政策工具在義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展中的價值分析及障礙突破

摘要：義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展是國家發(fā)展的重要戰(zhàn)略決策，政策工具在義務(wù)教育從量的發(fā)展到質(zhì)的提升中發(fā)揮了重要的作用。然而，政策的制定和執(zhí)行中，人們對政策工具價值的理解，以及環(huán)境系統(tǒng)、政策集、政策網(wǎng)絡(luò)特征對政策工具影響的認識還不充分。這勢必導(dǎo)致政策工具的使用出現(xiàn)障礙，影響其在義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展中的作用。因此，有效使用政策工具，走出政策效果遞減法則，克服政策累積效應(yīng)，是提高義務(wù)教育質(zhì)量的必要選擇。

關(guān)鍵詞：義務(wù)教育 高質(zhì)量 政策工具 政策集? 政策網(wǎng)絡(luò)

引用格式：楊穎秀.政策工具在義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展中的價值分析及障礙突破[J].教學(xué)與管理，2022（01）：1-5.

義務(wù)教育是人才培養(yǎng)的戰(zhàn)略根基，國家已通過《中華人民共和國義務(wù)教育法》保障其實施。35年來，義務(wù)教育的成績斐然，也面臨阻力。為此，從政策工具的視角審視教育政策對義務(wù)教育發(fā)展的治理效果，對促進義務(wù)教育的高質(zhì)量發(fā)展具有重要的意義。

一、政策工具的價值標(biāo)準(zhǔn)及環(huán)境系統(tǒng)

1.政策工具的價值標(biāo)準(zhǔn)

諸多學(xué)者對什么是政策工具的解釋不盡相同，諸如“為實現(xiàn)一定的政策目標(biāo)而選擇的行為手段”[1]“為了影響某些行為領(lǐng)域而有意設(shè)計的不同行為規(guī)則的總和”[2]“為了解決社會問題或達成一定的政策目標(biāo)而采用的具體手段和方式”[3]等，都是對政策工具作出的不同理解。從這些理解可見，一項政策要得以有效制定和實施還需要相應(yīng)的政策工具。因而，對政策工具的研究自20世紀(jì)80年代以來受到政策研究領(lǐng)域的青睞，政策工具的價值標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境系統(tǒng)在選擇政策工具和修正政策工具中的重要作用日益為學(xué)界所認識。

關(guān)于政策工具的價值始終存在對經(jīng)濟的和政治的兩個方面作用的考量。從經(jīng)濟的視角考量政策工具的價值，有時會忽略機會成本而選擇效率指標(biāo)，但這種選擇忽視了政策工具在政治甚至文化方面的特征，存在對政策問題審視和政策目標(biāo)理解的片面性。教育政策是關(guān)乎培養(yǎng)人的政策，政策工具的選擇自然不能簡單地以經(jīng)濟成本和經(jīng)濟收益為指標(biāo)。正因為如此，對政策工具的選擇也就不能局限于靜止的或孤立的環(huán)境狀態(tài)之中，一項政策也不應(yīng)僅限于選擇一項政策工具。政策工具按照不同的標(biāo)準(zhǔn)可以有不同的分類。麥克唐納爾和埃爾莫爾將政策工具分為命令的、報酬的、職能拓展的、權(quán)威重組的和勸告的[4]。德·布魯金和坦霍伊維爾霍夫?qū)⒄吖ぞ叻譃榧钚缘?、指?biāo)性的、多側(cè)面的、溝通的和關(guān)注個人的等，并將這一政策工具家族稱為第二代政策工具，意在強調(diào)政策工具的變化性和發(fā)展性。與此同時，他們還提出了關(guān)注新政策工具應(yīng)用的新戰(zhàn)略，強調(diào)“通過學(xué)習(xí)的政策實施”，并提出了微調(diào)、網(wǎng)絡(luò)化管理、網(wǎng)絡(luò)構(gòu)造、隨即發(fā)現(xiàn)等政策工具選擇中的新概念[5]。

