假藥、劣藥仍然銷售、使用的，受害人或者其近親屬除請求賠償損失外，還可以要求支付價款10倍或者損失3倍的賠償金；增加賠償?shù)慕痤~不足1千元的，為1千元”。、《消費者權益保護法》第55條(5)參見《消費者權益保護法》第55條：“經(jīng)營者提供商品或者服務有欺詐行為的，應當按照消費者的要求增加賠償其受到的損失，增加賠償?shù)慕痤~為消費者購買商品的價款或者接受服務的費用的三倍；增加賠償?shù)慕痤~不足五百元的，為五百元。法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。經(jīng)營者明知商品或者服務存在缺陷，仍然向消費者提供，造成消費者或者其他受害人死亡或者健康嚴重損害的，受害人有權要求經(jīng)營者依照本法第49條、第51條等法律規(guī)定賠償損失，并有權要求所受損失二倍以下的懲罰性賠償”。、《民法典》第1207條(6)參見《民法典》第1207條：“明知產(chǎn)品存在缺陷仍然生產(chǎn)、銷售，或者沒有依據(jù)前款規(guī)定采取有效的補救措施，造成他人死亡或者健康嚴重損害的，被侵權人有權請求相應的懲罰性賠償”。以及最高人民法院《關于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》(以下簡稱《食藥案件適用規(guī)定》)第15條(7)參見《最高人民法院關于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》第15條：“生產(chǎn)不符合安全標準的食品或者銷售明知是不符合安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，依照食品安全法等法律規(guī)定向生產(chǎn)者、銷售者主張賠償金的，人民法院應予支持。生產(chǎn)假藥、劣藥或者明知是假藥、劣藥仍然銷售、使用的，受害人或者其近親屬請求賠償損失外，依據(jù)藥品管理法等法律規(guī)定向生產(chǎn)者、銷售者主張賠償金的，人民法院應予支持”。等規(guī)定，但提出懲罰性賠償?shù)闹黧w限定在了“消費者”“受害人”“被侵權人”等，未明示民事公益訴訟中相關主體是否可以提出懲罰性賠償。雖然《食藥案件適用規(guī)定》第17條第2款明確了“法律規(guī)定的機關和有關組織提起公益訴訟的，參照適用本規(guī)定”，但上述機關和組織能否主張懲罰性賠償?shù)囊?guī)定不明確。

在司法實踐中，關于能否在食品藥品安全民事公益訴訟案件中提起懲罰性賠償頗有爭議。上文提到的30份裁判文書中支持懲罰性賠償?shù)睦碛啥嗍窃鲜鰧嶓w法的規(guī)定，并認為《最高人民法院關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《消費民事公益訴訟司法解釋》)第13條第1款(8)參見《消費民事公益訴訟司法解釋》13條第1款：“原告在消費民事公益訴訟案件中，請求被告承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等民事責任的，人民法院可予支持”。中的“等”字為損害賠償請求權預留了適用空間。而不支持懲罰性賠償?shù)睦碛芍饕幸韵聨追N：一是懲罰性賠償?shù)脑V訟請求不屬于公益訴訟審理的范圍(9)參見(2019)桂民終227號民事判決書，載中國裁判文書網(wǎng)，https://wenshu.court.gov.cn/.；二是《消費民事公益訴訟司法解釋》未明確規(guī)定可以適用懲罰性賠償，且公益訴訟起訴人不是消費者，并不適用《食品安全法》關于懲罰性賠償?shù)囊?guī)定(10)參見(2020)粵03民初547號民事判決書；參見(2019)皖04民終1553號民事判決書，載中國裁判文書網(wǎng)，https://wenshu.court.gov.cn/.；三是被告人在被科處刑罰后，判決賠償經(jīng)濟損失應以實際物質(zhì)損失為限，在民事責任上不應再承擔如間接經(jīng)濟損失等超過實際損失的項目(11)參見(2018)鄂0106刑初353號刑事附帶民事判決書，載中國裁判文書網(wǎng)，https://wenshu.court.gov.cn/.。

