吳 映 雪

(中共重慶市委黨校 科學(xué)社會(huì)主義教研部,重慶 400041)

一、問(wèn)題的提出與田野點(diǎn)概況

我國(guó)全面取消農(nóng)業(yè)稅以來(lái),鄉(xiāng)村治理走向“供給式整合”的道路,“項(xiàng)目”成為國(guó)家扶持鄉(xiāng)村發(fā)展的重要資源配置方式[1]。從當(dāng)前許多地方的鄉(xiāng)村振興實(shí)踐來(lái)看,鄉(xiāng)村五大振興背后仍然體現(xiàn)的是項(xiàng)目化的國(guó)家資源配置邏輯。如廣東省東莞市提出全域項(xiàng)目化推進(jìn)鄉(xiāng)村振興,強(qiáng)調(diào)“鄉(xiāng)村振興工作不能懸在半空,必須以項(xiàng)目化思維和舉措推進(jìn)”的工作模式,并建立了《莞版鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)項(xiàng)目庫(kù)》,140個(gè)項(xiàng)目覆蓋東莞市全域,總投資達(dá)357億元[2]。山東省日照市形成了以重點(diǎn)項(xiàng)目為抓手的鄉(xiāng)村振興工作模式,產(chǎn)業(yè)振興“五大示范工程”、生態(tài)振興“雙十雙五”提升工程、人才振興“五大頭雁工程”、文化振興“五大惠民工程”、組織振興“五大強(qiáng)基工程”,每項(xiàng)工程都有明確的數(shù)據(jù)指標(biāo)和具體的項(xiàng)目支撐[3]。可見(jiàn),“項(xiàng)目制”仍然是鄉(xiāng)村振興資源下沉、促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的重要制度載體。并且長(zhǎng)期以來(lái)以科層制為主的基層治理在項(xiàng)目的大力推行下發(fā)生了相應(yīng)的改變,項(xiàng)目逐漸“嵌入”基層治理過(guò)程,成為考察基層治理不可忽視的重要變量。

在這樣的背景下學(xué)界圍繞項(xiàng)目制和鄉(xiāng)村振興展開(kāi)了諸多研究,為下一步研究奠定了基礎(chǔ)。在實(shí)踐中,項(xiàng)目制這種資源配置方式或治理技術(shù)存在的問(wèn)題是學(xué)界關(guān)注的重要議題之一?，F(xiàn)有研究主要關(guān)注項(xiàng)目運(yùn)作中的合作合謀與分利秩序[4]、項(xiàng)目運(yùn)行中的技術(shù)性折耗[5]、項(xiàng)目效率損失[6]、項(xiàng)目資源耗散[7]、項(xiàng)目治理的碎片化[8]、項(xiàng)目落地的“最后一公里”難題[9]、項(xiàng)目分配的馬太效應(yīng)[10]等問(wèn)題。不過(guò),現(xiàn)有項(xiàng)目制的研究主要聚焦于精準(zhǔn)扶貧、公共服務(wù)等領(lǐng)域的項(xiàng)目,對(duì)鄉(xiāng)村振興這一新的國(guó)家戰(zhàn)略背景下項(xiàng)目制面臨的新情況與新問(wèn)題的研究還比較欠缺。鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目與以往精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目有一定的相似性和延續(xù)性,都是資源自上而下注入鄉(xiāng)村的重要方式,但鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目有一定的特殊性。精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目向貧困人口等特殊人群傾斜,通過(guò)差別化和特殊化的政策供給縮小貧困人口與非貧困人口的差距,體現(xiàn)的是一種實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和貧困人口發(fā)展的政策工具,強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的精準(zhǔn)性和項(xiàng)目實(shí)施的急迫性。鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目有所不同,它并不側(cè)重于向特殊群體傾斜,而是強(qiáng)調(diào)在特定空間區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)所有人的均等化和同質(zhì)化發(fā)展,是在全面建成小康社會(huì)、社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變后實(shí)現(xiàn)更高社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的政策安排,鄉(xiāng)村振興更強(qiáng)調(diào)村莊的全面振興以及實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo),更加注重項(xiàng)目的均等性、持續(xù)性與長(zhǎng)遠(yuǎn)性,也更加突出發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目中的主體性。

學(xué)界對(duì)鄉(xiāng)村振興的研究主要關(guān)注鄉(xiāng)村振興中的農(nóng)民主體性[11]、發(fā)展路徑[12]、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有序銜接[13]、鄉(xiāng)賢文化傳承[14]、農(nóng)民參與等問(wèn)題[15]，但目前鮮有學(xué)者從項(xiàng)目制的角度切入鄉(xiāng)村振興的研究?；诖?筆者結(jié)合曾掛職于“J區(qū)區(qū)委實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”一年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),以參與式調(diào)查資料為基礎(chǔ),展現(xiàn)基層政府項(xiàng)目化推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐樣態(tài),系統(tǒng)分析鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作遭遇的結(jié)構(gòu)化困境,挖掘問(wèn)題產(chǎn)生的根源,進(jìn)而從基層治理的宏觀視角思考化解鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作困境的路徑,以期為進(jìn)一步有效推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供一定的學(xué)理參考。

J區(qū)位于C市腹地,幅員432平方公里,轄8個(gè)街道、11個(gè)鎮(zhèn)、93個(gè)村,常住人口120.18萬(wàn)人,其中,城鎮(zhèn)人口110.81萬(wàn)人,城鎮(zhèn)化率92.23%,J區(qū)鄉(xiāng)村是典型的城郊型鄉(xiāng)村。J區(qū)根據(jù)區(qū)情制定了鄉(xiāng)村振興七大行動(dòng)板塊:鄉(xiāng)村人才回引工程和城鄉(xiāng)融合發(fā)展行動(dòng)、共同富裕推進(jìn)行動(dòng)、質(zhì)量興農(nóng)行動(dòng)、鄉(xiāng)村綠色發(fā)展行動(dòng)、鄉(xiāng)村文化興盛行動(dòng)、鄉(xiāng)村善治行動(dòng)、以脫貧攻堅(jiān)為重點(diǎn)的農(nóng)村民生保障和改善行動(dòng)。在此基礎(chǔ)上,J區(qū)銜接市政府三年投資項(xiàng)目庫(kù)和市財(cái)政預(yù)算編制了J區(qū)三年計(jì)劃,梳理出鄉(xiāng)村振興規(guī)劃重大建設(shè)項(xiàng)目清單,重大建設(shè)項(xiàng)目共計(jì)51個(gè),總投資260.95億元(見(jiàn)表1)。

表1 J區(qū)鄉(xiāng)村振興規(guī)劃重大建設(shè)項(xiàng)目清單

在重大項(xiàng)目基礎(chǔ)上,J區(qū)根據(jù)地域特點(diǎn)提出建設(shè)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的鄉(xiāng)村振興示范區(qū),重點(diǎn)打造Y村農(nóng)文旅融合片區(qū)、M村山水田融合片區(qū)、N村產(chǎn)鎮(zhèn)景融合片區(qū)。鄉(xiāng)村振興推進(jìn)遵循重點(diǎn)突破、試驗(yàn)探路、以點(diǎn)帶面、整體推進(jìn)的思路,選擇部分鎮(zhèn)村用三年時(shí)間開(kāi)展“五鎮(zhèn)試驗(yàn)、十村示范、百村整治”工程(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“五十百”工程)作為鄉(xiāng)村振興試點(diǎn)項(xiàng)目,每年投入9 900萬(wàn)元,資金來(lái)源為區(qū)級(jí)直補(bǔ)資金、涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金(見(jiàn)表2)。當(dāng)前,J區(qū)鄉(xiāng)村振興工作開(kāi)展以重點(diǎn)打造Y村美麗鄉(xiāng)村項(xiàng)目、“五十百”工程為載體,區(qū)委實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(以下簡(jiǎn)稱(chēng)振興辦)作為日常推進(jìn)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門(mén)鄉(xiāng)村振興工作的開(kāi)展。

