尚錚錚

(遼寧公安司法管理干部學(xué)院，遼寧 沈陽 1100161)

刑事執(zhí)行是我國法治建設(shè)的重要組成部分，是刑事司法正義實現(xiàn)的最后一公里，肩負(fù)社會秩序維護(hù)與社會安寧的重要職責(zé)。以習(xí)近平總書記為核心的黨中央高度重視刑事執(zhí)行工作。黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中明確提出，“完善刑罰執(zhí)行制度，統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制”。這是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對刑事執(zhí)行工作的應(yīng)有之意，也是國家法治建設(shè)必然要求。

一、我國刑事執(zhí)行工作發(fā)展沿革

(一)我國刑事執(zhí)行工作的發(fā)展沿革

我國刑事執(zhí)行制度的發(fā)展幾經(jīng)曲折、幾經(jīng)調(diào)整，形成了當(dāng)前多元主體參與、多重立法支撐、多樣內(nèi)容交織的格局，其過程體現(xiàn)了我國法治建設(shè)的坎坷經(jīng)歷、恢復(fù)發(fā)展，也反映了我們黨對刑罰執(zhí)行制度建設(shè)規(guī)律和邏輯構(gòu)建的不斷認(rèn)識和探索的過程。

新中國成立72年來的刑事執(zhí)行建設(shè)工作，可以大致劃分為四個階段：

第一個階段是初創(chuàng)階段。1949年，中央人民政府委員會在蘇區(qū)勞動感化工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，頒布《中央人民政府司法部試行組織條例》，將領(lǐng)導(dǎo)和管理監(jiān)管改造罪犯的工作職責(zé)賦予司法部。到了1951年，鑒于當(dāng)時嚴(yán)峻的社會治安形勢需要，中央人民政府政務(wù)院決定將監(jiān)所和勞動改造機(jī)構(gòu)從司法部移交給公安部領(lǐng)導(dǎo)和管理。

第二個階段是鞏固和初步發(fā)展階段，時間跨度為1951年—1978年，是司法行政機(jī)關(guān)暫別刑事執(zhí)行工作的空白階段。1959年反右運動開始，極左思潮泛濫，法律虛無主義猖獗肆虐，憲法和法院組織法規(guī)定的司法原則和制度受到批判，司法部及各地司法廳、司法局于同年被撤銷[4]。期間，公安機(jī)關(guān)在履行監(jiān)獄勞改勞教等刑事執(zhí)行職能工作過程中，依據(jù)《關(guān)于組織全國犯人勞動改造問題的決議》，有力地組織開展我國87萬多名罪犯的改造工作。1952年，第一次全國勞改工作會議提出了罪犯管理教育、勞改機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)、勞改隊政治工作制度等14條決議案，為新中國監(jiān)獄制度奠定了重要的基礎(chǔ)。到20世紀(jì)60年代，大批刑滿釋放的罪犯成為遵紀(jì)守法、自食其力的勞動者，舊中國遺留下來的各類罪犯改造任務(wù)基本完成。

第三個階段是文革后的恢復(fù)建設(shè)階段，時間跨度為1979年—1983年。1979年，為了適應(yīng)社會主義法制建設(shè)的需要，加強(qiáng)司法行政工作，司法部恢復(fù)重建。1983年，我國迎來了新中國刑事執(zhí)行發(fā)展歷史上的一項重大改革。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于將公安部勞改局、勞教局及其編制劃歸司法部的通知》，勞動改造機(jī)關(guān)整建制由公安機(jī)關(guān)移交給司法行政機(jī)關(guān)管理和領(lǐng)導(dǎo)。