(二) 懲罰性賠償數(shù)額的認定標準不統(tǒng)一

在上述支持懲罰性賠償?shù)?6份裁判文書中，多數(shù)法院用銷售價款乘以相應的倍數(shù)確定懲罰性賠償數(shù)額。例如，在四川省內(nèi)江市中級人民法院(2020)川10民初48號民事判決書中，判令被告承擔銷售價款4844元10倍的懲罰性賠償。有的法院根據(jù)案件的具體情況酌定銷售金額，作為懲罰性賠償?shù)挠嬎慊鶖?shù)。例如，在河北省石家莊中級人民法院(2018)冀01民初1212號民事判決書中，法院認為被告辯稱的網(wǎng)絡銷售存在刷單行為具有可能性和一定程度的普遍性，并結(jié)合被告已受到刑事處罰的事實、本案中對公益訴訟起訴人訴求的態(tài)度、對社會責任的擔當、刑事處罰執(zhí)行后的生活困境以及公益訴訟起訴人同意對其家庭情況酌情考慮的意見，依法酌情認定二被告銷售假藥的金額為人民幣10萬元，故其應當承擔的懲罰性賠償數(shù)額為30萬元(12)新修訂的《藥品管理法》于2019年12月1日實施，該判決宣判時是在《藥品管理法》實施之前，故援引的是《消費者權益保護法》規(guī)定的購買商品的價款的三倍計算懲罰性賠償數(shù)額。。

此外，關于確定懲罰性賠償數(shù)額時，是否應當?shù)挚郾桓嬷袄U納的刑事罰金和行政罰款的問題，各地法院的做法也不盡相同。以本文的研究樣本為例，多數(shù)法院認為行政罰款與刑事罰金屬于公法意義上的賠償，而民事公益訴訟懲罰性賠償屬于私法上的賠償，二者性質(zhì)不同，不能與前者相抵扣。例如，在浙江省麗水市中級人民法院(2020)浙11民初71號民事判決書中，法院認為：“至于被告接受刑事制裁是否影響民事責任承擔的問題，依據(jù)《中華人民共和國民法典》第187條的規(guī)定，民事主體因同一行為應當承擔民事責任、行政責任和刑事責任的，承擔行政責任或者刑事責任不影響承擔民事責任，故對被告的答辯意見，本院不予采納”。少數(shù)法院認為民事懲罰性賠償?shù)男再|(zhì)與行政罰款、刑事罰金類似，應參照行政罰款與刑事罰金競合時相同的處理原則進行處理。例如，在吉林省遼源市中級人民法院(2020)吉04民初48號民事判決書中，法院將被告被判處的罰金在民事懲罰性賠償中予以扣除，再計算其實際應支付的懲罰性賠償數(shù)額。

(三) 懲罰性賠償?shù)墓芾碇贫壬形唇?/h3>

關于懲罰性賠償?shù)臍w屬問題，理論界莫衷一是：一種觀點認為懲罰性賠償應該歸受害的消費者所有；另一種觀點認為懲罰性賠償應該歸國家所有[1]。對前述研究樣本進行統(tǒng)計分析后，筆者發(fā)現(xiàn)，在26份支持懲罰性賠償?shù)呐袥Q書中，12份判決書判令懲罰性賠償上繳國庫；3份判決書判令懲罰性賠償納入公益基金依法管理或交至財政專戶(13)參見(2019)浙0192民初5462號民事判決書；(2019)吉0322刑初445號刑事附帶民事判決書；(2019)晉03民初128號民事判決書，載中國裁判文書網(wǎng)，https://wenshu.court.gov.cn/.；11份判決書未明確說明懲罰性賠償?shù)臍w屬。