表2 J區(qū)“五鎮(zhèn)試驗(yàn)、十村示范、百村整治”工程項(xiàng)目情況

J區(qū)對(duì)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提出了按照項(xiàng)目化、事項(xiàng)化、清單化、責(zé)任化要求,把各項(xiàng)工作逐一細(xì)化為一個(gè)個(gè)具體項(xiàng)目、一項(xiàng)項(xiàng)具體任務(wù),形成項(xiàng)目清單、任務(wù)清單和責(zé)任清單,定人、定責(zé)、定目標(biāo)、定時(shí)間、定任務(wù)、定標(biāo)準(zhǔn),掛圖作戰(zhàn),確保落實(shí)。

二、鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作的多重困境

鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作集中了項(xiàng)目制的優(yōu)點(diǎn),為基層集中優(yōu)勢(shì)資源以高效、精準(zhǔn)地推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供了暢通的渠道和機(jī)制,也豐富了鄉(xiāng)村多元化的公共服務(wù)資源供給。項(xiàng)目化運(yùn)作有利于調(diào)動(dòng)政府、企業(yè)、社會(huì)組織、村民在內(nèi)的多元主體以更高的積極性投入鄉(xiāng)村振興行動(dòng),也有利于促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目向鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的有序銜接。但通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn),這種運(yùn)作機(jī)制存在項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)、項(xiàng)目政績(jī)、項(xiàng)目導(dǎo)向、項(xiàng)目逐利和項(xiàng)目實(shí)施中的矛盾糾紛等問(wèn)題，這些問(wèn)題不容忽視。

(一)鄉(xiāng)村振興的項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)與政績(jī)工程

鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)分為兩類(lèi):一類(lèi)是區(qū)縣向上級(jí)部門(mén)“爭(zhēng)資跑項(xiàng)”導(dǎo)致不同區(qū)縣之間的競(jìng)爭(zhēng);另一類(lèi)為區(qū)縣內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村“爭(zhēng)資跑項(xiàng)”帶來(lái)區(qū)縣內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)。從向上級(jí)部門(mén)“爭(zhēng)資跑項(xiàng)”所引發(fā)的區(qū)縣之間的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)看,這種競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致了各區(qū)縣為獲得項(xiàng)目而不惜余力的舉債式發(fā)展,以及忽視區(qū)縣實(shí)際的“項(xiàng)目爭(zhēng)奪戰(zhàn)”。筆者在J區(qū)掛職期間可以深刻感受到當(dāng)?shù)貫榱藸?zhēng)奪鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目所開(kāi)展的激烈競(jìng)爭(zhēng)。J區(qū)組織專(zhuān)人赴其他省市考察鄉(xiāng)村振興工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容即為學(xué)習(xí)考察地的鄉(xiāng)村對(duì)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目謀劃、打造與實(shí)施的方式方法。J區(qū)振興辦的領(lǐng)導(dǎo)多次到其他省市考察，學(xué)習(xí)回來(lái)后反復(fù)強(qiáng)調(diào)要更加放大膽子爭(zhēng)取更多鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目、擴(kuò)大融資渠道、大力包裝項(xiàng)目,要以集中抓項(xiàng)目的形式形成產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?、特色化的鄉(xiāng)村振興發(fā)展模式。在這樣的大環(huán)境下,上級(jí)部門(mén)一旦有“政策口子”和“項(xiàng)目機(jī)會(huì)”,各區(qū)縣政府就熱衷于參與項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)。如J區(qū)在得知中央有申報(bào)城鄉(xiāng)融合示范區(qū)的政策后,多方搜集信息,積極謀劃項(xiàng)目申報(bào)工作。有學(xué)者總結(jié)道:“項(xiàng)目制在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)奇跡中扮演了十分重要的作用,一個(gè)接一個(gè)的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目拉動(dòng)了地方的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),促進(jìn)了地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng),形成了官員晉升的‘政治錦標(biāo)賽模式’?！盵16]

從區(qū)縣內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)看,項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)雖然極大地調(diào)動(dòng)了區(qū)縣內(nèi)各主體的積極性,但也導(dǎo)致了區(qū)縣內(nèi)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的不公平分配。為爭(zhēng)取各類(lèi)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目在各自鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落地,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)及村干部會(huì)動(dòng)用各種人脈關(guān)系通過(guò)非正常手段來(lái)獲取項(xiàng)目。在J區(qū),許多鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目是通過(guò)村支兩委、駐村干部、鄉(xiāng)村振興工作隊(duì)的人脈關(guān)系來(lái)獲取的,人脈關(guān)系廣、幫扶單位實(shí)力強(qiáng)的村往往能獲得較多的鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目。而一些真正需要該項(xiàng)目來(lái)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的村莊卻容易被忽略,由此產(chǎn)生了項(xiàng)目資源配置的失準(zhǔn),導(dǎo)致各村發(fā)展不平衡。

在一些干部眼中項(xiàng)目是突顯政績(jī)的重要載體,他們?yōu)榱苏?jī)會(huì)不顧項(xiàng)目立項(xiàng)的初衷,導(dǎo)致“政績(jī)工程”的普遍存在?！皩?duì)項(xiàng)目執(zhí)行主體而言,其運(yùn)作扶貧項(xiàng)目的動(dòng)機(jī)和目的往往是多重的,既有為老百姓辦實(shí)事的考慮,更重要的是通過(guò)扶貧項(xiàng)目來(lái)創(chuàng)造政治業(yè)績(jī),獲取經(jīng)濟(jì)資本和政治資本,為自身的職位升遷做鋪墊?！盵17]調(diào)研中發(fā)現(xiàn),國(guó)道兩側(cè)的村莊上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)視察時(shí)容易被注意,因而成為地方政績(jī)生產(chǎn)的重要窗口,資金與項(xiàng)目支持大多落到這類(lèi)村莊,而亟需項(xiàng)目的偏遠(yuǎn)村莊卻難以獲得項(xiàng)目支持,政績(jī)工程的存在加劇了項(xiàng)目的不均等分配。在鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作過(guò)程中,項(xiàng)目經(jīng)歷中央部門(mén)的“發(fā)包”機(jī)制、地方政府的“打包”機(jī)制和村莊的“抓包”機(jī)制的制約[18],成為一些地方政府生產(chǎn)政績(jī)的載體之一。因此,項(xiàng)目在經(jīng)歷地方政府“政績(jī)化”后,與其實(shí)施的原初目標(biāo)已經(jīng)發(fā)生了偏離。鄉(xiāng)村振興實(shí)施過(guò)程中的典型樹(shù)立與集中化亮點(diǎn)打造是當(dāng)前鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化推進(jìn)中普遍存在的一種做法，在政績(jī)觀的影響下,因地方政府熱衷于打造亮點(diǎn)工程,無(wú)形中加劇了資源的不合理分配。

