以完善的村規(guī)民約促進(jìn)鄉(xiāng)村善治*

中共煙臺市委黨校 姜睿雅

近年來，隨著城鎮(zhèn)化步伐的加大，農(nóng)村問題逐漸成為我們國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的短板，為此，黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，指出要打造共建共治共享的社會治理格局，走鄉(xiāng)村善治之路。在鄉(xiāng)村治理中，村規(guī)民約作為自治、法治、德治“三治融合”的重要載體，是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我約束的行為準(zhǔn)則，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的重要保障。2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2020年）》，指出要“充分發(fā)揮自治章程、鄉(xiāng)規(guī)民約在農(nóng)村基層治理中的獨特功能，弘揚公序良俗”；2020年，中央全面依法治國委員會印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》，提出要落實和完善村規(guī)民約草案審核和備案制度，健全合法有效的村規(guī)民約落實執(zhí)行機(jī)制，充分發(fā)揮村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的作用。

一、村規(guī)民約與鄉(xiāng)村善治

傳統(tǒng)的鄉(xiāng)規(guī)民約是生活在鄉(xiāng)村一定區(qū)域范圍內(nèi)的村民在長期的生產(chǎn)生活過程中自發(fā)形成或制訂的規(guī)范村民日常行為及處理矛盾糾紛的規(guī)則，通常由村民約定俗成或者由本村族長或者輩分威望較高的人共同商定而成，它本身不屬于國家正式法律的范疇，但在維護(hù)農(nóng)村的正常社會秩序和良好人際關(guān)系方面，發(fā)揮了積極的作用。最早的比較有名的鄉(xiāng)規(guī)民約是北宋時期藍(lán)田的呂氏鄉(xiāng)約，它重視道德教化，將儒家的倫理道德和實際生活相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)將這些道德規(guī)范內(nèi)化于心，引導(dǎo)村民自覺向善，呂氏鄉(xiāng)約后被南宋大儒朱熹整理增補，對后世產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，為歷代所沿用。新中國成立后，村規(guī)民約逐漸成為村民自治組織框架下的村民自治章程，它是村民依據(jù)黨和國家的政策法規(guī)，結(jié)合本村實際制定的約束和規(guī)范村民行為的一種規(guī)章制度。在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮了積極作用，不僅有利于村民自身利益的保護(hù)，還促進(jìn)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展。

在2021年的中央農(nóng)村工作會議上，國家領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理，加快構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理體系，深入推進(jìn)平安鄉(xiāng)村建設(shè)，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式，提高鄉(xiāng)村善治水平。鄉(xiāng)村善治是實現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，所謂善治就是要健全自治、法治、德治“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系。而村規(guī)民約是中國農(nóng)村傳統(tǒng)文化的重要代表，體現(xiàn)了村民共識和自治，反映的是中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)風(fēng)文明和道德理念，也是進(jìn)行社會治理不可或缺的重要因素，因此，在推進(jìn)鄉(xiāng)村善治的過程中，要通過完善現(xiàn)有的村規(guī)民約制度，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的和諧有序、協(xié)同發(fā)展。

黨的十八屆四中全會提出，要“發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用”。習(xí)近平總書記也強(qiáng)調(diào)，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約等基層規(guī)范在社會治理中的作用，培育社區(qū)居民遵守法律、依法辦事的意識和習(xí)慣。為此，我們應(yīng)當(dāng)立足國情，完善我國的村規(guī)民約制度，走中國特色的鄉(xiāng)村善治之路。

二、目前村規(guī)民約存在的問題

目前我們國家的廣大農(nóng)村已經(jīng)普遍制定了村規(guī)民約，在實踐中也發(fā)揮了一定的作用，取得了一些成效，但是還存在著一些問題，歸納起來，大致有以下幾個方面：

（一）條文制定程序不規(guī)范

按照我國村民委員會組織法的規(guī)定，村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)由村民會議制定的。而村民會議的召開，根據(jù)法律規(guī)定，可以是村委會召集，也可以是十分之一以上村民或者三分之一以上村民代表提議予以召集，由本村十八周歲以上村民過半數(shù)，或者本村三分之二以上的戶為代表參加，最終村民會議所做決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會人員的半數(shù)以上通過。但在實際生活中，很多地方的村規(guī)民約實際上是村委會自己照搬照抄常用的模板形成，內(nèi)容千篇一律，也未按照法定的程序討論通過，程序的違法直接導(dǎo)致內(nèi)容的合法性有效性難以得到保障。而法律規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對制定完成的村規(guī)民約的備案審查制度也是流于形式，沒有真正發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。