懲罰性賠償在食品藥品安全民事公益訴訟中適用的司法現(xiàn)狀，也在潛移默化地影響著營商環(huán)境的建設。首先，平等的市場主體因同樣的違法行為遭受到不同的法律制裁，在一定程度上破壞了司法的公正性，與《優(yōu)化營商環(huán)境條例》所規(guī)定的“規(guī)則平等”原則背道而馳；其次，不完善的立法和不統(tǒng)一的司法判例也使得市場主體難以確立合法經(jīng)營的邊界，難以對自身的經(jīng)濟行為作出準確的預期，難以因懲罰性賠償?shù)耐刈饔枚{(diào)整經(jīng)營行為，從而削弱了司法對營商環(huán)境的保障作用。

二、優(yōu)化營商環(huán)境視域下食品藥品安全民事公益訴訟適用懲罰性賠償?shù)恼斝?/h2>

(一) 民事公益訴訟適用懲罰性賠償有利于應對日益嚴峻的食品藥品安全形勢

關乎人民群眾生命安全和身體健康的食品藥品安全問題一直是優(yōu)化營商環(huán)境著力解決的問題之一。近年來，諸如“三聚氰胺奶粉”“地溝油”“瘦肉精”“毒大米”等食品藥品安全問題，不僅損害了消費者的身心健康，也損害了經(jīng)濟的良性發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。鑒于此，國家出臺了多部法律賦予消費者提出懲罰性賠償?shù)臋嗬５珡墓P者向S市多家法院了解的情況來看，消費者個體通過私益訴訟提出懲罰性賠償?shù)陌讣?shù)量并不多，且辦理的案件多是“職業(yè)打假人”提出的懲罰性賠償，對消費者進行充分救濟和懲治違法經(jīng)營者的立法目的并未得到很好的實現(xiàn)。

實踐中，由于食品藥品安全知識信息的不對稱性，導致消費者即使購買到不符合食品安全標準的商品，也不知道自身權益受到了損害，自然就不會通過訴訟的方式進行維權。即便在知情的前提下，由于食品藥品的價格往往較低，而訴訟成本和訴訟風險較高，普通消費者也很少考慮通過訴訟主張權利。在整體起訴基數(shù)偏低的前提下，即使法院判決支持消費者的訴訟請求，懲罰性賠償數(shù)額也遠遠低于生產(chǎn)經(jīng)營者的違法所得。生產(chǎn)經(jīng)營者通過計算違法成本和收益，極有可能選擇繼續(xù)實施侵權行為來獲取暴利。故而，面對嚴峻的食品藥品安全形勢，單純依靠在私益訴訟中提出懲罰性賠償難以完全實現(xiàn)維權效果。在公益訴訟中提出懲罰性賠償，恰恰可以對私益訴訟形成有效的補充，充分發(fā)揮懲罰性賠償對整個行業(yè)的威懾作用。

(二) 民事公益訴訟適用懲罰性賠償有利于發(fā)揮法治對營商環(huán)境的保障作用

法治對營商環(huán)境的保障作用主要體現(xiàn)在對守法經(jīng)營者權益的保護和對違法經(jīng)營者的懲戒。不同的法律制度在優(yōu)化營商環(huán)境這項系統(tǒng)工程中發(fā)揮不同的作用。民事公益訴訟和懲罰性賠償在懲治違法食品藥品經(jīng)營者方面發(fā)揮了各自的功能，但將二者分別單獨實施均難以將其作用最大化。

一方面，根據(jù)《民事訴訟法》第55條的規(guī)定，食品藥品安全民事公益訴訟是法律賦予消費者協(xié)會、檢察機關在違法經(jīng)營者侵害眾多消費者權益之時，依法向法院提起訴訟的制度。食品藥品安全領域民事公益訴訟制度的出現(xiàn)，一是為了防止消費者處于劣勢地位且舉證能力有限，造成請求侵權人承擔民事責任的權益落空，進而導致違法行為得不到糾正；二是為了整治生產(chǎn)、銷售不符合安全標準的食品藥品等侵害消費者權益的市場亂象。因此，食品藥品安全民事公益訴訟有著懲戒、威懾和預防的功能定位和價值追求。但依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，食品藥品安全民事公益訴訟可以提出的訴訟請求包括停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等，著力點在于對違法行為的制止，并不能對違法生產(chǎn)經(jīng)營者形成足夠的威懾且預防未來不法行為的發(fā)生。