2.政策工具的環(huán)境系統(tǒng)

上述戰(zhàn)略和概念的提出滲透了政策工具的選擇對客觀環(huán)境的依賴性，包括社會環(huán)境、政策對象環(huán)境、資源環(huán)境、政策集等。

（1）政策工具的選擇受政治、經(jīng)濟、文化等社會環(huán)境的影響。政治決定政策工具的選擇方向，體現(xiàn)政策工具的價值，指向政策目標(biāo)的實現(xiàn)。政治環(huán)境對具有多向性、命令性、激勵性的政策工具在政策制定中的選擇有較大影響。經(jīng)濟環(huán)境不僅會影響政策工具選擇的類型，也會影響政策工具的變更。堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)更有助于選擇多報酬的政策工具，報酬的提升速度也會因此加快，相反可能選擇限制性的政策工具，并使政策工具緩慢修正。文化環(huán)境影響政策工具的強度和關(guān)聯(lián)程度等，以人為本的組織氛圍更易選擇激勵性的、互動的、便于溝通的政策工具，凸顯共同體文化。

（2）政策工具的選擇受政策對象的影響。以人為對象的政策，例如義務(wù)教育政策，會更多地使用激勵性的、權(quán)威重組的、勸告的政策工具，而以物為對象的政策會更多地使用命令性的、指標(biāo)性的政策工具。

（3）政策工具的選擇受資源環(huán)境的影響。無論豐富的資源環(huán)境，抑或貧乏的資源環(huán)境，都可能傾向于選擇職能拓展或權(quán)威重組的政策工具，以利于資源的充分利用。

（4）政策工具的選擇受已有政策集的影響。任何政策都不是孤立的，一項政策會有很多與之相關(guān)的政策，構(gòu)成政策的集合。有來自于不同時間的政策，也有來自于不同目標(biāo)和內(nèi)容的政策。處于政策集的各項政策會相互影響，已有政策對新政策的實施或者起到促進的作用，或者與之形成沖突，或者阻礙新政策的執(zhí)行。因此，對政策工具的網(wǎng)絡(luò)化認識和管理則成為政策工具研究和使用的發(fā)展前沿和趨勢，這種趨勢不僅反映政策工具平面靜止的網(wǎng)絡(luò)樣態(tài)，也反映政策工具立體動態(tài)的網(wǎng)絡(luò)樣態(tài)，后者更應(yīng)成為認識和研究政策工具網(wǎng)絡(luò)化特征的新的生長點。對此，可以兩種模型（如圖1、圖2）分別表示對平面靜止政策工具樣態(tài)和對立體動態(tài)政策工具樣態(tài)的理解。圖中的橫軸（X）表示政策工具類型，縱軸（Y）表示政策目標(biāo)，橫軸與縱軸的坐標(biāo)點集合為政策工具方式，它調(diào)節(jié)政策工具的運行[6]，使政策工具在實現(xiàn)政策目標(biāo)中發(fā)揮作用[7]。然而，目前政策研究的理論與實踐對立體動態(tài)政策工具樣態(tài)及其運行方式的關(guān)注尚顯薄弱或空白，對此應(yīng)引起重視。

二、政策工具在義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展中的影響及價值分析

1.政策工具對義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展的影響

質(zhì)（quality），有一種含義是指性質(zhì)[8]，即一種事物區(qū)別于其他事物的根本屬性[9]。量（quantity），有數(shù)量、數(shù)目之意[10]。質(zhì)量除指物體慣性大小的物理量之外，還指產(chǎn)品或工作的優(yōu)劣程度[11]。質(zhì)量與數(shù)量是兩個既對立又統(tǒng)一的概念。當(dāng)事物在數(shù)量上、程度上發(fā)生逐漸的不顯著的變化時，就為質(zhì)變做好了準(zhǔn)備[12]。當(dāng)事物由一種性質(zhì)向另一種性質(zhì)發(fā)生突變時，就發(fā)生了質(zhì)變[13]。高質(zhì)量是一個相對的概念，與數(shù)量對應(yīng)可以組成四種狀態(tài)，即高質(zhì)量高數(shù)量、高質(zhì)量低數(shù)量、低質(zhì)量高數(shù)量、低質(zhì)量低數(shù)量。以這四種狀態(tài)的分布情況分析義務(wù)教育，可以了解義務(wù)教育的發(fā)展態(tài)勢。

