全球治理績效指標：全球治理新向度及其與中國的互動

董柞壯

（1.南開大學，天津 300350）

冷戰(zhàn)結(jié)束以來，全球治理方興未艾，在全球經(jīng)濟、氣候變化等領域的治理取得了重大進展，成為當前國際政治的核心議題之一。 然而，基于國家間正式規(guī)則的全球治理面臨合法性與有效性不足的問題，即正式制定的治理機制如《巴黎氣候變化協(xié)定》等雖然具備合法性與正當性，卻無法有效約束主權國家的行為，在面臨國家的不合作時無所作為。 而基于市場規(guī)則的“評估—對比—獎懲”式治理，可以規(guī)避全球治理對機制合法性的過度依賴，有效約束主權國家的行為。 此類治理方式的理論基礎是，在治理實踐中主權國家提供了治理的主要行動力，全球治理的效果也取決于國家治理的水平，同時各國參與全球治理的能力存在差異，國內(nèi)治理效果迥異。 那么，如何衡量、對比各國的治理能力和治理水平，從而有針對性地通過完善國內(nèi)治理優(yōu)化全球治理？

實際上，各類全球績效指標（Global Per?formance Indicators）在全球治理中客觀扮演了評價者角色，是衡量各國治理水平的“標尺”。 自20 世紀90 年代開始，針對主權國家行為表現(xiàn)的排名與評級之風逐漸興起。 各領域的排名和評級機構(gòu)通過發(fā)布國家排名與評級數(shù)據(jù)，在引導資源分配、影響國家政策、獎懲國家聲譽等方面發(fā)揮著重要作用。 當今世界活躍著超過二百個績效指標，對全球治理中國家的各方面表現(xiàn)進行“考核”，如世界銀行發(fā)布“營商便利指數(shù)”（Ease of Doing Business Indicator， 簡稱 EDBI）、透明國際發(fā)布“全球清廉指數(shù)”（Corruption Per?ceptions Index， 簡稱 CPI）以及聯(lián)合國開發(fā)計劃署發(fā)布的“人類發(fā)展指數(shù)”（Human Development Index， 簡稱 HDI）等，均為典型的全球治理評價指標。 中國作為全球治理中的負責任大國，正推動全球治理體系的變革，在受到全球治理績效指標影響的同時，也應推動建立更加科學的全球治理評價體系。

一、全球績效指標的內(nèi)涵與實踐

民族主權國家出現(xiàn)后，獲取國家的治理信息并據(jù)此評估國家政策的表現(xiàn)，是政府的職能之一，也是改善國內(nèi)治理效果、實現(xiàn)善治的要求。 隨著全球化進程深化，國家參與全球治理日益頻繁，從全球?qū)用鎸以谌蛑卫碇械谋憩F(xiàn)進行評價同樣成為現(xiàn)實需求。 全球績效指標即是在這一維度上對國家進行評價的行為體，全球績效排名也日益成為全球治理的普遍現(xiàn)象。

1.1 全球績效指標的特征

全球治理的改善有賴于國家治理水平的提升，國家治理也是全球治理的基礎單元和動力來源。①劉雪蓮、姚璐：“國家治理的全球治理意義”，《中國社會科學》，2016 年第 6 期，第 29-35 頁。如何提升國家參與全球治理的成效、實現(xiàn)各國更高效地治理合作，特別是提高治理能力較弱國家的治理效果，是全球治理理論的核心問題之一。 為此，建立統(tǒng)一的全球治理衡量標準，對所有國家的治理表現(xiàn)進行“科學化”評價和管理，是一條可行的路徑。 全球績效指標就是全球治理“科學化”的產(chǎn)物，在全球治理中扮演“監(jiān)管者”角色，對國家的治理表現(xiàn)進行評價。 在全球?qū)用嫔?，提升國家的治理水平有正向引導和負面懲戒兩類方式?前者通過促使國家間明確治理全球問題的利害關系，尋找共同的利益以達成廣為接受的協(xié)議，從而促進和約束國家治理，形成全球治理的前進動力，如召開各類峰會、開展多邊外交等均屬此類。 后者則是對國家的表現(xiàn)進行評價，以市場化的機制促進國家間的治理競爭，為治理較差的國家提供改進的動力，從而填補全球治理的短板。 全球績效指標正是通過第二種路徑發(fā)揮作用。

全球績效指標即在全球治理特定議題領域內(nèi)，對國家的治理表現(xiàn)進行數(shù)量化和等級排序，用以表示不同國家過去或預計的治理績效。 其具備公開且易于獲取、定期發(fā)布、具有規(guī)范性和政策導向性、注重國家間比較、意在影響國家行為等特征。②Judith G. Kelley and Beth A. Simmons， “Introduction： The Power of Global Performance Indicators，” International Organization，Vol. 73， No. 3， 2019， pp. 492-493； Judith G. Kelley and Beth A.Simmons， eds.， The Power of Global Performance Indicators，Cambridge University Press， 2020， p. 2.全球治理績效指標所依據(jù)的數(shù)據(jù)，以簡化復雜社會現(xiàn)象的原始數(shù)據(jù)為基礎。 通過標準化的簡化數(shù)據(jù)，國家在該議題上的治理行為、成效能夠進行比較分析。③Kevin Davis， eds.， Governance by Indicators： Global Power Through Classification and Rankings， Oxford University Press， 2012，p. 6； Sally Engle Merry， Kevin E. Davis and Benedict Kingsbury，eds.， The Quiet Power of Indicators： Measuring Governance，Corruption， and Rule of Law， Cambridge University Press， 2015， p.4； Debora Valentina Malito， Gaby Umbach， and Nehal Bhuta， eds.，The Palgrave Handbook of Indicators in Global Governance， Palgrave Macmillan， 2018， p. 8.此類比較也被稱為“計分卡外交”（Scorecard Diplomacy），即通過對國家的表現(xiàn)“打分”，發(fā)揮對國家治理的監(jiān)督作用。④Judith G. Kelley， Scorecard Diplomacy： Grading States to In?fluence Their Reputation and Behavior， Cambridge University Press，2017， p. 6.

全球績效指標的關鍵特征是通過建立評價體系和指標，搜集、處理和發(fā)布國家治理的信息，并對其進行比較從而試圖改善全球治理。①全球績效指標與此相關的另一個重要特征是，它應當具有定期發(fā)布的屬性，以對國家行為進行長效監(jiān)督。同時，指標體系并非所有國家共同參與制定，而是體現(xiàn)“制定者”的意志和偏好。 由此，全球治理績效指標可被視為指標制定者所訂立的規(guī)范，對國家的排名與評級就是運用規(guī)范對國家行為施加影響。 全球績效指標即此類規(guī)范的載體，②董柞壯：“排名與評級：觀照中國的國家治理與國際形象”，《外交評論》，2017 年第 6 期，第 61-62 頁；李昕蕾：“美國非國家行為體參與全球氣候治理的多維影響力分析”，《太平洋學報》，2019 年第 6 期，第 73-90 頁；Sally Engle Merry， Kevin E.Davis， and Benedict Kingsbury， eds.， The Quiet Power of Indicators：Measuring Governance， Corruption， and Rule of Law， Cambridge Uni?versity Press， 2015， p. 318-319.承載一套對于國家行為的價值判斷標準，并以此為依據(jù)提供國家行為的直觀對比信息。當然，全球績效指標的這一特征也廣受批評，因為指標制定者的偏好往往是以部分國家的現(xiàn)行政策為基礎，特別是以西方國家作為評價的樣板，以此來對全球所有國家進行所謂的客觀評價定然有失公允。③Alexander Cooley， “How International Rankings Constitute and Limit Our Understanding of Global Governance Challenges： The Case of Corruption，” in Debora Valentina Malito， Gaby Umbach， and Nehal Bhuta， eds.， The Palgrave Handbook of Indicators in Global Governance， Palgrave Macmillan， 2018， pp. 49-67.