另一方面，從懲罰性賠償?shù)亩x來看，其與食品藥品安全民事公益訴訟制度的價值與功能具有內(nèi)在一致性。在英美法系中，懲罰性賠償指的是被告實施魯莽、惡劣抑或欺詐等行為時，法律判給的實際損失之外的損害賠償金額。我國學者王利明教授則將懲罰性賠償定義為：“法庭所作出的賠償數(shù)額超出了實際損害數(shù)額的賠償”[2]?？梢?，懲罰性賠償?shù)暮诵狞c在于超出實際損失之外的賠償，具有明顯的激勵、威懾和預防功能。主要體現(xiàn)在：對消費者而言，額外的賠償可以激勵消費者提起訴訟維護自身權益；對違法生產(chǎn)經(jīng)營者而言，違法成本的提升，促使其不敢再從事違法行為；同時，也對其他潛在的違法者予以警示。

由此觀之，如果不允許在食品藥品安全民事公益訴訟中提出懲罰性賠償，會造成公益訴訟的威懾和預防功能失位；只允許在私益訴訟中提出懲罰性賠償，難免限制了懲罰性賠償功能的發(fā)揮。唯有將兩者融合適用，才能實現(xiàn)“1+1>2”的法律效果，對違法經(jīng)營者施以嚴厲的懲戒，以維護公平有序的市場環(huán)境。

三、食品藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)耐晟坡窂?/h2>

(一) 適用條件

懲罰性賠償作為民事責任的一種，應滿足一般侵權責任的構(gòu)成要件，即主觀過錯、違法行為、損害事實和因果關系。但因懲罰性賠償具有加重責任的意思，應嚴格其適用標準，以防止懲罰性賠償被肆意濫用。具體表現(xiàn)為：一是主觀過錯方面，應以“故意”和“重大過失”為前提，這與王利明[3]教授和楊立新[4]教授關于懲罰性賠償應以故意和重大過失為主觀要件的觀點相一致，原因在于使懲罰性賠償?shù)闹饔^可責難性與該制度懲罰、威懾的功能定位相符；二是違法行為方面，在食品藥品安全民事公益訴訟中，主要是指行為人違反了法律的強制性和禁止性規(guī)定，侵害眾多不特定消費者合法權益的行為；三是損害后果方面，判斷標準應包括已經(jīng)對社會公共利益造成損害或者存在造成損害的重大危險。需要注意的是，食品藥品安全領域的社會公共利益不是消費者個人遭受損失的簡單疊加，而是指向不特定的眾多消費者的超個體利益[5]。由于因果關系的認定與一般侵權責任的認定標準并無二致，在此不再贅述。

此外，最高人民檢察院等七部門印發(fā)的《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會會議紀要》(以下簡稱《會議紀要》)提出應根據(jù)侵權人主觀過錯程度、違法次數(shù)和持續(xù)時間、受害人數(shù)、損害類型、經(jīng)營狀況、獲利情況、財產(chǎn)狀況、行政處罰和刑事處罰等因素，綜合考慮是否提出懲罰性賠償?！稌h紀要》據(jù)此羅列了5種可以提出懲罰性賠償?shù)那樾?，在實踐中可參照適用。

(二) 數(shù)額認定

如前文所述，在辦理食品藥品安全民事公益訴訟案件時，法院支持懲罰性賠償?shù)囊罁?jù)主要是消費領域基本法的規(guī)定，但這些法律規(guī)定的懲罰性賠償均為私益訴訟而設，在不同情況下，消費者或者被侵權人可以要求經(jīng)營者按其支付價款10倍、所受損失3倍、所受損失2倍計算懲罰性賠償數(shù)額。然而，因為公益訴訟與私益訴訟的制度設立目的與功能不同，懲罰性賠償?shù)倪m用規(guī)則也應有所區(qū)別，但可以借鑒私益訴訟的計算方法，其難點在于如何確定基數(shù)和倍數(shù)。

