魏光禧

(重慶警察學(xué)院，重慶 401331)

2021年4月9日，習(xí)近平總書記就治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪作出重要指示，強(qiáng)調(diào)“要注重源頭治理、綜合治理，全面落實金融、通信、互聯(lián)網(wǎng)等行業(yè)監(jiān)管主體責(zé)任，推進(jìn)國際執(zhí)法合作”[1]。隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)的快速發(fā)展，全球治理體系深刻重塑，國際格局加速演變，復(fù)雜的國際社會環(huán)境成為了不法分子從事違法犯罪行為的溫床。其中，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪已然成為當(dāng)前發(fā)案率最高、危害最大的刑事犯罪類型。據(jù)統(tǒng)計，2020年全國公安機(jī)關(guān)破獲的電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件就高達(dá)25.6萬件，穩(wěn)居各類案件破獲總數(shù)前列。犯罪分子利用跨境數(shù)據(jù)流動和跨境資金流動，實施跨境電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪，形成全球化的電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪產(chǎn)業(yè)鏈，進(jìn)一步增加了犯罪打擊和治理的難度。

電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪產(chǎn)業(yè)鏈的全球性、彌散性，與狹隘國家主權(quán)的局限、政府資源的不足形成對比，促使人們認(rèn)識到必須將電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪問題作為一個系統(tǒng)，在全球治理的視域中加以考慮。全球治理這個概念是國際法治委員會主席、社會黨國際主席勃蘭特首次提出的，主要指建立多邊規(guī)則和管理體系，促進(jìn)全球互相依存和可持續(xù)發(fā)展。之后，這個概念被廣泛應(yīng)用，其內(nèi)涵也不斷豐富，但至今沒有一個明確的定義。一般來說，全球治理就是通過有約束力的國際規(guī)制來解決全球性的沖突，如毒品、走私、詐騙、傳染病等問題，以維護(hù)國際社會的正常秩序[2]。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的全球治理，就是國家、國際組織、社會組織、私人主體聯(lián)合實施的以電信網(wǎng)絡(luò)詐騙預(yù)防、懲治、矯正等為內(nèi)容的行為以及相關(guān)規(guī)則體系。隨著全球化的深入發(fā)展，以電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪為典型的新型犯罪不再局限于一國內(nèi)部，犯罪的治理也不再是一國之力所能應(yīng)對，全球性挑戰(zhàn)需要國際社會各界通力合作來應(yīng)對。已有的關(guān)于全球治理的研究大多聚焦于政治、經(jīng)濟(jì)、人權(quán)、反恐、環(huán)境、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪全球治理的研究對于犯罪治理而言是一個新的視角。近年來，跨境電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪不斷增多，且難以有效根治。能否為這類犯罪的防治提供全新的解決思路和理論指導(dǎo)，成為當(dāng)前理論和實務(wù)界共同關(guān)注的話題。

一、問題的提出

2019年3月，重慶市民W先生在某網(wǎng)站偶遇新加坡L女士。后者自稱在新加坡某跨國公司從事金融理財工作，并提供大量在新加坡的生活靚照。兩人相談甚歡，感情逐漸升溫。L女士告訴W先生，她有很多新加坡朋友在東南亞國家投資開辦的合法博彩網(wǎng)站投注，因為知悉網(wǎng)站漏洞所以能夠穩(wěn)賺不賠。W先生剛開始迫于面子不好拒絕，于是投注了若干小筆資金，果然每次都能賺錢。4月13日，當(dāng)W先生在L女士鼓動下，將大筆資金投注到該博彩網(wǎng)站后，再也無法登錄網(wǎng)站，也無法聯(lián)系該“網(wǎng)友”。中國警方偵查發(fā)現(xiàn)，該案為某電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪集團(tuán)所為，其窩點(diǎn)隱藏于柬埔寨西哈努克港。該團(tuán)伙組織嚴(yán)密、分工精細(xì)、技術(shù)專業(yè)，通過“殺豬盤”等多種手段進(jìn)行電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪，先后詐騙1萬余人，涉及我國28個省區(qū)市，詐騙金額近1億元。中國警方立即通過駐柬警務(wù)聯(lián)絡(luò)官協(xié)調(diào)柬方警察，啟動電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪國際執(zhí)法合作，組建中柬警方聯(lián)合工作組，開展聯(lián)合偵查工作。8月14日，中柬警方聯(lián)合工作組順利完成調(diào)查取證工作，并聯(lián)合開展集中抓捕行動，共摧毀犯罪窩點(diǎn)4個，抓獲犯罪嫌疑人150人，查封凍結(jié)銀行賬號近1200個，查獲大量現(xiàn)金和話術(shù)本、賬本、電腦、手機(jī)等[3]。之后，柬方將150名犯罪嫌疑人全部移送中國警方，并協(xié)助我國司法機(jī)關(guān)完成了起訴審判等司法程序。