第四個階段是改革發(fā)展階段。1983年至今，進(jìn)入了我國刑事執(zhí)行法治化建設(shè)豐富和探索階段。1994年，由國務(wù)院立法規(guī)劃，司法部歷經(jīng)8年多悉心籌備的《監(jiān)獄法》由全國人大常委會高票通過并頒布實施，這也是我國首部監(jiān)獄法典，標(biāo)志著中國監(jiān)獄開始走向法治化軌道。此后，刑事執(zhí)行體制改革進(jìn)一步深化，2012年第二次修改的《刑事訴訟法》確立了我國社區(qū)矯正制度。與此同時，結(jié)合《刑事訴訟法》的修改和《刑法修正案八》的規(guī)定，鑒于公安機(jī)關(guān)警力、物力有限，很難有效實施管制、緩刑、假釋等刑罰監(jiān)管職能的情況，將管制、緩刑、假釋等刑罰監(jiān)管職能轉(zhuǎn)交社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)承擔(dān)。2018年司法部頒布《關(guān)于推進(jìn)刑罰一體化建設(shè)工作的意見》，立足于司法行政機(jī)關(guān)現(xiàn)有刑事執(zhí)行權(quán)，構(gòu)建社區(qū)矯正和監(jiān)獄改造分層次、相銜接的刑罰執(zhí)行體系，進(jìn)一步推進(jìn)了我國刑事執(zhí)行一體化建設(shè)。

(二)當(dāng)前我國刑事執(zhí)行工作格局特點

當(dāng)前，我國的刑事執(zhí)行格局呈現(xiàn)出以下主要特點：

1.執(zhí)行主體多元化

當(dāng)前我國具有刑事執(zhí)行職責(zé)的機(jī)關(guān)包括司法行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和人民法院。其中，司法行政機(jī)關(guān)管轄的監(jiān)獄主要負(fù)責(zé)有期徒刑、無期徒刑和死刑緩期二年的執(zhí)行；社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)緩刑、假釋或者被暫予監(jiān)外執(zhí)行的執(zhí)行等；公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對被判處拘役、判處有期徒刑剩余刑期在三個月以下以及剝奪政治權(quán)利、對外國人驅(qū)逐出境等刑罰的執(zhí)行；人民法院負(fù)責(zé)死刑立即執(zhí)行、罰金、沒收財產(chǎn)等刑罰的執(zhí)行。

2.執(zhí)行依據(jù)多樣化

當(dāng)前，我國刑事執(zhí)行立法體系中，存在多重類別的規(guī)范性文件。其中，《刑法》《刑事訴訟法》是由全國人民代表大會制定的基本法；《監(jiān)獄法》《社區(qū)矯正法》是由全國人大常委會制定的一般法；而《看守所條例》則是由國務(wù)院制定的行政法規(guī)。此外，還包括“兩高兩部”頒布的涉及執(zhí)行的相關(guān)司法解釋和部門規(guī)章等。

3.刑事執(zhí)行監(jiān)督全覆蓋化

如上文所述，我國檢察機(jī)關(guān)作為我國刑事執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)關(guān)，已經(jīng)在2014年將原“監(jiān)所檢察”調(diào)整為刑事執(zhí)行監(jiān)督部門，率先在刑事執(zhí)行監(jiān)督領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)一體化。

二、新時代我國刑事執(zhí)行工作的新成效

2020年11月16—17日，中央召開全面依法治國工作會議，首次明確提出“習(xí)近平法治思想”這一概念[1]。習(xí)近平法治思想內(nèi)涵豐富、論述深刻、邏輯嚴(yán)密、系統(tǒng)完備，是全面依法治國的根本遵循和行動指南。在習(xí)近平法治思想的指引下，我國刑事執(zhí)行工作成效顯著。

