張 帆

鐫刻著中國(guó)特色的社會(huì)政策的設(shè)計(jì)與實(shí)施是破解民生問題的重要制度化舉措?？v觀我國(guó)脫貧攻堅(jiān)的戰(zhàn)略籌謀與實(shí)踐路徑，社會(huì)政策的多維嵌入成為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的托底保障。在全面脫貧的基礎(chǔ)上，為推進(jìn)“脫貧攻堅(jiān)”向“鄉(xiāng)村振興”這一空前復(fù)雜的發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換，黨的十九屆五中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，首次明確提出，要“實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”，標(biāo)志著“有效銜接”成為我國(guó)鄉(xiāng)村新發(fā)展階段的重要戰(zhàn)略議題。以全局視域觀之，實(shí)現(xiàn)有效銜接不僅需要在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)方面持續(xù)發(fā)力以推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展大幅躍升，還需要以底線思維，在醫(yī)療、住房、教育等各方面防范低保、特困、貧困邊緣戶、三留守等特殊脆弱群眾規(guī)模返貧，而此更是支撐銜接進(jìn)程的基礎(chǔ)之維。正因如此，以公平正義、均衡發(fā)展、托底保障為核心取向的社會(huì)政策可謂是助推有效銜接的基礎(chǔ)性制度載體和重要結(jié)構(gòu)要素。“就有效銜接的內(nèi)容而言，無論是時(shí)間、空間意義上的銜接，還是制度、群體、政策、文化等不同層面的銜接，都具有突出的復(fù)雜性。”(1)田毅鵬：《脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的社會(huì)基礎(chǔ)》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)》2022年第1期。因而在有效銜接命題下，緩解相對(duì)貧困、兜牢基本民生保障底線是一項(xiàng)貫穿兩大戰(zhàn)略，且涵蓋多維的系統(tǒng)工程，絕非單項(xiàng)社會(huì)政策所能統(tǒng)攝，亦非由碎片化、零散性的社會(huì)政策堆砌可得。這就要求我們把相關(guān)社會(huì)政策置于縱橫交疊的政策網(wǎng)絡(luò)中通盤考慮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建構(gòu)科學(xué)系統(tǒng)的政策結(jié)構(gòu)布局，促進(jìn)政策間的承續(xù)調(diào)適與有機(jī)耦合，構(gòu)塑形成面向銜接期兜牢基本民生保障底線目標(biāo)的“社會(huì)政策群”，以綜合政策籌謀、凝聚政策工具、釋放政策合力。鑒于此，本文將援引“政策群”的理論分析工具，以T縣銜接期“社會(huì)政策群”的制定實(shí)施為實(shí)證案例，嘗試研討以“社會(huì)政策群”的建構(gòu)，筑牢兜底保障堤壩，推進(jìn)有效銜接的理論問題。

一、鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與夯實(shí)鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)的“社會(huì)政策群”視域

自20世紀(jì)50年代美國(guó)學(xué)者Harold Lasswell提出政策科學(xué)(Policy Sciences)的概念以來，政策科學(xué)和政策分析便成為統(tǒng)攝政策研究的核心理論范式。在政策科學(xué)的理論框架下，政策研究的一項(xiàng)重要進(jìn)展便是開始超越對(duì)政策的片面性、零碎性解讀，轉(zhuǎn)而注重政策的系統(tǒng)工程性、多層次性和有機(jī)整體性分析?！罢呷骸钡母拍钣纱松l(fā)。作為公共政策的重要領(lǐng)域，聚焦于福利與公平問題的“社會(huì)政策”的設(shè)置與研究也愈發(fā)注重政策間的遞進(jìn)、聯(lián)結(jié)、相成關(guān)系，以及政策設(shè)置與政策實(shí)施環(huán)境的兼容性。本文認(rèn)為，縱向維度上，國(guó)家鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略的歷時(shí)性轉(zhuǎn)換是一項(xiàng)龐雜的系統(tǒng)工程，脫貧攻堅(jiān)時(shí)期發(fā)揮福利、兜底功能的多元社會(huì)政策面臨轉(zhuǎn)換升級(jí)的挑戰(zhàn)，如何實(shí)現(xiàn)歷時(shí)態(tài)鏈條上各項(xiàng)社會(huì)政策的動(dòng)態(tài)承繼和創(chuàng)新至關(guān)重要；橫向維度上，社會(huì)政策涵蓋銜接問題的多個(gè)方面，為保障有效銜接而制定的社會(huì)政策絕非封閉的獨(dú)行者，多領(lǐng)域多項(xiàng)社會(huì)政策間勢(shì)必復(fù)雜交錯(cuò)，相互影響，如何以科學(xué)、協(xié)調(diào)的社會(huì)政策群建構(gòu)提升政策合力和政策效率，實(shí)為重要議題。鑒于此，超越“各司其職”而指向“同心協(xié)力”的“社會(huì)政策群”，將成為幫助我們系統(tǒng)理解和統(tǒng)籌制定脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興有效銜接基礎(chǔ)保障體系的重要理論工具。

