基層治理中黨建引領(lǐng)力的構(gòu)成及其提升路徑
——從基層組織能力視角分析

滕玉成，臧文杰

(山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院,山東 青島 266237)

一、研究緣起

黨的十九屆四中全會明確了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo),高度總結(jié)了我國13個方面的制度優(yōu)勢，并提出“把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”的實踐課題。制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能需要通過治理能力來實現(xiàn),即通過組織和個人的治理能力,充分發(fā)揮制度優(yōu)勢從而將其轉(zhuǎn)化為治理效能?！爸袊伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征,是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢”[1]，因此，要更好地實現(xiàn)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化,需要在推進治理能力現(xiàn)代化進程中充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用。

“基礎(chǔ)不牢,地動山搖”,作為國家治理基石的基層治理同樣如此。為此,中國特色社會主義進入新時代以來,新修訂的《中國共產(chǎn)黨章程》(以下簡稱《黨章》),明確賦予了基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層治理的職責(zé)。基于此,各地紛紛以改革創(chuàng)新精神去探索和加強基層黨的建設(shè)引領(lǐng)基層治理的實踐路徑。當(dāng)前,黨建引領(lǐng)基層治理已成為我國基層治理的內(nèi)在要求和特色。然而,實踐中還存在諸多問題,如黨建與引領(lǐng)割裂、引領(lǐng)效果不夠顯著等。為此本文從基層組織能力視角,透視基層治理能力的來源、結(jié)構(gòu),明晰基層治理能力提升的內(nèi)在邏輯。在此過程中,明確基層黨建引領(lǐng)在基層治理能力結(jié)構(gòu)中的地位,明晰其基本構(gòu)成,并提出可操作性的提升路徑。

二、相關(guān)研究述評

(一)基層治理能力

基層治理能力的研究主要集中在三個方面：一是不同基層治理主體或組織的治理能力。主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力[2]、農(nóng)村基層政府能力[3]、基層政府治理能力等基層政府相關(guān)能力[4],以及社區(qū)能力[5]、城市社區(qū)治理能力[6]、社區(qū)自治能力[7]、社區(qū)自組織能力[8]等社區(qū)相關(guān)能力。二是對社區(qū)能力的測評。如確認(rèn)社區(qū)能力基準(zhǔn)結(jié)構(gòu)[9],并進行社區(qū)治理能力評價[10]、城市社區(qū)能力評價[11]、社區(qū)能力測量[12]、城市社區(qū)基層黨支部組織力評價[13]以及個體治理能力評價[14],這方面的研究維度差別較大[15],并且國外學(xué)者針對社區(qū)能力的概念界定、測量指標(biāo)建構(gòu)以及測量方法等進行了較多探索[16]。三是如何提升基層組織的治理能力。包括基層政府利用大數(shù)據(jù)技術(shù)提高決策、執(zhí)行、管理以及服務(wù)能力[17],社區(qū)注重行政能力和共治能力再生產(chǎn)[18],增強社會自治范圍[19],改變社區(qū)內(nèi)部自身特質(zhì)[20],提升社區(qū)共同體的資源整合能力[21],等等。

(二)黨建引領(lǐng)基層治理

黨建引領(lǐng)基層治理涉及到基層黨建、黨建如何引領(lǐng)以及基層治理能力。除上述基層治理能力的研究外,主要包括兩個方面:一是黨組織自身建設(shè)的問題與對策研究。問題方面如：黨建理念“固化、靜態(tài)”[22]；基層黨組織功能弱化,出現(xiàn)“懸浮化”[23];黨組織架構(gòu)不完善，組織力下降，黨建隊伍不強，黨建服務(wù)模式落后，社區(qū)黨建融合不足等[24]。為此,學(xué)者們提出應(yīng)把黨建融入鄉(xiāng)村“三治”體系[25],按黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新的類型加強黨建[26]。二是黨建如何引領(lǐng)相關(guān)研究。具體包括：黨建和社區(qū)治理在目標(biāo)、主體、內(nèi)容等方面的交叉重疊為構(gòu)建二者復(fù)合治理體系提供前提條件[27];“楓橋經(jīng)驗”[28]和北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”等黨建引領(lǐng)基層治理典型模式[29];構(gòu)建基層黨組織結(jié)構(gòu)性嵌入機制[30];基層黨組織從組織、制度、文化三方面重新嵌入基層社會[31];提高基層黨組織的六項能力[32],從政黨治理理念、治理能力、關(guān)系重塑和治理資源四個要素優(yōu)化基層治理中的黨建引領(lǐng)等[33]。

綜上可知,已有研究對基層治理涉及的基層政府能力與社區(qū)相關(guān)能力的概念內(nèi)涵、能力測評以及能力提升對策進行了豐富的研究,對黨建引領(lǐng)基層治理的邏輯、存在的問題和改進措施作了深入分析。但是當(dāng)前的研究還存在以下不足:一是基層治理能力的分析不夠深入。其一,沒有回答基層治理能力的來源及其與基層組織能力的關(guān)聯(lián),以及如何通過基層組織能力建設(shè)提升基層治理能力,其可操作化路徑在哪里;其二,已有研究僅從能力論能力,忽視了對基層治理能力與我國制度優(yōu)勢以及治理效能之間內(nèi)在聯(lián)系的理論考察,未能關(guān)注到不同基層組織的治理能力在制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化中的不同地位和作用。二是對黨建引領(lǐng)的研究缺乏能力分析的視角,因而未能系統(tǒng)考察黨建引領(lǐng)基層治理能力的內(nèi)涵、構(gòu)成以及評估與提升的可操作化路徑。