(二)鄉(xiāng)村振興的項(xiàng)目導(dǎo)向與政府錯(cuò)位

在以項(xiàng)目為綱的前提下,基層政府諸多行政事務(wù)以項(xiàng)目為導(dǎo)向,一旦項(xiàng)目出現(xiàn)問(wèn)題或者發(fā)展受到阻礙,整個(gè)鄉(xiāng)村振興的實(shí)施效果會(huì)受到極大影響，于是基層政府將大量的人力、物力和財(cái)力集中于鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目,政府日常工作與創(chuàng)新能力受到較大影響。項(xiàng)目是在一套標(biāo)準(zhǔn)化的項(xiàng)目申報(bào)、實(shí)施、驗(yàn)收、監(jiān)督流程與規(guī)定下進(jìn)行的,“項(xiàng)目制是技術(shù)治理的重要體現(xiàn),其設(shè)計(jì)的初衷就是為了加強(qiáng)條線體系中上級(jí)對(duì)于下級(jí)的控制,防止政策執(zhí)行過(guò)程中的走樣”[19]。項(xiàng)目執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)化與程序化給基層治理帶來(lái)了模式化的操作方式,但同時(shí)也抑制了基層的創(chuàng)造性以及其他領(lǐng)域的注意力?；鶎訉?duì)于自身的治理需求與治理矛盾是最為熟悉的,也是最能依據(jù)自身特點(diǎn)來(lái)創(chuàng)新治理方式的主體，然而對(duì)項(xiàng)目的依賴(lài)在一定程度上限制了基層的創(chuàng)新性。再者,政府在項(xiàng)目上花費(fèi)大量精力,致使對(duì)其他工作關(guān)注不夠。如J區(qū)重點(diǎn)打造的Y村美麗鄉(xiāng)村項(xiàng)目是該區(qū)的核心工作,人員配備、資金撥付、統(tǒng)籌調(diào)度等工作都圍繞Y村的項(xiàng)目展開(kāi),而對(duì)其他村的項(xiàng)目和村民需求則有所忽視。項(xiàng)目導(dǎo)向的后果還帶來(lái)了政府職能錯(cuò)位的問(wèn)題。政府作為公共服務(wù)的提供者,提供公共服務(wù)是政府的基本職能,而在“項(xiàng)目為上”的發(fā)展理念引導(dǎo)下,謀求項(xiàng)目利益成為一些地方政府的目標(biāo)與領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政的動(dòng)機(jī)取向。再加上政府行政體系中的目標(biāo)責(zé)任制與年終指標(biāo)考核的壓力,一些地方政府部門(mén)為了完成指標(biāo)任務(wù)不顧實(shí)際進(jìn)行項(xiàng)目的申報(bào)和實(shí)施?！绊?xiàng)目為上”的發(fā)展理念容易導(dǎo)致地方政府忽視公共服務(wù)需求,尤其是公眾個(gè)體化、差異化的公共服務(wù)需求被忽略，這與“以人民為中心”的發(fā)展理念和“建設(shè)人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府”的政府職能目標(biāo)存在差距。雖然項(xiàng)目是公共服務(wù)提供的重要方式,但一些地方政府變相發(fā)展項(xiàng)目與謀求地方利益的方式,使項(xiàng)目原本的公共服務(wù)職能發(fā)生偏離,政府的公共服務(wù)提供者身份出現(xiàn)錯(cuò)位。

(三)鄉(xiāng)村振興的項(xiàng)目逐利與執(zhí)行變通

鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中容易產(chǎn)生項(xiàng)目資金挪用、項(xiàng)目合并、項(xiàng)目滯后等項(xiàng)目變通的問(wèn)題。由于需要先完成環(huán)評(píng)、土地使用證申請(qǐng)、消防審核等系列程序才能正式開(kāi)工,因此,即使已經(jīng)立項(xiàng),但到真正實(shí)施落地還會(huì)遇到許多問(wèn)題。項(xiàng)目攜帶著大量資源,在整個(gè)運(yùn)作過(guò)程中容易出現(xiàn)各主體通過(guò)項(xiàng)目謀求自身利益的情況。一種表現(xiàn)是謀取經(jīng)濟(jì)利益。通過(guò)運(yùn)營(yíng)和發(fā)展,將項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益轉(zhuǎn)化為個(gè)人收益,產(chǎn)業(yè)發(fā)展類(lèi)項(xiàng)目是謀取經(jīng)濟(jì)利益的典型。另一種表現(xiàn)是謀取政治利益。對(duì)于一些政府官員來(lái)說(shuō),項(xiàng)目是一種施政的重要措施,施政理念、舉措和成效都可以通過(guò)項(xiàng)目的成功落地見(jiàn)效來(lái)實(shí)現(xiàn)。通過(guò)項(xiàng)目的有效實(shí)施,官員的執(zhí)政績(jī)效也得到體現(xiàn)。

項(xiàng)目逐利性導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)作中出現(xiàn)各類(lèi)變通的情況。由于一些項(xiàng)目立項(xiàng)較早,實(shí)施過(guò)程中會(huì)因鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村建設(shè)需求發(fā)生改變而出現(xiàn)調(diào)整項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)內(nèi)容和資金使用方案的情況。如J區(qū)在鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目實(shí)施中就出現(xiàn)為了給村及鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來(lái)更多收益,將項(xiàng)目?jī)?nèi)容更改為鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目,因?yàn)猷l(xiāng)村旅游可以給村鎮(zhèn)帶來(lái)更多收入,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目盈利。目前,村鎮(zhèn)一級(jí)普遍對(duì)鄉(xiāng)村旅游這一新興的收益項(xiàng)目表現(xiàn)出極大的興趣,而對(duì)人居環(huán)境整治類(lèi)、基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)等見(jiàn)效慢、精力耗費(fèi)大的項(xiàng)目關(guān)注不足。因此,J區(qū)在2019年下發(fā)的項(xiàng)目文件中特別在“項(xiàng)目管理”一欄強(qiáng)調(diào),通過(guò)項(xiàng)目審核的相關(guān)鎮(zhèn)必須嚴(yán)格按照內(nèi)容實(shí)施,強(qiáng)化項(xiàng)目主管部門(mén)結(jié)合單位職能職責(zé)對(duì)相關(guān)鎮(zhèn)街的項(xiàng)目方案進(jìn)行審核管理,加強(qiáng)項(xiàng)目的監(jiān)督、檢查,及時(shí)抽查所涉項(xiàng)目的實(shí)施情況,對(duì)存在的問(wèn)題及時(shí)指出并責(zé)令整改,確保項(xiàng)目任務(wù)順利完成和項(xiàng)目執(zhí)行不走樣。同時(shí),為了使鄉(xiāng)村振興體現(xiàn)集群化、規(guī)?；?基層政府會(huì)集中力量將各類(lèi)各村資金先集中用于打造項(xiàng)目的情況。如J區(qū)將2019年度可以用于鄉(xiāng)村振興的各類(lèi)涉農(nóng)資金以及Y村獲評(píng)國(guó)家級(jí)鄉(xiāng)村治理示范村、全市首批鄉(xiāng)村振興示范鎮(zhèn)村的獎(jiǎng)補(bǔ)資金等各類(lèi)各級(jí)資金統(tǒng)籌整合起來(lái)并多次召開(kāi)資金整合與部門(mén)協(xié)調(diào)會(huì)議,優(yōu)先建設(shè)亮點(diǎn)項(xiàng)目,再通過(guò)亮點(diǎn)項(xiàng)目帶動(dòng)其他項(xiàng)目發(fā)展,無(wú)形中加劇了資源在某些村的集中,而使其他村的發(fā)展有所滯后。