在這一案件的偵破過程中，中國和柬埔寨兩國的合作發(fā)揮了重要作用。一是中柬兩國國際關(guān)系友好。近年來，中柬兩國在政治、經(jīng)貿(mào)、軍事、文化、旅游等領(lǐng)域合作日益深化，“一帶一路”高度契合了柬方的“四角戰(zhàn)略”以及工業(yè)發(fā)展政策。這為中柬雙方長期緊密合作，應(yīng)對非傳統(tǒng)領(lǐng)域安全問題營造了良好的國際環(huán)境。二是中柬兩國警察聯(lián)合開展執(zhí)法。中柬兩國開展了2019中柬執(zhí)法合作年活動，并制定了聯(lián)合執(zhí)法方案。中方公安部、國家移民管理局以及地方公安機(jī)關(guān)與柬方內(nèi)政部、國家警察總署、移民總局等聯(lián)合開展執(zhí)法，共同指揮執(zhí)法活動。在本案處理過程中，中柬兩國警察長期在一起研究案件特征，交流電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪偵查經(jīng)驗和偵查技術(shù)，執(zhí)法合作非常順暢。三是動員國際社會力量參與。柬埔寨電信運(yùn)營商較多，包括CamGSM、Mfone、TMIC、Viettel、Applifone、CADCOMMS、GT-Tell、Latelz、SOTELCO等，與中國電信運(yùn)營商的連接方式比較復(fù)雜。據(jù)柬埔寨國家銀行發(fā)布的報告顯示，柬埔寨共有商業(yè)銀行43家，其中本地銀行7家、外資銀行6家、外國銀行子行17家、外國銀行分行12家。本案涉及領(lǐng)域廣，由于得到柬方電信運(yùn)營商、銀行以及相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的支持，并建立了常態(tài)化的協(xié)同治理機(jī)制，才能采取及時高效的應(yīng)急處理措施，從源頭上斬斷這條電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪產(chǎn)業(yè)鏈。

當(dāng)然，我們也應(yīng)該清醒地看到，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙已然成為發(fā)展最為迅猛的刑事犯罪類型，案件高發(fā)態(tài)勢還未得到根本性遏制。低成本、高收益是該類案件高發(fā)的驅(qū)動力，必須從這個源頭上思考電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的治理問題。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙以非法獲取公民個人信息為前提，個人信息跨境流動問題的立法和執(zhí)法不足，導(dǎo)致非法收集、獲取、利用個人信息的成本極低，客觀上為跨境電信網(wǎng)絡(luò)詐騙提供了條件。中國已成為世界最大貨物貿(mào)易國和第二大經(jīng)濟(jì)體，有著龐大的個人信息跨境流動量。根據(jù)海關(guān)總署統(tǒng)計分析，2021年，中國出口跨境電商交易規(guī)模將達(dá)到7.73萬億元。根據(jù)iiMedia Research數(shù)據(jù)顯示，2019年中國進(jìn)口跨境電商交易規(guī)模已達(dá)2.64萬億元，2020年達(dá)到3.07萬億元，2021年預(yù)計將達(dá)3.55萬億元。跨境電商交易帶來物流、資金流、信息流的大量跨境流動，也給電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪分子帶來便利條件。我國對于個人信息跨境流動的規(guī)制起步相對較晚，2021年8月30日《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》經(jīng)十三屆全國人大常委會第三十次會議表決通過，并自2021年11月1日起施行；目前還有其他的相關(guān)規(guī)定散見于各類法律法規(guī)和部門規(guī)章中；我國《網(wǎng)絡(luò)安全法》也就關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的個人信息跨境傳輸從法律層面進(jìn)行了規(guī)制，要求國家網(wǎng)信部門會同有關(guān)國家管理部門進(jìn)行安全評估。個人信息跨境流動問題除了需要政府規(guī)制外，還依賴于行業(yè)的自我規(guī)制，包括審慎保管掌握的個人信息、采取足夠的技術(shù)保護(hù)措施、安全規(guī)定和安全培訓(xùn)、尊重個人信息主體的知情權(quán)和決定權(quán)、個人信息濫用的懲罰等。個人信息跨境流動問題的解決，也離不開國際社會的協(xié)同治理。目前，盡管歐盟等對個人信息跨境流動實施了嚴(yán)格的監(jiān)管，但就全球范圍來講還缺乏統(tǒng)一的條約規(guī)范和國際規(guī)則。

