中國(guó)民用航空飛行學(xué)院 趙家琪

未成年人權(quán)益的有效保障，離不開(kāi)相關(guān)法律政策體系的建設(shè)。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)頒布了《未成年人保護(hù)法》和《預(yù)防未成年人犯罪法》兩部與未成年人直接相關(guān)的法律，在國(guó)際上也簽署了《兒童權(quán)利公約》。同時(shí)，《民法典》《義務(wù)教育法》等一系列法律之中，也廣泛存在著未成年人權(quán)益保護(hù)方面的規(guī)定。但是，隨著相關(guān)上位法中對(duì)未成年人保護(hù)內(nèi)容的修改和制定、國(guó)家政策上的重視以及社會(huì)上未成年人受侵害事件的頻發(fā)，當(dāng)前一些省市的未成年人保護(hù)法規(guī)已經(jīng)不能在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮應(yīng)有的效用。為有效發(fā)揮地方性法規(guī)的功效，未成年人保護(hù)地方立法也應(yīng)根據(jù)法律政策和社會(huì)現(xiàn)狀的變化與時(shí)俱進(jìn)。

一、未成年人保護(hù)地方立法的新形勢(shì)

（一）新環(huán)境下對(duì)未成年人身心健康的保護(hù)

據(jù)統(tǒng)計(jì)我國(guó)18歲以下未成年人的數(shù)量約4億，占全國(guó)人口總數(shù)的百分之三十以上，而未成年人正處于社會(huì)觀、價(jià)值觀的成長(zhǎng)階段，社會(huì)矛盾的日趨多樣使得未成年人所受到的侵害可能性也更為復(fù)雜，特別是網(wǎng)絡(luò)普及所帶來(lái)信息爆炸式傳播，成為未成年人成長(zhǎng)過(guò)程中的雙刃劍。近年來(lái)，網(wǎng)癮少年、留守子女、單親家庭、網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)等各類(lèi)問(wèn)題的不斷發(fā)生，表明未成年人比以往更容易受到來(lái)自社會(huì)、學(xué)校、家庭、同學(xué)等各種因素的困擾。在這種背景之下，法律對(duì)未成年人的保護(hù)不應(yīng)僅局限于身體的保護(hù)，心理保護(hù)也顯得尤為重要。因此，有地方立法權(quán)的各市在進(jìn)行未成年人保護(hù)立法的過(guò)程中，也紛紛增加了對(duì)未成年人心理健康保護(hù)的內(nèi)容，主要表現(xiàn)在立法宗旨強(qiáng)調(diào)心理健康、學(xué)校配置心理教師、注重對(duì)未成年人的隱私保護(hù)、加強(qiáng)對(duì)未成年人的性教育和增強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息的管理幾個(gè)方面。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)未成年人人身安全的影響

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，未成年人面臨新的人身安全風(fēng)險(xiǎn)也有所增加，各地進(jìn)行未成年人保護(hù)立法時(shí)也在積極地增加新的條文，以應(yīng)對(duì)新情況。

現(xiàn)實(shí)中，存在一些未成年人喜歡乘坐副駕駛座位或者成年人懷抱嬰幼兒乘坐副駕駛座位的現(xiàn)象。事實(shí)上，汽車(chē)副駕駛座位的安全帶通常都是根據(jù)成年人的體型設(shè)計(jì)的，未成年人由于身體發(fā)育并未健全，特別是未成年兒童，因此副駕駛座位并不適合低齡未成年人乘坐。而對(duì)于裝有安全氣囊的副駕駛座位，當(dāng)緊急情況發(fā)生時(shí)，一旦氣囊張開(kāi)，強(qiáng)大沖擊力可能造成未成年人胸部骨折、窒息或頸椎骨折。[1]對(duì)于嬰幼兒搭乘轎車(chē)，由于其身體特點(diǎn)，不具有在危險(xiǎn)發(fā)生時(shí)進(jìn)行有效應(yīng)急的能力。因此，為進(jìn)一步加強(qiáng)未成年人的乘車(chē)安全，防止因乘車(chē)不當(dāng)，在事故發(fā)生時(shí)對(duì)未成年人造成過(guò)度傷害，上海、南京、包頭等地未成年人保護(hù)立法中都有針對(duì)性的規(guī)定。此外，針對(duì)校車(chē)事故頻發(fā)的現(xiàn)狀，同時(shí)響應(yīng)國(guó)家的相關(guān)規(guī)章政策，各地在隨后制定的未成年人保護(hù)法規(guī)中，都加入了校車(chē)安全防護(hù)的相關(guān)內(nèi)容。

