網(wǎng)絡(luò)安全國際規(guī)則制定中建立信任措施應(yīng)用研究*

耿 召

(中共上海市委黨校(上海行政學(xué)院)政治學(xué)教研部 上海 200233)

“confidence”一般譯為“信任和信心”，即能夠產(chǎn)生信賴的一種情感，這種情感存在很強的內(nèi)生性，是一種正向且積極的感知。信任的形成能夠增加關(guān)系的粘性，進而帶來相互依賴性與可靠性的提升。但信任這種感知的形成是一個漫長過程，需要長期的溝通協(xié)調(diào)等具體行動的開展，以培育信任，驗證信任的牢固有效。傳統(tǒng)意義上，建立信任措施(Confidence Building Measures，CBMs)是國際軍控、防核武器擴散的一種成熟形式，在軍事領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用。建立信任措施通常被定義為旨在減少或消除可能助長軍備競賽或?qū)е聦嶋H沖突的國家間不信任、緊張和敵對行為的行動和進程[1]。建立信任措施旨在避免敵對行動升級并建立相互信任，在形式上可以是正式的或非正式的、單邊的、雙邊的或多邊的、軍事的或政治的，并且可以是國家與國家或非政府機構(gòu)[2]。建立信任措施需要加強跨黨派合作，改善信息交流，限制武裝部隊使用暴力。建立信任措施的目標在于減少或甚至在有些情況下消除各種導(dǎo)致猜忌、恐懼、緊張局勢和敵視的出現(xiàn)[3]。面對信任本身濃厚的主觀色彩，信任措施的建立也很大程度上依靠各方主觀判斷，這基于相互的認知，信任措施如果運用不當(dāng)，也可能成為刻意制造分歧與競爭的工具。

而網(wǎng)絡(luò)空間的出現(xiàn)為傳統(tǒng)軍事安全議題帶來了新的挑戰(zhàn)，網(wǎng)絡(luò)威懾、網(wǎng)絡(luò)攻擊、網(wǎng)絡(luò)犯罪、網(wǎng)絡(luò)恐怖主義等行為成為涉及傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全的新形態(tài)。國際社會通過多種方式、借助多種理念參與網(wǎng)絡(luò)安全治理，建立信任措施這一傳統(tǒng)軍控手段在其中得到深入實踐，成為各層級國際機制推進網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則構(gòu)建的重要方式，信任措施亦可理解為指導(dǎo)各方開展網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則制定的一種理念。因此，本文在明確建立信任措施的理論基礎(chǔ)與內(nèi)涵的同時，針對不同層級的國際機制在構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則中信任措施所發(fā)揮的作用進行闡釋，并對未來在網(wǎng)絡(luò)空間安全規(guī)則制定中建立信任措施的應(yīng)用及發(fā)展路徑進行討論，從而為建立信任措施更科學(xué)高效地引領(lǐng)網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則建設(shè)提供可行方案。

1 建立信任措施的理論基礎(chǔ)與內(nèi)涵

建立信任措施作為較為成熟的概念，有著深厚的理論基礎(chǔ)，安全合作理論和規(guī)范理論是其重要的理論根基，明確這一概念的內(nèi)涵需要追溯其理論基礎(chǔ)。

1.1 安全合作理論

在安全合作中，建立信任措施是與建構(gòu)主義相關(guān)的一項重要實踐，這種以改變觀念為宗旨的互動能夠減少國家間的誤解，增進相互好感，使得好感轉(zhuǎn)化身份和觀念，達到實現(xiàn)和平與安全的目的[4]。建構(gòu)主義強調(diào)觀念，觀念的形成取決于各自對自身身份的定位，因而信任的形成是改變觀念的基礎(chǔ)。國際安全理論中安全合作在于各方圍繞保障彼此的安全、避免陷入“安全困境”所進行的一系列對話、協(xié)調(diào)、協(xié)作等行為。安全合作與建立信任措施相互促進，在安全合作中需要各方了解彼此做出決策的心理動因，建立信任措施最終目標也是通過減少和消除引發(fā)不信任、恐懼、誤解和誤判的因素來加強國際和平與安全[5],維護安全與建立互信是相互統(tǒng)一的。在建立并鞏固安全合作中信任的建立，形成多邊安全合作機制是重要手段。安全合作機制能夠為各類行為體搭建一個完善的、全過程的多邊協(xié)作平臺，各方定期舉行會晤，交換意見，構(gòu)建共有規(guī)則，約束各方行為，從而形成基本信任。

1.2 規(guī)范理論

國際規(guī)范的生成是由多重因素決定的，而信任的形成是觀念的重要表現(xiàn)。國際規(guī)范的生成重要基礎(chǔ)在于各方具備促成共有規(guī)范的意愿，并存在相互認可的認知與理念。在規(guī)范生命周期中規(guī)范的興起、普及與內(nèi)化的3個階段，相互信任是形成共同理念的重要基礎(chǔ)。首先，在規(guī)范形成過程中，信任體現(xiàn)規(guī)范達成前各方所形成的共同認知，也存在于后來者對既定規(guī)范的遵從與認同。各方增進了解，交換觀點，減少猜忌與過度防御；其次，在規(guī)范普及階段，前期所達成的規(guī)范既面臨擴大其適用范圍從而被新進加入行為體所認同，但又面臨新加入成員對既有規(guī)范的不滿，甚至新加入者試圖改變既有規(guī)范，因而需要建立信任措施以應(yīng)對新挑戰(zhàn)；最后，在規(guī)范內(nèi)化過程中，正是基于信任的存在進而所達成的規(guī)范能夠被參與者所認可、執(zhí)行，最終成為“理所應(yīng)當(dāng)”的規(guī)制化成果。國際規(guī)范的內(nèi)化很大程度上在于各方在心理上形成了認同既有規(guī)范的心理。一旦信任成為習(xí)慣性的態(tài)度，就說明它得到了內(nèi)化[5],這是建立信任的重要表現(xiàn)。因此，縱觀規(guī)范生命周期的3個階段，信任措施所展現(xiàn)的行為體內(nèi)在認知與情感要素發(fā)揮了關(guān)鍵作用，有力推進了規(guī)范的內(nèi)化。

