基于內(nèi)容分析法的旅游安全管理政策設(shè)計(jì)研究

魏博茜，黃安民

(華僑大學(xué) 旅游學(xué)院，福建 泉州 362021)

當(dāng)前，旅游休閑已成為我國居民日常生活的一部分。旅游業(yè)的綜合性、關(guān)聯(lián)性使得旅游行業(yè)內(nèi)部任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，如餐飲、住宿、交通、游覽等，都可能造成游客出現(xiàn)人身傷亡或財(cái)產(chǎn)損失[1]。隨著旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展及其在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用日益突出，政府作為旅游安全管理的主體，如何科學(xué)地進(jìn)行旅游安全管理，成為政府和學(xué)術(shù)界的關(guān)注重點(diǎn)。國外學(xué)者認(rèn)為旅游危機(jī)管理包括危機(jī)防范、遏制和降低危機(jī)損害、危機(jī)后的復(fù)蘇等階段，制定旅游危機(jī)管理計(jì)劃、發(fā)放目標(biāo)津貼金、降低甚至免去稅收、建立國際應(yīng)對(duì)危機(jī)平臺(tái)等是有效的應(yīng)對(duì)策略[2-5]。國內(nèi)學(xué)者黃瑾將旅游安全管理分為危機(jī)之前、危機(jī)期間、危機(jī)過后3個(gè)不同的階段[6]；李九全、李開宇和張艷芳[7]、侯國林[8]提出了旅游危機(jī)管理的基本結(jié)構(gòu)和具體的工作任務(wù)，包括加強(qiáng)旅游危機(jī)管理的時(shí)間空間協(xié)調(diào)，制定旅游危機(jī)預(yù)警、處理和評(píng)估機(jī)制，完善相關(guān)政策和制度等?，F(xiàn)有的研究對(duì)政府旅游安全管理做了一定的探索，針對(duì)旅游突發(fā)事件的特征提出了不同的管理手段，但對(duì)具體管理手段的使用效果較少涉及。政府通過不同的管理措施協(xié)調(diào)旅游行業(yè)、旅游活動(dòng)的相關(guān)要素來減少旅游突發(fā)事件造成的負(fù)面影響，分析不同管理手段的實(shí)施效果，針對(duì)具體的事件情境使用不同的管理措施，有助于實(shí)現(xiàn)旅游安全的科學(xué)管理。

實(shí)現(xiàn)旅游安全的科學(xué)管理必須首先了解旅游安全管理的目標(biāo)，有效的管理是建立在明確管理目標(biāo)基礎(chǔ)之上的。目標(biāo)管理是管理理論的重要思想，科學(xué)管理之父泰勒的任務(wù)管理制關(guān)注到組織目標(biāo)的重要性[9]；管理過程學(xué)派的創(chuàng)始人物法約爾認(rèn)為注意組織活動(dòng)是否與組織目標(biāo)相適應(yīng)是組織要完成的管理任務(wù)之一[10]；現(xiàn)代管理學(xué)之父德魯克首次提出目標(biāo)管理理論，將目標(biāo)提高到組織計(jì)劃行動(dòng)的首要位置[11]。旅游突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)源包括人員、設(shè)施、環(huán)境、管理等因素，旅游安全風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)是一個(gè)復(fù)雜的有機(jī)整體[12,13]，對(duì)旅游安全風(fēng)險(xiǎn)的管控決定了旅游安全管理的基本目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)旅游安全，政府運(yùn)用具體的政策工具對(duì)不同的因素施加影響，這是一個(gè)涉及多方面利益的復(fù)雜問題。

政策工具，也叫政府工具，學(xué)術(shù)界主要圍繞如何將政策意圖轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的管理行為展開研究[14]。20世紀(jì)90年代以來，政策工具研究成為西方政策科學(xué)研究的一個(gè)焦點(diǎn)，形成了豐富的研究成果[15]。我國學(xué)術(shù)界對(duì)政策工具的研究比西方國家晚，在借鑒西方研究的基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)本土化，取得了豐碩成果。政策工具的分類是政策工具相關(guān)研究的重要主題，政策工具的劃分依據(jù)有政府引導(dǎo)方式、強(qiáng)制性程度、政策工具的使用主體等[16]。唐慶鵬、錢再見研究指出，在公共危機(jī)治理領(lǐng)域，政策工具是化解公共危機(jī)問題，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)治理之政策目標(biāo)的基本途徑[17]。法制建設(shè)是政府旅游安全管理的保障，政府對(duì)旅游風(fēng)險(xiǎn)的管控必須用法制予以固化，才能規(guī)范化和可持續(xù)。對(duì)政策文件的分析，可以明晰不同層級(jí)的政府頒布了哪些旅游安全管理政策文件，運(yùn)用了哪些政策工具，以及對(duì)不同對(duì)象的激勵(lì)方式，從而觀測(cè)政府旅游安全管理具體行為的效果。