主權信用評級是最早的全球績效指標，一戰(zhàn)前穆迪（Moody’s）即開始發(fā)布此類評級信息。④Ashok Vir Bhatia， “Sovereign Credit Ratings Methodology：An Evaluation，” IMF Working Paper WP／02／170， 2002， p. 5.圖1 顯示了20 世紀70 年代以來全球績效指標的數(shù)量增長情況。 冷戰(zhàn)結(jié)束以來，全球績效指標蓬勃發(fā)展，指標的數(shù)量不斷增加，涉及領域也不斷擴展。 1990 年以前的全球績效指標數(shù)量極少，此后數(shù)量不斷增加；21 世紀以來更是以大約年均8 個指標的增長速度迅猛發(fā)展。 同時，全球績效指標的分布領域也極不平衡，安全、軍事、教育領域的指標數(shù)量相對較少，而經(jīng)濟金融、貿(mào)易、國家治理和人權領域的績效指標數(shù)量較多且發(fā)展更快。 此外，就指標制定主體而言，各類政府間組織和非政府組織發(fā)布的指標占據(jù)比例最高，而由國家和其他組織機構(gòu)發(fā)布的指標則為數(shù)較少。

圖1 1971 年以來新增全球績效指標數(shù)量變化

1.2 全球績效指標的作用

當前全球績效指標活躍在全球治理的所有領域，既是管窺全球治理本身發(fā)展的標志，也是衡量治理效果的重要參照。 實際上，全球績效指標的繁榮主要是三方面因素作用的結(jié)果。 其一，績效評估手段在現(xiàn)代政治和社會生活中的廣泛應用。 20 世紀80 年代以來，新自由主義思潮興起使得政府管理中的績效考核受到重視。受此影響，眾多公私組織以設定績效考核與評估標準的方式，確保政府工作透明度和可信度。⑤Samuel Knafo， “ Neoliberalism and The Origins of Public Management，” Review of International Political Economy， Vol. 27，No. 4， 2020， p. 783.這一改革也將大量原屬政府的權力下放到私人部門，從而顯著增強了國內(nèi)社會團體影響和參與政治事務的能力。①Deborah D. Avant， Martha Finnemore and Susan K. Sell，eds.， Who Governs the Globe， Cambridge University Press， 2010， p. 5.全球績效指標正是國內(nèi)績效考核的延伸。 其二，全球治理跨國網(wǎng)絡的強化。 冷戰(zhàn)的結(jié)束與全球化的深入發(fā)展，使得全球性問題開始凸顯，實施全球治理成為迫切需求，這為跨國網(wǎng)絡提供了廣闊空間，各類非國家的專業(yè)性社會團體在國際事務中發(fā)揮越來越顯著的作用。 其三，科技進步帶來的信息資源獲取的提升。②Alexander Cooley and Jack Snyder， Ranking the World：Grading States as a Tool of Global Governance， Cambridge University Press， 2015， p. 10.信息技術的發(fā)展?jié)M足了此類群體獲取治理數(shù)據(jù)信息的需求，為全球績效指標的建立和發(fā)展提供了技術基礎，使得更加“科學”的績效評估成為可能。

作為評價國家治理表現(xiàn)的指標體系，全球治理的績效指標在作用方式上存在三種類別。③當然，全球治理不同領域中的績效指標在數(shù)量、作用上存在不同，各類績效指標在不同領域、時期扮演的角色也存在差異。本文關注的焦點是全球績效指標在治理方式和功能上的共性，而績效治理在議題上的差異有待后續(xù)的研究。一是以得分數(shù)值進行排名，即將不同子指標評估結(jié)果進行加權計算，得出一個反映某領域國家表現(xiàn)的總體性指數(shù)。 全球治理的績效指標普遍采用了這一形式，如世界銀行每年發(fā)布“營商便利指數(shù)”，對全球所有國家的營商環(huán)境進行打分排名。 二是分類評級，即在得分數(shù)值基礎上對國家劃分檔次。 三是黑名單和觀察名單形式，即將評估結(jié)果中符合標準和不符合標準的參評國家區(qū)分開來，以“點名與羞辱”（Naming And Shaming）方式對后者進行有針對性的聲譽打擊。

在全球治理實踐中，全球績效指標的主要作用方式是建立全球治理評價體系，推廣治理規(guī)范，塑造基于規(guī)則的治理環(huán)境。 這既是績效指標的主要作用路徑，也是其權威的主要來源。④同①， pp. 9-10.其具體的作用表現(xiàn)為監(jiān)督國家行為、促進新議題形成、傳播治理信息、獎懲國家聲譽等。⑤Judith G. Kelley and Beth A. Simmons， eds.， The Power of Global Performance Indicators， Cambridge University Press， 2020， p.409.此類功能可被歸結(jié)為仲裁（Judge）、約束（Regu?late）、宣傳（Advocate）和品牌建設（Flag Plant）四類。⑥同②， pp. 14-23.數(shù)量不斷增加的全球績效指標通過上述方式促進國家對規(guī)則的認可與接受。⑦J. Kelley and Beth Simmons， “Governance by Other Means：Rankings as Regulatory Systems，” International Theory， Vol. 13， No.1， 2020， pp. 1-10.概言之，全球績效指標能夠有效協(xié)調(diào)行為體間關系，即通過社會化機制將其所內(nèi)蘊的規(guī)范性內(nèi)容傳授給這些行為體，從而凝聚主體間共識，營造適宜于規(guī)則實施的外部環(huán)境。⑧陳偉光、王燕：“共建‘一帶一路’：基于關系治理與規(guī)則治理的分析框架”，《世界經(jīng)濟與政治》，2016 年第6 期，第93-112頁。由此，國際性契約與規(guī)則的合法性就得以在這一社會建構(gòu)過程中逐步建立起來。 且這一合法性不是因正式的政府間機制而存在，而是來自廣泛承認的社會合法性。

二、全球績效指標的規(guī)范性權力

全球績效指標主要由各類政府間國際組織和非政府組織發(fā)布。 聯(lián)合國、世界銀行等因本身具有較強的代表性和權威，其主導的評價體系因而更容易被主權國家所接受。 然而，大量非政府組織建立的評價指標同樣被廣泛接受，成為各專門領域中的通行標準。 這主要是因為各類全球績效指標具有穩(wěn)定的權威來源。 其權威基礎包括物質(zhì)激勵與社會壓力兩個方面。 即全球績效指標的權威同時建立在物質(zhì)利益獎懲能力，以及建立和運用規(guī)范的能力基礎上。 前者通過影響國家的經(jīng)濟、聲譽等利益，促使接受此類指標成為國家的理性之選；后者則通過創(chuàng)設規(guī)范來產(chǎn)生社會壓力，讓國家在參與全球治理時受到規(guī)則的約束。 其規(guī)范的社會化及對國家的作用機制有精英參與、國內(nèi)政治和跨國壓力三種路徑。⑨Judith G. Kelley and Beth A. Simmons， “Introduction： The Power of Global Performance Indicators，” International Organization，Vol. 73， No. 3， 2019， p. 500.相對于利益獎懲邏輯，規(guī)范邏輯更加復雜隱蔽，作用方式更加多樣。