1.3 網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則制定中建立信任措施的指向

建立信任措施從傳統(tǒng)軍事等高政治領(lǐng)域逐漸深入到網(wǎng)絡(luò)安全等新興議題中，推動各方在網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則溝通與制定中擴大共識，促進成熟安全規(guī)則的生成與發(fā)展。建立信任措施主要涉及對話與溝通、協(xié)作、承諾、核查、遵約、危機管控等多個可操作行為。

具體而言，其一，協(xié)商與合作措施是形成信任的關(guān)鍵。這其中，協(xié)商意味著溝通與交流，能夠向彼此提供有用的信息，在這一過程中各方能夠圍繞共同關(guān)注的網(wǎng)絡(luò)安全議題明確彼此關(guān)切，了解彼此底線。而合作措施的形成則是協(xié)商的深化，對各方自身意愿有著更高要求，需要彼此具備趨同的理念與認知，也需要前期有著良好交流經(jīng)驗的積累，譬如聯(lián)合執(zhí)法與聯(lián)合機構(gòu)的設(shè)立都是合作的體現(xiàn)。其二，良好的承諾是實現(xiàn)透明措施的重要體現(xiàn)。透明措施意味著彼此猜忌的減少，承諾則意味著各方在具備共有認知的基礎(chǔ)上，面對網(wǎng)絡(luò)安全挑戰(zhàn)，各方需要實現(xiàn)可信承諾，而有效規(guī)則的建立是實現(xiàn)承諾的重要保證。其三，遵約是達成有效承諾后所需要履行的措施。為了共同面對網(wǎng)絡(luò)安全威脅，避免出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)攻擊行為，形成雙邊或多邊層面的防御性網(wǎng)絡(luò)安全協(xié)議十分關(guān)鍵，但規(guī)則的形成只是維持網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略穩(wěn)定的開始，發(fā)揮現(xiàn)有規(guī)則的效力，需要主導(dǎo)國引領(lǐng)，也需要國際組織積極協(xié)調(diào)，這都是落實遵約的具體要求。其四，危機管控也是各方處理網(wǎng)絡(luò)安全問題的有效方式。在新技術(shù)迭代速率加快、網(wǎng)絡(luò)空間軍事化愈發(fā)嚴重的大背景下，形成有效的危機管控機制尤為關(guān)鍵，這既包括構(gòu)建可行的規(guī)則，也涉及一系列有效機制的建立，以至于降低危機沖突的烈度，努力把危機與沖突消滅于萌芽狀態(tài)。

當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略穩(wěn)定性較弱，技術(shù)的快速迭代導(dǎo)致規(guī)則與標準的缺失，網(wǎng)絡(luò)地緣競爭加劇以及網(wǎng)絡(luò)大國博弈的激烈為構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則帶來諸多挑戰(zhàn)。但建立信任措施的走向成熟仍需要各方把基本的國際關(guān)系準則納入網(wǎng)絡(luò)空間之中，形成最基礎(chǔ)的信任，進而防止網(wǎng)絡(luò)空間沖突甚至網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)的出現(xiàn)。

對于傳統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)安全理念，有學(xué)者認為國際關(guān)系視閾下的網(wǎng)絡(luò)安全存在3種理論視角，分別歸納為網(wǎng)絡(luò)安全威脅憂慮論、網(wǎng)絡(luò)安全效用懷疑論和網(wǎng)絡(luò)安全話語建構(gòu)論[6]。建立信任措施是對網(wǎng)絡(luò)安全憂慮論和網(wǎng)絡(luò)安全效用懷疑論的一種探索性的解決方式，也可以稱其為網(wǎng)絡(luò)安全話語建構(gòu)論中的一種理論?；诎踩献骼碚撆c規(guī)范理論，建立信任措施從傳統(tǒng)軍事領(lǐng)域不斷發(fā)展，在網(wǎng)絡(luò)安全等新領(lǐng)域得到應(yīng)用。信任措施的過程是認識和利用共同利益的過程，也是探討與試驗的過程[7]。建立信任措施的最終目的是加強國際和平與安全，增進各國信任，助力形成更穩(wěn)定的關(guān)系，為卓有成效的合作創(chuàng)造條件。憑借在軍控領(lǐng)域的長期應(yīng)用，建立信任措施能在網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則制定中發(fā)揮積極作用。

2 建立信任措施在網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則全球性機制中的應(yīng)用

網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則制定已成為網(wǎng)絡(luò)空間治理的重要子議題，而建立信任措施在其中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。各類全球性國際機制在推進網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則制定中把建立信任措施運用其中。伴隨聯(lián)合國等機構(gòu)專門構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則機構(gòu)的出現(xiàn)，建立信任措施成為各方匯聚彼此理念，尋求共識的重要方式。