(一)激活特赦制度，彰顯法治與德治相結(jié)合的治國理政思想

當(dāng)前我國關(guān)于特赦的法律規(guī)定體現(xiàn)在《憲法》第67條第(18)項及第80條中，分別規(guī)定特赦由全國人民代表大會常務(wù)委員會作出決定，國家主席發(fā)布特赦令。新中國特赦制度自從制定以來共實施了十次，其中前七次發(fā)生在1959年—1975年間，主要適用于改過自新的在押戰(zhàn)犯。通過對戰(zhàn)爭罪犯、反革命罪犯和刑事罪犯實施特赦，表現(xiàn)出了新中國的寬容態(tài)度和寬闊胸襟，取得了良好的實踐效果。但此后，我國的特赦制度長期處于休眠狀態(tài)，一直持續(xù)了40年。直至黨的十八大以后，習(xí)近平總書記分別在2015年的中國人民抗日戰(zhàn)爭暨反法西斯戰(zhàn)爭勝利70周年、2019年中華人民共和國成立70周年這兩個重要的歷史時刻重啟特赦制度，其適用對象也發(fā)生了重大變化。一方面，面向具有特定經(jīng)歷、特定貢獻(xiàn)、年邁體衰、生活難以自理或部分犯罪時為未成年人的服刑人員確定適用范圍；另一方面，則對貪污賄賂犯罪、軍人違反職責(zé)犯罪、嚴(yán)重暴力犯罪以及現(xiàn)實社會危險性大等罪犯設(shè)定禁止條件，有力展現(xiàn)了新時代中國的法治進(jìn)步、政治自信、社會和諧，生動體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央依憲治國、依憲執(zhí)政的理念，充分彰顯了以習(xí)近平同志為核心的黨中央依法治國與以德治國相結(jié)合的治國理政思想。

(二)強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督，捍衛(wèi)刑事執(zhí)法公平正義

刑事執(zhí)行關(guān)乎法律權(quán)威的彰顯，是刑事司法正義展現(xiàn)的最后一環(huán)，也是對罪犯教育矯正的最重要載體。2020年11月，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會議上發(fā)表重要講話，指出“公平正義是司法的靈魂和生命”，“加強(qiáng)司法制約監(jiān)督，健全社會公平正義法治保障制度，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。這既是對新中國法治建設(shè)實踐的科學(xué)總結(jié)，也是對我國法律監(jiān)督工作的明確要求。

作為一項獨立的制度，我國的刑罰執(zhí)行監(jiān)督確立于新中國成立之后，主要是借鑒蘇聯(lián)的刑罰執(zhí)行監(jiān)督制度發(fā)展而來的。1978年最高人民檢察院恢復(fù)重建后，負(fù)責(zé)此項工作的內(nèi)設(shè)部門被稱為“監(jiān)所檢察廳”，主要負(fù)責(zé)對監(jiān)獄、看守所等監(jiān)管場所執(zhí)行刑罰、開展監(jiān)管活動情況進(jìn)行法律監(jiān)督。隨著我國法治建設(shè)全面推進(jìn)，原有的監(jiān)所檢察設(shè)置逐漸難以適應(yīng)新形勢下的刑事執(zhí)行監(jiān)督需要。黨的十八屆三中、四中全會對完善刑罰執(zhí)行制度作出了重大部署，2012年第二次修改的《刑事訴訟法》賦予“監(jiān)所檢察”新的職能使命；最終于2014年經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，最高人民檢察院決定將監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)更名為刑事執(zhí)行檢察機(jī)構(gòu)，職責(zé)范圍擴(kuò)大至廣義刑事執(zhí)行內(nèi)涵范疇，具體如圖1、圖2：

圖1刑事執(zhí)行檢察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督范圍

圖2刑事執(zhí)行檢察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)辦理的案件類型

2021年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》(以下簡稱《意見》)提出，完善對刑罰變更執(zhí)行的同步監(jiān)督機(jī)制，有效防止和糾正違法減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行。這是黨的歷史上首次以“中共中央文件”專門印發(fā)的有關(guān)檢察監(jiān)督的工作意見，彰顯了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對完善黨和國家監(jiān)督體系特別是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的高度重視。最高檢黨組就落實《意見》提出，將貫徹落實《意見》融入習(xí)近平法治思想的檢察實踐，為進(jìn)一步做好新時期刑事執(zhí)行監(jiān)督工作提供了指引。