1.明確懲罰性賠償金的計算基數(shù)

若以消費者或者被侵權人支付的價款為基數(shù)，由于消費者數(shù)量不確定，價款總額難以統(tǒng)計；而以消費者或者被侵權人所受的損失為基數(shù)，因受損的社會公共利益難以量化，損失數(shù)額難以確認。實踐中絕大多數(shù)人民法院以及最高人民檢察院公布的典型案例都是以經(jīng)營者的銷售價款作為懲罰性賠償金的計算基數(shù)。理論界還探索出其它兩種方式來確定懲罰性賠償?shù)挠嬎慊鶖?shù)：一是以不法利潤為基數(shù)，通過不法利潤標準計算懲罰性賠償金數(shù)額，能夠破解經(jīng)營者侵害社會公共利益后，仍持有高額利益的不公平現(xiàn)象[6]；二是在個案中根據(jù)案件的具體情況，借助調(diào)查問卷、專家意見和抽樣統(tǒng)計等方法確定公共利益的損失[7]。

筆者認為，根據(jù)《民法典》第1182條之規(guī)定，“侵害他人人身權益造成財產(chǎn)損失的，按照被侵權人因此受到的損失或者侵權人因此獲得的利益賠償”，據(jù)此可依獲利數(shù)額作為懲罰性賠償金的計算基數(shù)。但在實踐中，公益訴訟起訴人很難掌握據(jù)以核算獲利金額的企業(yè)內(nèi)部財務資料，將面臨舉證難的問題。如果經(jīng)公益訴訟起訴人調(diào)查核實可以確認獲利金額，那么該數(shù)額應作為計算基數(shù)的首選。在獲利金額難以查明的前提下，以銷售價款作為計算金額具有一定的合理性。因為，銷售價款與消費者實際支付的價款最為接近，且消費民事公益訴訟案件多是以刑事附帶民事公益訴訟方式提起的，違法商家的銷售價款一般在行政或刑事程序中就會予以查證，公益訴訟起訴人的舉證難度大幅度降低。

2.統(tǒng)一懲罰性賠償?shù)谋稊?shù)標準

實踐中大多數(shù)人民法院是參照私益訴訟關于懲罰性賠償規(guī)定的倍數(shù)標準計算懲罰性賠償金數(shù)額的。然而，由于在公益訴訟中作為賠償基數(shù)的銷售價款較高，再據(jù)此乘以10倍或者3倍，極易導致懲罰性賠償遠高于被告的承受范圍，造成實際難以履行，社會效果并不好，也違背法律過罰相當?shù)脑瓌t。事實上，設置一個倍數(shù)區(qū)間比僵化地遵照一個確定的倍數(shù)更加科學，能為個案確定更加合理的懲罰性賠償。

具體的考量因素可以參照國外的做法。例如：澳大利亞通過立法，禁止過高的懲罰性賠償；英國提出，懲罰性賠償需要考量行為人的財產(chǎn)狀況；美國則認為，需要考慮違法行為的過錯性質(zhì)、行為影響程度、違法行為人的動機以及行為人對損害后果的意識程度[8]。因此，我們在確定據(jù)以計算懲罰性賠償?shù)谋稊?shù)時，可以綜合考慮被告的主觀惡性程度、公共利益的損害程度、違法者的履行能力以及受到的行政或者刑事罰金的數(shù)額。