2.1 聯(lián)合國在網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則制定中深度嵌入信任措施

聯(lián)合國在網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則構(gòu)建中發(fā)揮著極為重要的作用，可以說，圍繞網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則建設(shè)的多邊機制建設(shè)離不開聯(lián)合國的參與。聯(lián)合國下屬信息安全政府專家組(UNGGE)和信息安全開放式工作組(OEWG)是專門從事網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則制定的常設(shè)機構(gòu)，上述機構(gòu)持續(xù)推進建立信任措施在規(guī)則建構(gòu)中的應(yīng)用。

a.信息安全政府專家組(UNGGE)成為踐行信任措施的重要機構(gòu)。

在聯(lián)合國中，UNGGE是從事網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則制定的專門機構(gòu)。UNGGE從2010年至今已達成了4份共識性決議報告，均涉及信任措施建設(shè)，并嘗試提升其在網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則制定中的廣度與深度。盡管在報告中，UNGGE往往把建立信任措施與各國負責(zé)任行為準則規(guī)則和原則、國際法、能力建設(shè)等議題并列闡述，但從宏觀層面來審視網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則建設(shè)，建立信任措施在聯(lián)合國網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則制定中被賦予了重要意義。

第一，聯(lián)合國既往在軍控領(lǐng)域的信任措施經(jīng)驗應(yīng)在UNGGE工作中得到應(yīng)用。2015年報告指出各國應(yīng)考慮裁軍審議委員會1988年通過并經(jīng)聯(lián)大第43/78(H)號決議核可的建立信任措施指導(dǎo)方針[8]。2021年報告更明確強調(diào)聯(lián)合國在裁軍領(lǐng)域建立信任措施的指導(dǎo)意義，在區(qū)域和次區(qū)域領(lǐng)域積極開展信任措施建設(shè)行動[9]。這是UNGGE成員首次就聯(lián)合國在軍控議題形成的信任措施經(jīng)驗應(yīng)用到網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則中形成一致，豐富了網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則內(nèi)涵。

第二，建立信任措施需要聯(lián)合執(zhí)法。2013年報告中，UNGGE強調(diào)加強執(zhí)法合作，減少在其他方面可能被誤解為敵對國家行動的事件，是建立信任措施的關(guān)鍵步驟[10]。之后，UNGGE制定了更為細致的聯(lián)合執(zhí)法條款，2015年報告提出成員國可以按國際法的方式合作調(diào)查網(wǎng)絡(luò)犯罪與恐怖主義行為，各層次合作中，強化計算機應(yīng)急小組和網(wǎng)絡(luò)安全應(yīng)急小組建設(shè)[8]。因而聯(lián)合執(zhí)法能夠在實踐中加深相互認知，提升互信機制的可操作性。

第三，建立信任措施需要做到信息共享。2010年報告只簡要提及分享最佳實踐在信息與通信技術(shù)(ICT)規(guī)則的缺失會形成誤解[11]。之后2013年報告指出成員國要有效利用現(xiàn)有渠道或開發(fā)新渠道形成機制，以接收、收集、分析和分享有關(guān)信息[10]。UNGGE強調(diào)成員要就遭受ICT威脅與自身技術(shù)缺陷共享信息[8]?？梢?，信息共享是減少誤判、增進信任的重要手段之一，但能夠做到自愿信息共享本身就是建立信任的一種體現(xiàn)，二者是相輔相成的。

第四，在建立信任措施中提升透明度。提升對話透明度能直接推進信任機制的成熟。2010年報告指出建立信任、穩(wěn)定和減少風(fēng)險的措施，以應(yīng)對國家使用信通技術(shù)的影響[11]。UNGGE認為各國應(yīng)考慮制訂切實可行的信任措施具體步驟，以提升透明度和可預(yù)見性[10]。2015年，UNGGE確認了若干用于提高透明度的自愿性信任措施建設(shè)，并鼓勵在自愿基礎(chǔ)上在各層面建立透明度，以增進信心[8]。因此，既有的4份共識文件均涉及到了建立信任措施，圍繞這一概念的內(nèi)涵、意義、應(yīng)用等方面均構(gòu)建了相對全面的規(guī)則體系。但UNGGE成員距離形成更高級的信任層級仍存有空間，現(xiàn)已建立的信任措施較為寬泛，需要制定更細致且可操作的準則，以踐行各方對信任措施的共有認可。

b.信息安全開放式工作組(OEWG)可謂是建立信任措施的產(chǎn)物。

囿于政府專家組成員數(shù)量有限，更多的發(fā)展中國家訴求在其中得到體現(xiàn)，在中俄等發(fā)展中國家的推動下，一個沒有名額限制的開放式工作組得以建立，成為與UNGGE并行的網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則制定機構(gòu)。OEWG的出現(xiàn)使廣大發(fā)展中國家重新對達成網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則共識樹立了信心。2021年，OEWG出臺了第一份共識性報告，對建立信任措施進行了專門討論，具體表現(xiàn)在以下4個方面。

其一，OEWG同樣認同建立信任措施的重要意義。OEWG認可信任措施的透明和穩(wěn)定屬性，是國際合作的表現(xiàn)。建立信任措施有助于預(yù)防沖突、避免誤解，緩和緊張局勢，保障ICT的安全與彈性，能支持實施負責(zé)任的國家行為準則，促進信任，確保各國在使用ICT時更加明晰、可預(yù)測性更強且更為穩(wěn)定。建立信任措施與其他負責(zé)任的國家行為方式并存，有利于擴大共有認知，推動和平國際環(huán)境的形成[12]。

其二，OEWG認為自身就是各國建立信任措施的一種實踐。OEWG的存在有利于各方就威脅和脆弱性、國家和其他行為者的負責(zé)任行為以及良好做法的看法進行公開透明交流，最終支持集體制定和實施國家在使用ICT方面的負責(zé)任行為框架[12]。