作為一種規(guī)范載體，全球績效指標在促進規(guī)范傳播方面發(fā)揮兩方面作用：一是促進規(guī)范的橫向擴散；二是推動規(guī)范傳播的縱向內(nèi)化。具體而言，全球績效指標發(fā)揮著規(guī)范傳播（Promulgation）的作用，通過引人注目的指標名稱設計、公開的國家排名統(tǒng)一標準以及廣泛的社會媒體輿論宣傳，以引起世界各國對于指標的注意。 由此規(guī)范具備了社會化基礎，因為全球績效指標具備影響國家聲譽的比較能力，體現(xiàn)為以統(tǒng)一的標準對所有國家的行為進行測量，并定期公布結(jié)果。 由于績效指標的制定者具有獨立性，不依賴于主權國家提供執(zhí)行力和物質(zhì)基礎，故無需擔憂國家對其行為的干涉，因而可以按照自身標準發(fā)布評價結(jié)果，形成促動政策改變的社會壓力。①Andrew P. Cortell and James W. Davis Jr.， “Understanding the Domestic Impact of International Norms： A Research Agenda，” In?ternational Studies Review， Vol. 2， No. 1， 2000， pp. 65-87.此外，指標對比也促使低排名國家反思自身行為，學習模仿成功經(jīng)驗。因此，在規(guī)范內(nèi)化的過程中，全球績效指標在有效聚集社會壓力、促進國家行為變化方面發(fā)揮了催化劑的作用。 同時，全球績效指標因其明確詳細的評價標準，從而使得規(guī)范更加具體可行，其具象化和可操作化為國家接納規(guī)范提供了詳細的指導。 因此國家在面臨政策變革壓力之時，可以照該指標的規(guī)范標準進行改革。 此時全球績效指標發(fā)揮了規(guī)范內(nèi)化的引導作用。可見，全球績效指標作為規(guī)范的載體，在推動規(guī)范傳播時發(fā)揮了宣傳規(guī)范、闡釋規(guī)范和提供傳播動力的作用。 全球績效指標的規(guī)范性權力通過兩種方式獲得。 一是在與國家的互動中，以影響國家行為來獲取；二是與其他同類績效指標的競爭中獲取。

2.1 國家與全球績效指標的互動

全球績效指標具備影響國家行為的能力。在面對評價指標時，國家的回應主要基于兩種行動邏輯：后果性邏輯（Logic of Consequence）和適當性邏輯（Logic of Appropriateness）。②James G. March and Johan P. Olsen， “The Institutional Dy?namics of International Political Orders，” International Organization，Vol. 52， No. 4， 1998， pp. 949-952.前者指出行為體的行動必然遵循某種因果關系，后者則指出行為體的行動完全出自認同。 兩種邏輯在行為體行動時均會發(fā)揮作用，因而在具體的案例中同時存在，但是在不同情形和不同階段中存在差異。 即這兩類邏輯是國家在對全球績效指標作出反應的動機差異，而非國家行為上的差異。 如果一國出于可預期的物質(zhì)激勵而選擇接受某一績效指標及其內(nèi)含規(guī)范，則其主要遵循后果性邏輯；反之如果一國出于社會壓力效應而選擇接受某一績效指標及其內(nèi)含規(guī)范，則適當性邏輯發(fā)揮主要作用。③主權國家并不存在外化績效指標的普遍現(xiàn)象，盡管部分國家能夠?qū)μ囟ㄖ笜税l(fā)揮較強的影響作用，但是并未從根本上改變績效指標行為者的屬性、邏輯和行為。 因而，這一互動主要由績效指標發(fā)起、國家做出反應構(gòu)成。

在決定是否接受績效指標時，國家主要基于成本與收益計算，即以后果性邏輯為主導。這能夠解釋為什么某些績效指標難以獲得國家認可或不被國家重視，如涉及人權、政治領域的指標體系因具有明顯的西方標準體系，其他國家若承認并接受則需付出較高的國內(nèi)政治成本。 當國家選擇接受一項評價指標，意味著至少國家愿意承擔其行為變化后果。 此后，社會化機制在規(guī)范內(nèi)化進程中將可能發(fā)揮更大作用，進而使國家對于不斷接受規(guī)范以維持預期損益比形成路徑依賴。 在這一過程中，國家適當性行為邏輯的合法性不斷增強，乃至于接受規(guī)范成為“理所當然”。

國家在考慮接受某項全球績效指標及其內(nèi)含規(guī)范時，會經(jīng)歷由后果性行動邏輯向適當性行動邏輯的轉(zhuǎn)變。 這可以用于說明為什么在其他條件相對固定時，經(jīng)濟金融等領域的指標最容易受到國家認可，因為接受此類指標有助于增加獲得物質(zhì)激勵的可能性，或最大可能降低拒絕規(guī)范帶來的成本。 相反，對于包含更多價值評判的政治及社會領域指標，國家缺乏關注的動機，甚至可能提出反映自身價值觀的指標評價體系，促進規(guī)范競爭的產(chǎn)生。 需要指出的是，議題領域因素的影響具有普遍性但不具有決定性，在具體分析中其他因素的影響也應得到考慮。①全球績效指標最顯著的特征之一是由非國家行為體所創(chuàng)立發(fā)揮作用。 盡管主權國家同樣可能主導建立相關的績效指標，然而此類指標并不在本文的討論范圍之內(nèi)。

2.2 績效指標間的規(guī)范競爭

全球績效指標在創(chuàng)設規(guī)范時并非一蹴而就，因為同一議題領域的多個不同的績效指標之間常常存在競爭，不同的評估者對于什么構(gòu)成“好”的國家行為實踐各持己見。 這一分歧體現(xiàn)著指標內(nèi)含規(guī)范之間的競爭。②Jeffrey S. Lantis， and Carmen Wunderlich， “Resiliency Dy?namics of Norm Clusters： Norm Contestation and International Coopera?tion，” Review of International Studies， Vol. 44， No. 3， 2018， pp. 570-593； Nicole Deitelhoff and Lisbeth Zimmermann， “Things We Lost in the Fire： How Different Types of Contestation Affect the Robustness of International Norms，” International Studies Review， Vol. 22， No. 1，2020， pp. 51-76.具有操作化和數(shù)字化的績效指標更有可能在競爭中取得優(yōu)勢。 例如在國際援助的評價上，“援助透明指數(shù)”（Aid Transparency Index）因建立了的較為標準化的援助透明規(guī)范，在與其他類似評價機制的競爭上占據(jù)了優(yōu)勢，成為影響力更強的評價指標。③Dan Honig and Catherine Weaver， “A Race to the Top？ The Aid Transparency Index and the Social Power of Global Performance Indicators，” International Organization， Vol. 73， No. 3， 2019， pp.579-610.在發(fā)展議題上，聯(lián)合國1990 年制定的人類發(fā)展指數(shù)具有明確的生活質(zhì)量導向，強調(diào)人的全面發(fā)展。 而其此后于2000 年制定的性別平等指數(shù)則以各國男女性的生活質(zhì)量差異作為發(fā)展水平的主要標準。 而加拿大菲莎研究所（Fraser Institute）2001 年提出的人類進步指數(shù)則賦予高收入水平標準以較大比重，以顯示對于競爭性市場的支持。 荷蘭的可持續(xù)發(fā)展基金會（Sustainable Society Foundation）于 2006 年提出的可持續(xù)發(fā)展指數(shù)主要意在反對無限制的增長。④Judith G. Kelley and Beth A. Simmons， “Introduction： The Power of Global Performance Indicators，” International Organization，Vol. 73， No. 3， 2019， pp. 495-496.在該領域內(nèi)被更多接受的指標擁有更多的權力。 在經(jīng)濟領域，用于衡量經(jīng)濟、貿(mào)易或營商條件自由度的指標數(shù)量眾多，每一種指標都有不同的規(guī)范傾向和價值底色。 如在營商環(huán)境的評價上，國際勞工組織明確反對世界銀行制定的營商便利指數(shù)納入對于勞工群體不利的子指標，并最終導致了該子指標的取消。⑤Rush Doshi， Judith G. Kelley and Beth A. Simmons， “The Power of Ranking： The Ease of Doing Business Indicator and Global Regulatory Behavior，” International Organization， Vol. 73， No. 3，2019， pp. 618-619.