（二）條文內(nèi)容違反法律規(guī)定

村規(guī)民約作為規(guī)范村民生活行為的綜合性規(guī)章制度，是基于村民委員會組織法授權(quán)而制定，其本質(zhì)是對現(xiàn)有的國家法律法規(guī)的補充，因此村規(guī)民約的內(nèi)容不能與法律法規(guī)相抵觸，更不能取代法律，凡是與法律的強(qiáng)制性規(guī)定或者現(xiàn)行法律相沖突的，均不具有法律效力。但是一些地方的村規(guī)民約由于制定主體缺乏基本的法律知識，導(dǎo)致制定的規(guī)范打著傳統(tǒng)習(xí)慣或者村民自治的旗號，所規(guī)定的內(nèi)容與法律相抵觸，侵犯了村民的合法權(quán)益。比如有的地方基于傳統(tǒng)男尊女卑和重男輕女的思想，規(guī)定出嫁女不再享有娘家所在村的口糧田，不再享有父母的繼承權(quán)，剝奪了法律規(guī)定的婦女應(yīng)該享有的權(quán)利。還有的地方規(guī)定，抓了小偷，打了再理論，這也和我們國家的相關(guān)法律法規(guī)相違背。有的村規(guī)民約規(guī)定了大額的罰款權(quán)，這也和我們行政處罰法所規(guī)定的沒有法律依據(jù)的行政處罰無效的條款相違背。另外，一些村規(guī)民約的規(guī)范偏重于倡導(dǎo)性和宣傳性內(nèi)容，沒有能夠與本村的生活實際相結(jié)合，導(dǎo)致內(nèi)容空洞，缺乏可操作性。

（三）條文宣傳力度不夠

村規(guī)民約作為村民的重要行為規(guī)范，需要村民對此耳熟能詳，了然于心。但是一些地方的村規(guī)民約由于宣傳力度不夠，導(dǎo)致內(nèi)容未能深入人心。比如有些地方，本身在村規(guī)民約的規(guī)范制定過程中，村民的參與度就不夠，制定出的條約內(nèi)容更是少有人知，有的村將村規(guī)民約隨意的張貼的村宣傳欄中，而在外出打工村民眾多的村莊，村民呆在本村的時間并不多，在和自身利益沒有直接沖突的情況下，也少有村民真正去了解和學(xué)習(xí)村規(guī)民約的內(nèi)容，這就導(dǎo)致村規(guī)民約在這類村民心目中僅僅是一紙空文，缺乏實際的執(zhí)行力。

（四）條約缺乏約束機(jī)制

由于村規(guī)民約是道德規(guī)范和非國家強(qiáng)制法規(guī)范相結(jié)合的軟法，因此不具有國家法律所具有的強(qiáng)制力和約束力，其對村民所做的罰款等經(jīng)濟(jì)上的制裁措施和人身上的懲罰措施往往缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，對村民約束力不夠。一旦出現(xiàn)村民違反村規(guī)民約的情況，一些村干部往往礙于情面視而不見，并沒有嚴(yán)格按照村規(guī)民約來做好各項約束，導(dǎo)致村規(guī)民約缺乏相應(yīng)的權(quán)威性。還有少數(shù)村干部則出現(xiàn)了以言代法甚至粗暴野蠻執(zhí)法的現(xiàn)象，使村規(guī)民約得不到很好的執(zhí)行。

三、完善村規(guī)民約促進(jìn)鄉(xiāng)村善治

（一）程序上要規(guī)范有序

根據(jù)2020年中央全面依法治國委員會印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》規(guī)定，村民要在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下依法制定和完善村民自治章程、村規(guī)民約等自治制度。據(jù)此，村規(guī)民約的制定，要在村級組織的領(lǐng)導(dǎo)下依法進(jìn)行。一般的應(yīng)當(dāng)由村兩委制定初稿，然后再全村公開征集意見，在此期間，村兩委應(yīng)當(dāng)組織村民代表對其內(nèi)容進(jìn)行積極的討論，并在討論基礎(chǔ)上整合意見，對初稿的內(nèi)容進(jìn)行修訂，最后經(jīng)過村民大會以到會人員的過半數(shù)贊成通過。通過的村規(guī)民約內(nèi)容要在本村公布實施，并且要報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核備案。