我國自1986年7月1日起實行九年義務(wù)教育制度，不同類型的政策工具及其動態(tài)運行方式對義務(wù)教育的發(fā)展起到了重要的影響作用。1986年至2005年是義務(wù)教育的全面普及階段。這一階段的義務(wù)教育主要表現(xiàn)在量的發(fā)展上，包括對學(xué)生入學(xué)率、鞏固率、畢業(yè)率、普及率的提升，努力為學(xué)生提供校舍、設(shè)施、經(jīng)費、師資等基本條件保障。比較有代表性的政策（廣義的政策）包括《中華人民共和國義務(wù)教育法》《中華人民共和國義務(wù)教育法實施細則》《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家教育委員會、國家計劃委員會、財政部、勞動人事部關(guān)于實施〈義務(wù)教育法〉若干問題的意見》《國務(wù)院教育委員會關(guān)于制訂義務(wù)教育辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)、義務(wù)教育實施步驟和規(guī)劃統(tǒng)計指標(biāo)問題的幾點意見》等。這些政策主要通過命令性、指標(biāo)性的政策工具為義務(wù)教育的實施起到了重要的促進作用。例如，《中華人民共和國義務(wù)教育法》規(guī)定：“父母或者其他監(jiān)護人必須使適齡的子女或者被監(jiān)護人按時入學(xué)，接受規(guī)定年限的義務(wù)教育。”但對學(xué)校的設(shè)置還缺少相應(yīng)的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和條件保障，這種情況導(dǎo)致了權(quán)利主體和義務(wù)主體間的權(quán)利義務(wù)的不對等性，義務(wù)教育的實施面臨困境。2006年《中華人民共和國義務(wù)教育法》得到全面修訂，重新厘定了教育者和受教育者以及與社會之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，除了以命令式的政策工具體現(xiàn)義務(wù)及責(zé)任規(guī)范外，還以授權(quán)式和權(quán)威重組的政策工具體現(xiàn)了法律對義務(wù)教育權(quán)利與義務(wù)主體的激勵作用。例如，法律以“國家鼓勵學(xué)校和教師采用啟發(fā)式教育等教育教學(xué)方法，提高教育教學(xué)質(zhì)量”的規(guī)定，達到了權(quán)威在國家、學(xué)校、教師之間的重組，激勵學(xué)校和教師發(fā)揮積極性和主動性，以實現(xiàn)不斷提高教育教學(xué)質(zhì)量、提高民族素質(zhì)的立法目的。也就是說，2006年《中華人民共和國義務(wù)教育法》的修訂，更聚焦義務(wù)教育從量的普及向質(zhì)的提高邁進，同時數(shù)量指標(biāo)也不斷提升。2020年體現(xiàn)數(shù)量指標(biāo)的小學(xué)學(xué)齡兒童凈入學(xué)率達到99.96%，比2005年的99.15%提高0.81個百分點，初中階段毛入學(xué)率達到102.5%，比2005年提高7.5個百分點。體現(xiàn)質(zhì)量指標(biāo)的小學(xué)專任教師學(xué)歷合格率為99.98%，生師比為16.67∶1，與2005年的小學(xué)專任教師學(xué)歷合格率98.62%相比提高了1.36個百分點，與2005年的生師比19.43∶1相比降低了2.76個百分點 。初中專任教師學(xué)歷合格率為99.89%，生師比為12.73∶1，與2005年的初中專任教師學(xué)歷合格率95.22%相比提高了4.67個百分點，與2005年的生師比17.8∶1相比降低了5.07個百分點。同時，義務(wù)教育階段在校生中進城務(wù)工人員隨遷子女1429.73萬人。其中，在小學(xué)就讀1034.86萬人，在初中就讀394.88萬人。小學(xué)和初中的大班額數(shù)也在逐年減少。