綜上，本文基于系統(tǒng)角度分析了如何實(shí)現(xiàn)旅游安全管理的目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上形成研究框架，運(yùn)用內(nèi)容分析法對(duì)我國旅游安全政策文件進(jìn)行分析，為政府及相關(guān)部門實(shí)現(xiàn)旅游安全的科學(xué)管理提供借鑒。

1 研究設(shè)計(jì)

1.1 研究框架的確定

旅游安全管理的目標(biāo)主要有兩個(gè)：一是保障旅游者的人身財(cái)產(chǎn)安全。地方政府通過協(xié)調(diào)各職能部門和旅游企業(yè)開展相應(yīng)工作，為旅游者創(chuàng)造安全的旅游環(huán)境，引導(dǎo)旅游者安全進(jìn)行旅游活動(dòng)，旅游者則有遵守相關(guān)安全規(guī)定的義務(wù)。二是保障旅游企業(yè)的安全生產(chǎn)。其中，旅游企業(yè)承擔(dān)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，相關(guān)政府部門承擔(dān)管理與監(jiān)督的責(zé)任，旅游者具有監(jiān)督的權(quán)利[18]。系統(tǒng)是指處于一定的相互關(guān)系中并與環(huán)境發(fā)生關(guān)聯(lián)的各組成要素的總體[19]，基于系統(tǒng)的范式分析問題主要是服務(wù)于問題的解決[20]，使研究者對(duì)要素的發(fā)展及其互動(dòng)關(guān)系有更準(zhǔn)確的把握。從系統(tǒng)的角度看，旅游安全是一個(gè)包含地方政府、旅游企業(yè)、旅游者是3個(gè)行為主體的復(fù)雜體系，受到外部環(huán)境和構(gòu)成主體的共同影響，只有三方都切實(shí)履行自身擔(dān)負(fù)的責(zé)任或義務(wù)，旅游安全管理的目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。但是，不同主體基于不同的考慮，對(duì)于本身職責(zé)的履行會(huì)有不同的表現(xiàn)。①政府。作為旅游安全管理的核心主體，政府必須履行保障旅游公共安全的責(zé)任和監(jiān)督旅游企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)的責(zé)任。我國突發(fā)事件應(yīng)急管理實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的管理體制，因此地方政府是我國旅游安全管理體制與機(jī)制的前端環(huán)節(jié)[21]。地方政府的具體行為受到我國國家治理模式的深刻影響，中央政府將旅游安全管理的任務(wù)委托給地方政府，通過考核、獎(jiǎng)懲、監(jiān)督等機(jī)制激勵(lì)地方政府完成任務(wù)[22]。旅游安全管理包括日常管理(預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警)和事件管理(處置救援、恢復(fù)重建)兩個(gè)階段，在這兩個(gè)階段，中央政府對(duì)地方政府采取不同的激勵(lì)方式[23]。地方政府對(duì)旅游安全管理任務(wù)的完成，一方面是完成中央政府下達(dá)的任務(wù)，另一方面地方政府也要考慮該項(xiàng)任務(wù)的完成與地區(qū)發(fā)展、個(gè)人政績的關(guān)系，因此不一定完全履行擔(dān)負(fù)的責(zé)任，尤其是在日常管理階段，地方政府會(huì)有更多的考慮。另外，旅游安全管理涉及到多個(gè)政府部門，各職能部門由于職責(zé)劃分和利益博弈，在完成具體的旅游安全管理任務(wù)時(shí)也有自身的權(quán)衡。②旅游企業(yè)。旅游企業(yè)作為旅游安全生產(chǎn)的主體責(zé)任擔(dān)負(fù)者，必須落實(shí)企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任制，建立安全管理制度，設(shè)立安全管理機(jī)構(gòu)并配備管理人員，對(duì)企業(yè)的設(shè)施進(jìn)行安全管理，對(duì)員工進(jìn)行安全生產(chǎn)培訓(xùn)教育。但企業(yè)作為尋利者，其經(jīng)營目標(biāo)是追求利潤最大化，旅游企業(yè)對(duì)履行旅游安全生產(chǎn)責(zé)任的考量受到企業(yè)自身因素(如營業(yè)利潤、安全管理成本)和外部環(huán)境的影響[24]。政府借助安全生產(chǎn)規(guī)制規(guī)控企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任[25]，政府規(guī)制的完善和落實(shí)對(duì)于企業(yè)安全生產(chǎn)狀況有較大影響[26]。③旅游者。旅游者的不安全行為容易引發(fā)旅游安全事故，其在進(jìn)行旅游活動(dòng)的過程中必須遵守相關(guān)的安全規(guī)定，這對(duì)于減少由旅游者不安全行為引起的旅游突發(fā)事件具有較大作用。政府制定的旅游安全規(guī)定對(duì)于旅游者是否履行遵守安全規(guī)定的義務(wù)有一定影響，但旅游者的安全行為較難預(yù)測(cè)，受到旅游者本人自身特征、風(fēng)險(xiǎn)感知、旅游經(jīng)驗(yàn)和外部環(huán)境等多方面因素的影響[27]。