其三，OEWG同樣認可聯(lián)合國在制定和支持實施全球建立信任措施方面的關(guān)鍵地位，支持UNGGE歷次共識報告提出的建議。聯(lián)大在第43/78(H)號協(xié)商一致決議中核可了聯(lián)合國裁軍審議委員會制定的建立信任措施準則，OEWG認可上述原則，制定新的ICT具體措施時參考建立信任措施的經(jīng)驗[12]。OEWG還提出具體的措施，發(fā)揮國家計算機應(yīng)急小組(CERTs)等機構(gòu)的作用。在國際合作上，跨區(qū)域和跨組織間的協(xié)作，共享信息、建立國家聯(lián)絡(luò)點也是踐行建立信任措施的有力嘗試，各類跨國合作也是對聯(lián)合國促進信任措施工作的有益補充[12]。上述建議都與UNGGE報告存在一定的共同性。

整體而言，OEWG與UNGGE有著共通之處，均重視建立信任措施的作用，強調(diào)雙邊、區(qū)域和多邊領(lǐng)域的對話。信任措施兩個并行機構(gòu)開展網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則制定的實踐中已經(jīng)找到一條相對適用于自身的發(fā)展路徑，未來UNGGE與OEWG如何對話協(xié)調(diào)，共同推進網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則建設(shè)走向深入，也是深度踐行建立信任措施的重要表現(xiàn)。此外，兩個機構(gòu)所達成的共識性決議也呈現(xiàn)出國際軟法屬性，雖然執(zhí)行力與約束力相對有限，但這表明基于國際社會的共同認可，信任措施也可表現(xiàn)為一定的法理正當(dāng)性。

2.2 非政府組織對信任措施的應(yīng)用相對有限

基于網(wǎng)絡(luò)空間的特殊性，非政府組織憑借掌握諸多資源，成為網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則制定中不容忽視的一方。全球網(wǎng)絡(luò)空間穩(wěn)定委員會(GCSC)是第一個致力于制定規(guī)則和政策以改善網(wǎng)絡(luò)空間穩(wěn)定性和安全性的非政府組織[13]，提出了“保護互聯(lián)網(wǎng)公共核心”等較為成熟的網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則建議，形成了包括信任措施在內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定架構(gòu)[14]，認為提升能力、擴大共識將增強國際社會執(zhí)行國際法、規(guī)范和其他信任措施的能力，增強網(wǎng)絡(luò)空間穩(wěn)定性[14]。GCSC也認為現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則治理體系本身可能被證明建立信任措施是有效的[14]。

互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(ISOC)是開展互聯(lián)網(wǎng)治理的非政府組織，在網(wǎng)絡(luò)安全標準制定方面與專門從事互聯(lián)網(wǎng)標準建設(shè)的互聯(lián)網(wǎng)工程任務(wù)組(IETF)聯(lián)系緊密。ISOC強調(diào)協(xié)作安全對互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的重要性，認為培育信心是協(xié)同安全的重要組成部分，安全的目標很大程度在于培養(yǎng)人們對互聯(lián)網(wǎng)的信心[16]。ISOC也認為維護網(wǎng)絡(luò)空間國際秩序的穩(wěn)定需要建立對互聯(lián)網(wǎng)核心功能的信任[17]。建立信任措施的核心是各國同意建立一個遵守和編纂現(xiàn)有規(guī)則的程序，ISOC和IETF在踐行信任措施中努力吸引專業(yè)技術(shù)人才[18]。因而ISOC與IETF在推進網(wǎng)絡(luò)安全標準化建設(shè)中需要構(gòu)建可行的互信機制與措施。

某些非政府組織也關(guān)注信任措施的重要意義。ICT4Peace基金會自2011年以來一直呼吁制定網(wǎng)絡(luò)空間國際行為準則，并支持各方為制定負責(zé)任的國家行為規(guī)范的努力。作為低門檻工具，信任措施不一定需要具有法律約束力的形式，但正是基于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)出現(xiàn)時間較短且面臨諸多不確定性，信任措施的重要性凸顯[19]?？梢?，非政府組織注重信任建設(shè)，也強調(diào)在遵守網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則、建立網(wǎng)絡(luò)隱私條款等具體議題中樹立信任與信心的必要性。但上述機構(gòu)對這一概念的應(yīng)用中仍需進一步的深化信任措施的內(nèi)涵，增加應(yīng)用的場域，尤其上述機構(gòu)掌握豐富的網(wǎng)絡(luò)關(guān)鍵資源，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)安全標準過程中可從機制建設(shè)與具體流程中進一步踐行這一理念。

3 網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則區(qū)域治理機制中的信任措施建設(shè)

在網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則制定的多邊治理體系中，除了聯(lián)合國等全球性國際組織，區(qū)域組織在構(gòu)建區(qū)域網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則上也取得一系列成效，信任措施也得到一定應(yīng)用，歐洲安全與合作組織(OSCE，簡稱：歐安組織)、東盟(ASEAN)和美洲國家組織(OAS)是主要代表。