2.政策工具在義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展中的價值分析

《中華人民共和國義務(wù)教育法》的制定和修改選擇命令式、授權(quán)式和權(quán)威重組式的政策工具，體現(xiàn)了社會環(huán)境和政策工具相向而行的互動關(guān)系。一方面，社會的政治、經(jīng)濟、文化等環(huán)境影響義務(wù)教育政策工具的選擇，另一方面，政策工具的恰當(dāng)使用又助力義務(wù)教育政策的執(zhí)行。從義務(wù)教育政策工具來看，無論是助力義務(wù)教育發(fā)展的數(shù)量還是質(zhì)量，都彰顯出政策工具在治理義務(wù)教育中的價值屬性。

（1）在義務(wù)教育的普及中彰顯受教育權(quán)的平等性?！氨Ｕ线m齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利”是義務(wù)教育法的立法宗旨之一。法律規(guī)定：“凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利?！边@一規(guī)定以命令性政策工具將政府、學(xué)校等主體提供教育的義務(wù)與適齡兒童、少年接受教育的權(quán)利相對應(yīng)，他們不分性別、民族、種族，不分貧富貴賤與宗教信仰，不分城市和農(nóng)村，在接受義務(wù)教育的起點、過程和結(jié)果上一律平等。國家先后印發(fā)的《關(guān)于做好進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作意見的通知》（2003年）《關(guān)于進一步推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》（2005年）《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀進一步推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》（2010年）《關(guān)于深入推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》（2012年）《關(guān)于做好進城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作意見的通知》（2012年）等政策，也從不同側(cè)面強化了受教育權(quán)的平等性。

（2）以提高質(zhì)量為宗旨保障義務(wù)教育的實施?！吨腥A人民共和國義務(wù)教育法》明確規(guī)定：“義務(wù)教育必須貫徹國家的教育方針，實施素質(zhì)教育，提高教育質(zhì)量，使適齡兒童、少年在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展，為培養(yǎng)有理想、有道德、有文化、有紀(jì)律的社會主義建設(shè)者和接班人奠定基礎(chǔ)?！痹诖饲疤嵯拢蛾P(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的意見》（1999年）《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》（2018年）《關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》（2019年）《關(guān)于進一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負擔(dān)和校外培訓(xùn)負擔(dān)的意見》（以下簡稱“雙減”政策）（2021年）等一系列重要政策也相繼印發(fā)，通過授權(quán)式、權(quán)威重組式等政策工具從實施素質(zhì)教育、推進教師隊伍建設(shè)、促進教育教學(xué)改革、減輕學(xué)生負擔(dān)等方面，全面發(fā)揮了實現(xiàn)義務(wù)教育政策目標(biāo)的作用?！半p減”政策在高質(zhì)量義務(wù)教育上，著眼學(xué)生身心健康成長，保障學(xué)生休息權(quán)利，通過重組學(xué)校、家長、社會的權(quán)威性育人機制，力爭提高義務(wù)教育階段的學(xué)生作業(yè)質(zhì)量、課余時間活動質(zhì)量、課后服務(wù)質(zhì)量、課堂教學(xué)質(zhì)量等，使義務(wù)教育的各方主體都能各盡其責(zé)，共同承擔(dān)起教育學(xué)生的義務(wù)。