電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪借助全球互聯(lián)網(wǎng)，形成了全球化的“黑灰”產(chǎn)業(yè)鏈，包括跨境非法收集提供公民個人信息、手機(jī)卡、銀行卡，跨境非法提供信息發(fā)送、網(wǎng)絡(luò)通信、網(wǎng)站搭建、APP開發(fā)、洗錢套現(xiàn)服務(wù)等，單一國家的治理已經(jīng)失靈。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪多為跨境非接觸性犯罪，犯罪主謀、話務(wù)員、辦卡人、負(fù)責(zé)取錢的“車手”“馬仔”等均在不同國家或地區(qū)，這種物理上的隔離又會造成司法管轄權(quán)上的爭議和障礙。而且，很多時候跨境電信網(wǎng)絡(luò)詐騙中的單一環(huán)節(jié)在某一個國家并不構(gòu)成犯罪，因此無法啟動司法協(xié)助，可能造成犯罪分子逃脫懲罰。境外證據(jù)的收集與采信也是電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪治理的難點(diǎn)。在沒有授權(quán)的情況下，我國警察無法在境外收集證據(jù)。由于各國法律之間的差異，境外警察協(xié)助收集的證據(jù)也不一定能夠被我國司法機(jī)關(guān)所采信，這涉及到證據(jù)審查的問題，比如非法證據(jù)排除規(guī)定等。

通訊流和資金流是電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的兩條主動脈。在通訊流中，犯罪分子往往使用虛擬號碼業(yè)務(wù)，沒有話機(jī)終端，也沒有裝機(jī)地址，僅僅在電信網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商的平臺上操作，實踐中很難查找；資金流上，又包括銀行卡、第三方支付工具、虛擬充值卡、“水房”等復(fù)雜的環(huán)節(jié)，也難以查清。對于任何一個國家的警察來講，都存在經(jīng)費(fèi)保障有限、警力資源不足、信息資源障礙、協(xié)作制度不暢等問題，必須采取多方參與的合作治理。因此，有必要探索如何將國際社會中各種規(guī)制資源整合起來，構(gòu)建國家、國際組織、非政府組織、私人主體等多主體參與的治理體系，形成電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的全球治理網(wǎng)絡(luò)，從源頭上鏟除電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪滋生的土壤[4]。

二、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪全球治理的基本框架

電信網(wǎng)絡(luò)詐騙全球治理模式的基本內(nèi)容可分為縱向和橫向兩個維度，縱向上包括國際、區(qū)域、地方、團(tuán)體、公民等各個層次的治理，橫向上包括全球治理的價值、對象、效果、原則、規(guī)范等多個方面的內(nèi)容。多元主體是電信網(wǎng)絡(luò)詐騙全球治理模式的主要特征，包括國家、國際組織、非政府組織、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)、公民等。從治理主體的角度，可以分為國家中心治理和多中心治理[5]。國家中心治理是以主權(quán)國家為中心的治理模式，在電信網(wǎng)絡(luò)詐騙全球治理中起主要作用。但是，國家中心治理也存在治理失靈的問題，它無法控制電信網(wǎng)絡(luò)詐騙產(chǎn)業(yè)鏈上的所有規(guī)制資源。單純的國家權(quán)威已經(jīng)無法應(yīng)對復(fù)雜多樣的全球性犯罪。因此，需要引入更多元的規(guī)制主體，特別是非國家行為體。比如，當(dāng)前國際組織在電信網(wǎng)絡(luò)詐騙全球治理中的作用日益凸顯。2016年，國際刑警組織就在亞洲協(xié)調(diào)指揮了代號為“曙光行動”的打擊跨國電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪專項行動，多個國家和地區(qū)參與，有效解決了犯罪分子頻繁更換作案地點(diǎn)和IP地址的難題，共計抓獲中國、韓國、印度、泰國等國籍的犯罪嫌疑人1500余人。2019年6月，國際刑警組織打擊電信詐騙工作會議在重慶召開，為各國加強(qiáng)情報分享、優(yōu)化合作模式、開展案件協(xié)作等合作提供了協(xié)商平臺。