全球績效指標間的規(guī)范競爭，很容易與制定此類指標的技術性偏見和政治性偏見混淆。規(guī)范競爭反映了觀念認同和因果信念上的差異，如東西方在民主規(guī)范或是人道主義干涉規(guī)范上的差異都屬規(guī)范競爭之列。 技術性偏見反映的是工具理性的局限之處。 全球績效指標試圖以數(shù)據(jù)處理的技術手段有效推廣規(guī)范，本質(zhì)上是以工具理性替代價值理性的行為。 部分全球績效指標的制定主體，試圖以政治偏見扭轉(zhuǎn)規(guī)范的客觀屬性，甚至以此對技術性工具進行操控刻意影響指標結(jié)果，從而服務于特定政治目的，即扭曲的價值理性操控工具理性的錯誤舉動。 因此，全球績效指標本身究竟在多大程度上如實反映了規(guī)范事實，本質(zhì)上仍是一個有待解決的問題。⑥基于工具理性與價值理性局限對全球績效指標及其規(guī)范取向的有力批判，可見 André Broome， Alexandra Homolar and Mat?thias Kranke， “Bad Science： International Organizations and the Indi?rect Power of Global Benchmarking，” European Journal of International Relations， Vol. 24， No. 3， 2018， pp. 514-539.多數(shù)國家對于某些指標結(jié)果的承認，事實上反映了此類指標作為規(guī)范載體的有效性和可信性。

何種指標制定的標準更加科學可信？ 指標制定者在堅持正確價值理性的同時，應盡可能降低可預想的工具理性局限。 唯有如此才有助于全球績效指標間的競爭轉(zhuǎn)化為健康的規(guī)范競爭，而非無用的技術性爭論或有害的政治爭斗。全球績效指標既是規(guī)范競爭的產(chǎn)物又促進著規(guī)范競爭。 全球績效指標對于指標制定者而言就是竭力增強其內(nèi)涵規(guī)范合法性、促進最大可能范圍的集體認同的工具之一。

全球治理機制的有效性需要一套形態(tài)穩(wěn)定的社會規(guī)范作為保障，而其中包含的每一個規(guī)范聚合體及其內(nèi)部的規(guī)范競爭也因而必須是穩(wěn)定的、可控的、積極的和良性的。 盡管促進指標的認可和規(guī)范的傳播不可避免地依賴于物質(zhì)性激勵和社會化傳授，但增強規(guī)范的合法性并不必然訴諸權力。 具體而言，指標制定既應當體現(xiàn)對同儕的接納，也應當包含“以我為主”的創(chuàng)新性轉(zhuǎn)化。 近年以來中國參與全球績效指標制定的實踐表明，從創(chuàng)新現(xiàn)行約束性規(guī)范到創(chuàng)制新型構(gòu)成性規(guī)范的道路具有合理性，能夠促進全球治理水平提升。

2.3 全球績效指標的效果評估

全球績效指標的實際效力受到很多因素的影響，如議題領域、國家權力、指標制定者的性質(zhì)等，需要考察國家對指標評價結(jié)果的態(tài)度和對其內(nèi)含規(guī)范的接受程度。 總體上，績效指標在發(fā)揮作用時具有一定的規(guī)律性。 能夠影響國家利益，且符合國家規(guī)則內(nèi)化需求的績效指標更容易被接納，如經(jīng)濟、金融、對外援助領域的績效指標被更廣泛接受，如世界銀行發(fā)布的營商便利指數(shù)不僅為中小國家所重視，也受到印度和俄羅斯等新興大國關注。 因為此類指標不僅能夠直接影響一國外來投資等經(jīng)濟利益，也能夠滿足國內(nèi)完善經(jīng)濟治理規(guī)則的需求，成為規(guī)則內(nèi)化的指針。

反之，對國家直接利益影響較小，且無法滿足國內(nèi)治理規(guī)范訴求的績效指標不易被接受。所以政府政治和社會治理領域的指標被接受程度更低，如“透明國際”發(fā)布的全球清廉指數(shù)，僅對少數(shù)非洲、北歐國家產(chǎn)生了部分政治影響，對主要的大國影響甚微。 因為此類指標對國家政治、經(jīng)濟利益影響微弱，且在多數(shù)國家因政治立場不同而不具備進行內(nèi)化的可能性

此外，全球績效指標被接受與否，也受績效指標本身調(diào)整、完善的影響。 能夠與時俱進、反映新的治理訴求和治理特征的績效指標，更容易被接受。 例如全球競爭力指數(shù)（Global Com?petitiveness Index）和人類發(fā)展指數(shù)自1990 年首次發(fā)布以來，多次進行過規(guī)范性或技術性修改，以適應實際和回應批評，影響力不斷增強。①例如有關該指標1991 年修改的具體分析，可參考馮立天、賀俊峰：“論析衡量人口生活質(zhì)量的宏觀方法 （之二）——人類發(fā)展指數(shù)”，《人口與經(jīng)濟》，1992 年第 2 期，第 30-37 頁。1992 年在巴西里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展峰會上，各國領導人就可持續(xù)發(fā)展問題達成了一致，并通過了歷史性的《全球21 世紀議程》。②徐再榮：“1992 年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會評析”，《史學月刊》，2006 年第 6 期，第 67-68 頁。人類發(fā)展指數(shù)作為一種以可持續(xù)發(fā)展規(guī)范為基本依據(jù)的新型社會發(fā)展評價體系，也因而受到國際各界的共同期待。 與之類似，全球競爭力指數(shù)自1989 年世界經(jīng)濟論壇和瑞士洛桑國際管理發(fā)展學院開始聯(lián)合發(fā)布后，影響力大幅增強，成為各國制定經(jīng)濟政策的重要參考。③國家體改委經(jīng)濟體制改革研究院等：《中國國際競爭力發(fā)展報告（1996）》，中國人民大學出版社，1997 年版，第 4 頁。這些指標新穎的評估模式、綜合性較強的理論依據(jù)、吸引眼球的命名形式和排名方式以及強大的輿論宣傳能力，在促進其內(nèi)含規(guī)范成為主導性政策議程的過程中發(fā)揮著不可小覷的作用。 這種社會化傳播機制帶來的規(guī)范接受壓力使得國家必須考慮拒絕接受所導致的成本。因而主要基于后果性邏輯的考慮，國家會選擇對指標評估的認可與接受。

總體上，全球績效指標在全球治理中發(fā)揮多重效果，也面臨諸多制約，主要存在三方面問題。 其一是排名和評級方式本身存在問題。 績效指標主要以發(fā)布排名或評級的方式參與全球治理，然而這一評價方式存在價值觀與政治導向偏差、排名過程有漏洞，以及可能產(chǎn)生負面作用等問題。④董柞壯：“排名與評級：觀照中國的國家治理與國際形象”，《外交評論》，2017 年第 6 期，第 64-68 頁其二是發(fā)布績效指標的組織本身，不僅容易受到主權國家的影響，在面臨同類組織競爭時，還可能為自身利益而發(fā)布不實信息等。 其三是取決于國家接受與否，即與主權國家的互動影響著績效指標能否被接受以及多大程度上被內(nèi)化。