三、政策工具在義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展中的應(yīng)用障礙及其突破

1.政策工具在義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展中的應(yīng)用障礙

（1）對政策工具導(dǎo)向性功能的忽略。戴伊將政策解釋為“政府選擇做與選擇不做的事情”[14]。這意味著，理論與實踐都不否認政策工具的變化反映著政府行為的目標(biāo)、動機、態(tài)度等意向，告訴人們政府決策的價值選擇以及要采取的行動策略等，這無疑是具有導(dǎo)向性的行動。如前所述，在義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展的過程中，政府使用的政策工具從重在發(fā)展數(shù)量的命令性工具向重在發(fā)展質(zhì)量的授權(quán)式、權(quán)威重組式政策工具轉(zhuǎn)化，這種轉(zhuǎn)化可以同時發(fā)揮政府、社會、學(xué)校等多方面辦好義務(wù)教育的作用，達到提高治理體系、治理能力現(xiàn)代化的目的。但實踐中，政策執(zhí)行主體還缺少對義務(wù)教育政策工具變化的關(guān)注和思考，以致影響政策的執(zhí)行效果。之所以如此，不排除政策執(zhí)行者政策素養(yǎng)的欠缺以及經(jīng)驗式管理慣性的沖擊。前者帶來的是對政策執(zhí)行主體自身義務(wù)和責(zé)任的漠視，后者帶來的是權(quán)力的泛化或?qū)?quán)利的侵犯。

（2）對政策工具不穩(wěn)定性旨意的忽略。政策工具的不穩(wěn)定性表現(xiàn)于兩個方面。首先是政策制定過程中發(fā)生的政策工具變化。這種變化可能是因政策目標(biāo)的變化或為提高政策目標(biāo)效果而發(fā)生的變化，這種變化是主動的、有意識的變化。政策制定是一個動態(tài)的過程，從議案的提出到政策的終結(jié)，總要在一定的政策目標(biāo)指導(dǎo)下及對政策效果的評估中進行修改或終止，這種變化帶來的政策工具的不穩(wěn)定性需要政策執(zhí)行者給予必要的關(guān)注，以提高政策執(zhí)行的有效性。就義務(wù)教育政策而言，除《中華人民共和國義務(wù)教育法》所作的修改外，還有許多配套性的政策不斷出臺，這些變化都表達了各種政策工具對義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展這一政策目標(biāo)的共同關(guān)注和對實現(xiàn)政策目標(biāo)的共建策略。這就需要政策執(zhí)行者正視這種變化、理解這種變化，并能以政策執(zhí)行的有效行動兌現(xiàn)政策工具變化的旨意。

其次是政策在執(zhí)行過程中發(fā)生的政策工具的變化。這種變化是因政策執(zhí)行者對政策目標(biāo)理解程度不同、主觀執(zhí)行力不同、資源供給不同等因素引發(fā)的政策工具的被動變化。實踐中，政策執(zhí)行者對政策工具變化的理解與政策需求會有一定的差距，政策執(zhí)行者因道德領(lǐng)導(dǎo)力缺失，政策執(zhí)行的環(huán)境資源受限等，都可能導(dǎo)致上有政策、下有對策的現(xiàn)象，以致影響政策目標(biāo)的實現(xiàn)，吞噬政策的價值屬性，影響政策的實施效果。在義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展的政策執(zhí)行中，這種現(xiàn)象同樣不容忽視。正在實施的“雙減”政策，在使用權(quán)威重組、勸導(dǎo)性政策工具的同時也強化了負向激勵政策工具的作用，政策執(zhí)行主體可能因種種不當(dāng)動機而影響政策工具的穩(wěn)定性。如受經(jīng)濟利益驅(qū)動發(fā)生校外變相培訓(xùn)的現(xiàn)象，受家長對政策目標(biāo)理解不力加重學(xué)生家庭作業(yè)負擔(dān)的現(xiàn)象，受學(xué)校教師數(shù)量不足忽略學(xué)生校內(nèi)學(xué)習(xí)活動質(zhì)量的現(xiàn)象等，都可能改變“雙減”政策工具的性質(zhì)，進而影響“雙減”政策工具的運行效果。