（三）對(duì)未成年人網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管問(wèn)題

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模超過(guò)4億，30歲以下的占總數(shù)的60%以上，其中以互聯(lián)網(wǎng)為第一信息源的未成年人高達(dá)80%。青少年由于正處于世界觀、價(jià)值觀的形成時(shí)期，容易受到被網(wǎng)絡(luò)放大的社會(huì)極端現(xiàn)象影響，產(chǎn)生錯(cuò)誤的心理認(rèn)識(shí)，進(jìn)而形成不正確的社會(huì)價(jià)值觀念，有時(shí)甚至?xí)ㄟ^(guò)極端化的行為表現(xiàn)出來(lái)。對(duì)此，南京市和重慶市都在未成年人保護(hù)法規(guī)中做了相應(yīng)的規(guī)定。

二、我國(guó)未成年人保護(hù)地方立法的問(wèn)題

（一）地方立法照搬上位法和同位法

在未成年人保護(hù)具體內(nèi)容的規(guī)定方面，筆者認(rèn)為如果上位法已經(jīng)規(guī)定得非常明確具體，那么地方在立法的過(guò)程中則沒(méi)有必要重復(fù)上位法的相關(guān)規(guī)定。但在目前我國(guó)未成年人保護(hù)地方立法中，的確存在大量對(duì)上位法已有規(guī)定的重復(fù)。當(dāng)前各地的未成年人保護(hù)地方立法主要存在兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是對(duì)直接上位法《未成年人保護(hù)法》具體內(nèi)容的重復(fù)，二是對(duì)《刑事訴訟法》《刑法》《民法》等相關(guān)部門(mén)法中與未成年人保護(hù)的相關(guān)的規(guī)定進(jìn)行照搬。

各地方在進(jìn)行未成年人保護(hù)立法的時(shí)候，除了對(duì)《未成年人保護(hù)法》和其他相關(guān)上位法的重復(fù)、照搬以外，還對(duì)其他省、市制定的未成年人保護(hù)法規(guī)中一些具有創(chuàng)新性、特色性的條例進(jìn)行了不同程度的借鑒和照抄。

（二）地方立法缺乏特色性、創(chuàng)新性

《立法法》規(guī)定的地方性法規(guī)的制定目的之一就是執(zhí)行上位法規(guī)定，同時(shí)根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況進(jìn)行立法。通過(guò)對(duì)未成年人保護(hù)地方立法進(jìn)行分析，我們發(fā)現(xiàn)一些城市在立法過(guò)程中，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，制定了具有地方特色或是符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)的條款。如武漢市地處南方，夏天氣候炎熱，長(zhǎng)江穿城而過(guò)，多河流湖泊，因此在制定未成年人保護(hù)地方法規(guī)的時(shí)候，根據(jù)本地特有的地理人文因素，在《武漢市未成年人保護(hù)實(shí)施辦法》中規(guī)定了“單位和個(gè)人組織或帶領(lǐng)未成年人到江河湖泊游泳或參加其他集體活動(dòng)，必須采取安全措施，確保未成年人的人身安全，并防止血吸蟲(chóng)等疾病的感染”。又如深圳是最早一批對(duì)外開(kāi)放的港口城市，且毗鄰香港，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的同時(shí)，也受到周邊一些不好的影響，因此深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的未成年人保護(hù)法規(guī)中規(guī)定有“禁止未成年人組織、參加非法幫派組織或者團(tuán)伙，禁止唆使、引誘未成年人組織、參加非法幫派組織或者團(tuán)伙”。此外，隨著媒體對(duì)娛樂(lè)明星的大肆報(bào)道，以及各類(lèi)電視綜藝的影響，未成年人對(duì)美的追求也越來(lái)越高，因此對(duì)醫(yī)療美容的需求也不斷地增多。廣州市屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，未成年人對(duì)醫(yī)療美容的需求更盛，所以《廣州市未成年人保護(hù)規(guī)定》對(duì)此做了規(guī)定：“未成年人確因特殊原因需要進(jìn)行醫(yī)療美容的，須經(jīng)其法定監(jiān)護(hù)人同意；醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其義務(wù)人員為未成年人實(shí)施醫(yī)療美容項(xiàng)目前，應(yīng)當(dāng)向未成年人及其法定監(jiān)護(hù)人書(shū)面告知治療的適應(yīng)癥、禁忌癥、醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)等事項(xiàng)”。