互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等技術(shù)催生的多樣化問題早已超越了傳統(tǒng)治理機(jī)制的能力范圍。在應(yīng)對電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪上，有些國家存在“各人自掃門前雪”的問題，難以達(dá)成統(tǒng)一的國家間協(xié)議，無法組織起有效的措施。在傳統(tǒng)的政府間治理機(jī)制之外，國際社會逐漸形成一些“自下而上”的治理機(jī)制。這些機(jī)制多為開放性的，組織松散、沒有章程、沒有固定的組織機(jī)構(gòu)。這些機(jī)制引入私人主體力量，彌補(bǔ)政府的資源不足，形成了良好的公私合作關(guān)系。比如，2019年起，阿里巴巴、騰訊、百度等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)就開始開展治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙行動，完善電信網(wǎng)絡(luò)詐騙防范治理體系，明確用戶賬戶管理責(zé)任，建立違規(guī)賬戶依法關(guān)停、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙風(fēng)險巡查、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙風(fēng)險預(yù)警、快速響應(yīng)處置等機(jī)制，并將治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作情況納入企業(yè)經(jīng)營年報披露。阿里巴巴推出的反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙預(yù)警系統(tǒng)“明月鏡”上線當(dāng)年，就協(xié)助偵破電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件3.1萬起，在打擊電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作中發(fā)揮了重要作用。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙全球治理應(yīng)該具有多層次的特性，運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化、網(wǎng)絡(luò)等多種手段進(jìn)行綜合治理。治理主體的多元化和治理機(jī)制的多層次性互相耦合，為電信網(wǎng)絡(luò)詐騙全球治理提供了全新的解決方案。只有這樣，才能從根本上解決電信網(wǎng)絡(luò)詐騙高發(fā)的難題，提升治理的效果。具體而言，應(yīng)當(dāng)從以下幾個路徑推動多元多層治理模式的形成。

一是促進(jìn)治理主體的多元化。越來越多的電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪超越了國界的限制，也超出了一個國家治理的能力范圍。對電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的治理需要多元主體的參與，其中聯(lián)合國、國際刑警組織、區(qū)域性國際組織、行業(yè)性國際組織、非政府組織、電信網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商、金融機(jī)構(gòu)、社會公眾等均可以發(fā)揮重要作用。比如，聯(lián)合國可以在已有的《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》《網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》等國際條約的基礎(chǔ)上，制定專門的《電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪公約》，在國際條約框架內(nèi)構(gòu)建合作模式。區(qū)域性和行業(yè)性的國際組織可以通過國際協(xié)議結(jié)成打擊電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的聯(lián)盟，分享收集情報，協(xié)調(diào)有關(guān)行動。電信網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商、金融機(jī)構(gòu)、社會公眾等在電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪治理中也應(yīng)發(fā)揮重要作用，他們是防控電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的核心環(huán)節(jié)。政府應(yīng)當(dāng)明確私人主體的治理責(zé)任，不斷培養(yǎng)私人主體的治理能力，對私人主體的治理進(jìn)行再監(jiān)管，使其與國家的治理形成互補(bǔ)。

二是推動治理機(jī)制的多元化。一方面，對現(xiàn)有機(jī)制進(jìn)行調(diào)整，實現(xiàn)互動、協(xié)同和規(guī)范；另一方面，建立適應(yīng)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪需要的新機(jī)制。在信息化時代，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪分子以電信網(wǎng)絡(luò)為依托，在全球范圍內(nèi)謀取非對稱優(yōu)勢。對電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的治理需要額外的高昂成本，無邊界的規(guī)模超過了政府的應(yīng)對能力，分散的網(wǎng)絡(luò)控制權(quán)弱化了政府的權(quán)力，這些都使得傳統(tǒng)犯罪治理機(jī)制失效。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的治理必須貫徹系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，采用網(wǎng)絡(luò)治理，政府尤其是立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)參與電信網(wǎng)絡(luò)的標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)議與規(guī)則制定，使犯罪在網(wǎng)絡(luò)上無所遁形。現(xiàn)有的機(jī)制是以“自上而下”的“硬法”為基礎(chǔ)的，雖然約束力比較強(qiáng)，但治理成本過高。因此，應(yīng)當(dāng)增加一些“軟法”機(jī)制，使治理更加靈活有效。

三是實現(xiàn)治理理念的創(chuàng)新。這個新的理念就是“善治”，即平等、有效、共贏的治理。首先強(qiáng)調(diào)的就是治理主體之間地位平等、權(quán)利對等、互相尊重、平等協(xié)商。以往的治理多是處理傳統(tǒng)安全問題，容易出現(xiàn)零和博弈觀念，爭奪“誰占領(lǐng)導(dǎo)支配地位、誰被領(lǐng)導(dǎo)支配”，有濃厚的沖突對立思維，這種觀念在處理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪等非傳統(tǒng)安全時，就顯得不合時宜。其次，從治理效果上講要有效。治理手段方法要靈活務(wù)實，同時治理成本要降低。最后，實現(xiàn)共同利益的最大化。最大限度地協(xié)調(diào)好不同主體之間的利益矛盾，使治理活動得到最大程度的認(rèn)同和支持。