三、全球績效指標與中國的互動

在規(guī)范維度上，中國參與全球治理的過程，就是接納全球治理的規(guī)范、參與制定治理機制與規(guī)則的過程。 隨著中國國力的增強，全球績效指標對中國的關注更多，更重視評價中國的治理表現(xiàn)；同時中國對績效指標制定的話語權也在增加，主導建立更加科學公正的全球治理評價體系，是中國推動全球治理變革的可行方案。

3.1 中國在全球績效指標的表現(xiàn)

改革開放以來，中國參與全球治理的顯著標志是加入各類正式的治理機制。 在此過程中，各類非正式的治理安排和評價指標，同樣對中國的治理行為產(chǎn)生影響，表現(xiàn)為中國對部分績效指標的關注和參與。 總體上，中國在全球績效指標中的排名取得顯著進步。 圖2 至圖5顯示了中國在全球經(jīng)濟、治理、社會、發(fā)展四個維度上，15 個績效指標評估中的總體表現(xiàn)變化。①指標的選取規(guī)則是：第一，歷史相對較長、評估體系完備；第二，制定和發(fā)布主體相對權威；第三，指標評價標準具有較為明顯的（經(jīng)濟、治理、社會、發(fā)展）維度偏向。 數(shù)據(jù)時間范圍是2000年至2020 年中國的排名表現(xiàn)。

圖2、圖3 和圖4 分別顯示了中國在多項經(jīng)濟、國內(nèi)治理和發(fā)展領域全球績效指標中排位的變動。 由圖可見，中國的排名表現(xiàn)總體在進步，這反映出中國國內(nèi)治理改革的積極成效，以及中國對于國際規(guī)則和規(guī)范的學習和接受。 同時，近10 年來中國在多項指標中的排名都有較為顯著的進步，反映出我國在這一時期大力推進國內(nèi)體制改革、促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大成果，以及國際社會對于中國改革成效的一定認可。 但也應看到，盡管中國的排名一直有所進步，但除在部分經(jīng)濟和發(fā)展指標中排位明顯靠前之外，在其他大多數(shù)指標中仍處于中游甚至中下游地位。 這一方面反映出我國在部分領域仍有進步空間，另一方面是由于這些指標自身的規(guī)范性導向與中國不合導致的。 中國在一方面接納這些指標內(nèi)涵合理性成分的同時，也應當適時提出切合于本國實情的規(guī)范闡釋和表達，促進良性的規(guī)范競爭與價值觀交融，這有助于改進全球治理水平、促進全球規(guī)則治理機制完善。

圖2 中國在經(jīng)濟治理領域的全排名百分位變化趨勢

圖3 中國在國內(nèi)治理領域的全排名百分位變化趨勢

圖4 中國在發(fā)展治理領域的全排名百分位變化趨勢

圖5 顯示了這一排名百分位的“倒退趨勢”，即中國在社會治理領域的排名不如經(jīng)濟、發(fā)展等領域的排名，而事實上這反映了大多數(shù)衡量中國社會進步水平的全球績效指標的排名共有偏見。 這些指標結(jié)果固然表明了規(guī)范認同上的東西方差異，但通常卻帶有更為強烈的意識形態(tài)和價值觀攻擊色彩，成為外國勢力抹黑中國國內(nèi)社會巨大進步的工具。 對此，中國在推動必要的多元社會文化交往和相互理解的同時，也應作出必要的反制與回擊。

圖5 中國在社會領域的全排名百分位變化趨勢

3.2 中國對全球績效指標的回應

改革開放以來，中國與全球績效指標的互動大致經(jīng)過了三個階段。 一是1990 年代前的借鑒引入階段。 改革開放后，中國加速融入經(jīng)濟全球化進程，加入大量國際機制，學習和接受國際規(guī)范。 這一時期也是全球績效指標初步發(fā)展的階段，部分影響力較大的指標如世界經(jīng)濟論壇的“全球競爭力指數(shù)”等，具有明顯的規(guī)范性特征和政策導向，以圖發(fā)揮政策參考作用。②以全球競爭力指數(shù)為例，其具有一套特定的評價國家和地區(qū)經(jīng)濟增長與國際競爭力的理論原則、研究方法、評估體系以及數(shù)據(jù)指標，從政治、經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)等方面分析國家的競爭力。然而這一時期，績效指標對中國而言的影響極其有限。 一方面，全球績效指標本身尚未發(fā)展成熟，自身影響力相對不足，而且更多發(fā)揮的是政策評估而非政策建議的作用，即只是作為規(guī)范的宣傳和闡釋者而產(chǎn)生影響。 另一方面，中國此時的發(fā)展水平相對較低、參與全球事務的程度尚不夠高，對于此類指標產(chǎn)生的影響沒有充分的關注動機。 此外，當時中國的國內(nèi)治理方面的數(shù)據(jù)信息等統(tǒng)計困難，排名制定者不易獲取相關信息，其社會影響也較小。③Lai Dejian， “Principal Component Analysis on Human De?velopment Indicators of China，” Social Indicators Research， Vol. 61，No. 3， 2003， p. 326.

當然，這并不意味著這些績效指標沒有受到關注。 事實上早在1980 年代，中國就開始了研究和引進外國社會發(fā)展評價指標體系的努力。 1984 年美國社會學家埃思蒂斯（R. J.Estes）來華，發(fā)表了其社會進步指數(shù)（Index of Social Progress， ISP）的研究成果，中國在 124 個國家中排名第77 位。 這一結(jié)果引發(fā)中國政府重視，使中國認識到與世界各國的差距。①朱慶芳：“小康社會及現(xiàn)代化指標體系評價方法”，載中國科學院中國現(xiàn)代化研究中心主編：《中國現(xiàn)代化戰(zhàn)略研究——第一期中國現(xiàn)代化研究論壇文集》，科學出版社，2003 年版，第63-70 頁。此后，中國加大了對于社會發(fā)展評價指標建設的投入力度，以更好地服務于經(jīng)濟社會發(fā)展的政策制定需要。