(一)“政策群”概念的提出與基本界定

英文世界的政策群(Policy Package)概念生發(fā)于20世紀(jì)80年代，Rizwanul Islam(2)Rizwanul Islam, “Foodgrain Procurement, Input Subsidy and the Public Food Distribution System in Bangladesh: An Analysis of the Policy Package”, The Bangladesh Development Studies Winter-Summer,1980,pp.89-120.在1980年進(jìn)行孟加拉國(guó)糧食采購、投入補(bǔ)貼和公共糧食分配系統(tǒng)的研究時(shí)，率先倡導(dǎo)用更加寬廣的框架，將多項(xiàng)相關(guān)政策視為政策群(Policy Package)加以分析。隨后，Carol Lee Hamrin(3)Carol Lee Hamrin, “Competing Policy Packages in Post-Mao China”，Asian Survey， Vol.24,1984,pp.487-518.在1984年撰文研討后毛澤東時(shí)代中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)性政策群(Policy Package)問題。20世紀(jì)90年代以來，面對(duì)紛繁復(fù)雜的公共政策現(xiàn)象，西方公共政策學(xué)界愈發(fā)意識(shí)到，將某一單項(xiàng)政策僅看作指向特定社會(huì)問題的孤立設(shè)置，抑或過分強(qiáng)調(diào)單項(xiàng)政策自身結(jié)構(gòu)而忽視政策之間的銜接與耦合關(guān)系，均導(dǎo)致政策研究缺乏宏觀和整體高度，難以全面洞悉政策的緣起邏輯和轉(zhuǎn)換機(jī)制，更難于發(fā)現(xiàn)“政策網(wǎng)絡(luò)”中多項(xiàng)政策間的深層關(guān)聯(lián)。英國(guó)政策社會(huì)學(xué)家Steven Ball闡明，單一政策受到作為“相關(guān)政策總體”的政策群(Policy Ensemble)的深刻影響和制約。其后，Ozga(4)Ball, What is policy Texts, Trajectories and Toolboxes Discourse.1993,pp.10-17.將“政策群”喻為“更大的圖片”(the Bigger Picture)，用以揭示政策系統(tǒng)的廣泛覆蓋性、蘊(yùn)涵元素的多樣性及其相互作用。迄今，西方的“政策群”概念業(yè)已被應(yīng)用于外交、經(jīng)貿(mào)、教育、環(huán)保等諸多研究領(lǐng)域，還包括用以研討各領(lǐng)域政策與其他領(lǐng)域政策的密切互動(dòng)、互構(gòu)關(guān)系。其實(shí)質(zhì)在于，以整體邏輯和統(tǒng)籌方法將錯(cuò)綜復(fù)雜、碎片化的政策問題加以整合，形成更具縱深性和橫向聯(lián)結(jié)性的政策研究視域。

