鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施下第三輪土地承包權延包方式創(chuàng)新思考

摘要：文章簡單討論國內鄉(xiāng)村土地承包矛盾突出的原因以及實施延包的難點問題。進一步分析在鄉(xiāng)村振興下，第三輪延包的調整方向，具體提出延包方案與統一經營的實施、平穩(wěn)延包的保障機制。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興;第三輪;土地承包權延包

引言：土地是鄉(xiāng)村居民生活的基礎，還是推進農業(yè)經濟壯大的重要資源。根據相關法律條例，耕地承包期是30年;草地是30-50年;林地是30-70年。直至今日，家庭承包責任制已經開展兩輪。

一、國內鄉(xiāng)村土地承包權相關問題

（一）承包矛盾突出原因

首先，鄉(xiāng)村土地延包政策沒能落實。國內現行法律對延包期限給出明確指示，但現實情況卻是，部分鄉(xiāng)村未真正執(zhí)行，造成承包權期限一直不確定，給村民帶來較大的困擾。如今，有的村集體實行5-10年期限標準，而對于農業(yè)來說，此種承包權調整頻率較快，會降低土地使用率，阻礙區(qū)域農業(yè)的長期規(guī)劃。在該類情形中，不僅限制經濟效益的發(fā)展，還會在承包權調整期間，產生使用權爭議。其次，鄉(xiāng)村土地流轉合同方面。在當前社會體制下，合同是解決土地糾紛的關鍵依據。但因為以往在土地承包上，都是在村集體之下，進行土地分配與流轉，基本上是口頭協議。而在村級領導班子成員不斷換新中，形成諸多此方面的遺留問題，不能達成共識。再次，鄉(xiāng)村土地配置問題。在長期發(fā)展中，鄉(xiāng)村地區(qū)的部分家庭單元，基本保持原本的成員規(guī)模，但也有發(fā)生明顯變化的家庭。由此，逐漸加重土地配置不均的程度。部分家庭掌握過多的土地使用權，部分耕地被閑置，同時也有個別家庭完全無足夠耕地，支持其參與農業(yè)活動。面對此類問題，村委會通常會把機動地與宅基地分配出去，但容易發(fā)生重復配置的情況。最后，尚未全面落實“一書一證”。土地承包屬于長期政策內容，處于承包期內的土地，家庭成員擁有使用權及繼承權。在以往的延包管理下，部分鄉(xiāng)村沒能全面發(fā)放“一書一證”，造成承包權關系不清楚，或是被他人隨意占用，沒有申請補償的依據[1]。

（二）鄉(xiāng)村土地延包難點

一是，維持穩(wěn)定、長期的承包關系。根據農業(yè)經濟的特殊情況，良好穩(wěn)定的承包關系，有利于激勵村民有效使用土地，推動農業(yè)經濟發(fā)展。如今，國家確定實施延包30年，但各地鄉(xiāng)村的承包期限不一致，造成該種長期關系的穩(wěn)定性受到影響，而此也是第三輪延包中，調整期限需要考慮的問題。假設選擇調整，應當怎樣變化，才能盡可能地保障農民利益。二是，人地關系問題。如今，部分村集體還有人地配置不均的情況，這對第三輪延包會有一定的干擾。假設只按照家庭成員數量重新配置，但未考慮成員本身生產能力，也會造成土地浪費。反之，如果不能根據成員數量確定，土地分配標準的公平性又應如何保障。三是，延包政策的調整方向?，F如今，城鎮(zhèn)化與城市化迅速推進，鄉(xiāng)村地區(qū)土地的利用率嚴重下降，尤其是耕地部分的棄荒率，居高不下。第三輪延包中，倘若依舊保持以往30年中的延期方式與“減人不減地”，可以平穩(wěn)部分村民的心態(tài)，增強其生產力，但必然會在土地配置后的較長周期內，鄉(xiāng)村人口構成調整中，土地應用狀況不能有效優(yōu)化。因此，應當將創(chuàng)新重點，放在調整延包政策的必要性與延包方式上。

二、鄉(xiāng)村振興下土地承包權延包方式的思考討論

（一）第三輪的延包方案

基于相關實行意見，在第二輪承包期限的基礎上，延期30年，表示第三輪的承包期限如舊。在該背景下，適當改變流轉經營方面的政策與管理方式。各地進行鄉(xiāng)村土地延包中，需根據鄉(xiāng)村實際，確定工作方案，實行分類治理，并且依舊保持土地為國家所有，村集體擁有使用權。根據國內鄉(xiāng)村土地經營權的流轉方式，第三輪的延包方案，應當包含幾項要點：核查“三權分置”情況;健全永佃權有關者的權利及義務;針對特殊狀況，采取延長及收回使用權的處理措施;繼續(xù)改進承包程序與法律法規(guī);在村民自愿的前提下，進行土地重新配置。

根據我國鄉(xiāng)村土地與人口的矛盾差異情況，承包權延包應當采取差異化的具體實行政策。其中，保留“三權分置”，可提升延包與日常經營的可調節(jié)性，防止延包中形成固定性的問題。而永佃權可以維系土地國有，這是鄉(xiāng)村土地基于社會大環(huán)境的發(fā)展，落實土地制度改革的必要前提。確定有關者的權利及義務，能給區(qū)域性的管理，予以工作依據。以往在延包方面的矛盾沖突，通常體現在特殊情況和普遍管理方式之間，額外設置特殊的管理方式，能進一步加強管理的靈活度，可借助仲裁，徹底處理土地糾紛問題[2]。