三、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪全球治理中的個人信息跨境流通問題

非法獲取公民個人信息是有效實施電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的前提。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪具有非接觸的特征，犯罪分子與被害人沒有面對面的接觸，之所以能夠?qū)嵤┰p騙并使被害人陷入錯誤認(rèn)識，是與犯罪分子掌握被害人個人信息密切相關(guān)的。特別是在“精準(zhǔn)詐騙”“訂制詐騙”中，公民的個人信息成為犯罪分子虛構(gòu)事實的素材基礎(chǔ)，被害人信以為真的原因往往是“詐騙分子說得那么真”。利用電信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段是電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪區(qū)別于傳統(tǒng)詐騙罪的不同點(diǎn)，其本質(zhì)是詐騙犯罪在信息社會的新形態(tài)。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪也是一種信息犯罪，其實質(zhì)是對公民信息的非法利用。當(dāng)前，個人信息跨境流通缺乏有效的治理，非法獲取個人信息的成本極低，這是電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪低成本、高收益的根本原因之一，而這正是犯罪治理的關(guān)鍵點(diǎn)。從犯罪學(xué)上講，犯罪分子只有在預(yù)期犯罪收益大于犯罪成本時，才會積極地實施犯罪。而要有效減少犯罪，就應(yīng)當(dāng)增加非法獲取公民個人信息的成本，使犯罪成本高于犯罪收益。規(guī)制個人信息的非法跨境流通，破除電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的犯罪條件，是治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的重點(diǎn)。

一是完善個人信息跨境流動立法。我國《個人信息保護(hù)法》已經(jīng)頒布實施，其中第三章專門規(guī)定了個人信息跨境提供的規(guī)則?！秱€人信息保護(hù)法》第38條到第40條規(guī)定，個人信息向境外流動需要滿足通過國家網(wǎng)信部門組織的安全評估、經(jīng)專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行個人信息保護(hù)認(rèn)證、與境外接收方訂立合同并監(jiān)督其達(dá)到我國的個人信息保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)等條件，并明確了個人的知情權(quán)和同意權(quán)。但這些僅是原則性的規(guī)定，還應(yīng)對不同主體、不同用途、不同信息類型的個人信息跨境流動進(jìn)行更細(xì)致的規(guī)定。特別是要關(guān)注大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新型技術(shù)的發(fā)展，解決新技術(shù)新業(yè)態(tài)下個人信息保護(hù)問題。

二是推進(jìn)行業(yè)自我規(guī)制，提高企業(yè)的保護(hù)責(zé)任。行業(yè)協(xié)會等行業(yè)組織可以根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)，制定包括個人信息跨境流動的行業(yè)規(guī)制、行業(yè)協(xié)議、標(biāo)準(zhǔn)等，明確行業(yè)內(nèi)各主體的個人信息保護(hù)義務(wù)。政府應(yīng)當(dāng)賦予行業(yè)組織一定的規(guī)制權(quán)，在必要的時候可以對引起電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的行為實施制裁或者懲罰性措施。企業(yè)對于保護(hù)客戶的個人信息，防止客戶個人信息被電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪竊取具有法定義務(wù)。企業(yè)應(yīng)該完善內(nèi)控制度，規(guī)范收集、儲存、利用個人信息的行為。

三是參與國際規(guī)則制定。隨著中國越來越多地參與國際事務(wù)，融入國際經(jīng)濟(jì)合作，國際間交流日趨增多，在國際層面就個人信息跨境流動展開合作是必然的要求。一方面，應(yīng)當(dāng)參與國際平臺上有關(guān)個人信息跨境流動規(guī)則的制定，并為之提供中國方案，特別是要考慮電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的治理需要。另外一方面，在RCEP、FTAAP等談判中，要考慮個人信息跨境流動問題。現(xiàn)有的個人數(shù)據(jù)跨境流動機(jī)制主要有約束性公司規(guī)則(BCR)、CBPR 規(guī)則、隱私盾協(xié)議等。CBPR 規(guī)則由APEC制定，要求設(shè)立隱私執(zhí)法機(jī)構(gòu)(PEA)并融入跨境隱私執(zhí)法安排(CPEA)，其個人信息法律保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)比較合適我國，我國可以考慮加入[6]。