(三)破舊立新，積極回應(yīng)人民群眾良法善治的期盼

良法善治的法治新理念是習(xí)近平法治思想對于法治基本原理特別是法治理論的重大創(chuàng)新。習(xí)近平法治思想將法治和國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化緊密聯(lián)系，認(rèn)為不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國[2]。黨的十八屆四中全會提出，“法律是治國之重器，良法是善治的前提”；習(xí)近平總書記在十九大報告中進(jìn)一步指出，要“以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”；在刑事執(zhí)行立法領(lǐng)域，習(xí)近平總書記主張“廢止勞動教養(yǎng)，完善對違法犯罪行為的懲治和矯正法律”(1)參見習(xí)近平：《關(guān)于改革司法體制和運行機(jī)制》，載習(xí)近平：《論堅持全面依法治國》，北京：中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第33頁。。勞動教養(yǎng)、收容教育制度的相繼廢止，標(biāo)志著我國法治在邁向程序正義的道路上又邁出了新的一步，成為新時代全面依法治國的重要成就之一。

嚴(yán)格意義上說，勞動教養(yǎng)機(jī)構(gòu)、收容教育機(jī)構(gòu)并不是法定意義上的刑事執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其所適用的對象也不是構(gòu)成刑事犯罪的罪犯，而是屬于行政處罰的范疇。但是與監(jiān)獄服刑相比較，這些機(jī)構(gòu)在限制人身自由方面具有和自由刑相當(dāng)?shù)膰?yán)厲性。因此，從法理上我們可以將這些收容機(jī)構(gòu)與監(jiān)禁性刑事執(zhí)行機(jī)構(gòu)一起，統(tǒng)稱為刑事收容機(jī)構(gòu)[3]。

隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代，人民對美好生活的期待已不僅僅是對物質(zhì)文化生活的更高要求，在民主、法治、公平、正義等方面的需求也日益強(qiáng)烈?！昂嫌乐萏颇嘲浮薄?0高齡抗美援朝老兵劉某山案”等案件的處理，不斷拷問著勞動教養(yǎng)制度的合法性、適用性問題，引發(fā)社會輿論及廣大人民群眾的高度關(guān)注。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視法治領(lǐng)域人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，堅持以人民為中心，大力推進(jìn)清理完善有關(guān)違法犯罪行為懲治矯正的法律法規(guī)。2013年，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，不再適應(yīng)新時代法治要求的勞動教養(yǎng)制度正式退出歷史舞臺；七年后，依據(jù)2020年《國務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》，實施了20多年的懲治賣淫和嫖娼人員的收容教育制度也結(jié)束了其歷史使命。針對不滿十六周歲不予刑事處罰的未成年人的“收容教養(yǎng)”制度也隨之發(fā)生變化，2021年3月生效實施的《刑法修正案(十一)》將“收容教養(yǎng)”更名為“專門矯治教育”；同年修訂的《預(yù)防未成年人犯罪法》也相應(yīng)完善了專門教育制度。至此，曾經(jīng)在打擊嚴(yán)重違法行為、維護(hù)社會治安秩序中發(fā)揮過積極作用的勞動教養(yǎng)及相關(guān)制度在新時代的新需求下均被淘汰。

與此同時，針對更有利于社會關(guān)系修復(fù)、促進(jìn)矯正對象融入社會的社區(qū)矯正制度，我國也加快了立法進(jìn)程。2019年，《中華人民共和國社區(qū)矯正法》正式通過并于2020年7月1日實施，開啟了中國特色非監(jiān)禁的刑事執(zhí)行制度的新篇章。此外，另一項重要的刑事執(zhí)行規(guī)定《監(jiān)獄法》的修訂也已提上議事日程。我國刑事執(zhí)行法律體系正在向著良法善治的方向不斷精進(jìn)完善。

三、新時代我國刑事執(zhí)行工作存在的主要問題

新時代法治中國建設(shè)為中國刑事執(zhí)行工作提出了明確的對標(biāo)要求和完善方向，有利于我們更加全面地分析當(dāng)前工作存在的不足與差距。