(四)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目實(shí)施的基層矛盾與精英俘獲

從實(shí)踐調(diào)研結(jié)果來(lái)看,項(xiàng)目實(shí)施中的征地拆遷矛盾與不同部門(mén)間的沖突需要重點(diǎn)關(guān)注。從項(xiàng)目實(shí)施的主要障礙來(lái)看,征地拆遷成為項(xiàng)目推進(jìn)中普遍存在的一大難題。征地拆遷面對(duì)的是有多元化利益訴求的民眾,利益的多元化嚴(yán)重考驗(yàn)基層政府的治理能力，特別是鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)項(xiàng)目由于項(xiàng)目工程量大、涉及村莊多，容易成為矛盾發(fā)生的主要集中區(qū)。Y村美麗鄉(xiāng)村項(xiàng)目是J區(qū)重點(diǎn)打造的“生態(tài)自然+都市農(nóng)業(yè)+文化旅游+田園社區(qū)”四位一體全域旅游休閑觀光鄉(xiāng)村振興示范項(xiàng)目,與有雄厚實(shí)力的企業(yè)簽訂了招商合同,項(xiàng)目涉及6個(gè)村,總投資逾200億元,占地總面積約14 000畝。其中要完成的土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)戶(hù)搬遷數(shù)量巨大,土地流轉(zhuǎn)費(fèi)撥付、農(nóng)戶(hù)搬遷動(dòng)員及安置工作等都極為復(fù)雜,再加上一些歷史遺留問(wèn)題讓整個(gè)工作難度增加。同時(shí),在項(xiàng)目推進(jìn)中需要國(guó)土局、環(huán)保局、規(guī)劃局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、財(cái)政局等各大局共同行動(dòng)。由此,鄉(xiāng)振辦作為鄉(xiāng)村振興的綜合協(xié)調(diào)部門(mén)會(huì)按實(shí)際需要召開(kāi)辦公會(huì)和項(xiàng)目推進(jìn)會(huì),通過(guò)召集各部門(mén)及鎮(zhèn)村負(fù)責(zé)人來(lái)解決項(xiàng)目推進(jìn)中的問(wèn)題。振興辦的協(xié)調(diào)工作主要由分管領(lǐng)導(dǎo)完成,在一些協(xié)調(diào)難題出現(xiàn)時(shí),振興辦會(huì)將問(wèn)題集中反映給振興辦的主要領(lǐng)導(dǎo),由更高層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)來(lái)協(xié)調(diào)項(xiàng)目推進(jìn)中不同部門(mén)的工作,形成部門(mén)合力。

鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目實(shí)施中還存在鄉(xiāng)村精英對(duì)項(xiàng)目資源俘獲的現(xiàn)象,使項(xiàng)目資源不能直接抵達(dá)受益方。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),有權(quán)力、有財(cái)力、有能力的人成為項(xiàng)目資源的主要獲取方,普通村民被排除在項(xiàng)目的受益范圍之外。具體來(lái)看,有權(quán)力的人容易將權(quán)力與項(xiàng)目進(jìn)行勾連,從而導(dǎo)致關(guān)系型項(xiàng)目的產(chǎn)生;有財(cái)力的精英則通過(guò)獲取項(xiàng)目承包權(quán)從項(xiàng)目建設(shè)中獲得利益;有能力的人在村一級(jí)成為項(xiàng)目后期的主要運(yùn)營(yíng)方。在村莊集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)中,也是由致富能人組建的合作社來(lái)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)。因此,鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目中“精英俘獲”現(xiàn)象的存在容易導(dǎo)致村民獲得感的減弱,使項(xiàng)目利益難以惠及村民。

三、鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作困境產(chǎn)生的根源

鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作存在的困境有其深刻的體制機(jī)制根源,一方面是項(xiàng)目制自身存在一定的不足、項(xiàng)目各環(huán)節(jié)產(chǎn)生的時(shí)間與成本耗費(fèi)、項(xiàng)目多元利益沖突和項(xiàng)目資源分配不均等由項(xiàng)目自身所引發(fā)的運(yùn)作困境；另一方面是項(xiàng)目運(yùn)作外部環(huán)境中科層制的層級(jí)設(shè)置、基層熟人關(guān)系網(wǎng)、權(quán)力缺乏監(jiān)督等因素造成的困境。

(一)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目有限性與需求廣泛性的差距

從中央層面的項(xiàng)目分配來(lái)看,中央每年的項(xiàng)目規(guī)劃以及項(xiàng)目總量是有限的,而各地的項(xiàng)目需求在不斷地變化和增長(zhǎng)。國(guó)民經(jīng)濟(jì)總規(guī)劃中對(duì)項(xiàng)目的整體總量進(jìn)行了規(guī)劃,國(guó)家各部委每年也會(huì)依據(jù)地方實(shí)際以及部委的項(xiàng)目量進(jìn)行項(xiàng)目分配,但這種項(xiàng)目的分配數(shù)量有限?！盀榱吮苊庳?cái)政資金運(yùn)作的效率過(guò)度耗損,中央政府將市場(chǎng)機(jī)制嵌入科層體制,即競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目配置(包括項(xiàng)目生產(chǎn)的競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo))和項(xiàng)目配套資金,試圖形成一種競(jìng)爭(zhēng)性條件下有限產(chǎn)權(quán)激勵(lì)和競(jìng)爭(zhēng)效率?！盵6]對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低地區(qū)的區(qū)縣而言,爭(zhēng)取項(xiàng)目數(shù)量的能力不足和自身發(fā)展項(xiàng)目的能力欠缺都可能導(dǎo)致該區(qū)縣總體的項(xiàng)目數(shù)量不足,進(jìn)而加劇區(qū)縣內(nèi)的項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)。一個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目爭(zhēng)取下來(lái)往往會(huì)耗費(fèi)整個(gè)區(qū)縣大部分的人力、物力與財(cái)力,而且?guī)啄瓴拍軤?zhēng)取到一個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目。在這樣巨大的時(shí)間和成本耗費(fèi)下,一些區(qū)縣從中央獲取的項(xiàng)目總量卻少之又少。再加上一些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后,外商不愿意投資,招商引資的效果不佳,區(qū)縣自身發(fā)展項(xiàng)目的能力堪憂(yōu)。J區(qū)由于處于C市核心區(qū),鄉(xiāng)村多為城郊村,有城市的核心區(qū)帶動(dòng),能夠吸引各大企業(yè)的投資。在此基礎(chǔ)上,J區(qū)積極主動(dòng)創(chuàng)造條件,擴(kuò)大招商引資,投資商入駐給地方帶來(lái)了項(xiàng)目,實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但在偏遠(yuǎn)與區(qū)位優(yōu)勢(shì)不強(qiáng)的地方,招商引資難度就很大。調(diào)研中國(guó)家級(jí)貧困縣H縣商貿(mào)物流園項(xiàng)目負(fù)責(zé)人就說(shuō):“對(duì)于投資商來(lái)說(shuō),投資我們縣還不如投資臨近縣。臨近縣對(duì)政策、電價(jià)、用地審批、中央政策支持力度都比我們縣要大很多,不是不想來(lái)投資,而是這里的投資收益太弱。如物流園項(xiàng)目,基本上臨近縣物流園項(xiàng)目已經(jīng)完全成型,投入則立馬可以獲得收益,而我縣才剛剛起步,已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于隔壁臨近縣了?！?/p>

從需求的角度來(lái)看,地方對(duì)于項(xiàng)目的需求量非常大。就區(qū)縣最基本的發(fā)展而言,區(qū)縣基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等各類(lèi)民生缺口都對(duì)區(qū)縣的項(xiàng)目發(fā)展提出了要求。從區(qū)縣經(jīng)濟(jì)提升以及與其他相鄰區(qū)縣的發(fā)展比較來(lái)看,“項(xiàng)目治縣”“項(xiàng)目興縣”是區(qū)縣發(fā)展的重要路徑,這種發(fā)展邏輯極大地催生了區(qū)縣對(duì)于項(xiàng)目的渴求。20世紀(jì)90年代分稅制改革以來(lái),“項(xiàng)目”成為中央資金轉(zhuǎn)移支付的重要方式,也由此帶來(lái)了區(qū)縣工作重心向“項(xiàng)目”轉(zhuǎn)變，這就導(dǎo)致了基層項(xiàng)目需求廣泛性和中央項(xiàng)目供給不足之間的矛盾。由于地方政府迫于管理目標(biāo)和考核的壓力,在項(xiàng)目資源有限的前提下,鄉(xiāng)村基礎(chǔ)較好、更容易凸顯鄉(xiāng)村振興成果的村莊則更容易被地方政府投入更多的項(xiàng)目資源。盡管通過(guò)亮點(diǎn)打造可以輻射帶動(dòng)周邊村鎮(zhèn)發(fā)展,避免項(xiàng)目撒胡椒面式的分散實(shí)施,以集中優(yōu)勢(shì)資源實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村逐步振興的思路有一定的合理性,但容易造成項(xiàng)目的不合理分配,使村莊之間的發(fā)展差距進(jìn)一步拉大。