綜上，基于系統(tǒng)的角度，實(shí)現(xiàn)旅游安全管理的目標(biāo)應(yīng)著重考慮以下3點(diǎn)：一是如何提高地方政府及其職能部門履行保障旅游公共安全責(zé)任的積極性，提高預(yù)防和應(yīng)對(duì)旅游突發(fā)事件的能力，更好地引導(dǎo)旅游者遵守安全規(guī)定，監(jiān)督旅游企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任；二是如何提高旅游企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任的積極性；三是如何促進(jìn)旅游者的旅游安全行為，現(xiàn)有的旅游安全管理政策設(shè)計(jì)是否與該管理目標(biāo)符合呢？本研究將從政策文本的關(guān)鍵信息入手，依據(jù)政策效力—政策目標(biāo)—政策工具的框架，分析旅游安全管理政策文本體現(xiàn)的對(duì)地方政府、旅游企業(yè)、旅游者的具體管理手段(圖1)。

圖1 基于系統(tǒng)角度旅游安全管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要節(jié)點(diǎn)

①政策效力。本研究依據(jù)我國法的類別及文本情況，將政策文本分為法律、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、國家標(biāo)準(zhǔn)、行政規(guī)范性文件6個(gè)類別。②政策目標(biāo)。即該政策頒發(fā)的目的、作用對(duì)象。本研究在政策初步整理時(shí)僅提煉出其作用對(duì)象。③政策工具。政策工具是達(dá)成政策目標(biāo)的手段[28]。本研究依據(jù)前述研究目的及政策工具的相關(guān)研究，將政府旅游安全管理的政策工具分為針對(duì)政府、針對(duì)旅游企業(yè)、針對(duì)公眾3個(gè)類型。進(jìn)一步將針對(duì)政府的政策工具分為確定責(zé)任部門(規(guī)定具體事項(xiàng)的負(fù)責(zé)部門)、日常工作要求、應(yīng)急處置要求、工作指導(dǎo)(上級(jí)對(duì)下級(jí)就旅游安全管理工作給予指導(dǎo)意見)、組織機(jī)構(gòu)(就某一事項(xiàng)成立工作小組)和處罰(對(duì)行政監(jiān)督部門工作人員的瀆職行為實(shí)施處罰)6個(gè)小類；將針對(duì)企業(yè)的政策工具分為行為監(jiān)管(對(duì)旅游企業(yè)進(jìn)行安全生產(chǎn)日常監(jiān)管)、行為規(guī)制(對(duì)旅游企業(yè)的經(jīng)營安全規(guī)定)、鼓勵(lì)倡導(dǎo)(表彰或獎(jiǎng)勵(lì)在旅游安全方面有突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人)和處罰(對(duì)違反安全規(guī)定的企業(yè)進(jìn)行處罰)4個(gè)小類；針對(duì)公眾的政策工具主要為行為規(guī)范，規(guī)定旅游者遵守旅游安全要求[29]。