（3）對政策工具動力性效價的忽略。政策執(zhí)行主體對政策工具導(dǎo)向性功能的忽視以及“權(quán)利屬地化”現(xiàn)象的存在，會引發(fā)政策執(zhí)行的效率低下，縮短政策的生命周期，由此又可能產(chǎn)生新的政策工具或新的修正性政策不斷出臺，形成政策堆積。R.J.英特威爾德依據(jù)動力學(xué)原理將前者稱之為“政策效果遞減法則”，將后者稱之為“政策積累法則”[15]?！罢咝Чf減法則”提醒政策執(zhí)行者要認真對待一項新政策的出臺，在分析政策工具的過程中理解政策本意，并將政策決策付諸行動，保證政策在應(yīng)有的生命周期內(nèi)發(fā)揮作用?！罢叻e累法則”提醒政策制定者正確分析導(dǎo)致政策生命周期有限性的原因，不能簡單地以改變政策工具、制定新政策等方式增加政策的數(shù)量，政策數(shù)量的增加未必一定帶來政策執(zhí)行效果的提升，甚至可能適得其反，陷入政策不當(dāng)累積。在義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展的過程中同樣應(yīng)注意這兩個方面的問題。

2.政策工具在義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展中應(yīng)用障礙的突破

（1）聚焦政策工具在義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展中的價值導(dǎo)向。政策工具要在義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮作用就要突破已有障礙，發(fā)揮政策工具的有效性。義務(wù)教育政策的制定，無論采取何種政策工具，都必然體現(xiàn)促進義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展的價值屬性。這種屬性，不僅能通過政策工具的選擇及變化得以體現(xiàn)，也可以通過政策工具的動態(tài)表達方式得以體現(xiàn)。強調(diào)政策工具的動態(tài)特性就是強調(diào)政策工具在變化過程中對價值的可選擇性和實現(xiàn)價值的可操作性，因為評估一項政策的標(biāo)準(zhǔn)首要的是價值標(biāo)準(zhǔn)，價值存在偏差的政策無論效率如何都不能被視為一項好政策。這也是政策中以關(guān)注政策工具來提升政策效果的意義所在。義務(wù)教育政策同樣可以通過政策工具的運用為其高質(zhì)量發(fā)展提供更廣闊的空間。中共中央國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》就強調(diào)提高義務(wù)教育質(zhì)量的價值引領(lǐng)，著重引導(dǎo)全黨全社會樹立正確的教育觀念，著力構(gòu)建德智體美勞全面培養(yǎng)的教育體系，健全立德樹人落實機制，培養(yǎng)擔(dān)當(dāng)民族復(fù)興大任的時代新人。由此表明，政策工具通過勸導(dǎo)等激勵方式已經(jīng)確立了義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展的價值導(dǎo)向，政策執(zhí)行者有義務(wù)在正視價值導(dǎo)向的同時保障義務(wù)教育的高質(zhì)量發(fā)展。

（2）注重義務(wù)教育政策集的合力效果。政策效果遞減法則和政策累積法則揭示的都是政策在不斷堆積的過程中可能產(chǎn)生的負效果問題。因此，貫徹執(zhí)行義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展的政策不能僅僅關(guān)注義務(wù)教育的某一項政策，而是要關(guān)注義務(wù)教育政策集的合力作用。僅就有助于保障義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展的減負政策而言，國家長期以來發(fā)布了大量的政策，強調(diào)要減輕中小學(xué)生的課業(yè)負擔(dān)。例如：1955年教育部發(fā)布《關(guān)于減輕中、小學(xué)學(xué)生過重負擔(dān)的指示》，1988年國家教育委員會印發(fā)《關(guān)于減輕小學(xué)生課業(yè)負擔(dān)過重問題的若干規(guī)定》，1993年國家教育委員會發(fā)布《關(guān)于減輕義務(wù)教育階段學(xué)生過重課業(yè)負擔(dān)、全面提高教育質(zhì)量的指示》，2000年教育部印發(fā)《關(guān)于在小學(xué)減輕學(xué)生過重負擔(dān)的緊急通知》，2021年中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負擔(dān)和校外培訓(xùn)負擔(dān)的意見》。此外，國家還在《國家中長期教教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》等重要政策中提出要減輕中小學(xué)生課業(yè)負擔(dān)。諸如此類政策的發(fā)布，一方面反映了黨和國家對中小學(xué)生課業(yè)負擔(dān)問題的關(guān)注，另一方面也意味著這一問題的解決效果并不盡如人意，致使課業(yè)負擔(dān)問題成為影響義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展的痼疾。由此提醒我們，在關(guān)注新的政策的同時還要反思以往政策的執(zhí)行效果，即關(guān)注為什么同類政策會不斷出臺，新的政策和已有政策相比在政策內(nèi)容、政策工具等方面發(fā)生了哪些變化，新政策的出臺是否意味著已有政策執(zhí)行不力。通常來講，政策執(zhí)行不力主要在于政策執(zhí)行者因追求自身利益而通過改變行為方式回避政策目標(biāo)，從而導(dǎo)致降低政策效果的情況。因此，學(xué)習(xí)政策知識，提高政策執(zhí)行力和政策目標(biāo)的達成度，是政策執(zhí)行者的必要素養(yǎng)。