(一)刑罰權(quán)配置偵執(zhí)不分存在的弊端

根據(jù)規(guī)定，公安機(jī)關(guān)看守所的主要負(fù)責(zé)三類人員的羈押、看管：一是羈押未決犯，即依法羈押被逮捕、刑事拘留的犯罪嫌疑人、被告人；二是監(jiān)管特定的已決犯，即依法監(jiān)管被判處拘役及剩余刑期在三個月以下有期徒刑的罪犯，以及監(jiān)管被判處死刑立即執(zhí)行等待行刑的罪犯；三是治安拘留，負(fù)責(zé)對被處以治安拘留的違法者的關(guān)押工作。然而，由于看守所隸屬于公安機(jī)關(guān)，其除了履行好相應(yīng)的看押、監(jiān)管、改造職責(zé)外，還承擔(dān)著一項特別的偵查職責(zé)，即通常所說的“獄偵”職能。公安機(jī)關(guān)針對一些重大、復(fù)雜、疑難案件中拒絕做出有罪供述的犯罪嫌疑人，責(zé)令看守所配合偵查、協(xié)助獲取案件線索、有罪供述，以期達(dá)到“深挖余罪”“擴(kuò)大偵查戰(zhàn)果”的工作目標(biāo)。然而，良好的工作初衷卻徘徊在侵犯人權(quán)違法辦案的危險邊緣。轟動全國的浙江張氏叔侄案即是最有力的例證。2013年，浙江省高級人民法院再審張某、張某平強(qiáng)奸殺人案件，最終作出無罪改判。再審判決書中認(rèn)定公安機(jī)關(guān)“從同監(jiān)犯獲取及印證原審被告人有罪供述等偵查程序和行為不規(guī)范、不合法”[5]。

由此可見，依據(jù)現(xiàn)有的隸屬關(guān)系，看守所容易受到主管機(jī)關(guān)即公安機(jī)關(guān)主責(zé)主業(yè)的“干擾”，弱化刑罰執(zhí)行權(quán)自身的獨立價值，從而影響刑事執(zhí)行的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和公正性；容易滋生不規(guī)范甚至違法犯罪的行為，使司法權(quán)威、司法公正遭受質(zhì)疑。對此，習(xí)近平總書記深刻指出：“要懂得‘100-1=0’的道理，一個錯案的負(fù)面影響足以摧毀99個公正裁判積累起來的良好形象”。

(二)審執(zhí)不分對人民法院刑事執(zhí)行工作的影響

在刑事執(zhí)行中，人民法院負(fù)責(zé)兩類刑罰的執(zhí)行任務(wù)，包括死刑立即執(zhí)行和刑事案件財產(chǎn)刑的執(zhí)行。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于刑事裁判涉財產(chǎn)部分執(zhí)行的若干規(guī)定》第1條規(guī)定，刑事財產(chǎn)刑執(zhí)行標(biāo)的包括罰金、沒收財產(chǎn)、責(zé)令退賠、隨案移送的贓款贓物、隨案移送的供犯罪所用本人財物等。關(guān)于人民法院在刑事執(zhí)行工作中存在的問題，很多論述都提出了審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)同為一個主體的弊端，認(rèn)為既當(dāng)裁判又當(dāng)運動員違背了司法規(guī)律，影響了人民法院的中立性和裁判效力的權(quán)威性。對此，筆者認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)財產(chǎn)刑和生命刑的不同性質(zhì)進(jìn)行區(qū)別評價。