1.2 研究方法與數(shù)據(jù)來源

本研究主要運(yùn)用內(nèi)容分析法對(duì)政策文件進(jìn)行分析。內(nèi)容分析法是通過對(duì)“內(nèi)容”的分析以獲得結(jié)論的一種研究手段[30]，通過編碼使文本內(nèi)容轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)，由于編碼過程可被重復(fù)檢驗(yàn)，因此能夠確保研究的信度[31]。具體的研究過程為：①檢索旅游安全管理政策文本并進(jìn)行篩選；②依照分析框架對(duì)政策文本進(jìn)行編碼分類；③邀請(qǐng)專家對(duì)政策文件編碼進(jìn)行指正，并根據(jù)專家意見進(jìn)行修正；④編碼完成后，運(yùn)用SPSS軟件進(jìn)行數(shù)量統(tǒng)計(jì)分析。

本研究選取1993—2017年與政府旅游安全管理相關(guān)的104份政策文件，包括法律、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、國家標(biāo)準(zhǔn)和行政規(guī)范性文件。政策文件在我國人民政府、國家文化和旅游部、各地政府、文化和旅游部門官網(wǎng)均可公開查閱。為了確保所選取政策文本的可靠性，文件的檢索和篩選遵照以下原則：在政府官方網(wǎng)站檢索與旅游安全管理相關(guān)的文件，并對(duì)政策時(shí)效性進(jìn)行核對(duì)；確保樣本數(shù)據(jù)均為正式政策的文件。

1.3 政策文本編碼

根據(jù)旅游安全管理政策文件體現(xiàn)的基本信息及該研究分析框架對(duì)文本進(jìn)行梳理，政策的編碼規(guī)則為政策效力—政策編號(hào)—政策條目—基本政策工具，具體指標(biāo)見表1。本研究政策文件基本信息的梳理及編碼示例見表2。

表1 旅游安全管理政策文件梳理指標(biāo)

表2 旅游安全管理政策文件基本信息及編碼示例

2 政策文件統(tǒng)計(jì)分析

2.1 政策效力維度

對(duì)政策文件的統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果見圖2。從圖2可見，中央政府及職能部門頒布的19項(xiàng)政策文件中，法律1項(xiàng)、部門規(guī)章7項(xiàng)、國家級(jí)標(biāo)準(zhǔn)8項(xiàng)、行政規(guī)范性文件3項(xiàng)。另外，還有行業(yè)協(xié)會(huì)頒布的文件1項(xiàng)。其中，法律為2013年頒布的旅游法，單設(shè)一章為旅游安全；部門規(guī)章為原國家旅游局、公安部、住建部等部門頒發(fā)，包括旅館業(yè)治安管理?xiàng)l例、旅游安全管理辦法、農(nóng)家樂(民宿)建筑防火導(dǎo)則等；旅游行業(yè)安全管理標(biāo)準(zhǔn)多為原旅游局所頒布，包括游樂園、景區(qū)、旅行社等方面。中央層面缺乏一部涉及國務(wù)院各職能部門旅游安全管理職責(zé)規(guī)定的統(tǒng)一法律。

地方政府及職能部門頒布的84項(xiàng)旅游安全政策文件中，法律33項(xiàng)、地方政府規(guī)章12項(xiàng)、地方標(biāo)準(zhǔn)16項(xiàng)、行政規(guī)范性文件23項(xiàng)。其中，法律為各省人大常委會(huì)頒布，主要是各省的旅游條例對(duì)旅游安全管理做出規(guī)定；地方政府規(guī)章為各地方政府頒布，少數(shù)地區(qū)有專門的旅游安全管理辦法，其他則主要在旅館業(yè)治安管理、人群聚集場(chǎng)所安全管理等方面制定管理辦法；地方標(biāo)準(zhǔn)為各地旅游局頒布，主要規(guī)定了旅游企業(yè)安全管理的一般性要求；行政規(guī)范性文件為旅游局單獨(dú)頒布，或與公安、食品監(jiān)管等部門聯(lián)合頒布，針對(duì)消防安全、餐飲安全等方面。從政策效力上看，沒有地區(qū)頒布專門的旅游安全管理法律，僅有少數(shù)地區(qū)有旅游安全管理法規(guī)?？傮w上，各地旅游安全政策文件效力不高，地方標(biāo)準(zhǔn)和行政規(guī)范性文件所涉及的旅游安全管理環(huán)節(jié)也不全面。