四是發(fā)展第三方認(rèn)證，設(shè)立私人執(zhí)法機(jī)制。我國對于個人信息跨境流動的執(zhí)法較為薄弱，雖然公安機(jī)關(guān)、工業(yè)信息化管理部門、網(wǎng)絡(luò)信息管理部門等都具有執(zhí)法權(quán)，但當(dāng)前依然存在執(zhí)法資源不足、執(zhí)法成本過高、執(zhí)法效果不佳等問題。對此我國應(yīng)當(dāng)發(fā)展第三方認(rèn)證，并賦予其一定的私人執(zhí)法權(quán)，以分擔(dān)政府的執(zhí)法成本，形成保護(hù)個人信息的社會力量。這將有利于凈化電信網(wǎng)絡(luò)詐騙產(chǎn)生的社會土壤。

四、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪全球治理中的國際法、國內(nèi)法問題

《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》《網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》《聯(lián)合國反腐敗公約》等國際公約為電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪全球治理提供了國際法依據(jù)。但在實踐中，由于犯罪偵查和審判通常都是依據(jù)犯罪行為發(fā)生地本國法律進(jìn)行的，包括實體法和程序法，這就容易因為各國法律差異而導(dǎo)致在電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的判斷上產(chǎn)生差異，無法達(dá)成國際間合作。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪是自然犯罪，在不同國家法律制度中至少都被認(rèn)定為犯罪，可以通過遵循雙重犯罪的原則來處理。影響最大的是非法獲取個人信息、電子證據(jù)的合法性、犯罪所得等規(guī)定。全球化是當(dāng)今世界的基本特征，關(guān)乎人類生命財產(chǎn)安全的問題逐漸超越了國界，導(dǎo)致形成了全球風(fēng)險社會，特別是跨國犯罪越來越成為當(dāng)今社會的普遍現(xiàn)象，僅憑一個國家的力量很難應(yīng)對，需要通過國際社會的合作才能解決，因此必須有賴于國際法治。在電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪全球治理中，為避免各個國家法律的沖突，需要通過國際合作制定國際規(guī)范，逐步塑造國際法治，形成公正、有效的全球治理模式。

電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的全球治理，既有賴于形式主義的國際法治，也需要發(fā)揮實證主義國際法治的重要作用。全球治理的前提是有法可依，國際社會以民主的方式參與國際立法，能夠推動治理機(jī)制的法治化。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪以電信網(wǎng)絡(luò)為載體，容易出現(xiàn)多個國家均有管轄權(quán)的爭議，分開處理會造成變相放縱犯罪或者重復(fù)追究刑事責(zé)任的問題。對此，應(yīng)當(dāng)制定國際公約，從犯罪行為發(fā)生地、主要犯罪成員國籍、主要證據(jù)所在地、違法所得流向等方面考量，明確管轄權(quán)分配。同時，應(yīng)當(dāng)建立管轄權(quán)爭議的個案合作機(jī)制，雙方就個案進(jìn)行談判，確立管轄權(quán)方案以及相關(guān)的合作機(jī)制。另外，應(yīng)當(dāng)在國際公約中明確境外證據(jù)收集及采信規(guī)則，特別是對證據(jù)的合法性審查的規(guī)則，還可以授權(quán)以聯(lián)合辦案的形式共同進(jìn)行現(xiàn)場勘查和證據(jù)收集。實證主義國際法治主要是指體現(xiàn)法治的核心價值，包括法律至上、權(quán)利平等、社會自治、保護(hù)人權(quán)等，這也是電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪全球治理的根本遵循[7]。在國際法核心價值的指導(dǎo)下，形成打擊電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的共識。

在電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的全球治理缺乏統(tǒng)一機(jī)制的情況下，國際法治與國內(nèi)法治應(yīng)當(dāng)緊密聯(lián)系、互相影響，統(tǒng)一于“善治”的共同目的。我國刑事司法制度建設(shè)要緊盯國際法治的動向，研究國際法治的核心價值、新興觀念和主流觀點(diǎn)，根據(jù)全球治理中國際立法的規(guī)則、趨勢和特征進(jìn)行自我完善。同時，我國也應(yīng)當(dāng)積極參與雙邊多邊協(xié)議制定，借助國際法治進(jìn)程，反映國內(nèi)的司法協(xié)助的訴求，服務(wù)我國電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪治理需要。

一是完善電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪全球治理的國際條約基礎(chǔ)。我國在已簽署《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》的基礎(chǔ)上，還應(yīng)進(jìn)一步與有關(guān)締約國簽訂《刑事司法協(xié)助公約》、執(zhí)法合作協(xié)議等合作文件。即使與有關(guān)國家沒有簽訂刑事司法合作協(xié)議，也可以根據(jù)《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》的規(guī)定和有關(guān)原則，在對方法律允許的范圍內(nèi)，協(xié)商提供電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪刑事司法協(xié)助，比如特殊偵查手段、反洗錢協(xié)助等。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪手段不斷變化，因此有必要對有關(guān)協(xié)議進(jìn)行適時完善、更新，將更加有效的偵查手段納入司法合作范圍。