3.1 歐安組織信任措施建設(shè)經(jīng)驗豐富

歐安組織雖長期聚焦于歐洲地區(qū)的裁軍、核軍控等傳統(tǒng)安全問題，現(xiàn)也圍繞域內(nèi)規(guī)則的形成開展工作。建立信任措施最早誕生于歐安組織的前身歐洲安全與合作會議(CSCE)并得到快速發(fā)展。建立信任措施在歐安組織中發(fā)展成熟，并在美洲國家組織和東盟構(gòu)建區(qū)域內(nèi)網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則中得到應(yīng)用。歐安組織重視地區(qū)內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則建設(shè)，并聚焦于建立信任措施所發(fā)揮積極作用。在以往常規(guī)武器領(lǐng)域信任措施有效建立的基礎(chǔ)上，歐安組織于2013年和2016年通過了一系列與網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)的信任措施政策。通過采取這些切實可行的措施，歐安組織在降低因使用信通技術(shù)而產(chǎn)生的沖突風(fēng)險方面發(fā)揮了開拓性作用。該組織在構(gòu)建與透明度有關(guān)的信任措施側(cè)重于信息共享，擴大各國看待和解釋來自網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的威脅和風(fēng)險、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施完整性和通信渠道保護的相互理解[1]。歐安組織憑借長期的信任措施實踐，積累了豐富經(jīng)驗，并在危機管理過程中實踐信任措施，對其他區(qū)域組織產(chǎn)生積極影響。

3.2 東盟注重信任措施建設(shè)的針對性

作為發(fā)展中國家為主要成員的區(qū)域組織，東盟在構(gòu)建地區(qū)網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則方面取得了突出成就，在組織內(nèi)形成了較為成熟的協(xié)作機制，也十分注重建立互信與信任措施建設(shè)的應(yīng)用。東盟網(wǎng)絡(luò)安全部長級會議(AMCC)是東盟專門就網(wǎng)絡(luò)安全議題進行協(xié)商討論的會議機制，東盟成員通過該會議強調(diào)包括信任措施在內(nèi)對網(wǎng)絡(luò)空間穩(wěn)定和安全的重要意義[20]。這一會議機制也強調(diào)基于國際自愿屬性的規(guī)則對培養(yǎng)信任與信心的必要性，有利于形成根植于規(guī)則的網(wǎng)絡(luò)空間。

借助東盟地區(qū)論壇(ARF)，東盟國家與域外重要國家積極就網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則開展建設(shè)工作。通過建立相關(guān)工作計劃，就建立信任措施開展合作，從而能夠促進各成員國提升網(wǎng)絡(luò)安全認知[21]。針對信任措施的建立，這一論壇提議建立研究組，提交各方的共識性報告，并使各方在打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪和恐怖主義上實現(xiàn)信息共享[21]。從2012年起，東盟地區(qū)論壇聯(lián)合歐盟、美國等域外國家舉辦與網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)的建立信任措施研討會[22]，2018年開始舉辦的“東盟地區(qū)論壇閉會期間關(guān)于ICT使用安全會議”，討論建立信任措施的具體建議，這推動?xùn)|盟成員與域外大國合作的深化。東盟的各層級會議機制多次強調(diào)建立信任機制與培育信心的重要性。區(qū)域組織成員國數(shù)量的相對有限使得信任措施的實踐針對性更強，操作方式與區(qū)域?qū)嶋H發(fā)展情況更為契合。

3.3 美洲國家組織參考其他區(qū)域組織經(jīng)驗

美洲國家組織也在構(gòu)建域內(nèi)網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則中借鑒歐安組織的經(jīng)驗，建立信任措施就是其中的重要表現(xiàn)。美洲國家組織試圖借鑒歐安組織的既有經(jīng)驗，采取旨在促進國家間網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定的措施。美洲國家組織通過成員國各自建立國家協(xié)調(diào)中心，處理協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)安全議題。該組織還通過多種形式培育信任與信心，包括起草和頒布有效的網(wǎng)絡(luò)犯罪法規(guī)、舉辦講習(xí)班、協(xié)助政府制定政策和法規(guī)，將濫用計算機和計算機網(wǎng)絡(luò)定為犯罪等多種實踐[23]。憑借與歐洲大多數(shù)國家相似的政治制度與文化背景，該組織有效借鑒歐安組織經(jīng)驗的同時，積極把信任措施這一理念應(yīng)用到區(qū)域網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則制定之中，取得了一定成效。

區(qū)域組織憑借自身豐富的治理經(jīng)驗，成為踐行信任措施的重要行為體，在促進網(wǎng)絡(luò)安全政策談判方面有著巨大的開發(fā)潛力。區(qū)域機制不會試圖取代聯(lián)合國層級的討論，而是對其進行補充，將區(qū)域觀點納入討論。區(qū)域組織應(yīng)與聯(lián)合國等全球性國際組織密切協(xié)調(diào)，努力形成可靠且能夠長期運作的信任措施機制。

可見，建立信任措施在不同類型的國際機制中存在一定差異。聯(lián)合國在構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則進程中高度重視信任措施建設(shè)，憑借既往在軍控領(lǐng)域的經(jīng)驗，擴大信任措施的應(yīng)用范圍。專業(yè)化非政府組織雖然也提出信任的重要性，但對這一概念的實踐尚不深入，提出的具體運作場景也相對單一。而歐安組織在建立信任措施領(lǐng)域具備豐富的經(jīng)驗，也順利將這一概念移植到區(qū)域內(nèi)網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則制定中，并對美洲國家組織和東盟產(chǎn)生積極影響。區(qū)域組織在推進多層次網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則制定中豐富了信任措施的應(yīng)用場域，使得各方意識到信任措施在地區(qū)網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則生成中的重要意義。因此，當(dāng)前信任措施還僅在某些關(guān)鍵網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則治理機制中得到深度應(yīng)用，在不同機制中仍需提升這一理念的寬度與深度。