圖2 不同效力的旅游安全管理政策文件數(shù)量分布

2.2 政策目標(biāo)維度

從政策作用對(duì)象及基本內(nèi)容分析，各地的旅游安全政策文件包括3方面的目標(biāo)(圖3)：一是對(duì)政府及職能部門的職責(zé)規(guī)定；二是對(duì)旅游企業(yè)經(jīng)營的安全規(guī)定；三是對(duì)旅游者的權(quán)利義務(wù)作出規(guī)定。具體為：①相關(guān)政策文件對(duì)政府及職能部門的職責(zé)規(guī)定。一是對(duì)縣級(jí)以上人民政府職責(zé)的總體規(guī)定，規(guī)定其將旅游應(yīng)急管理納入政府應(yīng)急管理體系；二是對(duì)相關(guān)政府部門職責(zé)的原則性規(guī)定，按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”與“誰審批、誰負(fù)責(zé)”的原則，旅游、公安、交通、工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品監(jiān)管等部門按照各自職責(zé)對(duì)旅游經(jīng)營單位及其工作人員的安全保障工作實(shí)施監(jiān)督管理；三是對(duì)旅游行政部門的職責(zé)規(guī)定較為詳細(xì)，規(guī)定縣級(jí)以上旅游部門對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)的旅游安全負(fù)有行業(yè)管理職責(zé)。②相關(guān)政策文件對(duì)旅游企業(yè)經(jīng)營的安全規(guī)定。一是旅游企業(yè)的經(jīng)營需要經(jīng)過有關(guān)部門的審批，符合安全規(guī)定，且經(jīng)營時(shí)應(yīng)向符合資質(zhì)要求的企業(yè)購買產(chǎn)品和服務(wù)；二是旅游經(jīng)營者應(yīng)履行旅游安全生產(chǎn)主體責(zé)任，防范旅游安全事故發(fā)生，一旦發(fā)生安全事件，須立即進(jìn)行處置，并向有關(guān)部門報(bào)告；三是從事特殊工作的人員須具備相關(guān)資格，如特種設(shè)備操作人員。③旅游者在進(jìn)行旅游活動(dòng)時(shí)的合法權(quán)益得到尊重，合法權(quán)益若遭受損害可依法獲得賠償?shù)?。同時(shí)，旅游者遵守安全規(guī)定。

圖3 旅游安全管理政策目標(biāo)

2.3 政策工具維度

基于數(shù)量統(tǒng)計(jì)，中央政府對(duì)地方政府，地方政府對(duì)職能部門使用的政策工具項(xiàng)數(shù)分別為(中央/地方)：確定責(zé)任部門(2/21)、日常工作要求(9/48)、應(yīng)急處置要求(1/42)、處罰(2/33)、工作指導(dǎo)(17/42)、組織機(jī)構(gòu)(2/2)(圖4)。針對(duì)旅游企業(yè)，中央政府主要使用行為規(guī)制的方式規(guī)范旅游企業(yè)的行為，共82項(xiàng)；地方政府使用的政策工具數(shù)量分布分別為行為規(guī)制224項(xiàng)、處罰12項(xiàng)、鼓勵(lì)倡導(dǎo)2項(xiàng)(圖5)。針對(duì)旅游者的政策工具，主要是地方政府使用的行為規(guī)范，共33項(xiàng)。

圖4 針對(duì)政府的政策工具數(shù)量分布情況

圖5 針對(duì)旅游企業(yè)的政策工具數(shù)量分布情況

3 研究發(fā)現(xiàn)