二是完善電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪全球治理的雙邊合作法律基礎(chǔ)。截至2020年6月，我國已與81個國家或地區(qū)簽訂了169項協(xié)議，包括司法協(xié)助、引渡、資產(chǎn)返還與分享等內(nèi)容，還與56個國家或地區(qū)簽訂了金融情報交換協(xié)議，這些協(xié)議為電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪執(zhí)法合作提供了重要依據(jù)。雙邊合作協(xié)議還應(yīng)該擴(kuò)展到更大的范圍，特別是個人信息跨境流動、反洗錢等方面。簽訂協(xié)議的主體也應(yīng)該更加多元，包括國際組織、非政府組織、行業(yè)組織、企業(yè)等。

三是完善電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪全球治理的重點(diǎn)區(qū)域執(zhí)法合作基礎(chǔ)。東南亞國家是我國電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的主要策源地。目前我國與該地區(qū)國家單獨(dú)簽訂了一些執(zhí)法合作協(xié)議，比如《中菲共和國聯(lián)合聲明》《中越關(guān)于加強(qiáng)合作打擊電信詐騙犯罪諒解備忘錄》等。但電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪往往涉及多個國家，還應(yīng)該簽訂區(qū)域合作協(xié)議，開展區(qū)域內(nèi)共同執(zhí)法，才能更具針對性、有效性地打擊跨國電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪。

四是完善電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪全球治理的國內(nèi)法基礎(chǔ)。我國《刑事訴訟法》《國際刑事司法協(xié)助法》《反洗錢法》《引渡法》《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》等都對刑事司法協(xié)助進(jìn)行了規(guī)定，但這些法律主要是針對國家與國家之間的，對于地方執(zhí)法部門與國際組織、其他國家地方執(zhí)法部門、企業(yè)之間的合作缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定，影響了執(zhí)法合作的效率。特別是當(dāng)?shù)胤綀?zhí)法部門需要開展境外聯(lián)合偵查時，需要獲得專門的授權(quán)，程序比較復(fù)雜。因此，有必要完善國內(nèi)法，使其更加靈活、多元、高效，以適應(yīng)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪全球治理的需要。

五、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪全球治理中的軟法之治

全球治理理論的著名學(xué)者羅西瑙特別強(qiáng)調(diào)治理與政府統(tǒng)治的不同。他認(rèn)為，政府統(tǒng)治是政府和警察力量支持的活動，而治理未必出自正式規(guī)定的職責(zé)，也不一定依賴強(qiáng)制力量使他人服從[8]。研究全球治理的另一位著名學(xué)者麥克格魯也認(rèn)為，全球治理不僅意味著國家和政府間組織制定的規(guī)則和規(guī)范，還包括跨國市民社會、非政府組織等其它組織和團(tuán)體都追求的產(chǎn)生影響的目標(biāo)和手段。一般認(rèn)為，在電信網(wǎng)絡(luò)詐騙全球治理中，存在著“硬法”和“軟法”兩種治理形式?！坝卜ā蓖ǔＪ侵妇哂休^強(qiáng)法律約束力的規(guī)范性文件，包括國際條約、國際慣例和國際法律原則等；而“軟法”主要是指私人主體約定的規(guī)范或者章程等。從內(nèi)容上講，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙全球治理中的軟法主要包括電信網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者、金融機(jī)構(gòu)等組織的規(guī)范，以及對用戶的監(jiān)管和保護(hù)制度[9]。