二是1990 年代至新世紀初的選擇性內(nèi)化階段。 1990 年代以來，在深化經(jīng)濟體制改革的背景下，經(jīng)濟發(fā)展領域的全球績效指標逐漸在國內(nèi)引起更多關注。 1993 年，中國進入新興市場國家評價體系。 1995 年，中國加入世界經(jīng)濟論壇和瑞士洛桑國際管理發(fā)展學院制定的②1989 年以前，世界經(jīng)濟論壇獨立研究排名體系。 1989 年起，兩者開始合作發(fā)布排名。 1996 年以后兩者分道揚鑣，開始各自發(fā)布排名。全球競爭力指數(shù)。③國務院體改辦經(jīng)濟體制與管理研究所、中國國際競爭力研究小組：“2001 年中國的國際競爭力：來自 IMD 和 WEF 的報告”，《統(tǒng)計研究》，2002 年第 4 期，第 15 頁。1997 年，中國系統(tǒng)地將該排名及其評價指標體系引入國內(nèi)，發(fā)布了首份以提供政策建議和促進政策改革為導向的《中國國際競爭力發(fā)展報告（1996）》。 該報告依據(jù)這一指標評價體系包含的不同國際競爭力規(guī)范向度，系統(tǒng)研究了我國經(jīng)濟體制改革的可能思路和方向。④國家體改委經(jīng)濟體制改革研究院等：《中國國際競爭力發(fā)展報告（1996）》，中國人民大學出版社，1997 年版，第 17-35 頁。此后數(shù)年該聯(lián)合機構(gòu)又多次發(fā)布了有關該指標的類似報告和其他研究成果。 中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略確立后，對于聯(lián)合國人類發(fā)展指數(shù)的關注也逐漸增加。 1998 年聯(lián)合國開發(fā)計劃署與中國國家計委合作編寫了《中國人類發(fā)展報告——1997》，首次將人類發(fā)展指數(shù)的評估指標體系用于考察中國國內(nèi)經(jīng)濟社會問題。 該報告的主題是扶貧，也是聯(lián)合國開發(fā)計劃署和中國政府可持續(xù)發(fā)展議程中的優(yōu)先議題。 聯(lián)合國開發(fā)計劃署希望通過此報告對中國的人類發(fā)展歷程進行回顧，明確亟待克服的挑戰(zhàn)，并就如何應付這些挑戰(zhàn)提出宏觀政策方面的建議。⑤聯(lián)合國開發(fā)計劃署駐華代表處：“《中國人類發(fā)展報告——人類發(fā)展與扶貧，1997》——總論”，《科技導報》，1998 年第 9 期，第 59-61 頁。2001 年，中國出版了聯(lián)合國開發(fā)計劃署編寫的《2000 年人類發(fā)展報告》，系統(tǒng)介紹了經(jīng)過修正后的指標體系內(nèi)容。

中國1990 年代以來對于全球競爭力指數(shù)和人類發(fā)展指數(shù)的關注、學習和認可，本質(zhì)上是對于市場經(jīng)濟規(guī)范和可持續(xù)發(fā)展規(guī)范的接納。盡管此類績效指標并未直接提供物質(zhì)激勵，但是中國在融入經(jīng)濟全球化進程中面臨社會壓力，選擇性學習和借鑒部分指標有助于應對壓力。

全球績效指標在我國不僅發(fā)揮了規(guī)范宣傳、闡釋和促使接受的作用，在事實上也對促進規(guī)范內(nèi)化的過程產(chǎn)生了重要影響。 例如在1997年我國發(fā)布的《中國國際競爭力發(fā)展報告（1996）》中，就選用了全球競爭力指數(shù)中的52項具體指標作為參考依據(jù)，用以分析指出促進經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變、提升經(jīng)濟體制競爭力的可能政策措施。 以政府運用經(jīng)濟杠桿進行經(jīng)濟調(diào)節(jié)為例，報告詳細討論了產(chǎn)業(yè)調(diào)控、財政調(diào)節(jié)與金融調(diào)節(jié)三個類指標下，各具體指標的資產(chǎn)—負債情況，指出了財政調(diào)節(jié)類指標下 “金融機構(gòu)的自治是否對經(jīng)濟發(fā)展造成擔憂”、“金融資金的缺乏是否限制公司技術發(fā)展”幾個具體指標屬于中國表現(xiàn)較差的領域。①國家體改委經(jīng)濟體制改革研究院等：《中國國際競爭力發(fā)展報告（1996）》，中國人民大學出版社，1997 年版，第 209-210 頁。該指標的政策規(guī)范導向符合中國國內(nèi)改革的訴求，因而被接受并內(nèi)化，成為提出政府減少行政干預、扶持私人企業(yè)、促進金融體制適應市場化改革的政策基礎。

同時，1998 年中國發(fā)布了《關于國務院機構(gòu)改革方案的決定》，以加快政府職能轉(zhuǎn)變，建立社會主義市場經(jīng)濟體制，破除政企不分的壁壘，充分發(fā)揮企業(yè)的微觀經(jīng)濟主體地位。 同年頒布的《關于1998 年國有企業(yè)改革和發(fā)展工作的意見》，提出切實轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制、加快國有大中型骨干企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度以及加大對國有企業(yè)股份制改革支持的要求。 此類措施回應了中國在全球競爭力指數(shù)中的短板和問題，體現(xiàn)出中國政府對于國際市場經(jīng)濟規(guī)范的接受與內(nèi)化。 在這一過程中，全球競爭力指數(shù)在引導規(guī)范內(nèi)化過程中發(fā)揮了重要作用。 國家體改委等部門負責研究該指標，并有針對性地提出了市場經(jīng)濟體制改革方案。 此時，中國已經(jīng)由接受之初的后果性邏輯主導逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檫m當性邏輯主導，在面臨阻力時持續(xù)推動國際市場經(jīng)濟規(guī)范內(nèi)化。

三是21 世紀以來的廣泛內(nèi)化階段。 21 世紀以來，隨著中國加入世貿(mào)組織等治理機制，中國與全球績效指標的互動更加頻繁：一方面有選擇性地接受部分指標的規(guī)范，以提升中國的排名表現(xiàn)，展現(xiàn)負責任大國的形象；另一方面參與部分指標體系的制定，提升中國的影響力。其中的典型案例是2003 年世界銀行開始發(fā)布的營商便利指數(shù)，以及中國對該指標的回應。

中國在加入世貿(mào)組織過程中一直有意識地推動國內(nèi)營商環(huán)境的改革，并且在簡化行政審批、加大知識產(chǎn)權保護、促進信用體系建設等領域取得了一定進步。 2000 至2003 年間，世界銀行與中國國家統(tǒng)計局對中國23 個城市進行了投資環(huán)境評估，并于2003 年發(fā)布《改善投資環(huán)境，提升城市競爭力：中國23 個城市投資環(huán)境排名》的分析報告。②參見杜大偉等：《改善投資環(huán)境，提升城市競爭力：中國23 個城市投資環(huán)境排名》，中國財政經(jīng)濟出版社，2004 年版。報告依據(jù)基礎設施建設、市場進出障礙等10 項指標對所調(diào)研23 座城市的投資環(huán)境進行了等級排名，③報告將所評估的城市投資環(huán)境水平劃分為A+、A、A-、B+和B 五個等級。 其中杭州、上海、廣州、深圳四市獲得A+評級。以期對中國的營商環(huán)境改革提供參考建議。 評估結(jié)果認為中國的投資環(huán)境盡管較部分其他發(fā)展中國家更好，但也存在區(qū)域間差距巨大、企業(yè)融資困難等問題。 與此同時，有民間機構(gòu)組織借鑒國外已有的一些營商環(huán)境評估方法，構(gòu)建了用以評估中國國內(nèi)營商環(huán)境的指標評價體系。 比如《中國營商環(huán)境指數(shù)·2002 年度問卷調(diào)查報告》對中國國內(nèi)的營商環(huán)境作了詳細評估。 這些評估指標在國內(nèi)引起了廣泛社會關注。 此類指標結(jié)果在塑造中國營商環(huán)境上發(fā)揮了重要作用。