(二)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目分配中的利益沖突

鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目與鄉(xiāng)村場(chǎng)域的利益分配緊密相關(guān)，項(xiàng)目資源分配過(guò)程中容易產(chǎn)生分利秩序現(xiàn)象?！胺掷刃虮举|(zhì)上是一種非正式的利益分配規(guī)則,權(quán)力是其中介,各利益主體的目標(biāo)是將公共利益轉(zhuǎn)化為個(gè)人利益?！盵20]區(qū)縣在當(dāng)?shù)刭Y源、血緣、親緣、業(yè)緣等基礎(chǔ)上,形了復(fù)雜的利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。在一定程度上公權(quán)力就是對(duì)利益的權(quán)威性分配,而利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的存在容易導(dǎo)致項(xiàng)目資源分配偏離公共利益目標(biāo),出現(xiàn)資源分配的集團(tuán)化和個(gè)體化。個(gè)人利益是建立在個(gè)人生存、發(fā)展需要基礎(chǔ)上的利益訴求,個(gè)人背后是基于血緣、業(yè)緣、學(xué)緣、趣緣所形成的人脈關(guān)系網(wǎng)。因此,鄉(xiāng)村振興中的大量矛盾的背后實(shí)際上是不同主體的利益糾紛問(wèn)題,鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作過(guò)程中亟需解決好項(xiàng)目在不同主體間的利益分配問(wèn)題。

鄉(xiāng)村振興圍繞項(xiàng)目分配形成的項(xiàng)目權(quán)力容易引發(fā)權(quán)力與利益的勾連,區(qū)縣、鄉(xiāng)、村不同層級(jí)的主體可能為了獲取更取多的項(xiàng)目資源產(chǎn)生項(xiàng)目爭(zhēng)奪。具體來(lái)看,一些擁有鄉(xiāng)村振興資源控制權(quán)和項(xiàng)目發(fā)包權(quán)、打包權(quán)、執(zhí)行權(quán)等權(quán)力的部門(mén)往往會(huì)為了部門(mén)利益“俘獲”鄉(xiāng)村振興資源。在區(qū)縣,鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目中的資金分配權(quán)、項(xiàng)目審批權(quán)是可以獲得利益的核心權(quán)力,項(xiàng)目在基層的分配過(guò)程中形成的項(xiàng)目權(quán)力容易與項(xiàng)目利益綁定起來(lái),從而打破原有的利益格局。與扶貧項(xiàng)目相類(lèi)似,鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目也受到權(quán)力與利益的共同作用?！霸谀壳暗捻?xiàng)目制背景下,各類(lèi)扶貧項(xiàng)目被地方各種權(quán)力與利益關(guān)系所綁架,使其已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)背離了國(guó)家的初衷與貧困群體的需求。”[21]區(qū)縣各主體間所構(gòu)筑的是一張“權(quán)力-利益的結(jié)構(gòu)之網(wǎng)”[22],并且這種利益與權(quán)力之網(wǎng)經(jīng)過(guò)多年長(zhǎng)期的沉淀,以及區(qū)縣熟人社會(huì)的人際關(guān)系因素交織變得更為復(fù)雜。在利益格局與權(quán)力格局相結(jié)合的情況下,一些鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目由于服從權(quán)力的分配而偏離項(xiàng)目設(shè)計(jì)的初衷,由此產(chǎn)生的項(xiàng)目分配不平等、項(xiàng)目變通、項(xiàng)目低效等都成為影響鄉(xiāng)村振興有效推進(jìn)的重要因素。

(三)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的監(jiān)督不足

鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中普遍存在監(jiān)管乏力、監(jiān)管真空、社會(huì)監(jiān)督缺失等問(wèn)題。監(jiān)管乏力是指鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中由于項(xiàng)目數(shù)量多、流程繁雜等造成監(jiān)管主體現(xiàn)有監(jiān)管能力和監(jiān)管時(shí)效不足。一般基層在建和即將開(kāi)建的鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目數(shù)量眾多,而負(fù)責(zé)實(shí)施項(xiàng)目監(jiān)管的財(cái)政局、鄉(xiāng)振辦等人手有限,將項(xiàng)目發(fā)包出去后只是通過(guò)文件約束、定期檢查、后期驗(yàn)收等開(kāi)展監(jiān)督,對(duì)項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中的許多“細(xì)節(jié)”難以進(jìn)行全過(guò)程、全方面的監(jiān)管,從而容易產(chǎn)生項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的項(xiàng)目腐敗、項(xiàng)目目標(biāo)偏離等問(wèn)題，再加上項(xiàng)目流程繁雜加劇了項(xiàng)目監(jiān)督的難度。J區(qū)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的分配遵循先由各鎮(zhèn)村上報(bào)項(xiàng)目計(jì)劃,在基本上均衡各鎮(zhèn)村的項(xiàng)目需求后,將項(xiàng)目以文件的形式分配下達(dá)。但項(xiàng)目實(shí)施中容易產(chǎn)生更改項(xiàng)目資金用途、項(xiàng)目名目等偏離既定規(guī)定的情形,在最后驗(yàn)收時(shí)項(xiàng)目的實(shí)際實(shí)施情況與項(xiàng)目初始申報(bào)時(shí)已大相徑庭。

社會(huì)監(jiān)督是指公權(quán)力系統(tǒng)外的監(jiān)督,包括社會(huì)組織的監(jiān)督、企業(yè)監(jiān)督、民眾監(jiān)督等。這類(lèi)監(jiān)督是獨(dú)立于公權(quán)力系統(tǒng)外的監(jiān)督,對(duì)于公權(quán)力系統(tǒng)能夠形成相對(duì)客觀的、獨(dú)立的約束力。當(dāng)前,基層的社會(huì)監(jiān)督大部分是事后監(jiān)督,對(duì)于項(xiàng)目腐敗的預(yù)防以及項(xiàng)目質(zhì)量的提升作用有限。社會(huì)監(jiān)督是以無(wú)強(qiáng)制力的社會(huì)權(quán)利對(duì)有強(qiáng)制力的公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督,因而容易受到政府公權(quán)力的干預(yù)與限制,最后導(dǎo)致監(jiān)督無(wú)效。同時(shí),村民參與不足是鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作困境產(chǎn)生以及項(xiàng)目發(fā)展受限的重要原因。村民參與鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的程度與村民參與意識(shí)、參與能力、參與渠道、信息公開(kāi)程度等因素有關(guān)。以村務(wù)信息公開(kāi)為例,村務(wù)信息公開(kāi)在基層普遍存在監(jiān)督作用弱的情況,主要原因有三：一是一些村民忙于生計(jì),無(wú)暇顧及也無(wú)力顧及村里的公共事務(wù);二是村民維權(quán)意識(shí)薄弱,在村民心中總是覺(jué)得開(kāi)會(huì)定了的事情無(wú)所謂公示不公示,而且認(rèn)為對(duì)公示提出異議也沒(méi)用,自己無(wú)權(quán)無(wú)勢(shì),只能默認(rèn);三是村里和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都沒(méi)有執(zhí)法權(quán),對(duì)于撕毀公示信息等行為村里和鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部沒(méi)有權(quán)力處罰。