4 建立信任措施在網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則制定中的愿景

建立信任措施涉及諸多具體的行為方式，建立信任措施應(yīng)進一步豐富內(nèi)涵外延，提升實踐性與操作性，成為各方擴大對話、緊密協(xié)作的重要紐帶，在網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則制定中發(fā)揮積極作用。深化信任措施在網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則制定中的應(yīng)用，未來在以下幾個層面能夠發(fā)揮優(yōu)勢。

a.有利于擴大網(wǎng)絡(luò)治理共有理念與認知。建立信任措施所強調(diào)的相互信任，希望彼此消除恐懼、偏見等固有認知，緩解戰(zhàn)略焦慮，是彌合認知分歧一種有效方式。隨著網(wǎng)絡(luò)新興大國的崛起，傳統(tǒng)西方國家主導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)治理理念面臨轉(zhuǎn)變，網(wǎng)絡(luò)新興大國強調(diào)的多邊主義治理模式與西方國家主導(dǎo)的多利益攸關(guān)方模式仍處于磨合之中，尋求網(wǎng)絡(luò)主權(quán)等新興大國強調(diào)的理念與西方世界奉行的所謂網(wǎng)絡(luò)自由、網(wǎng)絡(luò)民主之間的共存之道仍是維護全球網(wǎng)絡(luò)空間安全的重要基礎(chǔ)[24]。由于國際社會內(nèi)部的政治和意識形態(tài)差異，建立一個全面的、具有法律約束力的網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則體系發(fā)展的前景渺茫。相反，建立信任措施需要就程序而非價值達成一致，因而這為建立約束網(wǎng)絡(luò)空間國家行為的國際框架提供了更現(xiàn)實的方法[25]。

一方面，建立信任措施基于各方形成的互信，這種認知的形成深層次上根植于共有理念認知的確立。網(wǎng)絡(luò)空間的信任措施建立在促進共有認知形成的同時，化解分歧，成為有助于各方構(gòu)建共同認可網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則的重要基礎(chǔ)。中國積極把網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體理念與數(shù)字絲綢之路倡議融入到信任措施之中，《網(wǎng)絡(luò)空間國際合作戰(zhàn)略》明確提及中國會參與建立信任措施的討論。互信是合作開展國際規(guī)則制定的基礎(chǔ)，而共有理念的形成也是推進互信的保證。美、俄等國也在相關(guān)戰(zhàn)略文件中強調(diào)信任的必要性，因而推進互信機制成為網(wǎng)絡(luò)空間治理理念融合的重要方式。

另一方面，面對東西方網(wǎng)絡(luò)治理理念差異，信任措施或可成為一種可行的融合分歧的手段。西方國家提出并支持多利益攸關(guān)方模式，強調(diào)主權(quán)國家、國際組織、個人、社群的平等參與，使其成為網(wǎng)絡(luò)空間主流治理模式。但中俄等發(fā)展中國家更強調(diào)政府應(yīng)在關(guān)鍵領(lǐng)域發(fā)揮突出作用，這與西方所推崇非國家行為體與主權(quán)國家的地位平等存在差異。從建立信任措施在UNGGE等網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則建設(shè)得到了廣泛認可與應(yīng)用中可見，建立信任措施是聯(lián)合國從事網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則制定的重要手段，也是各方形成共識的重要理念工具。

伴隨中國等網(wǎng)絡(luò)新興國家技術(shù)實力與治理能力的提升，現(xiàn)有基于西方主導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)治理理念難以適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)空間國際治理體系的動態(tài)演進，因而可嘗試提升建立信任措施的解釋力，推進這一理念工具在網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則制定中深入應(yīng)用，這或許是淡化東西方網(wǎng)絡(luò)治理路徑與理念之爭的一種可行方式。因此，信任措施超越了網(wǎng)絡(luò)治理理念認知差異的束縛，具備成為達成國際共識的潛力，有助于淡化理念模式之爭，推動符合各方利益的網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則體系的形成。

b.促進各方在網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則建構(gòu)中進一步發(fā)揮優(yōu)勢。建立信任措施作為規(guī)避國際沖突與軍事風(fēng)險的重要方式，網(wǎng)絡(luò)安全是踐行這一概念的新的重要領(lǐng)域。一方面，國際社會已經(jīng)在解決網(wǎng)絡(luò)沖突與攻擊問題上進行國際規(guī)則探索。在2013年北約卓越網(wǎng)絡(luò)合作防衛(wèi)中心編撰的第一版《塔林手冊》中就網(wǎng)絡(luò)敵對行為中的背信棄義等行為進行了規(guī)制[26]，2017年第二版《塔林手冊》重申了這一問題[27]。網(wǎng)絡(luò)空間的危機是突然發(fā)生的，網(wǎng)絡(luò)攻擊、網(wǎng)絡(luò)威懾、網(wǎng)絡(luò)犯罪、網(wǎng)絡(luò)恐怖主義等行為跨越國界，成本極低，但破壞性極大，這意味著建立信任措施的重要意義[28]。遏制網(wǎng)絡(luò)沖突，化解網(wǎng)絡(luò)攻擊與對抗是實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)安全的重要基礎(chǔ)。網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則的建立有助于推進各方化解網(wǎng)絡(luò)軍事對抗沖突，緩解網(wǎng)絡(luò)空間的脆弱性，形成機制化協(xié)調(diào)機制，助力網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略穩(wěn)定。