在此，需要厘清民事懲罰性賠償與行政罰款和刑事罰金的關系。多數(shù)觀點認為三者性質(zhì)不同，被告被處以刑事罰金和行政罰款均不影響其承擔民事懲罰性賠償責任，不應當將刑事罰金、行政罰款從民事懲罰性賠償金中扣除。最高人民法院《食藥案件適用規(guī)定》中明確規(guī)定：“食品、藥品存在質(zhì)量問題，生產(chǎn)者與銷售者同時承擔民事責任、行政責任和刑事責任。侵害人不能以已經(jīng)承擔行政責任、刑事責任為由，逃避民事責任”(14)參見最高人民法院編寫組：《食藥案件適用規(guī)定》，北京：人民法院出版社，2014年2月1日版。。筆者贊同不宜將刑事罰金和行政罰款在民事懲罰性賠償金中直接抵扣的觀點，但因為行政罰款和刑事罰金的數(shù)額將影響違法行為人的履行能力，其應作為確定懲罰性賠償倍數(shù)的一個考量因素，而不應將三者完全割裂開來。

(三) 懲罰性賠償金的管理

實踐中食品藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償金的管理模式主要有四種：第一種模式是“廣東廣州”模式，即被告支付的懲罰性賠償金暫由法院托管，等待消費者提出訴訟，經(jīng)過3年訴訟時效后，如果懲罰性賠償金沒有被領走或還有剩余，那么上繳國庫；第二種模式是“湖北利川模式”，即被告支付的懲罰性賠償金無需向消費者分配，直接付至利川市財政局非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶[9]；第三種模式是“湖南雙峰”模式，即將懲罰性賠償金納入由當?shù)貦z察機關和消費者協(xié)會共同控制的懲罰性賠償專項賬戶，用于公益事業(yè)；第四種模式是“貴州銅仁”模式，即根據(jù)當?shù)胤ㄔ汉蜋z察院共同出臺的實施辦法，將懲罰性賠償金上繳國庫或存入銅仁市環(huán)保公益資金賬戶[10]。

上述四種模式反映了規(guī)范懲罰性賠償金管理的兩個焦點問題：一是食品藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償金是否應向主張權利的消費者進行分配；二是食品藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償金應上繳國庫還是應納入專項賬戶。

首先，實踐中部分地區(qū)認為懲罰性賠償金應優(yōu)先向消費者分配，原因在于食品藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度沒有明確規(guī)定懲罰性賠償?shù)慕痤~是按照私益訴訟的標準計算而來，認為若二者有重疊部分，應優(yōu)先保障主張權利的消費者利益。事實上，消費者個人主張的懲罰性賠償?shù)幕A在于自身權益受到了侵害，而檢察機關主張的懲罰性賠償?shù)幕A在于彌補受損的公益。因此，這兩類懲罰性賠償制度不是整體與局部的關系，而是兩種不同的、并行的法律制度，彼此之間不存在混同和分配的問題。

其次，如果將公益訴訟懲罰性賠償金上繳國庫，則忽視了懲罰性賠償制度的公益性，無視其與行政罰款和刑事罰金的區(qū)別。設立專門的食品藥品安全民事公益訴訟專項基金已成為大勢所趨。最高人民檢察院發(fā)布的《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會會議紀要》明確提出：“各地可以探索把懲罰性賠償金納入專門公益基金賬戶統(tǒng)一管理，依法統(tǒng)籌用于消費者合法權益保護”。在食品藥品安全民事公益訴訟領域設置專門的基金賬戶，與全國多地已經(jīng)設立環(huán)境公益訴訟專項基金的做法相一致，有利于統(tǒng)一規(guī)范民事公益訴訟賠償金的管理。

四、結(jié)語

在食品藥品安全民事公益訴訟案件中適用懲罰性賠償制度，可以更好地實現(xiàn)整治食品藥品市場亂象、維護消費合法權益和保護社會公共利益的目的，進而以潤物細無聲的方式改善營商環(huán)境。針對在適用民事公益訴訟司法實踐中遇到的難題，還需要針對現(xiàn)行立法進行調(diào)整和完善，真正發(fā)揮民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)闹贫葍r值，為不斷優(yōu)化我國營商環(huán)境添磚加瓦。