(四)科層制與項(xiàng)目制的雙重規(guī)制

鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作的基層實(shí)踐受到科層制與項(xiàng)目制的雙重規(guī)制。從J區(qū)實(shí)踐來(lái)看,項(xiàng)目規(guī)劃、分配、實(shí)施、驗(yàn)收所體現(xiàn)出的特征正是科層制與項(xiàng)目制雙重規(guī)制的結(jié)果。韋伯所說(shuō)的“科層制”基本特征是行政官員專(zhuān)業(yè)化、任期固定、職責(zé)明確;行政機(jī)構(gòu)等級(jí)結(jié)構(gòu)清晰、分工明確、職位設(shè)定嚴(yán)格,強(qiáng)調(diào)按照程序辦事?！爸袊?guó)政府自上而下層級(jí)間的行政管理體制,一直實(shí)行的是上級(jí)政府向下級(jí)政府下達(dá)指標(biāo)、分解任務(wù)、量化考核的目標(biāo)責(zé)任制,雖然在不同時(shí)期下級(jí)政府關(guān)于目標(biāo)責(zé)任的具體制定具有某種程度的討價(jià)還價(jià)的余地,但基本上是所謂‘壓力型體制’?！盵23]就J區(qū)振興辦的機(jī)構(gòu)設(shè)置與其他職能部門(mén)的互動(dòng)來(lái)看,具有明顯的科層制特征。圖1展示了振興辦的層級(jí)設(shè)置與人員配備,負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村振興日常推進(jìn)工作的振興辦是在區(qū)委區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作的,基本上重大事項(xiàng)如“五十百”工程項(xiàng)目立項(xiàng)與資金撥付需要通過(guò)政府常務(wù)會(huì)的批準(zhǔn)同意,再以振興辦的名義下發(fā)。振興辦綜合協(xié)調(diào)組的職能一是對(duì)上負(fù)責(zé)對(duì)接市委振興辦,完成市委交辦的任務(wù);二是對(duì)本區(qū)內(nèi)協(xié)調(diào)成員單位共同完成鄉(xiāng)振辦的工作。

圖1 J區(qū)區(qū)委實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公機(jī)構(gòu)

在科層制的目標(biāo)考核與層級(jí)落實(shí)基礎(chǔ)上,鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目又遵循項(xiàng)目治理的一整套程序。J區(qū)振興辦下設(shè)的項(xiàng)目指導(dǎo)組主要工作為督導(dǎo)指導(dǎo)、研究項(xiàng)目、發(fā)布項(xiàng)目動(dòng)態(tài)、招商引資、接待學(xué)習(xí)考察等。鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目在按照項(xiàng)目流程化實(shí)施的基礎(chǔ)上,也在科層制間的“條”“塊”穿梭。如J區(qū)鄉(xiāng)村振興“五大振興”中的各大項(xiàng)目都在鄉(xiāng)振辦匯集,年終鄉(xiāng)村振興的考核就需要各大職能部門(mén)將所負(fù)責(zé)實(shí)施的項(xiàng)目情況匯總至振興辦,由振興辦負(fù)責(zé)向上匯報(bào)。也由此,在項(xiàng)目制與科層制的雙重規(guī)制下,“行政科層化的技術(shù)治理實(shí)際上產(chǎn)生了一種合法化的雙重效應(yīng):一方面,在程序技術(shù)上,行政的規(guī)范化奠定了科層化體系的合理性原則,行政目標(biāo)和責(zé)任得以逐步落實(shí)在經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系上,從而獲得行政過(guò)程的程序合法化基礎(chǔ);另一方面,行政的規(guī)范化也很容易轉(zhuǎn)化成為工具化的經(jīng)營(yíng)技術(shù),將政府的尋租行為形式化地包裝成為治理行為,用‘事本’邏輯來(lái)表面地替代利益邏輯”[23]。

四、鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作困境的破解路徑

從鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作的困境及產(chǎn)生根源來(lái)看,鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作困境的破解不僅需要從項(xiàng)目運(yùn)作的規(guī)劃、項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程的監(jiān)督等項(xiàng)目制的完善方面入手,還需要從基層治理的宏觀視角出發(fā),關(guān)注基層各主體結(jié)構(gòu)、基層利益格局、基層政府各層級(jí)關(guān)系等，從這些方面進(jìn)行突破,以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)作與基層治理的良好“互嵌”,將項(xiàng)目運(yùn)作與基層治理有效銜接起來(lái)。

(一)調(diào)查分析,做好項(xiàng)目整體規(guī)劃與分配

針對(duì)項(xiàng)目資源與需求不均衡的問(wèn)題,需要加強(qiáng)調(diào)研,制定與區(qū)縣實(shí)際相符合的項(xiàng)目,提高項(xiàng)目的精準(zhǔn)性和合理性。在充分分析村民實(shí)際發(fā)展需要、鄉(xiāng)村自然稟賦的基礎(chǔ)上,結(jié)合區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展布局與定位,制定助力于鄉(xiāng)村發(fā)展的整體規(guī)劃，并做好項(xiàng)目分配與調(diào)整。項(xiàng)目的長(zhǎng)期規(guī)劃主要表現(xiàn)在區(qū)縣項(xiàng)目庫(kù)的建立上，須在規(guī)劃中率先謀劃。區(qū)縣要發(fā)動(dòng)各主體積極申報(bào)項(xiàng)目,根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略和區(qū)縣實(shí)際將有利于發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的項(xiàng)目納入項(xiàng)目庫(kù)。及時(shí)把項(xiàng)目的長(zhǎng)期規(guī)劃有效地轉(zhuǎn)化為年度計(jì)劃，同時(shí)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)，注重農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入,加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

項(xiàng)目庫(kù)的實(shí)施需要綜合區(qū)縣整體發(fā)展做好項(xiàng)目的優(yōu)先安排與均衡分配,為鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的有效推進(jìn)創(chuàng)造良好的環(huán)境。破解鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作的困境應(yīng)以多元利益協(xié)調(diào)為重點(diǎn),平衡與協(xié)調(diào)不同利益主體的利益關(guān)系,吸納不同主體的利益訴求，項(xiàng)目分配正是均衡基層各主體利益,實(shí)現(xiàn)各主體充分發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。項(xiàng)目制重塑了基層的權(quán)力與利益關(guān)系,項(xiàng)目的實(shí)施會(huì)帶來(lái)利益重組。因此,需要加強(qiáng)政府各部門(mén)的信息共享,加強(qiáng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的溝通與互動(dòng),實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目分配過(guò)程的信息互通,防止項(xiàng)目資源分配的重復(fù)與浪費(fèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村一級(jí)要加強(qiáng)與縣域的溝通,及時(shí)反饋鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村發(fā)展需求,做好村民的需求調(diào)查,為項(xiàng)目實(shí)施積極創(chuàng)造條件,保證項(xiàng)目早落地、早見(jiàn)效。企業(yè)、社會(huì)組織等在充分調(diào)研鎮(zhèn)村發(fā)展需求的基礎(chǔ)上,應(yīng)加強(qiáng)與政府部門(mén)協(xié)作,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目供給主體的多元化。

(二)統(tǒng)籌整合,提高項(xiàng)目利益協(xié)調(diào)能力

基層利益關(guān)系的協(xié)調(diào)能夠?yàn)猷l(xiāng)村振興項(xiàng)目提供良好的實(shí)施條件,及時(shí)化解實(shí)施過(guò)程中的矛盾,保障項(xiàng)目利益惠及項(xiàng)目對(duì)象?；鶎又卫肀举|(zhì)上是對(duì)基層各利益主體的利益進(jìn)行協(xié)調(diào)與重組,使多元的利益訴求與不斷發(fā)展的現(xiàn)實(shí)社會(huì)相適應(yīng)[24]。基層利益關(guān)系協(xié)調(diào)需要從政府、非政府組織、個(gè)人等多元治理主體協(xié)同治理入手。黨的十九大報(bào)告指出:“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè),完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制,提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化水平。”因此,基層利益關(guān)系的協(xié)調(diào)在于提高黨委領(lǐng)導(dǎo)能力，提升政府的縣域統(tǒng)籌能力，加強(qiáng)社會(huì)協(xié)同水平，保障公眾的有效參與，增強(qiáng)項(xiàng)目法治保障。