國(guó)內(nèi)首推“政策群”研究的學(xué)者為戴維翰，他從“政策管理”的視角入手，將“政策群”視為現(xiàn)代管理的科學(xué)依據(jù)，指出“制定政策要有整體觀，必須樹立系統(tǒng)工程思想。要以普遍聯(lián)系的觀點(diǎn)，把所有政策作為一個(gè)網(wǎng)狀體系通盤考慮?！?5)戴維翰：《政策群·規(guī)律群·知識(shí)群——淺談?wù)吖芾硎乾F(xiàn)代管理的根本管理》，《東疆學(xué)刊》1985年第2期。遺憾的是，他并未從學(xué)理層面對(duì)“政策群”加以界定。新千年以來，“政策群”的理論建構(gòu)工作進(jìn)入了一個(gè)全新的階段。張勤教授(6)張勤：《當(dāng)代中國(guó)的政策群：概念提出和特質(zhì)分析》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2000年第1期。在2000年伊始發(fā)文，將“政策群”問題視為透視當(dāng)代中國(guó)政策制定模式及其轉(zhuǎn)換規(guī)律的良好視角，系統(tǒng)論述了政策群概念及其背景、展開了政策群的歷時(shí)態(tài)和共時(shí)態(tài)分析。他率先提煉和界定了“政策群”的概念，即“政策群既非單個(gè)政策的簡(jiǎn)單相加，又非政策數(shù)量的一般累積。它是國(guó)家在一定時(shí)期之內(nèi)所實(shí)施的內(nèi)容不同但產(chǎn)出理念同源、導(dǎo)向相近的一組政策的集合體?！背醪叫纬闪酥袊?guó)政策研究的重要學(xué)術(shù)話語。此后國(guó)內(nèi)學(xué)者多援引此版本的政策群概念，在多個(gè)領(lǐng)域形成了各具特色的研究成果，如彭彩霞(7)彭彩霞：《“政策群”視閾中的基礎(chǔ)教育課程政策變革》，《天津師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第2期。的基礎(chǔ)教育課程政策變革研究、衛(wèi)志民等(8)衛(wèi)志民等：《政策群視域下的扶貧政策體系研究：演化過程、政策銜接與路徑優(yōu)化》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第1期。的扶貧政策體系研究、薛立強(qiáng)(9)薛立強(qiáng)：《政策群理論及其應(yīng)用——以“十一五”期間成功關(guān)停小火電為例》，《理論與改革》2011年第6期。的“十一五”期間小火電成功關(guān)停研究、王燊成(10)王燊成：《我國(guó)城市最低生活保障制度與就業(yè)救助制度銜接研究——一個(gè)政策群的理論視角》，《中國(guó)勞動(dòng)》2018年第8期。的城市最低生活保障制度與就業(yè)救助制度銜接研究等。近年來，“政策群”研究的進(jìn)展略顯緩慢，政策群的理念與話語雖可見于一些重要研究之中，卻并不構(gòu)成其核心的研究對(duì)象，鮮有研究圍繞某一宏觀戰(zhàn)略或具體問題，專門剖析各項(xiàng)支撐政策之間的復(fù)雜關(guān)聯(lián)和相互作用機(jī)制。

(二)“政策群”的內(nèi)涵分析

本研究認(rèn)為，“政策群”乃政策分析領(lǐng)域中一種重要的理論工具，欲深刻理解“政策群”的涵義與特征，應(yīng)把握以下幾個(gè)要點(diǎn)。

第一，政策群由“層次分明”的多項(xiàng)政策集成。眾所周知，在縱向?qū)哟紊希呖蓜澐譃樵?、基本政策和具體政策。政策群正是由這些層次分明的政策所構(gòu)成?；菊吆途唧w政策在元政策的導(dǎo)向下，雖涉及不同部門和領(lǐng)域，側(cè)重于不同的方面和內(nèi)容，但所指向的總體政策理念具有高度的同源性，總體政策目標(biāo)具有高度的一致性。在由元政策所規(guī)定的總體理念與目標(biāo)統(tǒng)攝下，政策群內(nèi)的低層次政策是對(duì)高層次政策的遵循、回應(yīng)和具象化，表現(xiàn)為目標(biāo)方面的分解化、內(nèi)容方面的具體化、任務(wù)方面的操作化。另外，各層級(jí)的政策也是多元化的，涉及諸多政策主體和部門，包含多樣且彼此關(guān)聯(lián)的政策內(nèi)容，因而各層級(jí)內(nèi)部也形成了微觀意義上的政策群。元政策—基本政策—具體政策的縱向結(jié)構(gòu)與各層級(jí)內(nèi)部多元政策的橫向結(jié)構(gòu)，架構(gòu)成政策群的“重層性”特征，這也是我國(guó)“條塊結(jié)合”治理體制的深刻表達(dá)。