1.財產(chǎn)刑的執(zhí)行

在財產(chǎn)刑執(zhí)行方面，由于其不同于自由刑客體的確定性和明確性，在刑事執(zhí)行環(huán)節(jié)存在三方面的獨有特征：

一是財產(chǎn)刑的執(zhí)行與附帶民事裁判執(zhí)行存在交叉，因此應(yīng)遵循執(zhí)行順位要求。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，罪犯承擔(dān)財產(chǎn)刑同時又承擔(dān)附帶民事賠償責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)先履行民事賠償責(zé)任。二是財產(chǎn)刑執(zhí)行并非單純的直接劃撥行為，還涉及對被執(zhí)行人財產(chǎn)調(diào)查、析產(chǎn)、評估、確權(quán)等職責(zé)。三是人民法院執(zhí)行財產(chǎn)刑涉及刑事訴訟過程中移送的財產(chǎn)，在財產(chǎn)處置中具有當(dāng)然的順位優(yōu)勢和職務(wù)優(yōu)勢。

綜合上述特征，體現(xiàn)出財產(chǎn)刑的執(zhí)行具有一定的準(zhǔn)司法性特征，由人民法院承擔(dān)財產(chǎn)刑的執(zhí)行既符合財產(chǎn)刑的性質(zhì)需求，又具有合法性基礎(chǔ)。此外，人民法院不僅負(fù)責(zé)刑事案件財產(chǎn)刑的執(zhí)行，同時也負(fù)責(zé)民事裁判的執(zhí)行工作，具有一般行政機(jī)關(guān)所不具備的法定強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，為生效裁判的有效執(zhí)行提供了重要保障，體現(xiàn)了司法權(quán)威與正義價值，并不存在執(zhí)行權(quán)影響審判權(quán)的對立關(guān)系。因此，由人民法院負(fù)責(zé)財產(chǎn)刑的執(zhí)行符合“理論與實際相結(jié)合”的法治原則。誠然，人民法院的財產(chǎn)刑執(zhí)行也面臨著執(zhí)行難的“空判”問題，其主要原因是辦案機(jī)關(guān)聯(lián)動機(jī)制不暢、被執(zhí)行人的履行能力弱、涉眾型案件工作量大等，但問題的根本并不在于執(zhí)行主體，這需要在刑罰執(zhí)行的頂層設(shè)計上進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)整。

2.生命刑的執(zhí)行

在生命刑執(zhí)行方面，具體實施中關(guān)聯(lián)兩個相關(guān)主體：一個是上文提到的看守所，是行刑前的羈押執(zhí)行主體；另一個是人民法院，具體負(fù)責(zé)“死刑執(zhí)行令”簽發(fā)、行刑前身份核實、明確有無影響死刑執(zhí)行的情形以及最后死刑的槍決或注射執(zhí)行。需要注意的是，死刑立即執(zhí)行的裁判權(quán)在最高人民法院作出死刑復(fù)核裁定書后即已終結(jié)，其后簽發(fā)死刑執(zhí)行令并付諸實施等一系列行為則屬于行政權(quán)(執(zhí)行權(quán))范疇[6]。

人民法院作為死刑立即執(zhí)行的執(zhí)行主體存在一定職權(quán)沖突。對此，韓國、日本、美國等域外國家的實踐經(jīng)驗可以提供有益參考。以韓國為例，其《刑事訴訟法》第466條規(guī)定，“死刑執(zhí)行命令由韓國法務(wù)部長簽發(fā)，執(zhí)行機(jī)關(guān)在接到死刑執(zhí)行令后執(zhí)行”。

(三)分散立法對刑事執(zhí)行的影響

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出，“法治體系是國家治理體系的骨干工程。落實全會部署，必須加快形成完備的法律規(guī)范體系”(2)參見《習(xí)近平談治國理政》(第二卷)，北京：外文出版社 2017 年版，第 119 頁。。當(dāng)前，圍繞我國刑法規(guī)定的5項主刑、3項附加刑以及驅(qū)逐出境的刑罰種類，分別通過《刑法》《刑事訴訟法》《監(jiān)獄法》《社區(qū)矯正法》《看守所條例》等不同效力位階的法律法規(guī)予以規(guī)定，形成令出多門、依據(jù)不全、銜接不暢、調(diào)整滯后等情況，給執(zhí)法實踐帶來一定的困擾。