2003 年起世界銀行開始發(fā)布全球營商環(huán)境報告。 從2005 年開始，報告開始在附錄中的國別情況部分顯示總體排名，2006 年開始在總述部分直接列出所有經(jīng)濟體的排名。 中國在指標中的表現(xiàn)總體呈進步趨勢。 在2005 年的報告中，中國排名 91 位，2006 年排名 93 位，2007 年上升至83 位。④受評估指標體系變動影響，2006 年中國的排名事實是從108 名進步到 93 名。 有關 排名變 動的說明， 可參 考 The International Bank for Reconstruction and Development， Doing Business 2007： How to Reform， World Bank， 2006， pp. 6， 61-78。世界銀行特別肯定了中國在促進投資者保護、簡化行政審批和信用體系建設上的進步。中國政府也注意到指標排名的提升和世界銀行對我國國內(nèi)改革的肯定，官方對其進行了回應。 2012 年和2013 年發(fā)布的報告中，中國的名次分別為第99 和96 位。 這對于中國的國際聲譽造成了一定影響。 2013 年，中國向世界銀行提出修正或重新設計現(xiàn)有指標評估體系的要求，以更好地反映國內(nèi)營商環(huán)境改善狀況，但未被世界銀行接受。①Rush Doshi， Judith G. Kelley and Beth A. Simmons， “The Power of Ranking： The Ease of Doing Business Indicator and Global Regulatory Behavior，” International Organization， Vol. 73， No. 3，2019， p. 611.此后，為切實改善自身排名，中國選擇積極對標世界銀行評估體系，深入推進國內(nèi)改革。

2014 年至2017 年，中國的營商指數(shù)持續(xù)進步，但幅度較小。 2018 年中國政府提出以簡政減稅減費為重點優(yōu)化營商環(huán)境。 北京市和上海市作為世界銀行評估樣本城市，進行了有針對性的政策調(diào)整，如北京出臺優(yōu)化營商環(huán)境政策體系，上海對標世界銀行營商環(huán)境報告中排名靠前的先進經(jīng)濟體經(jīng)驗，在專門領域進行改革。在當年公布的營商環(huán)境排名中，中國的得分大幅提升，總排名由78 名直升至46 名。②The International Bank for Reconstruction and Development，Doing Business 2007： How to Reform， World Bank， 2018， p. 5.這凸顯出營商環(huán)境規(guī)則深度內(nèi)化的效果，也顯示出中國對于世界銀行“放松企業(yè)管制”（business de?regulation）規(guī)范的快速學習和接受能力。 2019年世界銀行報告中，中國排名從46 名到躍升到31 名。 其中相關部分針對指標的“精準改革”發(fā)揮了重要作用。 2020 年1 月國務院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》實施后，對標世界銀行評價體系進行改革更是成為中國地方政府推進地區(qū)營商條件改善的重要路徑。

可見，在世界銀行營商環(huán)境評估標準整體變化相對不大的情形下，中國對于此類規(guī)范的內(nèi)化程度發(fā)生了變化，將其作為國內(nèi)經(jīng)濟治理的依據(jù)之一。 營商環(huán)境指標是諸多國家對外援助和企業(yè)對外投資的參考，這作為一種社會化機制促進下產(chǎn)生的物質(zhì)激勵形式，同樣促進了中國對于指標的認可和接受。 在這一過程中，營商環(huán)境指標在引導和幫助國家接受規(guī)范上發(fā)揮了尤為重要的作用，充分實現(xiàn)了其關注政策導向的創(chuàng)設重要目標之一。

當然，在中國與全球績效指標的互動中，能夠?qū)χ袊恼咦兓a(chǎn)生實質(zhì)性影響的指標為數(shù)不多。③比如中國尋求加入反洗錢金融行動特別工作組（Financial Action Task Force on Money Laundering， FATF）的努力，參見劉興華：“國際規(guī)范、團體認同與國內(nèi)制度改革——以中國加入 FATF 為例”，《當代亞太》，2012 年第 4 期，第 4-32 頁。對于部分績效指標，中國除通過官方媒體表態(tài)外，很少做出政策性回應。 與之類似，學界對于此類指標的關注與討論也較少。 對于有明顯政治性偏見的績效指標的無端抹黑，中國則堅決予以回擊。 總體上，中國對于經(jīng)濟和發(fā)展議題領域的指標及其內(nèi)含規(guī)范的接受度較高，對于評估社會、政治和人權領域的指標及其內(nèi)含規(guī)范則持相對冷淡甚至反對態(tài)度。 因為中國在此類領域有著與西方主流觀念不同的價值觀，在評價上不可能按照西方的指揮棒進行改革。

3.3 全球績效指標中的中國貢獻

在全球績效指標體系中，多數(shù)指標源于西方發(fā)達國家，或是西方國家占主導地位的國際組織等。 發(fā)展中國家在績效指標制定上缺少話語權和影響力，往往處于被評價的地位。 這源于發(fā)展中國家缺少實踐某些規(guī)范的成功經(jīng)驗，而發(fā)達國家在成功的實踐中逐步構(gòu)筑了這些主導性規(guī)范，發(fā)展中國家或基于后果性邏輯，或為模仿和學習成功經(jīng)驗而選擇接受指標評估和規(guī)范內(nèi)化。 其中，“統(tǒng)籌國際國內(nèi)規(guī)則”是中國參與全球治理的顯著特征，即在接受各類治理規(guī)則的基礎上參與規(guī)則的制定。④趙龍躍：“統(tǒng)籌國際國內(nèi)規(guī)則：中國參與全球經(jīng)濟治理70年”，《太平洋學報》，2019 年第 10 期，第 47-62 頁。其中發(fā)布排名和評級是參與規(guī)則制定的維度之一。

改革開放以來，中國的發(fā)展取得了巨大成就，在學習和接受國際規(guī)范的過程中積累了大量經(jīng)驗，同時在深度參與全球治理過程中有推動全球治理變革的訴求，而參與建立更加有效的全球績效指標是可行的路徑。⑤高奇琦：“提高制度性話語權的重要一環(huán)：構(gòu)建中國自己的評價指數(shù)體系”，《人民日報》，2012 年 12 月 12 日，第 16 版。中國在20 世紀80 年代就開始了“社會發(fā)展評估指標”的構(gòu)建研究，并借鑒了很多國際經(jīng)驗。 從1980 年代起到2010 年前后，中國在國內(nèi)社會發(fā)展水平評價體系方面的構(gòu)建已經(jīng)非常完善。 從中央機構(gòu)到地方各級政府都在采用不同政策領域的指標評價體系，作為社會發(fā)展水平監(jiān)測和決策參考，且其中很多指標都借鑒了國際先進經(jīng)驗。 然而，此類指標幾乎全部注重于協(xié)助國內(nèi)政策決策和提升行政管理效率，少有針對全球國家的排名指標。

隨著中國的綜合國力躍升，參與全球治理、推動全球治理變革意愿隨之增強。 然而，在面臨西方國家主導的評價體系時，中國的排名表現(xiàn)卻較差。 在這種情形下，引導和參與建設全球績效指標體系具有較強的現(xiàn)實需求。 如2014年學界發(fā)布了“國家參與全球治理指數(shù)”（States’Participation Index of Global Governance， SPIGG）的排名報告，對25 個國家（G20 集團19 個成員國和其他區(qū)域代表性國家）參與全球治理的狀況進行了量化比較，較為直觀地反映了當前世界主要國家的全球治理參與度。 2017 年6 月，中國發(fā)布了“‘一帶一路’國家基礎設施發(fā)展指數(shù)”（The Belt and Road Infrastructure Development In?dex， BRIDI）和《指數(shù)報告（2017）》，成為國際基礎設施投資與建設領域的第一個綜合發(fā)展指數(shù)，為各國開展基礎設施合作、促進“一帶一路”建設提供了重要的指標性參考。 該指標發(fā)布以來已經(jīng)成為“一帶一路”基礎設施合作的“晴雨表”，受到國際基建領域的廣泛關注。 與之類似的“一帶一路”國家投資指數(shù)、“一帶一路”沿線國家工程投資指數(shù)等，已經(jīng)成為“一帶一路”倡議、全球發(fā)展治理的重要評價體系。 基礎設施發(fā)展指數(shù)報告具有較強的國家政策宣介和引導作用，其衡量指標體系與國際通行的營商環(huán)境評估規(guī)則契合，本質(zhì)上是對這些規(guī)則的創(chuàng)新性運用，以服務于擴展“一帶一路”倡議影響、便利有關各方開展投資活動的目的。 除此以外，鑒于中國近年來科技創(chuàng)新水平的發(fā)展，科技領域的評價指標體系成為中國參與評價體系建設的優(yōu)勢領域。 比如全球海洋科技創(chuàng)新指數(shù)、全球科技創(chuàng)新中心指數(shù)（Global Innovation Hubs Index， GIHI ）、 全 球 聯(lián) 接 指 數(shù) （ Global Connectivity Index， GCI）等，既體現(xiàn)了中國科技創(chuàng)新的巨大進步，也顯示出中國參與世界科技競爭和技術標準制定的信心和實力。