基于上述分析,本研究的思路是:首先,基于組織能力理論和我國基層組織特點,分析基層組織能力的內(nèi)在構(gòu)造。其次,論證基層治理能力同基層組織能力的內(nèi)在關(guān)系和內(nèi)在邏輯,進而剖析基層治理能力的內(nèi)在結(jié)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上,界定黨建引領(lǐng)基層治理能力的概念,明確其內(nèi)涵,論證并揭示其在制度優(yōu)勢下更好轉(zhuǎn)化為基層治理效能中的重要意義。最后,總結(jié)出黨建引領(lǐng)基層治理能力的基本構(gòu)成,并從實踐上提出其能力評估與提升的有效路徑。

三、基層治理能力:結(jié)構(gòu)、來源及核心

基層治理能力現(xiàn)代化的要求和制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能的實踐課題,需要在理論層面進行思考?？筛鶕?jù)現(xiàn)有理論和研究對基層組織能力,特別是基層黨組織、基層政府組織等基層公共組織的能力進行界定,明晰基層組織的能力結(jié)構(gòu),進而形成基層組織能力的分析視角。

(一)基層組織能力的內(nèi)在構(gòu)造

1.基層組織能力由“三階能力”構(gòu)成?；鶎又卫砩婕案黝惢鶎咏M織,包括基層各級黨組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦、村(居)“兩委”、業(yè)委會、物業(yè)公司、社區(qū)社會組織以及駐區(qū)機關(guān)和企事業(yè)單位等各類公私組織。任何組織都可視為能力系統(tǒng),基層組織也如此?？ㄋ?fàn)柭?M.Casselman)等學(xué)者梳理了組織能力概念及相關(guān)研究成果,并歸納出組織能力的類型[34]?；诖?結(jié)合我國基層組織尤其是基層公共組織的特點,可從戰(zhàn)略重要性、聚合層次、復(fù)雜程度等維度出發(fā),將基層組織能力分為“三階能力”(如圖1所示):(1)低階能力，即操作能力。指從事一項具體活動及其遵守的慣例、制度、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則等,如遵循某項工作規(guī)程去完成一項任務(wù)。它是基層組織的資源與知識在最低層次上的組合,是更高層次能力的基礎(chǔ)。(2)中階能力，即功能能力。指在特定領(lǐng)域或具有特定功能的能力。換言之,就是按基層組織內(nèi)部的工作或業(yè)務(wù)單元而劃分的能力,如突發(fā)應(yīng)急能力。這些功能能力會經(jīng)常進行跨功能整合。(3)高階能力，即戰(zhàn)略能力。指從事各種戰(zhàn)略性活動以實現(xiàn)組織持續(xù)發(fā)展的能力,以及管理一系列操作能力和功能能力的能力,是基層組織中戰(zhàn)略性最強、聚合層次最高、最復(fù)雜的能力。

圖1 基層組織能力內(nèi)在結(jié)構(gòu)示意圖

2.基層組織能力包含“兩層能力”。按組織能力理論的“個人-團隊-組織”的傳統(tǒng)研究范式,又可將基層組織能力分為兩個層面(見圖1):(1)個體能力。指個體層面,基層組織成員個體擁有的能力。(2)組織管理能力。指組織層面,文化理念、管理體制、運作機制、業(yè)務(wù)流程和技術(shù)工具等對組織成員的管理——人力資源管理。

綜上,可將基層組織能力概括為“三階能力”或“兩層能力”的集合，這兩種分類互相交叉。一方面,操作能力、功能能力和戰(zhàn)略能力,既可體現(xiàn)為個體能力,也可體現(xiàn)為組織管理能力;另一方面,即使個體能力強,也需要保證其在發(fā)揮或應(yīng)用時與組織的使命、愿景、價值、戰(zhàn)略等方面保持一致,正所謂,人才不是核心競爭力,對人才的管理才是核心競爭力。所以,今天組織管理能力更強調(diào)具有戰(zhàn)略意義的高階能力。

3.基層組織能力的能級差別?；鶎咏M織能力有能級的差別,以至于擁有相似資源的兩個基層組織,其能力也可能有較大差別。從“三階能力”看,每個基層組織都有知識、技巧、經(jīng)驗、規(guī)則等資源,可形成低階能力。但僅有低階能力,說明其能級較低,只有擁有了中、高階能力,才具有了較高能級。具有高能級的組織之間的差別主要是戰(zhàn)略能力,中等能級組織之間的差別主要是功能能力和戰(zhàn)略能力,而低能級組織之間的差別主要是操作能力和功能能力。從“兩層能力”看,該差別既體現(xiàn)在個體能力上,也體現(xiàn)在組織管理能力上。我國不同經(jīng)濟社會發(fā)展水平地區(qū)的基層組織,其能級的差別同時表現(xiàn)在個體能力和組織管理能力兩個層面上。但在同一地區(qū),如某縣所轄的不同街鎮(zhèn),或同一街鎮(zhèn)下的不同村居兩委之間的能級差別,主要表現(xiàn)為組織管理能力的差別。