第二，政策群內(nèi)部結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)化和協(xié)調(diào)性。隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，各類政策問題呈現(xiàn)跨界性、復(fù)雜性，不同治理主體的治理邊界愈發(fā)模糊，不同政策的執(zhí)行對(duì)象相互交叉，以往針對(duì)某一領(lǐng)域問題由單一政策主體作出單邊政策決策的模式式微。(11)溫美榮、王帥：《政策協(xié)同視角下脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第5期。據(jù)此，政策問題的解決依靠的往往不是單一的政策，而是一系列相關(guān)政策，各項(xiàng)具體政策有其獨(dú)特的目標(biāo)和功能，這些分散的零碎化目標(biāo)需要一個(gè)系統(tǒng)構(gòu)架來整體協(xié)調(diào)，這個(gè)整體構(gòu)架就是政策群的總體安排和設(shè)計(jì)。(12)汪霞：《政策群視域下政策效率的理論詮釋及啟示》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第2期。易言之，政策群絕非由各類政策簡(jiǎn)單堆砌累加而成，其強(qiáng)調(diào)在同一理念的統(tǒng)攝下，圍繞某一中心任務(wù)而設(shè)置的政策之間的耦合性。以此觀之，政策群內(nèi)各項(xiàng)政策的任務(wù)、內(nèi)容、程序均相互依賴、融合共生?？茖W(xué)協(xié)調(diào)的政策群，強(qiáng)調(diào)政策結(jié)構(gòu)布局的重要性，力圖通過系統(tǒng)化統(tǒng)籌，將網(wǎng)狀聯(lián)系的各政策凝聚為“政策合力”，依此降低政策實(shí)施成本，提升政策效率。若不同政策雖各司其職，但彼此抵觸、互不兼容，則會(huì)對(duì)政策效率產(chǎn)生負(fù)面制約。

第三，政策群的縱向承繼性與遞進(jìn)性。政策的時(shí)間協(xié)同理論強(qiáng)調(diào)，“原來的政策周期即將結(jié)束時(shí)，政策系統(tǒng)需要適應(yīng)政策環(huán)境的變動(dòng)對(duì)現(xiàn)行相關(guān)政策進(jìn)行調(diào)整，保證在未來一段時(shí)間內(nèi)持續(xù)發(fā)揮效力，避免政策系統(tǒng)產(chǎn)生時(shí)間維度上的沖突或縫隙。”(13)秦德智等：《云南新型城鎮(zhèn)化建設(shè)政策協(xié)調(diào)分析》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第10期。因而，政策群研究并非局限于狹窄的時(shí)間跨度內(nèi)，僅從橫向結(jié)構(gòu)上討論同一時(shí)期圍繞某一總體命題的系列政策，而更應(yīng)擴(kuò)展為政策在時(shí)間演進(jìn)過程中的縱向關(guān)聯(lián)。鑒于意識(shí)理念、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、社會(huì)文化基礎(chǔ)等多個(gè)方面的差異，針對(duì)同一總體性問題的系列政策的諸多元素，在時(shí)間鏈條上往往歷經(jīng)變動(dòng)和轉(zhuǎn)化，因而時(shí)間上的比較研究是我們理解政策群演進(jìn)邏輯性和承繼遞進(jìn)性的重要途徑。