從中央政府和地方政府旅游安全管理政策的設(shè)計(jì)來看，具有以下特點(diǎn)：首先是中央政府針對(duì)地方政府、地方政府針對(duì)職能部門，主要是確認(rèn)旅游安全管理的責(zé)任主體，對(duì)其具體工作做出要求。一方面，旅游安全管理政策文件確定不同監(jiān)管主體的責(zé)任，對(duì)縣級(jí)以上政府、旅游行政部門的責(zé)任作出規(guī)定，在社會(huì)治安、特種設(shè)施管理等方面也規(guī)定了責(zé)任部門；另一方面，相關(guān)文件劃定了治理的重要領(lǐng)域，如高風(fēng)險(xiǎn)旅游項(xiàng)目、景區(qū)游客流量監(jiān)測(cè)、社會(huì)治安、火災(zāi)防治等，也運(yùn)用了對(duì)行政監(jiān)督部門及工作人員的瀆職行為進(jìn)行處罰的工具，但內(nèi)容不明確。其次是政府針對(duì)旅游企業(yè)主要運(yùn)用強(qiáng)制性偏強(qiáng)的工具，對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營提出要求，并輔以處罰，以督促企業(yè)的安全生產(chǎn)行為。針對(duì)旅游者，雖然規(guī)定了遵守旅游安全規(guī)定的義務(wù)，但是卻少有相應(yīng)的處罰規(guī)定。第三是我國旅游安全管理政策的設(shè)計(jì)存在一定缺陷，體現(xiàn)在對(duì)地方政府、旅游企業(yè)、旅游者的激勵(lì)不足。具體表現(xiàn)為：①地方政府激勵(lì)不足。從政策工具使用分析結(jié)果看，中央對(duì)地方、政府對(duì)職能部門主要是提出工作要求，即對(duì)管理過程進(jìn)行激勵(lì)，這屬于弱激勵(lì)，會(huì)造成地方政府對(duì)相關(guān)任務(wù)的執(zhí)行力度偏弱。面對(duì)多維度任務(wù)，地方政府官員在各項(xiàng)指標(biāo)體系、考評(píng)辦法、獎(jiǎng)懲方式中選擇性地執(zhí)行任務(wù)[32]。在我國的旅游安全管理考核制度下，中央政府對(duì)地方政府旅游安全日常管理的弱激勵(lì)與事件管理的負(fù)向強(qiáng)激勵(lì)(安全一票否決制)形成強(qiáng)烈對(duì)比[33]。對(duì)于地方政府來說，旅游突發(fā)事件發(fā)生后必須快速反應(yīng)，而加強(qiáng)日常管理則是高成本、低收益。有效的問責(zé)才能保證政府積極履行職責(zé)[34]，旅游安全涉及多個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)行業(yè)、多個(gè)地區(qū)，旅游安全管理工作的開展需要政府各個(gè)部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)[35]。在旅游安全管理法制中，相關(guān)法律法規(guī)對(duì)旅游業(yè)的各個(gè)要素都規(guī)定了相應(yīng)的管理部門，但卻沒有對(duì)職責(zé)劃分與協(xié)調(diào)進(jìn)行清晰的界定，對(duì)于什么行為是未履行旅游安全管理職責(zé)及如何處罰的說明也較模糊，因此難以形成有效的負(fù)向激勵(lì)。②旅游企業(yè)激勵(lì)不足。針對(duì)旅游企業(yè)，政府主要運(yùn)用行為規(guī)制、行為監(jiān)管、處罰等強(qiáng)制性較強(qiáng)政策工具進(jìn)行監(jiān)管，這些政策工具的威懾力強(qiáng)，但具體的應(yīng)用存在問題，且效果并不一定持久。行為規(guī)制主要通過政策條文對(duì)旅游企業(yè)安全生產(chǎn)進(jìn)行規(guī)定，但必須配合激勵(lì)機(jī)制，才能達(dá)到促進(jìn)企業(yè)努力改善旅游安全環(huán)境、消除不安全因素、采取有效預(yù)防措施、保障職工和旅游者的安全和健康的目的。政策文件中體現(xiàn)的正向激勵(lì)，規(guī)定了對(duì)于在旅游安全管理工作中有突出表現(xiàn)的個(gè)人給予表彰或者獎(jiǎng)勵(lì)，卻沒有規(guī)定具體標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)不到激發(fā)企業(yè)積極性的作用。而旅游企業(yè)違規(guī)違法未必會(huì)受到高額罰款或被判處刑事處罰，各地旅游法律法規(guī)對(duì)違反安全規(guī)定的旅游企業(yè)的處罰主要是責(zé)令限期改正、責(zé)令停業(yè)整頓、罰款，且罰款金額不高，負(fù)激勵(lì)較難發(fā)揮作用[36]。③旅游者激勵(lì)不足。政府對(duì)旅游者的行為規(guī)范、旅游安全宣傳，對(duì)減少旅游者的不安全行為有一定影響?，F(xiàn)有政策體現(xiàn)的政府對(duì)旅游者的行為規(guī)范較難取得應(yīng)有的效果。相關(guān)政策文件對(duì)旅游者的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，要求旅游者遵守安全規(guī)定，但對(duì)不遵守規(guī)定的處罰制度設(shè)置很少。隨著我國旅游市場(chǎng)的迅速發(fā)展和不斷完善，旅游發(fā)展方式逐漸多樣化，網(wǎng)絡(luò)的普及加速了旅游信息的傳播，旅游者們開始厭倦傳統(tǒng)的大眾旅行方式，更加注重出行的自主性。但由于部分旅游者追求自由化、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)低，也造成了許多安全事故，該現(xiàn)象在“驢友”中最為明顯[37]。如果旅游者不遵守旅游安全規(guī)定到危險(xiǎn)區(qū)域進(jìn)行旅游活動(dòng)，一旦被困要求救援，不需要付出任何成本，卻可以得到政府付出大量的資源去實(shí)施救援，那么旅游者下一次在進(jìn)入高危區(qū)域之前還是不會(huì)考慮遵守安全規(guī)定。