(二)基層治理能力的來源

1.基層治理能力來源于基層組織能力。基層組織的“三階”或“兩層”能力,既可以具體表現(xiàn)為組織內(nèi)部管理與對外活動中的各種能力,又可以通過這些能力的運用,衍生出更多用于實現(xiàn)特定功能和任務(wù)的具體能力。具體而言,基層組織能力對內(nèi)主要表現(xiàn)為內(nèi)部管理能力,對外根據(jù)其組織性質(zhì)和目標(biāo)的不同表現(xiàn)為公共服務(wù)能力、行政執(zhí)法能力,等等。其中,基層組織參與基層治理的能力便是組織能力表現(xiàn)并運用于基層治理的能力,即基層組織治理能力。它是基層組織能力的運用和體現(xiàn),基層組織治理能力來源于基層組織能力,各類基層組織治理能力共同構(gòu)成了基層治理能力。因此,從基層組織能力角度看,基層治理能力便是參與基層治理活動的各類或公共、或私人的基層組織憑借自身組織能力,作用于基層治理活動而共同匯聚成的一種能力,它是所有基層組織治理能力的集合體。綜上,三者之間存在內(nèi)在邏輯關(guān)系(見圖2)。第一,基層治理能力來源于各類基層組織治理能力的集合,基層組織治理能力則來自于基層組織能力。第二,基層組織能力、基層組織治理能力以及基層治理能力三者能力提升路徑同向同構(gòu)?；鶎咏M織能力的提升會拓展基層組織治理能力的提升空間,各類基層組織治理能力的提升又為基層治理能力的整體提升提供堅實基礎(chǔ)?；鶎咏M織能力越強,基層組織治理能力就越強,基層治理能力也就越強。由此,便從基層組織層面打通了基層治理能力提升的可操作化路徑。例如,一些基層推行“購買社會組織服務(wù)”為基層組織“賦權(quán)增能”的舉措,提升了基層組織能力,同時也提升了基層組織治理能力和該地基層的整體治理能力。從我國基層組織整體狀況看,提升基層組織能力,一是從“三階”能力著手,低階是基礎(chǔ),中階是關(guān)鍵，高階是核心。要規(guī)范低階，夯實中階，完善高階。二是從“二層”能力著手,個人能力是基礎(chǔ),組織管理能力是關(guān)鍵,個人能力需做細(xì)做實,組織管理能力要做活做久。

圖2 基層組織能力、基層組織治理能力、基層治理能力三者之間內(nèi)在邏輯關(guān)系

2.基層治理能力的同心圓結(jié)構(gòu)。不同基層組織在基層治理中的職責(zé)功能、作用方式以及能力大小各不相同,因而其治理能力在基層治理能力整體結(jié)構(gòu)中位置也各不相同,名稱各異。其中,基層黨組織黨建引領(lǐng)基層治理的能力簡稱之為基層黨建引領(lǐng)力。在基層治理能力的整體結(jié)構(gòu)中,基層黨建引領(lǐng)力位居核心,圍繞該核心,從內(nèi)到外分別是基層政府治理能力、基層自治組織治理能力和社區(qū)社會組織、駐區(qū)機關(guān)和企事業(yè)單位等基層組織治理能力。它們共同構(gòu)成基層治理能力,形成了基層治理能力的同心圓結(jié)構(gòu)(見圖3)。

圖3 基層治理能力的同心圓結(jié)構(gòu)

(三)基層治理能力的核心——基層黨建引領(lǐng)力

1.基層黨建引領(lǐng)力的內(nèi)涵。2017年,新修訂的《黨章》明確賦予基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層治理職責(zé)。各地基層黨組織紛紛以改革創(chuàng)新精神探索加強黨建引領(lǐng)基層治理的有效路徑,以黨建引領(lǐng)基層治理方式履行領(lǐng)導(dǎo)基層治理職責(zé)。因而,基層黨組織的治理能力,就是基層黨組織以黨建引領(lǐng)基層治理的能力，即基層黨建引領(lǐng)力?；诨鶎咏M織能力、基層組織治理能力以及基層治理能力的內(nèi)在關(guān)系,基層黨建引領(lǐng)力同樣源于基層黨組織能力。從基層組織能力視角看,一方面,基層黨組織是一個能力系統(tǒng),包含“三階”或“兩層”能力；另一方面,因為基層組織能力、基層組織治理能力以及基層治理能力三者提升路徑同向同構(gòu),基層組織治理能力的提升需要通過基層組織建設(shè)實現(xiàn)。所以,基層黨建的實質(zhì)是黨組織能力建設(shè),基層黨組織通過黨建能夠提升基層黨組織能力,進而提升基層黨組織治理能力,即提升基層黨建引領(lǐng)力。

綜上,基層黨建引領(lǐng)力是指基層黨組織基于《黨章》賦予的領(lǐng)導(dǎo)基層治理的職責(zé),在以黨建引領(lǐng)基層治理方式參與基層治理過程中形成的基層黨組織的治理能力,這種能力來源于基層黨組織能力,可通過基層黨組織的黨建得到提升。

2.基層黨建引領(lǐng)力的核心地位和關(guān)鍵作用。一方面,基層黨組織是各類基層組織的領(lǐng)導(dǎo)核心,肩負(fù)領(lǐng)導(dǎo)基層治理職責(zé)；另一方面,基層黨組織和黨員在治理中具有戰(zhàn)斗堡壘和先鋒模范作用,能夠發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢。因而,基層黨組織的地位、職責(zé)、作用和優(yōu)勢,能夠使其產(chǎn)生強大的基層黨建引領(lǐng)力,使其處于基層治理能力同心圓結(jié)構(gòu)的核心地位,是基層治理能力的核心能力。