另一方面，在建立信任措施的過程中，圍繞網(wǎng)絡(luò)攻擊與網(wǎng)絡(luò)沖突，各方應(yīng)就網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)爭的演練、模擬形成公開化、機制化的國際規(guī)范，提升彼此行動的透明度，從而減少誤判與誤解。相關(guān)領(lǐng)域國際規(guī)則的建立有助于保障彼此安全，緩和網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)爭所帶來的恐懼心理。當(dāng)然，建立信任措施的基礎(chǔ)在于相關(guān)國家獲得彼此都能夠接受的結(jié)果，在協(xié)商過程中存在妥協(xié)的意愿。因而，在網(wǎng)絡(luò)安全國際規(guī)則建設(shè)中，形成成熟的信任措施是一個長期的過程，但伴隨網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)、網(wǎng)絡(luò)攻擊對國家安全乃至世界和平所帶來的挑戰(zhàn)，各方對互信機制必然存在迫切需求。

c.助力多層次治理機制與模式的融合。從既有的主要國際機制在推進網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則制定過程中可見，建立信任措施成為各層級認可且適用的工具，在各層級機制中得到了廣泛應(yīng)用。而多層次治理作為治理理論的重要概念，涵蓋主權(quán)國家、次國家行為體、超國家行為體以及各類政府與非政府機構(gòu)的跨部門多層次決策過程。建立信任措施的跨國網(wǎng)絡(luò)安全治理的廣泛使用使其具備在跨層級治理領(lǐng)域中應(yīng)用的可能，其在各類全球性治理機制以及區(qū)域治理機制中的廣泛實踐表明，這一方式所尋求相互信任的形成也是多層次治理機制的目標。

一方面，建立信任措施有助于融合全球、區(qū)域等各層級國際機制。在多層級治理機制發(fā)展的過程中，推進全球與區(qū)域?qū)用?、官方與專業(yè)色彩的不同層次治理機制的融合十分關(guān)鍵。從多層次治理的橫向?qū)用嬗^察，區(qū)域間合作有利于緩解網(wǎng)絡(luò)安全市場碎片化趨勢，有助于打破區(qū)域孤島，建立可靠溝通渠道，從而鼓勵分享良好做法，交流有關(guān)區(qū)域挑戰(zhàn)和需求的信息[29]。因此，各層級治理機制在融合中，建立信任措施是其中可行且相對更易形成共識的重要領(lǐng)域。歐盟、北約、歐安組織成員積極推進組織內(nèi)網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則建設(shè)，建立信任措施在其中得到不同程度的應(yīng)用，因而多層級治理機制橫向?qū)用娴娜诤吓c發(fā)展是建立信任措施的重要方式。

另一方面，根植于政府、非政府組織、社群、個人等不同行為體，建立信任措施需要匯聚各利益攸關(guān)方，在互信中推進網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則的成熟。在推進多層次治理機制融合的過程中，需要多邊主義與多利益攸關(guān)方模式相融合。網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則制定過程中所涉及的利益攸關(guān)方多元，涉及不同的議題領(lǐng)域、不同的專業(yè)素養(yǎng)、不同的文化價值觀念。在保障參與網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則構(gòu)建行為體多元化的同時，就不同具體議題突出不同行為體的價值，譬如在涉及國家安全與軍事化相關(guān)領(lǐng)域突出官方機構(gòu)的作用，在涉及通信安全標準領(lǐng)域保障發(fā)揮科技企業(yè)與技術(shù)人員的參與度，這都是增進信任，推動網(wǎng)絡(luò)治理模式融合的具體表現(xiàn)。

因此，在各類區(qū)域性、全球性、專業(yè)性的國際機制對接融合過程中，建立信任措施成為各方均能接受的概念，這為擴大共識，彼此借鑒取得良性成效的運作機制提供機遇。盡管多利益攸關(guān)方與多邊主義兩種治理模式存在差異，但信任措施在兩種模式的運作過程中能夠得到各方接受，這就有助于化解東西方模式之爭，促進形成各方均能接受的治理模式。

d.推動網(wǎng)絡(luò)空間大國良性競合。網(wǎng)絡(luò)空間的安全與穩(wěn)定離不開大國的參與，隨著中國、俄羅斯、巴西等國的ICT產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，希望美歐主導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)空間治理體系面臨新的調(diào)整，如何協(xié)調(diào)中美、美俄、中歐、美歐等大國關(guān)系，成為推進網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則達成的重要因素。在規(guī)則制定中，處理大國關(guān)系，信任措施突破了既往網(wǎng)絡(luò)理念與網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)的藩籬，成為網(wǎng)絡(luò)大國形成穩(wěn)定協(xié)作的重要方式。

首先，大國在制定本國網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略時，信任措施被時常提及。中國在《網(wǎng)絡(luò)空間國際合作戰(zhàn)略》中明確指出會參與建立信任措施討論，采取預(yù)防性外交舉措，通過對話協(xié)商應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)安全威脅，促進網(wǎng)絡(luò)空間和平與穩(wěn)定[30]。中國的《全球數(shù)據(jù)安全倡議》也是希望國際社會達成一種共同承諾的有益嘗試。美國在2018年發(fā)布的《國家網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》中也提出考慮采取切實可行的信任措施減少沖突風(fēng)險，這是通過構(gòu)建負責(zé)任的國家行為規(guī)范提高網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定性的重要方式[31]。大國在構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略中涉及信任措施可提升其在網(wǎng)絡(luò)安全治理中的地位，推進各類多邊網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則機制建設(shè)中推廣這一概念。