4 結(jié)論與政策啟示

政策文本體現(xiàn)了政府管理的基本目標(biāo)及運(yùn)用的治理工具，從對(duì)政策文本的分析可以反映政府使用的治理工具是否對(duì)實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)有積極作用。本文基于對(duì)104份旅游安全管理政策文本的內(nèi)容分析，通過文件篩選、確定分析維度、文件編碼等過程，整理了我國旅游安全管理政策文件的效力、目標(biāo)和政策工具使用。前文的分析結(jié)果表明，目前我國旅游安全管理法制建設(shè)仍不健全，旅游安全管理政策文件的效力不高，對(duì)旅游活動(dòng)安全管理規(guī)定的覆蓋面也不足，政策文件對(duì)地方政府、旅游企業(yè)、旅游者的激勵(lì)不足，與實(shí)現(xiàn)科學(xué)協(xié)調(diào)不同主體，達(dá)到激勵(lì)地方政府發(fā)揮旅游安全管理職能、監(jiān)督旅游企業(yè)履行安全生產(chǎn)責(zé)任、引導(dǎo)旅游者安全行為的目標(biāo)還有一定距離。

本文可以為我國旅游安全管理提供一定的政策借鑒和實(shí)踐思路，具體包括：①完善旅游安全管理法律體系。現(xiàn)有的政策文件大體上規(guī)定了國家和地方層面的旅游應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)和職責(zé)，但最高效力的僅為部門規(guī)章，且在職責(zé)協(xié)調(diào)規(guī)定方面沒有形成配套的體系。完善旅游應(yīng)急法制體系需要從政府相關(guān)部門的職責(zé)協(xié)調(diào)，旅游經(jīng)營者和旅游者的義務(wù)與處罰等方面進(jìn)行更為完整的闡述。②優(yōu)化對(duì)地方政府的激勵(lì)機(jī)制設(shè)置。最有效的應(yīng)急管理應(yīng)是在日常管理中加強(qiáng)工作，把突發(fā)公共事件化解于萌芽之中。因此，應(yīng)在現(xiàn)有的對(duì)地方政府在旅游安全事件發(fā)生后“一票否決”激勵(lì)機(jī)制的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)其在旅游安全事件發(fā)生前履職的激勵(lì)，將政府旅游安全管理的實(shí)際過程與政策執(zhí)行情況納入考核指標(biāo)當(dāng)中，并加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管人員日常監(jiān)管的考核比重，通過細(xì)化日常監(jiān)管的各項(xiàng)指標(biāo)考核實(shí)際工作。③靈活運(yùn)用政策工具。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)當(dāng)中行為主體的逐利性，旅游企業(yè)在提供旅游服務(wù)和產(chǎn)品的過程中可能會(huì)由于利益誘惑而忽視安全問題，這就需要政府的介入。目前相關(guān)政策對(duì)旅游企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任的獎(jiǎng)勵(lì)與處罰規(guī)定不明確，力度也不足，因此需要優(yōu)化政策工具的設(shè)計(jì)，從正向鼓勵(lì)和負(fù)向懲罰兩個(gè)方面激勵(lì)旅游企業(yè)履行安全生產(chǎn)責(zé)任。旅游者安全行為的形成受到人口統(tǒng)計(jì)特征和個(gè)人心理情況的影響，對(duì)旅游者安全行為的引導(dǎo)，政府除了優(yōu)化行為規(guī)范等強(qiáng)制型較強(qiáng)的政策工具的設(shè)計(jì)，還應(yīng)運(yùn)用多種手段提高公眾的安全意識(shí)，如通過對(duì)旅游安全問題的傳播和溝通，影響公眾對(duì)旅游安全的心理感知。