將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能,其中的“轉(zhuǎn)化”需要一個媒介,通過該媒介將黨的制度優(yōu)勢在治理中貫徹執(zhí)行,以產(chǎn)生治理效能。進一步而言,驅(qū)動制度運轉(zhuǎn)起來的能力,包含了組織、協(xié)調(diào)、控制等多個維度,是一個能力系統(tǒng)。同時,能力越多越強,制度越能夠更好地運轉(zhuǎn)起來,實現(xiàn)制度的效能轉(zhuǎn)化?；谥贫葍?yōu)勢轉(zhuǎn)化為效能的“轉(zhuǎn)化”邏輯：一方面,中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢,基層黨組織在基層治理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)基層治理職責(zé);另一方面,基層黨建引領(lǐng)力是基層治理能力的核心能力。所以,基層黨組織通過不斷提升基層黨建引領(lǐng)力,能夠更好地履行領(lǐng)導(dǎo)基層治理職責(zé),通過總攬全局、協(xié)調(diào)各方,實現(xiàn)對其他各類基層組織治理能力的整合,從而發(fā)揮出最大制度優(yōu)勢,將其更好地轉(zhuǎn)化成基層治理效能。只有用基層治理中最核心的能力推動最大的制度優(yōu)勢運轉(zhuǎn),才能更好地實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)化。綜上,基層黨建引領(lǐng)力是基層治理能力中的核心能力,是制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為基層治理效能的關(guān)鍵。

四、基層黨建引領(lǐng)力:基本構(gòu)成與提升路徑

分析近年來黨建引領(lǐng)基層治理的成功案例,如人民網(wǎng)的《全國基層黨建創(chuàng)新案例庫》、共產(chǎn)黨員網(wǎng)的《基層黨建工作案例》,可以看出,那些成效顯著的案例都有一個共同特點——基層黨建引領(lǐng)力強;而問題較多的地方,則集中表現(xiàn)為基層黨建引領(lǐng)力不足。其次,從基層組織能力的理論視角看,基層黨建引領(lǐng)力是基層治理能力中的核心能力,是制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為基層治理效能的關(guān)鍵。因此,綜合實踐需求和理論旨趣,需要深入分析基層黨建引領(lǐng)力的基本構(gòu)成,并探明可操作化的能力提升路徑。

(一)基層黨建引領(lǐng)力的構(gòu)成

認(rèn)識和把握基層黨建引領(lǐng)力的基本構(gòu)成需要首先回到黨建本身。基層黨建引領(lǐng)力是以黨建引領(lǐng)的方式在基層治理中存在并發(fā)揮作用的,實踐中會存在黨建和引領(lǐng)的張力。這種張力若在實踐中無法實現(xiàn)平衡,便會出現(xiàn)以下幾種黨建引領(lǐng)基層治理的困境:其一,黨建無法引領(lǐng)。即黨建引領(lǐng)僅停留在黨建部分,即使是黨建也流于形式,更談不上引領(lǐng)。其二,黨建難以引領(lǐng)。即基層黨組織有心無力,弱化、虛化、邊緣化,沒有能力引領(lǐng)。其三,黨建過度引領(lǐng)。即基層黨組織過度干預(yù)其他基層組織的治理活動或代替其相應(yīng)的治理職責(zé)。黨建與引領(lǐng)的張力所引起的困境,是由于對新時代背景下黨建引領(lǐng)基層治理活動中黨建、黨建與引領(lǐng)的內(nèi)涵及關(guān)系的理解偏誤造成的。黨建引領(lǐng)基層治理中的黨建,不是傳統(tǒng)意義上基層黨組織內(nèi)部的、封閉化的、僅局限于強化自身能力的建設(shè)活動,而是黨建內(nèi)容與方式都指向引領(lǐng)基層治理的建設(shè)活動,這樣的基層黨建是向外的、開放性、與基層治理融合在一起的[35]。因此,要消解基層黨建引領(lǐng)力中黨建和引領(lǐng)的張力,就要發(fā)揮黨建引領(lǐng)的指向和功能,即指向基層治理、引領(lǐng)基層治理并保持黨建與引領(lǐng)的平衡。

黨的十九大在闡述黨的建設(shè)總要求時,明確了新時代黨的建設(shè)包含政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)和制度建設(shè)等六個方面?；谛聲r代黨建的上述六方面內(nèi)容,基層黨建引領(lǐng)力應(yīng)包含這六個維度上的引領(lǐng),使六個方面的黨建都具有引領(lǐng)基層治理的指向和功能。由此,可形成包含政治引領(lǐng)力、思想引領(lǐng)力、組織引領(lǐng)力、作風(fēng)引領(lǐng)力、紀(jì)律引領(lǐng)力和制度引領(lǐng)力等六個維度的基層黨建引領(lǐng)力。

從基層組織能力視角看,源于基層黨組織能力的基層黨建引領(lǐng)力,同樣既包含“三階”能力,也體現(xiàn)為“兩層”能力。具體而言,一方面,從“三階”能力看,政治引領(lǐng)力是實現(xiàn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的戰(zhàn)略能力;思想引領(lǐng)力和組織引領(lǐng)力是基層黨組織實現(xiàn)思想和組織引領(lǐng)的兩種功能能力;作風(fēng)引領(lǐng)力、紀(jì)律引領(lǐng)力和制度引領(lǐng)力,是三種操作能力。另一方面,從“兩層”能力看,基層黨建引領(lǐng)力的六個維度,既是對基層黨組織的要求,也是對基層黨員的要求,即基層黨組織要發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘的作用,基層黨員要起到先鋒模范的作用。

具體而言,構(gòu)成基層黨建六個維度引領(lǐng)力的不同功能定位和內(nèi)涵指向分別如下:

1.政治引領(lǐng)力。黨的十九大報告指出：“以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)……把黨的政治建設(shè)擺在首位……黨的政治建設(shè)是黨的根本性建設(shè),決定黨的建設(shè)方向和效果?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于加強黨的政治建設(shè)的意見》指出:“加強黨的政治建設(shè),關(guān)鍵是要提高各級各類組織和黨員干部的政治能力?！薄罢螌傩允屈h組織的根本屬性,政治功能是黨組織的基本功能?！币虼?基于黨的政治建設(shè)要求,結(jié)合基層黨組織政治建設(shè)及其在基層治理中發(fā)揮引領(lǐng)作用的實際與案例,基層黨組織政治引領(lǐng)力主要涉及政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識等“四個意識”,以及政治立場、政治方向、政治原則、政治道路、政治本色、政治定力等方面。

2.思想引領(lǐng)力。黨的十九大報告指出：“思想建設(shè)是黨的基礎(chǔ)性建設(shè)……要把堅定理想信念作為黨的思想建設(shè)的首要任務(wù)”;習(xí)近平總書記在紀(jì)念馬克思誕辰200周年大會上強調(diào)：“中國共產(chǎn)黨之所以能夠歷經(jīng)艱難困苦而不斷發(fā)展壯大,很重要的一個原因就是我們黨始終重視思想建黨、理論強黨,使全黨始終保持統(tǒng)一的思想、堅定的意志、協(xié)調(diào)的行動、強大的戰(zhàn)斗力?！盵36]因此,基于黨的思想建設(shè)要求,結(jié)合基層黨組織思想建設(shè)及其在基層治理中發(fā)揮引領(lǐng)作用的實際與案例,思想引領(lǐng)力主要涉及理想信念、理論素養(yǎng)、為誰執(zhí)政等方面。

3.組織引領(lǐng)力。《黨章》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》(以下簡稱《農(nóng)村工作條例》)《中國共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)》(以下簡稱《支部工作條例》)等都明確提出了基層黨組織建設(shè)的目標(biāo)和要求。黨的十九大報告提出:“要以提升組織力為重點”,把“基層黨組織建設(shè)成為堅強戰(zhàn)斗堡壘”;《關(guān)于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》強調(diào)“鮮明樹立重實干重實績的用人導(dǎo)向”“滿懷熱情關(guān)心關(guān)愛干部”;《推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定(試行)》強調(diào):“堅持人崗相適、人盡其才……著力解決為官不正、為官不為、為官亂為等問題。”基于黨的組織建設(shè)要求,結(jié)合基層黨組織的組織建設(shè)及其在基層治理中發(fā)揮引領(lǐng)作用的實際與案例,組織引領(lǐng)力主要涉及各基層黨組織的建立健全,以及管好干部、關(guān)心干部、用好干部、激勵干部、培養(yǎng)干部等方面。

4.作風(fēng)引領(lǐng)力?！吨袊伯a(chǎn)黨問責(zé)條例》規(guī)定:“建立健全問責(zé)典型問題通報曝光制度?！秉h的十九大報告提出:“加強作風(fēng)建設(shè),必須緊緊圍繞保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系,增強群眾觀念和群眾感情,不斷厚植黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)。”《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》規(guī)定了黨員廉潔自律規(guī)范和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律規(guī)范?；邳h的作風(fēng)建設(shè)要求,結(jié)合基層黨組織作風(fēng)建設(shè)及其在基層治理中發(fā)揮引領(lǐng)作用的實際與案例,作風(fēng)引領(lǐng)力主要涉及到黨與基層人民群眾能否風(fēng)雨同舟、生死與共,能否持之以恒地堅守“八項規(guī)定”和“反四風(fēng)”,能否在虛心接受人民監(jiān)督與服務(wù)人民中不斷提升和完善自己。

5.紀(jì)律引領(lǐng)力?！饵h章》規(guī)定:“黨組織必須嚴(yán)格執(zhí)行和維護黨的紀(jì)律,共產(chǎn)黨員必須自覺接受黨的紀(jì)律約束?！薄吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》規(guī)定:“黨的紀(jì)律是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)則。”黨的十九大報告提出“重點強化政治紀(jì)律和組織紀(jì)律,帶動廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律嚴(yán)起來”?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》提出了“黨內(nèi)監(jiān)督的任務(wù)是確保黨章黨規(guī)黨紀(jì)在全黨有效執(zhí)行”。因此,基于黨的紀(jì)律建設(shè)要求,結(jié)合基層黨組織紀(jì)律建設(shè)及其在基層治理中發(fā)揮引領(lǐng)作用的實際與案例,紀(jì)律引領(lǐng)力主要涉及遵守紀(jì)律、執(zhí)行紀(jì)律、維護紀(jì)律、與違紀(jì)行為進行斗爭等方面。

6.制度引領(lǐng)力。《黨章》規(guī)定:“黨是根據(jù)自己的綱領(lǐng)和章程,按照民主集中制組織起來的統(tǒng)一整體”,并指出了民主集中制的六條基本原則?！蛾P(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》指出“民主集中制是黨的根本組織原則”。黨的十九大報告指出“必須以黨章為根本遵循……思想建黨和制度治黨同向發(fā)力……堅持民主集中制”。習(xí)近平總書記多次強調(diào):“扎牢制度籬笆?！盵37]以黨章為根本,以民主集中制為核心,以準(zhǔn)則、條例等黨內(nèi)法規(guī)為主干,由各領(lǐng)域各層級黨內(nèi)法規(guī)制度組成的、具有內(nèi)在邏輯的、有機統(tǒng)一的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)正在逐步推進。因此,基于黨的制度建設(shè)要求,結(jié)合基層黨組織制度建設(shè)及其在基層治理中發(fā)揮引領(lǐng)作用的實際與案例,制度引領(lǐng)力主要涉及制度治黨、民主集中制、制度執(zhí)行等方面。