（二）繼續(xù)推進統一經營

在實施承包權延包的問題上，土地確權是不能忽略的問題，原因在于：一是通過土地確權，能夠全面性地了解村集體的資產情況;二是借助土地確權，能讓村集體特別法人，形成登記條件。國內大部分農用地的被承包合同，確認及登記在所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，確定權利及數量。另外，關于農業(yè)用地的實際面積范圍，通過人工測量，導致合同所示的面積和現實地塊會有出入。例如，南京某承包戶所持合同中的土地面積，和有資質機構給出的結果，面積差值在1/3左右。而土地確權和第三輪延包有較大聯系。反觀家庭承包經營的模式，站在較為客觀的視角來講，時至今日，家庭承包責任制未能讓大部分農民走向致富的道路。雖然其確實解放鄉(xiāng)村地區(qū)的勞動力，但導致勞動價格被壓縮，同時，該責任制鄉(xiāng)村新增人口，一直在無地可用的狀態(tài)中。事實上，家庭承包責任制和統一經營沒有沖突，主要是統一經營主體的確定問題，或是村集體，或是合作社，最終選擇會影響鄉(xiāng)村未來發(fā)展方向。在法律中，“統一經營”為鄉(xiāng)村集體的經濟組織實施的經營行為。根據《民法典》，鄉(xiāng)村合作經濟法人，可以被稱之為統一經營。目前，已經出現合作社代替村集體組織的現象，應當繼續(xù)分析。

關于農村成員身份認定問題，結合現行的《土地承包法》，不應單純根據戶口確定。筆者認為，對于農民身份的確認，唯一應衡量的問題是對鄉(xiāng)村工作進行的影響。在現代鄉(xiāng)村集體經濟中，涵蓋范圍廣，同時還具有相互補充或是反哺的效果。以“戶口登記”的角度來看，鄉(xiāng)村村民沒有登記戶口，或是遷出，都對其成員身份沒有影響。舉例來說，倘若某位村民出生時間正好是第三輪起始日，沒有完成登記便不配置土地，顯然是不合理的。又如，村民由于某些原因把戶口遷出時，正好為第三輪起始日，如果不分配土地，同樣不適當。而在第三輪延包問題上，應當考慮身份確認的問題。在鄉(xiāng)村振興下，從鄉(xiāng)村及農業(yè)未來發(fā)展的層面來講，統一經營不僅和家庭承包責任制沒有沖突，還利于推動發(fā)展。因此，各級政府需對村集體組織與村民開展經營、創(chuàng)辦企業(yè)等，予以支持。一方面，創(chuàng)辦企業(yè)能增加就近就業(yè)機會，實現促進農業(yè)發(fā)展;另一方面，勞動力直接投入農業(yè)經濟中的規(guī)?？s小，利于形成統一經營。在第三輪延包中，應當繼續(xù)向統一經營調整。

（三）平穩(wěn)研報保障機制

對于第三輪的延包方式，應當結合土地流轉中的共性問題，調節(jié)延包方式實行的保障條件。國內在鄉(xiāng)村土地經營流轉方面，較為普遍性的缺陷在于：流轉程序的標準化缺失，容易出現賠償糾紛;流轉經營模式較少，一般是口頭約定，使得部分土地資源的利用率較低;補償制度問題，眾多土地糾紛中，補償類案件較多。對此，首先，嚴格根據既定程序，開展土地延包與流轉經營工作;其次，支持實施不同方式，進行流轉經營;再次，提高占地程序的規(guī)范性，進一步改進補償機制;最后，組建專項指導隊伍，負責鄉(xiāng)村土地流轉經營問題。

國內以往的鄉(xiāng)村土地承包，因為缺少統一標準的合同協議以及證件辦理等方面的明確程序規(guī)定，造成承包方、經營方的權利與利益分配，出現不清楚的問題，使村民土地合法權益，無法被全方位保護。在第三輪延包政策執(zhí)行中，占地補償與土地承包等現實情況，進行法律化與制度性的建設，使得土地管理工作，有辦事依據，便于處理鄉(xiāng)村土地糾紛。而此對于提升土地延包過程的穩(wěn)定性，以及在保障村民土地權益上，有極為重要的價值[3]。

結束語：所有農民享有鄉(xiāng)村土地延包帶來的利益，是第三輪延包中應當關注并實現的問題。因而，需繼續(xù)完善延包程序，制定配置方案，合理細化及確定經營管理與承包期限。結合國內各地鄉(xiāng)村狀況，做好政策適度傾斜，盡可能消除延包中，資產利益的差距，維護全體農民的利益。

參考文獻：

[1]劉靈輝，邱曉艷.土地承包經營權戶內共同共有問題研究[J].中州學刊，2021，（10）：41-48.

[2]郭振峰.我國農村土地延包難點問題探析[J].鄉(xiāng)村科技，2020，（31）：24-25.

[3]韓德亮.農村土地延包接續(xù)政策的對策建議[J].奮斗，2020，（19）：64-65.

作者簡介：蔣甲櫻（1989.1）女 湖南永州人 博士生 講師 研究方向 土地流轉 業(yè)績評價。