根據(jù)對監(jiān)獄警察的調(diào)研反饋，很多人認(rèn)為現(xiàn)有《監(jiān)獄法》對監(jiān)獄警察作為刑事執(zhí)行執(zhí)法者的職責(zé)定位籠統(tǒng)、不明確，僅通過《監(jiān)獄法》第5條以及第二章的第12、第13、第14條進(jìn)行了較為概括性的規(guī)定，且多為禁止性條款，抑制了監(jiān)獄警察能動性的有效發(fā)揮。與此相比較，《人民警察法》對公安民警的職權(quán)規(guī)定則更加具體、清晰，從而保障了執(zhí)法的有法可依。

再如有關(guān)暫予監(jiān)外執(zhí)行的決定機(jī)關(guān)問題?！缎淌略V訟法》第265條第5款規(guī)定，“在交付執(zhí)行前，暫予監(jiān)外執(zhí)行由交付執(zhí)行的人民法院決定；在交付執(zhí)行后，暫予監(jiān)外執(zhí)行由監(jiān)獄或者看守所提出書面意見，報省級以上監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)或者設(shè)區(qū)的市一級以上公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”；《監(jiān)獄法》第15條規(guī)定，“公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到執(zhí)行通知書、判決書之日起一個月內(nèi)將該罪犯送交監(jiān)獄執(zhí)行刑罰”。然而在實踐中，對于“交付過渡期間”暫予監(jiān)外執(zhí)行的認(rèn)定主體即存在較大爭議。以剩余有期徒刑刑期超過3個月以上的罪犯情形為例，在法院生效判決文書送達(dá)看守所以后罪犯尚未從看守所移交監(jiān)獄之前的時間檔區(qū)，發(fā)生需要暫予監(jiān)外執(zhí)行的情形，針對應(yīng)該由哪一方誰來辦理暫予監(jiān)外執(zhí)行手續(xù)的問題，人民法院認(rèn)為，其已經(jīng)完成了生效法律文書的送達(dá)，屬于“交付執(zhí)行后”，不應(yīng)由法院決定；看守所認(rèn)為，罪犯剩余有期徒刑刑期在3個月以上，不屬于看守所的管轄范圍；監(jiān)獄則認(rèn)為，罪犯尚未移送，屬于“交付執(zhí)行前”，不應(yīng)由監(jiān)獄決定。

此外，《看守所條例》作為公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法的重要依據(jù)，與現(xiàn)代法治精神、上位法規(guī)定相對照尚存在諸多亟待改進(jìn)的地方。首先，《看守所條例》的法律位階與其管理職責(zé)之間存在沖突。根據(jù)我國《立法法》規(guī)定，對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，只能制定法律?？词厮鳛樾淌聢?zhí)行的重要場所，其理應(yīng)以“法律”作為依據(jù)。其次，現(xiàn)行《看守所條例》多項規(guī)定與修改后的《刑事訴訟法》缺乏配套調(diào)整，不符合“尊重和保障人權(quán)”的憲法基本原則。比如，條例中對羈押的被逮捕、刑事拘留的人員仍稱為“人犯”而非“犯罪嫌疑人”；對于由看守所監(jiān)管的有期徒刑罪犯仍規(guī)定為剩余刑期為一年以下的，而非“三個月以下”。當(dāng)然，對于上述問題，公安部也予以高度關(guān)注，并于2017年發(fā)布了《看守所法(征求意見稿)》并廣泛對外征求意見，期待對相關(guān)制度法規(guī)作進(jìn)一步的完善。

四、我國刑事執(zhí)行一體化建設(shè)的構(gòu)想

新中國刑事執(zhí)法經(jīng)歷了70多年的豐富實踐和銳意探索，為刑事執(zhí)法工作積累了寶貴經(jīng)驗，提出了努力方向，積蓄了提升動能。面向新時代，我們要堅持以習(xí)近平法治思想為根本遵循，努力構(gòu)建我國刑事執(zhí)行發(fā)展的新藍(lán)圖。