(二)基層黨建引領(lǐng)力的提升路徑

1.構(gòu)建基層黨建引領(lǐng)力的評估指標(biāo)?；鶎咏M織的組織能力有能級的差別。同樣,基層黨組織的基層黨建引領(lǐng)力也有能級差別,能級越高,黨建引領(lǐng)基層治理產(chǎn)生的效能就越強。為提升基層黨建引領(lǐng)力的能級,首先,需要構(gòu)建基層黨建引領(lǐng)力的評估指標(biāo),通過評估了解各基層黨組織當(dāng)前的黨建引領(lǐng)力能級水平及其薄弱之處,進而提出有針對性的能力提升路徑。為此,基于上述對基層黨建引領(lǐng)力六個維度功能與內(nèi)涵的分析,構(gòu)建基層黨組織的基層黨建引領(lǐng)力評估指標(biāo)的設(shè)計指南(見表1)。

表1 基層黨建引領(lǐng)力評估指標(biāo)的設(shè)計指南

政治引領(lǐng)力的評估包含4個方面指標(biāo):(1)總攬全局能力。把握基層治理正確政治方向和發(fā)展大勢、駕馭基層治理全局、保持政治定力、防范政治風(fēng)險,堅持和不斷鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政基礎(chǔ)。(2)協(xié)調(diào)各方能力。善于動員基層組織參與基層治理,對基層組織間出現(xiàn)的關(guān)系不協(xié)調(diào)問題能夠及時發(fā)現(xiàn)并妥善解決,加強基層團結(jié)穩(wěn)定。(3)敢于擔(dān)當(dāng)能力。在基層治理中,始終堅持對黨忠誠、為黨分憂、為黨盡職、為民造福、擔(dān)當(dāng)有為。(4)善察良判能力。腦子清醒、眼睛明亮、立場堅定,善于觀察、善于判斷。

思想引領(lǐng)力的評估包含3個方面指標(biāo):(1)堅定理想信念能力。堅定馬克思主義信仰、共產(chǎn)主義遠大理想和中國特色社會主義共同理想。(2)理論武裝能力。用習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦,大興馬克思主義學(xué)風(fēng),認(rèn)真學(xué)習(xí)黨的方針政策,積極宣傳黨的路線、方針、政策等。(3)“人民理念”堅守能力。堅持全心全意為人民服務(wù)的宗旨,牢固樹立“以人民為中心”的發(fā)展思想,把人民滿意不滿意、贊成不贊成、答應(yīng)不答應(yīng)作為基層黨組織黨建引領(lǐng)出發(fā)點和落腳點。

組織引領(lǐng)力的評估包含4個方面指標(biāo):(1)健全組織能力。通過區(qū)域化黨建、單位黨建、智慧黨建等方式,健全基層黨組織,實現(xiàn)基層黨組織在包含新經(jīng)濟組織和新社會組織等在內(nèi)的基層組織中的全覆蓋。(2)正確選人用人能力。在選人用人中,堅持信念堅定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔的好干部標(biāo)準(zhǔn),把政治標(biāo)準(zhǔn)放在第一位,堅持建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化干部隊伍。(3)從嚴(yán)管理能力。要落實黨內(nèi)法規(guī)又要從實際出發(fā),既要嚴(yán)管又要厚愛,既要落實責(zé)任又要失責(zé)追究。(4)用好關(guān)鍵少數(shù)能力。善于發(fā)現(xiàn)和動員“關(guān)鍵少數(shù)”,發(fā)揮其在黨建引領(lǐng)基層治理中的示范引領(lǐng)作用。

作風(fēng)引領(lǐng)力的評估包含3個方面指標(biāo):(1)以上率下能力。堅決貫徹落實“八項規(guī)定”實施細(xì)則,各級領(lǐng)導(dǎo)能夠自上而下帶頭示范,以身作則、充分發(fā)揮先鋒模范作用。(2)標(biāo)本兼治能力。既要堅決反對和遏制形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng),又要通過黨組織生活會等途徑不斷提升黨性修養(yǎng),分階段,先治標(biāo)、后治本,標(biāo)本兼治,持之以恒。(3)群眾工作能力。深入踐行黨的群眾路線,樹立正確的群眾觀,掌握科學(xué)系統(tǒng)的群眾工作方法和技巧。

紀(jì)律引領(lǐng)力的評估包含4個方面指標(biāo):(1)紀(jì)律自覺能力。自覺學(xué)習(xí)紀(jì)律、認(rèn)同紀(jì)律、相信紀(jì)律、遵守紀(jì)律。(2)紀(jì)律平等能力。黨紀(jì)面前,任何黨組織和黨員一律平等;同時,上級要做帶頭守紀(jì)律的表率。(3)紀(jì)律嚴(yán)守能力。把黨紀(jì)時刻樹立在最前面,執(zhí)紀(jì)必嚴(yán),違紀(jì)必究,主動與違紀(jì)行為作斗爭。(4)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)能力。落實黨的基層組織和黨員等上下不同主體的監(jiān)督責(zé)任,確保黨章黨規(guī)黨紀(jì)有效執(zhí)行,維護黨的團結(jié)統(tǒng)一,保證基層黨組織充分履行職能,發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用,保證全體黨員發(fā)揮先鋒模范作用等。