其次，網(wǎng)絡(luò)大國也一直試圖建立穩(wěn)定的信任措施。就美俄關(guān)系而言，2013年6月，奧巴馬和普京同意在美俄雙邊總統(tǒng)委員會內(nèi)建立新的工作組，作為美俄圍繞網(wǎng)絡(luò)安全建立信任措施的一部分[32]。美國國土安全部計算機應(yīng)急準備小組(US-CERT)與俄羅斯相應(yīng)機構(gòu)協(xié)作共同面對威脅，共享交流相關(guān)惡意軟件或其他惡意信息。兩國還利用1987年美蘇建立的長期核減少風(fēng)險中心(NRRC)聯(lián)系，形成信任。美俄授權(quán)在美國網(wǎng)絡(luò)安全協(xié)調(diào)員和俄羅斯安全理事會副秘書長之間建立一條直接的安全對話通信線路，即“熱線”，確保領(lǐng)導(dǎo)人準備好應(yīng)對各種國家安全危機[33]。因而建立信任措施在美俄網(wǎng)絡(luò)安全溝通中發(fā)揮了一定作用。

中美相互信任則是建立在相互承諾保持相對穩(wěn)定關(guān)系的基礎(chǔ)上，這種信任在加強合作和管理沖突方面發(fā)揮了重要作用[34]。奧巴馬時期，中美圍繞網(wǎng)絡(luò)安全開展了一系列對話，雙邊也試圖建立信任措施。但由于缺乏后續(xù)行動，限制了建立網(wǎng)絡(luò)空間信任的積極勢頭，尤其是特朗普任內(nèi)開啟對華高科技打壓以來，中美網(wǎng)絡(luò)安全協(xié)作幾近停滯。

伴隨網(wǎng)絡(luò)大國對網(wǎng)絡(luò)安全的高度重視，使其對該領(lǐng)域所面臨脆弱性風(fēng)險表現(xiàn)出高度的焦慮。在大國協(xié)作構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則中就建立成熟的互信機制也呈現(xiàn)審慎的態(tài)度，在大國間建立長期穩(wěn)定的信任措施是維護網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略穩(wěn)定的關(guān)鍵。尤其面對網(wǎng)絡(luò)空間的高政治化色彩使得既往軍事領(lǐng)域的治理模式與機制可以嘗試應(yīng)用于構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則之中。

最后，網(wǎng)絡(luò)大國也試圖通過一些具體的信任措施開展對話。在維系網(wǎng)絡(luò)大國關(guān)系的過程中，建立熱線是踐行信任措施的方式之一。尤其在網(wǎng)絡(luò)危機開始時，國家指揮機構(gòu)之間的安全可靠通信對于管理、降低規(guī)模和解決危機至關(guān)重要。在網(wǎng)絡(luò)危機期間，傳統(tǒng)的溝通渠道可能會受損或無法運作。因此，建立安全、有彈性的溝通渠道或熱線，在網(wǎng)絡(luò)危機階段發(fā)揮關(guān)鍵作用[18]。

國家間的互信存在多種形式，可能是工具性的、也可能是情感性的，也可以是兼而有之[35]。大國之間應(yīng)當(dāng)充分挖掘戰(zhàn)略上的共同利益，工具性的信任促使大國行為更為理性。尤其是對于中美俄這樣的網(wǎng)絡(luò)大國，跨越意識形態(tài)的互信短期內(nèi)難以建立，但建立基于實在收益的工具性互信機制相對容易。技術(shù)社群與專業(yè)人士也在影響大國政策制定中施加了額外作用，這促使國家間形成客觀理性互信機制可能性得到提升，助力網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則的成熟。

5 結(jié) 語

在明確建立信任措施的理論及概念的基礎(chǔ)上，通過分析網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則不同機制建設(shè)的發(fā)展現(xiàn)狀可見，信任措施在網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則建構(gòu)中發(fā)揮了一定作用。聯(lián)合國UNGGE和OEWG在推進網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則生成過程中注重信任措施建設(shè)，歐安組織、東盟等區(qū)域組織也著力于發(fā)揮信任的效用，但其他機構(gòu)對這一理念的應(yīng)用仍存在提升空間。

信任的形成是一個漸進過程，受到多元因素的制約，但通過具體信任措施的開展，有助于緩和網(wǎng)絡(luò)空間已經(jīng)存在的對抗沖突，降低網(wǎng)絡(luò)空間對抗沖突發(fā)生的可能，進而鞏固并深化信任，增進各方達成網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則的意愿。建立的網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則又能在約束各方行為的同時，讓各方確立對網(wǎng)絡(luò)安全合理行為邊界的認知，拓展培育信任的領(lǐng)域和議題，形成良性循環(huán)，進而有助于全球網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略穩(wěn)定。信任措施的建立有助于各方擴大共有治理理念，促進政府間、非政府、區(qū)域性等各層級治理機制共同發(fā)揮作用。但建立信任措施的進一步發(fā)展需要網(wǎng)絡(luò)大國化解矛盾，樹立信心，獲得共同利益，進而加深協(xié)作，形成相對穩(wěn)固的關(guān)系。因此，國際社會從建立信任措施切入是化解消弭網(wǎng)絡(luò)治理理念差異的有效手段，也有助于促進大國在網(wǎng)絡(luò)空間的對抗與沖突邁向良性競爭乃至合作的方向發(fā)展，尤其是在前沿數(shù)字技術(shù)不斷涌現(xiàn)的當(dāng)下，信任措施在網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則建構(gòu)中的豐富實踐，有利于全球數(shù)字技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與網(wǎng)絡(luò)安全治理體系的長期穩(wěn)定。但也應(yīng)客觀認識到，當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則建設(shè)仍面臨諸多問題，但這并不與信任措施所發(fā)揮的積極作用相矛盾。受制于大國競爭以及國家對自身安全的高度重視，建立信任措施也不應(yīng)視作能夠解決一切問題的“萬能良方”，但國際社會嘗試構(gòu)建基于共同安全這種合作層級較低的溝通對話方式或許是在網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則建設(shè)尚處于初級階段的一種可行方式，也是構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體最初原點。