1.強(qiáng)化黨委對(duì)項(xiàng)目的政治領(lǐng)導(dǎo)。政府通過(guò)黨系統(tǒng)將扶貧上升為政治任務(wù)、通過(guò)行政系統(tǒng)以行政命令、督查、考核及分派扶貧駐村工作隊(duì)的方式將扶貧任務(wù)下到村一級(jí)并主要借助村支兩委的力量將扶貧資源送達(dá)至貧困人口,從而完成資源下鄉(xiāng)與公共服務(wù)提供的整個(gè)過(guò)程[25]?；鶎诱幚淼氖聞?wù)繁多,一般情況下基層政府會(huì)將重要的事務(wù)上升為黨委的政治任務(wù),從而在行政系統(tǒng)中以高度重視的政治態(tài)度來(lái)推行。因此,在協(xié)調(diào)基層利益中離不開(kāi)黨委作為政治性機(jī)構(gòu)對(duì)基層利益的調(diào)解和分配,在行政部門(mén)、民眾利益需要調(diào)解時(shí),黨委機(jī)關(guān)可作為重要的政治機(jī)構(gòu)從政治高度對(duì)利益進(jìn)行分配。

2.加強(qiáng)政府職能部門(mén)之間的利益關(guān)系協(xié)調(diào)。領(lǐng)導(dǎo)小組的出現(xiàn),既解決了在眾多項(xiàng)目中部門(mén)間各行其是、注意力分散、資源整合難度大的問(wèn)題,又能強(qiáng)化項(xiàng)目運(yùn)作所需的權(quán)威,更高效強(qiáng)力地推進(jìn)各項(xiàng)事宜,完成更高難度的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、組織、溝通任務(wù)[26]。當(dāng)前,成立領(lǐng)導(dǎo)小組是基層推進(jìn)項(xiàng)目和協(xié)調(diào)部門(mén)利益的重要方式。J區(qū)成立的振興辦正是協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村振興工作的重要部門(mén)。由于鄉(xiāng)村振興涉及人才、組織、產(chǎn)業(yè)、文化、生態(tài)五大方面的振興,而五大振興又是具體由相應(yīng)職能部門(mén)負(fù)責(zé),各職能部門(mén)大多是根據(jù)上級(jí)對(duì)應(yīng)的部門(mén)要求來(lái)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作,因此部門(mén)之間的利益協(xié)調(diào)工作就需要由振興辦這類(lèi)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門(mén)來(lái)承擔(dān)。

3.加強(qiáng)社會(huì)組織、利益團(tuán)體與個(gè)人利益的協(xié)調(diào)。從基層治理現(xiàn)代化視角來(lái)看,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給是未來(lái)社會(huì)發(fā)展的重要特點(diǎn)。社會(huì)組織是不同于企業(yè)的非營(yíng)利組織,為社會(huì)提供多元化的公共服務(wù)是社會(huì)組織的重要職能。團(tuán)體利益是指介于正式的組織利益以及原子化的個(gè)人利益之間的利益類(lèi)型。利益團(tuán)體是由于某種共同利益需要而組成的非正式利益集合,具有臨時(shí)性與非正式性?；鶎又械男袠I(yè)協(xié)會(huì)、民間社團(tuán)、村民合作社等都可以納入該類(lèi)團(tuán)體的范疇。隨著基層社會(huì)的發(fā)展,各類(lèi)新興社會(huì)力量不斷涌現(xiàn),在正式的組織之外、基于共同利益需要而臨時(shí)發(fā)展起來(lái)的各類(lèi)團(tuán)體是基層治理需要著重考慮的新興利益團(tuán)體。個(gè)人利益是最多元也是涉及面最廣的利益,個(gè)人基于自身需要會(huì)產(chǎn)生多元化的利益需求,并且在自身利益需求的基礎(chǔ)上還會(huì)組成利益同盟,由個(gè)人利益變成團(tuán)體利益。同時(shí),不同組織的個(gè)人也會(huì)從組織利益出發(fā)為組織謀取利益,進(jìn)而從組織利益中獲得個(gè)人利益。因此,需要加強(qiáng)項(xiàng)目對(duì)各類(lèi)利益群體的動(dòng)員,及時(shí)吸納多元化的利益訴求。

(三)多元參與,強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目監(jiān)督

強(qiáng)化監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)力、加強(qiáng)項(xiàng)目各流程的監(jiān)督、壯大社會(huì)組織力量、推動(dòng)村民有序的制度化參與是加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目監(jiān)督的重要著力點(diǎn)。

1.針對(duì)當(dāng)前項(xiàng)目監(jiān)督不足的情況,需要強(qiáng)化人員配備，采取項(xiàng)目建設(shè)信息定時(shí)上報(bào)制度,保證監(jiān)督部門(mén)及時(shí)了解項(xiàng)目的實(shí)施情況。定期組織召開(kāi)項(xiàng)目協(xié)調(diào)推進(jìn)會(huì)，加強(qiáng)項(xiàng)目的日常督查與實(shí)地檢查。同時(shí),及時(shí)反饋?lái)?xiàng)目建設(shè)與督查信息,采取排名、打分等競(jìng)爭(zhēng)制度,在整個(gè)區(qū)域內(nèi)公布項(xiàng)目建設(shè)情況,以信息公開(kāi)的方式加強(qiáng)管理部門(mén)與建設(shè)方的管理,使項(xiàng)目建設(shè)處于監(jiān)督與建設(shè)并行的信息公開(kāi)之下。在流程的監(jiān)督上,強(qiáng)化項(xiàng)目申報(bào)的前期監(jiān)督,對(duì)項(xiàng)目申報(bào)、審核等層層把關(guān),防止虛報(bào)項(xiàng)目資金、項(xiàng)目質(zhì)量不高等情況的出現(xiàn)。在實(shí)施中,及時(shí)查找項(xiàng)目“發(fā)包”“轉(zhuǎn)包”中的利益合謀與分利秩序的情況,保證項(xiàng)目的公平公開(kāi)。在驗(yàn)收中,引入第三方機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的質(zhì)量審核,強(qiáng)化第三方監(jiān)督,保證項(xiàng)目的合格驗(yàn)收。同時(shí),在項(xiàng)目轉(zhuǎn)交運(yùn)營(yíng)后期也要加強(qiáng)跟蹤工作。

2.擴(kuò)大村民有序參與是強(qiáng)化項(xiàng)目監(jiān)督的重要力量。只有村民參與和監(jiān)督意識(shí)的覺(jué)醒才能不斷推進(jìn)村民參與,進(jìn)而有利于多元社會(huì)的發(fā)展與現(xiàn)代治理格局的形成。隨著社會(huì)多元利益主體及新興利益群體的出現(xiàn),村民參與意識(shí)的覺(jué)醒是未來(lái)社會(huì)發(fā)展的必然,也是社會(huì)治理的題中應(yīng)有之義。參與意識(shí)背后是村民對(duì)自身利益以及權(quán)利實(shí)現(xiàn)的需求,也是現(xiàn)代社會(huì)中權(quán)利本位的體現(xiàn)?；鶎由鐣?huì)層出不窮的上訪問(wèn)題,即是村民對(duì)自身切身利益關(guān)注的表現(xiàn)。因此,破解鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作的困境需要培育村民的參與意識(shí)，提高村民參與能力,并積極拓寬村民參與的制度化渠道。

3.吸納社會(huì)組織參與項(xiàng)目監(jiān)督。社會(huì)組織能夠?qū)⒃踊膫€(gè)人需要形成組織化的利益,從而實(shí)現(xiàn)基層公共服務(wù)的有效提供。從參與方式上看,村民有基于興趣、利益等組織起來(lái)的各類(lèi)組織,形成制度化、組織化的參與,對(duì)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目運(yùn)作的整體效果提升影響更大。從參與效果來(lái)看,以社會(huì)組織為載體的村民參與能夠防止參與混亂和無(wú)效參與的出現(xiàn),而參與效果的提高能強(qiáng)化項(xiàng)目的監(jiān)督,也能夠提升整個(gè)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的效能。政府、社會(huì)組織等都是鄉(xiāng)村公共服務(wù)提供者,為村民提供最優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)。整體來(lái)看,以擴(kuò)大村民參與度為整體取向的利益化解方法、以壯大社會(huì)組織為載體的基層發(fā)展方向,可以在動(dòng)員廣大村民參與項(xiàng)目監(jiān)督的同時(shí),也能及時(shí)了解民眾的利益需求,將矛盾以制度化的方式進(jìn)行有效化解,從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興資源的有效供給。