制度引領(lǐng)力的評估包含3個方面指標(biāo):(1)制度治黨能力。用法治思維和法治方式管黨治黨,健全各項制度。(2)民主集中制執(zhí)行能力。嚴(yán)格執(zhí)行民主集中制,充分發(fā)揮其黨內(nèi)政治生活重要法寶和全面從嚴(yán)治黨重要制度保障的制度規(guī)制作用。(3)制度執(zhí)行能力。不折不扣落實制度,杜絕扭曲執(zhí)行、基層共謀[38]、目標(biāo)替代等。

2.基于能力評估的提升路徑?；鶎狱h建引領(lǐng)力的提升路徑包含三個層次:首先,每個基層黨組織要針對其最薄弱的部分,有針對性地重點提升。其次,每個基層黨組織要實現(xiàn)其黨建引領(lǐng)力六個維度的協(xié)同提升。最后,整體推進基層黨建引領(lǐng)力的提升,即在基層治理中要實現(xiàn)所有基層黨組織的黨建引領(lǐng)力整合,并基于黨的組織和工作全覆蓋,實現(xiàn)對所有基層組織治理能力的整合。

第一，重點推進能力提升?；鶎狱h建引領(lǐng)力的六個維度具有不同的黨建引領(lǐng)基層治理的作用,每個維度的引領(lǐng)作用無可替代,共同構(gòu)成了基層黨建引領(lǐng)力。因而,每個基層黨組織的黨建引領(lǐng)力由六個維度上的能力共同決定,不同的基層黨組織在六個維度上的能力水平各不相同,需要其在黨建引領(lǐng)的六個維度上同向發(fā)力。為此,各基層黨組織應(yīng)對照中央和當(dāng)?shù)攸h委的要求和布置,切實做好兩個方面的工作。首先,把握基層黨建引領(lǐng)力六個維度的實際狀況。可依據(jù)上述基層黨組織的黨建引領(lǐng)力評估指標(biāo)設(shè)計指南,因地制宜制定切實可行的評估指標(biāo)體系,評估每個基層組織的黨建引領(lǐng)力水平,比較六個維度上能力的強弱大小。例如,據(jù)此去研究一個區(qū)(縣),可橫向分析其不同鎮(zhèn)街之間或一個鎮(zhèn)街的不同村居之間的差異,以及縱向比較其若干年的變化,發(fā)現(xiàn)它們之間的具體差異。其次,針對薄弱之處,各基層黨組織可根據(jù)上述評估結(jié)果有重點地制定并實施能力提升計劃。統(tǒng)籌安排,制定3～5年中長期計劃、年度計劃,乃至月度計劃、周計劃等,抓牢做實每項計劃內(nèi)容,杜絕虛、浮,拒絕空、假,依靠扎扎實實的努力,逐步提升每個維度的能力水平。

第二，協(xié)同推進能力提升。一方面,基層黨組織在提升其基層黨建引領(lǐng)力過程中,要協(xié)調(diào)平衡好黨建與引領(lǐng)的關(guān)系,確保黨建具有引領(lǐng)基層治理的指向和功能。另一方面,基層黨建引領(lǐng)力的六個維度不是彼此割裂的,而是彼此支撐,相輔相成的整體。因此,六個維度的能力提升應(yīng)協(xié)同推進,保證它們的作用方向一致,形成合力。只有在合成為一個整體性的能力系統(tǒng)時,才能更好地發(fā)揮引領(lǐng)作用。各基層黨組織在推進基層黨建引領(lǐng)力提升過程中,要在理念、內(nèi)容與形式上轉(zhuǎn)變,以外向、開放的理念,以黨建與基層治理融合的內(nèi)容,以黨建與引領(lǐng)結(jié)合的方式,推進黨建引領(lǐng)基層治理廣泛、深入、持續(xù)地展開。同時,對于基層黨建引領(lǐng)力的六個維度,不能以基層工作繁重等各種理由厚此薄彼、區(qū)別對待,必須保證協(xié)同推進。

第三，整體推進能力提升?！饵h章》規(guī)定“企業(yè)、農(nóng)村、機關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織、人民解放軍連隊和其他基層單位,凡是有正式黨員三人以上的,都應(yīng)當(dāng)成立黨的基層組織”。基于此,基層治理中,通過在社區(qū)社會組織、駐區(qū)機關(guān)和企事業(yè)單位等基層組織中建立廣泛的基層黨組織,能夠?qū)崿F(xiàn)黨的組織和工作全覆蓋。這就意味著,所有基層組織基于黨的組織全覆蓋或工作全覆蓋,要么自身能夠形成基層黨建引領(lǐng)力,要么基層黨建引領(lǐng)力能夠?qū)ζ涔ぷ鳟a(chǎn)生積極引領(lǐng)作用。因此,若所有基層黨組織通過區(qū)域化黨建、黨建聯(lián)席會議、網(wǎng)絡(luò)共建平臺等渠道和手段,實現(xiàn)所有基層黨組織的整合,那么,所有基層黨組織的黨建引領(lǐng)力便能夠被系統(tǒng)化整合。由此,不僅基層黨建引領(lǐng)力能夠整合,而且也能夠基于黨的組織全覆蓋和工作全覆蓋,通過基層黨建引領(lǐng)力,實現(xiàn)對各類基層組織治理能力的整合,形成能力“一盤棋”,在基層治理中,發(fā)揮出中國特色社會主義最大制度優(yōu)勢,實現(xiàn)制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為基層治理效能。