（三）地方立法缺乏實(shí)踐的可操作性

與作為上位法《未成年人保護(hù)法》相同，各地區(qū)的未成年人保護(hù)法規(guī)的內(nèi)容也大多原則性較強(qiáng)，缺乏實(shí)踐性與可操作性，并且條文多具有號(hào)召性。當(dāng)前，地方性未成年人保護(hù)法規(guī)在中缺乏可操作性主要由以下三個(gè)方面的原因：一是地方立法重實(shí)體輕程序；二是機(jī)構(gòu)職責(zé)不明；三是法律責(zé)任缺位。

三、未成年人保護(hù)地方立法的修訂思路

《未成年人保護(hù)法》作為未成年人保護(hù)的“小憲法”[2]，隨著《未成年人保護(hù)法》的修改，未成年人保護(hù)地方立法也應(yīng)隨著上位法的修改，做出相應(yīng)的細(xì)化和調(diào)整。因此，地方在立法過(guò)程中應(yīng)隨之對(duì)上位法中原則性的條款做出細(xì)化，增加程序性立法，從而確保地方性法規(guī)具有可執(zhí)行性，切實(shí)起到法律對(duì)未成年人的保護(hù)作用。當(dāng)前地方性未成年人保護(hù)法規(guī)需要重點(diǎn)細(xì)化的主要有以下幾個(gè)方面：

（一）保障未成年人的受教育權(quán)

適齡兒童應(yīng)當(dāng)接受義務(wù)教育這是《義務(wù)教育法》和《未成年人保護(hù)法》所明確規(guī)定的基本要求，然而隨著每年大量農(nóng)村青壯年到城市務(wù)工，由此帶來(lái)的農(nóng)村留守兒童的受教育權(quán)問(wèn)題和外出務(wù)工人員子女異地受教育問(wèn)題亟待解決。因此，地方立法過(guò)程中應(yīng)做出明確的細(xì)化規(guī)定，如政府加大寄宿制學(xué)校的建立解決農(nóng)村留守兒童的上學(xué)問(wèn)題，將隨遷子女納入本地政府教育發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政保障范疇等。

（二）強(qiáng)化法制教育、心理健康教育、性教育

當(dāng)前中小學(xué)中法制教育和心理教育流于形式，性教育更是幾乎為零，一些學(xué)校甚至沒(méi)有配備專(zhuān)門(mén)的心理教師。為切實(shí)做好在未成年群體中的法制宣傳工作，心理健康保護(hù)工作和未成年人預(yù)防性侵犯教育工作，地方在立法時(shí)需要在教育主體、教育形式、法律后果等方面做出更加明確的規(guī)定，從而保證這些事關(guān)未成年人身心健康的教育得以真正實(shí)現(xiàn)。

（三）重視隱私保護(hù)