（二）內(nèi)容上要合法合理

作為道德規(guī)范和民間法規(guī)范的結(jié)合體，村規(guī)民約的內(nèi)容上既應(yīng)該體現(xiàn)優(yōu)秀的傳統(tǒng)道德因素，也應(yīng)該體現(xiàn)社會主義核心價值觀。在諸如整治人居環(huán)境，產(chǎn)業(yè)保護(hù)等方面進(jìn)行全面規(guī)范，而且其內(nèi)容不能與現(xiàn)有的法律法規(guī)相沖突。鑒于目前村民普遍在專業(yè)法律知識方面存在欠缺的現(xiàn)狀，要想實現(xiàn)村規(guī)民約內(nèi)容的合法有效，就必須通過構(gòu)建完善的鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系來實現(xiàn)，要聘請專業(yè)的律師參與到村規(guī)民約的制定中來，為村民提供相關(guān)的法律知識，確保制定的規(guī)范內(nèi)容合法有效。同時，在條文制定過程中，要形成務(wù)實管用的規(guī)范內(nèi)容，避免內(nèi)容空泛，流于形式，要強(qiáng)調(diào)村民權(quán)利和義務(wù)的結(jié)合，使條文更具有針對性和可操作性。

（三）宣傳上要深入人心

村規(guī)民約的宣傳主體有兩個，一個是作為基層自治組織的村委會，另一個是負(fù)有備案審查職責(zé)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。對村委會而言，主要從微觀上進(jìn)行具體的宣傳教育，比如針對目前農(nóng)村人口外出打工頻繁的實際情況，在對村規(guī)民約的宣傳上，要在原有的廣播和宣傳欄等宣傳方式的基礎(chǔ)上，充分利用新的互聯(lián)網(wǎng)和移動通信技術(shù)進(jìn)行線上和線下的宣傳，通過微信、短信等方式讓村民耳熟能詳，也可以通過戲劇、小品、順口溜等膾炙人口的方式，讓村民有更深刻的印象。另外，村調(diào)解組織在調(diào)解過程中要充分運用村規(guī)民約的規(guī)范開展調(diào)解工作，通過情、理、法相結(jié)合的方式化解基層矛盾，讓村規(guī)民約在實施過程中實現(xiàn)宣傳教化功能。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，主要是從宏觀上對各地村規(guī)民約的一些優(yōu)秀的做法和經(jīng)驗進(jìn)行推廣宣傳。比如四川省德陽市中江縣富強(qiáng)村的村規(guī)民約中總結(jié)的經(jīng)驗“六步工作法”、湖南省長沙市望城區(qū)白箸鋪鎮(zhèn)光明村的村規(guī)民約如何推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的做法等。還可以采用送法下鄉(xiāng)的方式，派駐相關(guān)司法助理人員，開展思想政治教育，宣傳村民的政治權(quán)利以及村規(guī)民約規(guī)定的內(nèi)容。

（四）監(jiān)督上要健全有力

由于村規(guī)民約不像法律一樣需要國家制定或認(rèn)可，也無國家強(qiáng)制力來保證實施，因此，村規(guī)民約想要真正在現(xiàn)實中產(chǎn)生實際效果，必須有健全的監(jiān)督機(jī)制確保內(nèi)容合法。由于村民委員會組織法規(guī)定，村規(guī)民約制定之后，要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，因此，在實踐中，如果出現(xiàn)村規(guī)民約違反法律規(guī)定侵犯個人權(quán)益的情況，村民有權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府反映情況，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)令其改正，這是對村規(guī)民約的行政監(jiān)督手段。在司法監(jiān)督方面，根據(jù)最高人民法院的司法解釋，村民認(rèn)為村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定侵犯其人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的，有權(quán)請求鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使行政監(jiān)督權(quán)，有管轄權(quán)的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府具有履行法定監(jiān)督職責(zé)的義務(wù)，未履行監(jiān)督義務(wù)，即構(gòu)成不履行法定職責(zé)，根據(jù)《行政訴訟法》第十二條第一款第六項規(guī)定，屬于人民法院行政訴訟受案范圍。由此可見，對于村規(guī)民約違反法律規(guī)定，侵犯村民權(quán)益的行為，村民可以要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使監(jiān)督權(quán)，如基層政府不履行該項法定職責(zé)，村民可以通過提起行政訴訟的方式維權(quán)。另外，有條件的村應(yīng)當(dāng)成立專門的村務(wù)監(jiān)督委員會，讓村民參與到監(jiān)督中來，督促村委會在其監(jiān)督下及時解決問題，落實村規(guī)民約的相關(guān)規(guī)定。