(四)條塊互通,優(yōu)化科層制與項(xiàng)目制的關(guān)系

1.通過(guò)優(yōu)化條塊關(guān)系增強(qiáng)項(xiàng)目在政府各部門(mén)與各層級(jí)之間的流動(dòng)。中央項(xiàng)目申請(qǐng)和下放原則上不能越級(jí),需要走完多個(gè)層級(jí),每級(jí)塊塊不是簡(jiǎn)單的傳遞者,而是有其自身的目標(biāo)追求、財(cái)政程序及利益訴求,再加上每級(jí)塊塊及其分支條條也有自身的項(xiàng)目訴求和資金安排,從而產(chǎn)生大量耗散,即使源頭資金較為龐大,發(fā)包到最終項(xiàng)目承擔(dān)者那里也高度分散化了[27]。因此,鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的有效推進(jìn)需要加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作。在項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)背景下,“條條”管理部門(mén)掌握了大量的專(zhuān)項(xiàng)資金審批權(quán)限,形成相對(duì)于縣域基層屬地政府的權(quán)力資源優(yōu)勢(shì),使得縣域政府的自主決策空間被大大壓縮，縣政府在進(jìn)行鄉(xiāng)村振興決策時(shí)常常面臨多重掣肘[28]。因此,必須有效發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門(mén)作用,實(shí)現(xiàn)部門(mén)之間的信息共享。同時(shí),要加強(qiáng)同一層級(jí)“塊塊”的統(tǒng)合權(quán),防止各部門(mén)在“條條”管理上各自為政。對(duì)于基層政府而言,加強(qiáng)基層黨委政府作為屬地最高權(quán)力部門(mén)的統(tǒng)籌整合權(quán)力,從資金管理、項(xiàng)目權(quán)力上實(shí)現(xiàn)條塊的有效互動(dòng)，在考核上合并不同部門(mén)、不同層級(jí)對(duì)區(qū)縣項(xiàng)目的多重考核,避免考核所導(dǎo)致的部門(mén)分割。

2.通過(guò)政策激勵(lì)彌合科層制與項(xiàng)目制之間的嵌入不足。在政策激勵(lì)上,根據(jù)項(xiàng)目實(shí)行情況對(duì)項(xiàng)目實(shí)施主體進(jìn)行激勵(lì),調(diào)動(dòng)項(xiàng)目各主體的積極性。在J區(qū),“五十百”工程建立的是競(jìng)爭(zhēng)性的激勵(lì)機(jī)制,對(duì)于獲得獎(jiǎng)勵(lì)資助的示范村和試驗(yàn)村實(shí)行動(dòng)態(tài)管理,在三年建設(shè)周期完成后,由區(qū)振興辦會(huì)同區(qū)財(cái)政局、區(qū)交委、區(qū)建委、區(qū)城市管理局、區(qū)衛(wèi)生計(jì)生委、區(qū)環(huán)保局、區(qū)民政局等單位開(kāi)展評(píng)比表彰工作,評(píng)出2個(gè)優(yōu)秀綜合示范村、2個(gè)優(yōu)秀單項(xiàng)示范村、12個(gè)優(yōu)秀整治村,區(qū)政府分別按各村三年安排資金總額的10%給予獎(jiǎng)勵(lì)。而評(píng)比優(yōu)秀示范村的重要指標(biāo)即是各村項(xiàng)目完成的優(yōu)秀程度,項(xiàng)目的完成情況是否達(dá)到了項(xiàng)目申報(bào)時(shí)的承諾,是否實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村的有效振興。而項(xiàng)目完成的情況則需要項(xiàng)目驗(yàn)收來(lái)評(píng)判的,項(xiàng)目實(shí)施的進(jìn)度、質(zhì)量、資金用途是否改變都成為項(xiàng)目驗(yàn)收參考的重要指標(biāo)。

3.在問(wèn)責(zé)上通過(guò)收回項(xiàng)目資金、追究責(zé)任、取消項(xiàng)目名額等方式對(duì)項(xiàng)目實(shí)施不佳的情況進(jìn)行管理。項(xiàng)目腐敗是基層腐敗領(lǐng)域的集中區(qū),需要重點(diǎn)防范項(xiàng)目實(shí)施中套取、騙取、挪用、截留項(xiàng)目資金的情況發(fā)生。在J區(qū),普遍面臨的問(wèn)題是項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中資金用途、項(xiàng)目實(shí)施地點(diǎn)、實(shí)施對(duì)象發(fā)生改變的現(xiàn)象。如原本申報(bào)用于村貌提升的項(xiàng)目卻被用于修建村級(jí)道路,可是路已經(jīng)修好了又不能將路挖掉。在這種情況下,J區(qū)不得不采取折中的處理手段,給予警告:如若以后出現(xiàn)類(lèi)似情況則把資金收回。也因此,在后期項(xiàng)目資金下?lián)苓^(guò)程中文件更明確地強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目主管部門(mén)與財(cái)政局跟蹤項(xiàng)目資金使用,對(duì)未按規(guī)定要求使用、撥付資金和報(bào)送資料的將收回資金并通報(bào),情節(jié)嚴(yán)重的將追究相關(guān)人員責(zé)任。

五、結(jié) 語(yǔ)

從實(shí)踐來(lái)看,項(xiàng)目化運(yùn)作是當(dāng)前鄉(xiāng)村振興的重要運(yùn)作模式。然而,鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作存在項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)與政績(jī)工程、項(xiàng)目導(dǎo)向與政府錯(cuò)位、項(xiàng)目逐利與執(zhí)行變通、項(xiàng)目實(shí)施的基層矛盾與精英俘獲等多重困境，這些困境的產(chǎn)生是項(xiàng)目制本身和基層治理生態(tài)共同作用的結(jié)果。項(xiàng)目制的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目申報(bào)、有限性的項(xiàng)目資源、繁雜的項(xiàng)目流程等,在激發(fā)基層各主體積極性的同時(shí),也加劇了鄉(xiāng)村向上爭(zhēng)取項(xiàng)目的難度,帶來(lái)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)、項(xiàng)目變通等現(xiàn)象。同時(shí),基層的治理生態(tài)如熟人關(guān)系網(wǎng)、基層政府政績(jī)觀、條塊關(guān)系等導(dǎo)致了項(xiàng)目分配不均、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力不夠、政府職能錯(cuò)位等問(wèn)題。加之,項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中缺乏多元主體的參與,特別是缺乏多元主體的監(jiān)督是項(xiàng)目腐敗、資源利用率不高的重要原因。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大作出的重大決策部署,是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重大歷史任務(wù),也是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手。保證鄉(xiāng)村振興資源有效、精準(zhǔn)、持續(xù)的輸入是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要一環(huán),因而破解鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作中的困境就顯得尤為重要。健全和完善項(xiàng)目制制度本身、優(yōu)化基層治理生態(tài)、加強(qiáng)多元主體的項(xiàng)目監(jiān)督、優(yōu)化科層制與項(xiàng)目制之間的關(guān)系是使鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的著力點(diǎn)。同時(shí),應(yīng)注意到不應(yīng)把鄉(xiāng)村振興等同于抓項(xiàng)目,把鄉(xiāng)村振興簡(jiǎn)化為項(xiàng)目式運(yùn)動(dòng),如果把鄉(xiāng)村振興這一長(zhǎng)期性戰(zhàn)略等同于抓項(xiàng)目,就會(huì)把戰(zhàn)略實(shí)施簡(jiǎn)單化、膚淺化、片面化[29]。因此,促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效振興,優(yōu)化鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作模式,應(yīng)積極推進(jìn)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目化運(yùn)作與基層治理的“互嵌”,使鄉(xiāng)村振興成為助推基層治理現(xiàn)代化的重要推手。