(一)以良法善治為目標(biāo)，制定統(tǒng)一的刑事執(zhí)行法

刑事執(zhí)行所具有的懲治、教育、改造的獨立價值，已成為當(dāng)今刑事法治建設(shè)的共識?，F(xiàn)有的刑事法律建設(shè)格局，已無法有效承載刑事執(zhí)行的價值實現(xiàn)與實踐要求?！缎谭ā贰缎淌略V訟法》雖然在修訂調(diào)整中日趨成熟，但很難彌補(bǔ)現(xiàn)有刑事執(zhí)行立法的諸多問題，亟待完成刑事執(zhí)行立法的頂層設(shè)計，以制定基本法的規(guī)格，由全國人民代表大會制定出臺我國統(tǒng)一的刑事執(zhí)行法，賦予刑事執(zhí)行法獨立的法律地位，促進(jìn)刑罰執(zhí)行的法治化、系統(tǒng)化、協(xié)調(diào)化、專門化。在內(nèi)容制定上，應(yīng)當(dāng)汲取我國已有刑事執(zhí)法依據(jù)的經(jīng)驗與精華，通過傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化，借鑒國外刑事執(zhí)行法立法的有益成果，探索符合我國國情需要的刑事執(zhí)行制度，使之形成與《刑法》《刑事訴訟法》相匹配的完備的刑事法律體系，為保障國家安全和社會穩(wěn)定筑牢刑事執(zhí)法防線。

(二)以彰顯公平正義為要求，整合刑事執(zhí)行主體

我國刑事執(zhí)行工作的發(fā)展實踐證明，當(dāng)前分散的刑罰執(zhí)行格局已完成了特定時期的歷史使命。國家法治化的推進(jìn)、社會法治文明的提升和社會主要矛盾的變化，對我國刑事執(zhí)行工作提出了新的期待與要求。十八大以來，我國的刑事執(zhí)行領(lǐng)域的一系列改革舉措，不僅印證了這一發(fā)展趨勢，同時，更深一步的機(jī)構(gòu)職能調(diào)整正蓄勢待發(fā)。構(gòu)想未來，在執(zhí)行主體上，可以以刑罰執(zhí)行客體的性質(zhì)為界，除保留人民法院財產(chǎn)刑罰執(zhí)行權(quán)以外，將與人身權(quán)密切相關(guān)的刑罰執(zhí)行類別統(tǒng)一劃歸入司法行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，充分發(fā)揮司法行政機(jī)關(guān)在監(jiān)獄、社區(qū)矯正執(zhí)行工作中樹立的主體地位和職能優(yōu)勢，使公、檢、法、司機(jī)關(guān)各司其職、各展其能，形成分工協(xié)作、互相配合、互相監(jiān)督的現(xiàn)代刑事司法格局，保障司法公正，提升司法公信力。

(三)以德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)隊伍為標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)一體化執(zhí)行隊伍

“徒法不足以自行”。制度的生命在于執(zhí)行，好的制度更需要過硬素質(zhì)的隊伍方能展現(xiàn)其生命力。習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會議上指出，“要堅持建設(shè)德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治工作隊伍。要加強(qiáng)理想信念教育，深入開展社會主義核心價值觀和社會主義法治理念教育，推進(jìn)法治專門隊伍革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，確保做到忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律”。當(dāng)前，由于我國的司法行政機(jī)關(guān)與域外國家的司法部在職能、權(quán)限、人員力量等還存在很多差異，在整合刑事執(zhí)行主體的過程中，應(yīng)注意結(jié)合我國司法行政機(jī)關(guān)的人員現(xiàn)狀，在加大多渠道培訓(xùn)培養(yǎng)的同時，參考我國檢察機(jī)關(guān)反貪部門轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委工作的有益經(jīng)驗，將公安機(jī)關(guān)的看守所民警劃歸于司法行政機(jī)關(guān)，增強(qiáng)刑事執(zhí)行隊伍的專業(yè)性，保障刑事執(zhí)行一體化人才規(guī)模，提升執(zhí)法隊伍力量。