（3）關(guān)注政策工具選擇對義務(wù)教育政策網(wǎng)絡(luò)特征的依賴性。義務(wù)教育政策網(wǎng)絡(luò)是義務(wù)教育的政策環(huán)境，義務(wù)教育政策的網(wǎng)絡(luò)特征影響義務(wù)教育政策工具的選擇。政策的網(wǎng)絡(luò)特征主要包括 “相互關(guān)聯(lián)性”和“連貫性”。前者是指政策網(wǎng)絡(luò)中的行為者在政策形成過程中發(fā)生互動的強度，后者是指行為者對政策目標(biāo)選擇的關(guān)系狀態(tài)。政策網(wǎng)絡(luò)中的個體、群體及組織在政策制定過程中會通過協(xié)商、信息溝通、權(quán)力分配等互動形式分享政策資源，表現(xiàn)出相互關(guān)聯(lián)的結(jié)構(gòu)性特征。同樣，政策網(wǎng)絡(luò)中的個體、群體及組織也會在政策制定過程中選擇各自的目標(biāo)，不同的目標(biāo)之間可能會相互包容、相互沖突或相互阻滯，這種連貫性狀態(tài)反映的是政策網(wǎng)絡(luò)行為者的文化特征[16]。政策網(wǎng)絡(luò)特征的相互關(guān)聯(lián)性和連貫性同樣可以有四種組合，即弱相互關(guān)聯(lián)性和弱連貫性，強相互關(guān)聯(lián)性和弱連貫性，弱相互關(guān)聯(lián)性和強連貫性，以及強相互關(guān)聯(lián)性和強連貫性。不同的組合形式影響不同的政策工具選擇。

研究表明，具有強相互關(guān)聯(lián)性和弱連貫性的政策網(wǎng)絡(luò)便于采取協(xié)議等有利于目標(biāo)群體合作的鼓勵性政策工具，激勵個體對執(zhí)行政策的責(zé)任感[17]。義務(wù)教育政策在追求高質(zhì)量發(fā)展的過程中，已經(jīng)從以命令式、指標(biāo)式的集權(quán)性政策工具的使用為主向權(quán)威重組、勸導(dǎo)式的激勵性政策工具的使用轉(zhuǎn)化，這也是政策制定和評估的發(fā)展態(tài)勢。為此，政策制定者和政策執(zhí)行者需要理解激勵性義務(wù)教育政策工具的深刻內(nèi)涵，提高政策制定對政策網(wǎng)絡(luò)特征的有效依賴，強化政策執(zhí)行在政策網(wǎng)絡(luò)特征依賴下的責(zé)任感，更好地發(fā)揮政策工具在義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展中的應(yīng)有作用。

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該文為2018年度國家社會科學(xué)基金項目“治理中小學(xué)生欺凌的社會保障體系及運行機制研究”（18BGL220）的研究成果