當然，中國是全球績效指標制定中的后來者，仍在學習指標制定的經(jīng)驗。 在推動全球治理變革時，發(fā)揮中國優(yōu)勢，建立新的全球績效指標衡量體系，是中國進行良性規(guī)范競爭的可行方案。 這種競爭有利于增進文化價值觀的交流和理解、促進知識的有效積累和創(chuàng)新，對于規(guī)范競爭各方都有所裨益。 此外，全球績效指標同時是一種全球公共產(chǎn)品，是全球治理體系的組成部分，應該在全球治理中發(fā)揮更多正面作用。中國發(fā)布本國制定的績效指標體系，也為全球各國深度參與全球治理中遇到的新領域、新問題、新挑戰(zhàn)提供了重要的政策參考依據(jù)。 除政府部門外，中國的民間組織在參與全球治理過程中也日益活躍，成為制定和發(fā)布績效指標的潛在力量。①康曉麗：“中國涉外民間組織參與全球治理的戰(zhàn)略與機制研究”，《太平洋學報》，2020 年第 12 期，第 16-29 頁。全球績效指標作為規(guī)范傳播的促進者、規(guī)范內(nèi)涵的闡釋者、規(guī)范內(nèi)化的指導者、規(guī)范執(zhí)行的監(jiān)督者，必將在傳播中國特色全球治理理念、促進全球治理機制化水平提高上發(fā)揮更大的作用。

四、結(jié) 論

全球治理的理論研究關注了治理行為體、治理機制及其變革等議題，對于提高全球治理機制的合法性、有效性有了較為充分的討論。然而，如何通過改善國家治理提升全球治理的效果，以及如何促使國家提升國內(nèi)治理的成效，尚缺少理論與經(jīng)驗討論。 全球治理的最終目標是實現(xiàn)全球善治，即所有治理行為體達成應對全球問題的最優(yōu)合作。 這一目標無法一蹴而就，需要全球治理的主體循序漸進，從兩個方面進行努力。 一是通過優(yōu)化合作的機制設計，以鞏固全球治理機制的合法性基礎，提高治理機制的合作效率。 然而，全球治理機制主要是確立了治理的目標、規(guī)則、合作方式，缺少促使國家遵循規(guī)則的動力，只能依賴主權國家自愿遵循。 如全球氣候治理領域建立了諸多機制，達成了多項治理協(xié)定，然而即使這一協(xié)議對多數(shù)國家有利，依然無法確保所有國家執(zhí)行。 二是提升國家治理效果，尤其是提升治理表現(xiàn)較差國家的治理能力，補足全球治理的短板。 因此，如何以統(tǒng)一的標準衡量和對比不同國家的治理表現(xiàn)，建立科學治理效果的評價體系，是全球治理理論亟需回應的問題。

全球績效指標在評價國家治理水平、改善全球治理方面發(fā)揮了積極作用，表現(xiàn)為三個方面。 一是提供了國家的治理信息和評估標準。在環(huán)境保護、氣候變化等諸多專門治理領域，各國的整體治理表現(xiàn)無法為其他所有國家所熟知，即各國在各領域的治理信息并非可以輕易獲取，造成多數(shù)國家在治理表現(xiàn)上處于“黑箱”狀態(tài)，因而普遍存在“搭便車”的現(xiàn)象。 績效指標能夠通過提供此類信息，展現(xiàn)各國的治理成效，并通過獎懲來促使國家改善治理表現(xiàn)。 且對信息的數(shù)量化和標準化處理，使得此類指標相對可信。 二是在還未建立有效治理機制的領域，績效指標充當了規(guī)范載體和建設的方向。因為全球績效指標的存在，能夠通過建立規(guī)范的方式傳播共識，為正式治理機制的建設提供基礎。 同時，正式的治理機制可能因主權國家間的分歧而存在正當性不足的問題，即國家對治理機制的訴求多樣而難以一一滿足。 全球績效指標則可以部分規(guī)避這一問題，因為主權國家對指標接受與否并不取決于對指標是否滿意，而是基于后果性邏輯即指標排名能否影響國家利益。 當績效指標能夠顯著影響國家利益時，國家對其接受度就更高，更可能接受其指標規(guī)則。 三是為改善國家治理提供明確的政策指針。 基于客觀而非政治偏見的績效指標，因其評價標準的明確可操作，故可以為國家改善其治理提供相應的政策選項，①Guillaume Lafortune， Santiago Gonzalez and Zsuzsanna Lonti， “ Government at a Glance： A Dashboard Approach to Indica?tors，” in Debora Valentina Malito， Gaby Umbach， and Nehal Bhuta，eds.， The Palgrave Handbook of Indicators in Global Governance， Pal?grave Macmillan， 2018， pp. 207-238.使得績效評價能夠?qū)嶋H改善國家的治理水平，而非僅停留在排名和批評上。

不可否認，當前的全球績效指標還存在諸多問題，還遠無法滿足實現(xiàn)善治的要求，甚至對國家治理與全球治理會產(chǎn)生負面作用。 然而，全球績效指標所帶來的全球治理效果評估體系，以及引發(fā)的改善全球治理的思路值得學界和政策界關注。

中國與各類績效指標的互動已持續(xù)數(shù)十年，在改革開放后的市場經(jīng)濟改革時期，經(jīng)濟、發(fā)展領域的全球績效指標不僅成為中國改革的“試金石”，也為相關國內(nèi)政策的制定與完善提供了參照。 對此類指標的針對性改革，為改善中國的國際形象、吸引投資等提供了支撐。 而人權等領域的績效指標因其政治偏見，并未被接受，且受到包括中國在內(nèi)的眾多國家廣泛批評。 隨著全球范圍內(nèi)權力流動帶來的國際體系轉(zhuǎn)型，全球治理體系的改革迫在眉睫，成為新興大國和發(fā)展中國家的普遍訴求。 對中國而言，推動主要全球治理機制內(nèi)權力的重新分配固然是核心任務，同時治理方式的革新同樣需要加以推動。 尤其是在面臨美國等退出主要治理機制、國內(nèi)治理部分失序時，傳統(tǒng)的基于正式規(guī)則規(guī)范的治理方式明顯乏力，而績效指標式的“評價—對比—獎懲”方式更加有效。 例如在新冠疫情沖擊下，除了推動世衛(wèi)組織的改革外，推動建立公平科學的公共衛(wèi)生政策評價指標體系，對各國的公共衛(wèi)生政策表現(xiàn)進行評估對比，是中國推動衛(wèi)生領域全球治理機制變革的可行選項。