當(dāng)前，北京、上海、南京、重慶等較為發(fā)達(dá)的城市在未成年人地方性法規(guī)中就對(duì)隱私權(quán)的保護(hù)做了具體的細(xì)化，如《北京市未成年人保護(hù)條例》第四十九條第二款規(guī)定的“對(duì)未成年人的信件，任何組織和個(gè)人不得隱匿、毀棄；除因工作需要由司法機(jī)關(guān)依照法定程序進(jìn)行檢查，或者對(duì)無(wú)民事行為能力未成年人的信件由父母或其他監(jiān)護(hù)人代為開(kāi)拆外，任何組織或者個(gè)人不得開(kāi)拆。”對(duì)此，其他省市在進(jìn)行地方立法時(shí)可以對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的借鑒，將對(duì)未成年人隱私權(quán)的保護(hù)落到實(shí)處。

（四）增強(qiáng)保護(hù)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性

未成年人保護(hù)委員會(huì)作為未成年人保護(hù)工作的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由于在機(jī)構(gòu)設(shè)置和工作流程中都缺乏法律的保障，所以做出的相關(guān)工作安排不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。因此，增強(qiáng)未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性是強(qiáng)化其工作執(zhí)行力度的必要之舉。對(duì)此，地方在進(jìn)行立法時(shí)，應(yīng)在法規(guī)中明確其用于未成年人保護(hù)的專(zhuān)項(xiàng)資金列入市和區(qū)縣財(cái)政預(yù)算，加強(qiáng)資金保障。同時(shí)，還應(yīng)在明確未成年人保護(hù)委員會(huì)的具體工作內(nèi)容和程序，以便能夠更加有效地協(xié)調(diào)整合各部門(mén)力量，形成和增強(qiáng)未成年人保護(hù)工作的合力，從而增強(qiáng)各機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)性。

（五）明確機(jī)構(gòu)職責(zé)

目前在行政領(lǐng)域，教育、民政、婦聯(lián)、關(guān)工委等部門(mén)都在進(jìn)行未成年人的相關(guān)工作，但由于當(dāng)前未成年人保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)或政策做出的大多是一些原則性、號(hào)召性較強(qiáng)的規(guī)定。一方面要求各部門(mén)開(kāi)展未成年人保護(hù)工作，另一方面卻并未對(duì)各部門(mén)如何開(kāi)展，具體職責(zé)做出明確的規(guī)定，以至于在實(shí)踐工作中，容易形成各部門(mén)間相互推諉，未成年人保護(hù)工作流于形式的困境。因此，各地在進(jìn)行未成年人保護(hù)地方立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)各部門(mén)的具體工作內(nèi)容及職責(zé)作出明確的規(guī)定。

（六）落實(shí)法律責(zé)任

地方性法規(guī)中對(duì)法律責(zé)任規(guī)定的缺位，使得如果相關(guān)機(jī)構(gòu)或個(gè)人違反了地方性未成年人保護(hù)法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定，而其他法律法規(guī)中也沒(méi)有相應(yīng)的條款對(duì)其進(jìn)行處罰，不僅使未成年人保護(hù)法規(guī)中的實(shí)體性規(guī)定得不到有效的執(zhí)行，還會(huì)造成地方性未成年人保護(hù)法規(guī)的軟化，不能有效起到警醒震懾的作用，長(zhǎng)久以往，勢(shì)必造成對(duì)未成年人保護(hù)的邊緣化，使得各個(gè)利益鏈都以身試法，從而導(dǎo)致我國(guó)未成年人的合法權(quán)益得不到充分的保障。其次，法律責(zé)任規(guī)定的處罰力度不夠也是導(dǎo)致未成年人權(quán)益不能得到有效保障的原因。如目前對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員不依法履行保護(hù)未成年人合法權(quán)益的職責(zé)的，程度較輕的，一般是責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)直接主管人員處以行政處分；構(gòu)成犯罪的處以刑事責(zé)任。此外，缺乏外部監(jiān)管，也容易造成國(guó)家機(jī)關(guān)在履行職責(zé)的時(shí)候消極不作為，而目前對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)未成年人保護(hù)工作的監(jiān)管一般是由上級(jí)機(jī)關(guān)或者相關(guān)責(zé)任人所在的單位進(jìn)行。因此，為使未成年人權(quán)益保護(hù)能夠真正落到實(shí)處，地方立法必須加強(qiáng)對(duì)法律責(zé)任的規(guī)定。