具體而言,各類基層組織,除私營企業(yè)、業(yè)主委員會等“兩新”組織多數(shù)正在建立黨支部外,其他組織主要是公共組織,或本身就是黨組織,或建有黨組織,按《黨章》《農(nóng)村工作條例》《支部工作條例》和《關(guān)于加強和改進城市基層黨的建設(shè)工作的意見》等對基層黨組織任務(wù)、目標(biāo)等的界定,鎮(zhèn)街、村居黨組織負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)基層治理的職責(zé),其他基層組織都要參與治理。因此,要以鎮(zhèn)街、村居黨組織的基層黨建引領(lǐng)力為核心,所有基層黨組織均要提升其基層黨建引領(lǐng)力,所有組織整體推進能力提升,同向發(fā)力。

當(dāng)然,目前在基層不少地方,村居黨組織的基層黨建引領(lǐng)力比較弱小,該弱小不是指與鎮(zhèn)街黨組織的基層黨建引領(lǐng)力相比,而是與其應(yīng)然或理想狀態(tài)相比;有的即使有黨組織,但沒有黨建,也就談不上基層黨建引領(lǐng)力的提升和作用的發(fā)揮。反觀那些發(fā)展較好的地方,如人民網(wǎng)的《全國基層黨建創(chuàng)新案例庫》、共產(chǎn)黨員網(wǎng)的《基層黨建工作案例》中的黨建引領(lǐng)基層治理典型,都有一個相似之處,即基層黨組織的基層黨建引領(lǐng)力處于明顯的強勢。該強勢意味著,在基層治理中,鎮(zhèn)街、村居黨組織的強大基層黨建引領(lǐng)力,既能引導(dǎo)其他基層黨組織的黨建引領(lǐng)力的提升,同時又以自己基層黨建引領(lǐng)力為主導(dǎo),把其他基層黨組織的黨建引領(lǐng)力匯聚在一起,合成為強大的引領(lǐng)力量,唯此,才能保證黨建引領(lǐng)基層治理,實現(xiàn)我國制度優(yōu)勢向基層治理效能更好地轉(zhuǎn)化。從整體上看,不論是基于對基層黨建引領(lǐng)力的理論邏輯分析,還是基于對黨建引領(lǐng)基層治理的實踐總結(jié),整體推進基層黨建引領(lǐng)力提升的重要性和難度更甚于單個基層黨組織基層黨建引領(lǐng)力的提升工作,這是當(dāng)下及未來一個時期需要特別投入的重點和難點。

五、結(jié)論與討論

本文從基層組織能力視角分析了基層治理能力、黨建引領(lǐng)基層治理以及制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能等問題。研究發(fā)現(xiàn):(1)基層治理能力方面?；鶎咏M織能力是基層組織治理能力的源泉,各基層組織治理能力共同構(gòu)成了基層治理能力，基層治理能力、基層組織治理能力以及基層組織能力三者的提升路徑同向同構(gòu)；基層治理中,基層黨組織以黨建引領(lǐng)方式履行領(lǐng)導(dǎo)基層治理職責(zé),基層黨建引領(lǐng)力是基層治理能力中的核心能力,它同其他基層組織治理能力共同形成了基層治理能力的同心圓結(jié)構(gòu)；在基層治理中通過基層黨建引領(lǐng)力的作用,能夠?qū)崿F(xiàn)對其他各類基層組織治理能力的整合,充分發(fā)揮出黨的領(lǐng)導(dǎo)這個最大的制度優(yōu)勢,它是實現(xiàn)制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為基層治理效能的關(guān)鍵。(2)基層黨建引領(lǐng)力基本構(gòu)成方面。引領(lǐng)以黨建為基礎(chǔ)和保障,黨建以引領(lǐng)基層治理為指向,發(fā)揮引領(lǐng)功能；新時代,基于黨建的六方面內(nèi)容和要求,基層黨建引領(lǐng)力包含政治引領(lǐng)力、思想引領(lǐng)力、組織引領(lǐng)力、作風(fēng)引領(lǐng)力、紀(jì)律引領(lǐng)力和制度引領(lǐng)力等六個維度,從“三階”能力或“兩層”能力兩個層面看,這六個維度的引領(lǐng)功能各異,但也相輔相成。(3)基層黨建引領(lǐng)力提升路徑方面?；邳h的六個方面建設(shè)內(nèi)容與要求,及其在基層治理中發(fā)揮引領(lǐng)作用的實際與案例,能夠構(gòu)建起一般意義上的基層黨組織的基層黨建引領(lǐng)力評估指標(biāo)設(shè)計指南,其包含21項指標(biāo)；基層黨建引領(lǐng)力的提升應(yīng)基于評估指標(biāo)設(shè)計指南,因地制宜制定評估指標(biāo)體系,掌握基層黨建引領(lǐng)力的現(xiàn)狀、薄弱之處,進而從重點推進、協(xié)同推進、整體推進三個層次,形成具體的能力提升路徑。

上述研究發(fā)現(xiàn)的理論意義在于,從基層組織能力視角考察基層治理能力,能夠搭建起全面透視基層治理能力的來源、結(jié)構(gòu)以及核心能力的分析框架,通盤考量基層治理能力的構(gòu)成和總體特征。同時,基于該視角,能夠明晰基層黨建引領(lǐng)力六個維度的功能與相互間相輔相成的內(nèi)在關(guān)系。其實踐意義在于,首先,從基層組織能力視角出發(fā),能夠清晰地探明基層治理能力提升的可操作化路徑,并抓住基層治理能力提升的核心所在,以及制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵所在。其次,基層黨建引領(lǐng)力評估指標(biāo)設(shè)計指南的構(gòu)建以及三個層次提升路徑的提出,有助于基層黨組織了解其基層黨建引領(lǐng)力的現(xiàn)狀,查明其中的薄弱之處,更好更快地提升基層黨組織黨建引領(lǐng)力,促進基層治理能力的整體提升,從而推動制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化。