電信網(wǎng)絡(luò)是實施詐騙的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是電信網(wǎng)絡(luò)詐騙“軟法之治”的重點(diǎn)內(nèi)容。必須讓電信網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者承擔(dān)起從行業(yè)源頭治理詐騙犯罪活動的責(zé)任和義務(wù)。全球電信網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)進(jìn)行對接，建立全網(wǎng)舉報通報、約談?wù)?、追?zé)處罰的監(jiān)督體系。電信網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者要在電信網(wǎng)絡(luò)用戶實名制的基礎(chǔ)上，自發(fā)制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等，實現(xiàn)對登記用戶的精準(zhǔn)監(jiān)管。要建立基于主叫占比、被叫離散度、呼叫頻率、通話時長、接入基站數(shù)、漫游國家地區(qū)以及開卡時間、套餐內(nèi)容等指標(biāo)的電信網(wǎng)絡(luò)詐騙監(jiān)測處置系統(tǒng)，提高對詐騙電話的自動監(jiān)測處置能力。特別是基礎(chǔ)電信網(wǎng)絡(luò)企業(yè)，要在電信網(wǎng)絡(luò)源頭實施主叫號碼鑒權(quán)，在網(wǎng)間攔截不規(guī)范主叫號碼，在國際口攔截虛假的主叫號碼。總之，就是要通過電信網(wǎng)絡(luò)行業(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)措施、行業(yè)規(guī)范、用戶協(xié)議等“軟法”，實現(xiàn)以網(wǎng)制網(wǎng)、以技管網(wǎng)，形成全球電信網(wǎng)絡(luò)反詐騙系統(tǒng)，為全球電信網(wǎng)絡(luò)用戶筑起一道安全防線。

金融機(jī)構(gòu)是堵截電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的第一道關(guān)口，在斬斷電信網(wǎng)絡(luò)詐騙資金流上具有不可替代的主體作用。金融機(jī)構(gòu)有責(zé)任建立完善的內(nèi)控制度，實施防控電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的技術(shù)措施，提高電信網(wǎng)絡(luò)詐騙信息攔截能力。對此，可以采取在ATM機(jī)操作界面加裝防詐騙提醒功能、安裝銀行反詐遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)、完善網(wǎng)上銀行對外支付程序、增加手機(jī)驗證程序等措施，有效保障客戶的資金安全?？缇畴娦啪W(wǎng)絡(luò)詐騙分子一般都是通過網(wǎng)上銀行、第三方支付平臺或者洗錢機(jī)構(gòu)，將被害人款項在不同國家之間不斷轉(zhuǎn)移支付。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙產(chǎn)業(yè)鏈中有專門的“車手”“水房”，在不同國家的銀行賬號間頻繁拆解和劃轉(zhuǎn)資金，扣除約定的手續(xù)費(fèi)后，將資金返還給詐騙分子指定的賬號。通過國家間的協(xié)議開展刑事司法協(xié)助，可以調(diào)查資金流向，但程序復(fù)雜、耗時過長，不能適應(yīng)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙中違法犯罪分子不斷更換銀行卡、迅速轉(zhuǎn)款取現(xiàn)等特點(diǎn)。只有跨國金融機(jī)構(gòu)才能夠快速查清被騙款項的流向，及時追回被騙資金。而且，在大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)支持下，金融機(jī)構(gòu)掌握著大量詐騙集團(tuán)洗錢信息情報。比如埃格蒙特集團(tuán)(FIUs)就是全球影響力最大的金融情報組織，它能夠為各成員單位在反洗錢情報共享、交換資金轉(zhuǎn)移情報、交流合作等方面搭建平臺[10]。我國可以考慮加強(qiáng)與跨國國際金融機(jī)構(gòu)的有效合作，助力打擊電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪。

在電信網(wǎng)絡(luò)詐騙全球治理中，“軟法”和“硬法”不是非此即彼的關(guān)系，而是互相補(bǔ)充、互相促進(jìn)的關(guān)系。換言之，“軟法”不是要取代“硬法”的核心地位，而是彌補(bǔ)“硬法”的不足。國家間達(dá)成多邊或者雙邊協(xié)議都非常困難，存在天然的滯后性，而“軟法”則填補(bǔ)了“硬法”力所不及之處，實時維護(hù)著電信網(wǎng)絡(luò)和金融領(lǐng)域的安全秩序，防范和阻斷電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的發(fā)生。特別是在國際上不存在具有權(quán)威性的統(tǒng)一政府，各個國家的電信網(wǎng)絡(luò)體系、金融政策、刑事制度等都存在不兼容不協(xié)調(diào)的地方，單單依靠強(qiáng)制手段難以達(dá)成共識，而柔性手段則更加容易取得認(rèn)可。在電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的全球治理中，需要公共性的電信網(wǎng)絡(luò)和金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、多元主體的通力合作、信息化的監(jiān)管方式、體系化的監(jiān)管合作路徑，這些都有賴于“軟法”作為基礎(chǔ)和依據(jù)。我們要積極發(fā)揮軟法在電信網(wǎng)絡(luò)詐騙全球治理中的重要作用，同時也要積極推進(jìn)軟法規(guī)則的制定，貢獻(xiàn)中國軟法規(guī)則方案，促進(jìn)國內(nèi)立法與有關(guān)國際軟法的銜接，提高中國在電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪全球治理中的話語權(quán)。