(三)“社會(huì)政策群”的特殊面向

在厘清政策群界定及內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為，“社會(huì)政策群”又突顯出幾方面的特殊面向。其一，社會(huì)政策的建構(gòu)主體不局限于政府公共部門，只要是能夠?qū)ι鐣?huì)資源、地位、權(quán)力的再分配帶來影響或改變的組織，均可列入社會(huì)政策的提供范圍或關(guān)注范圍。(14)趙維生：《香港社會(huì)政策的回響》，香港：集賢社,1987年，第80頁。因此，社會(huì)政策群所涵蓋的諸項(xiàng)政策，主體更加多元、來源更加廣泛、利益更加分散，政策向度更是自上而下與自下而上相結(jié)合，因而社會(huì)政策群是一個(gè)更加龐大和豐富的系統(tǒng)。其二，社會(huì)政策一般被界定為，政府或其他組織在一定社會(huì)價(jià)值的指導(dǎo)下，為了達(dá)到其社會(huì)目標(biāo)而采取的各種福利性社會(huì)服務(wù)行動(dòng)的總和。以此概念觀之，雖然伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)以及文化理念的發(fā)展，社會(huì)政策出現(xiàn)了政策目標(biāo)、內(nèi)容的轉(zhuǎn)換，但福利性與公平性始終是社會(huì)政策設(shè)置的宏觀理念和基礎(chǔ)原則，因此社會(huì)政策天然便具有較強(qiáng)的同源性、親和性，這正是社會(huì)政策得以“群化”的邏輯起點(diǎn)。其三，“社會(huì)政策要托底”是我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)政策發(fā)展的總體指導(dǎo)原則(15)關(guān)信平：《論當(dāng)前我國(guó)社會(huì)政策托底的主要任務(wù)和實(shí)踐方略》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第3期。，涉及社會(huì)保障政策、公共醫(yī)療政策、公共住房政策、公共教育政策、勞動(dòng)教育政策等，雖政策內(nèi)容側(cè)重不同，但政策對(duì)象均指向弱勢(shì)群體，旨在通過社會(huì)福利事務(wù)的各種安排保護(hù)他們的權(quán)益，增進(jìn)其福祉，彌合社會(huì)差距。針對(duì)弱勢(shì)群體而設(shè)置和實(shí)施的系列社會(huì)政策具有更強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，唯有各政策相輔相成，才能夠共同搭建廣覆蓋、全托底的福利體系。其四，社會(huì)政策群不僅在各項(xiàng)托底性、福利性的政策內(nèi)部強(qiáng)調(diào)耦合、互促關(guān)系，還必須拓寬視野，考慮與經(jīng)濟(jì)、文化等諸領(lǐng)域政策間的兼容性。

在脫貧攻堅(jiān)取得偉大勝利的同時(shí)，我國(guó)發(fā)展不平衡、不充分的問題仍然較為突出，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的任務(wù)依然艱巨，脫貧不穩(wěn)定戶和邊緣易致貧戶還面臨著一定的返貧和致貧風(fēng)險(xiǎn)，特別是弱勢(shì)人群的致貧返貧原因紛繁復(fù)雜、相互交織，因而鞏固脫貧攻堅(jiān)成果需要“一攬子”社會(huì)政策系統(tǒng)發(fā)力，守住民生底線更需以蘊(yùn)涵系統(tǒng)工程理念的“社會(huì)政策群”予以統(tǒng)攝。易言之，“任何一個(gè)公共政策問題都不是孤立存在的，而是相互聯(lián)系、相互影響的，通常總是表現(xiàn)為一個(gè)復(fù)雜問題的集合或問題系統(tǒng)?！?16)王曙光等：《公共政策學(xué)》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2008年，第127頁。鄉(xiāng)村脫貧向振興的銜接拓展，繼而邁向共同富裕，需要憑借“社會(huì)政策群”的科學(xué)建構(gòu)來破解諸多挑戰(zhàn)。

二、有效銜接命題下T縣“社會(huì)政策群”的結(jié)構(gòu)性梳理

(一)銜接階段T縣面臨的民生兜底挑戰(zhàn)

T縣位于我國(guó)14個(gè)集中連片特殊困難地區(qū)之一的大興安嶺南麓山區(qū)，總面積8476平方公里，總?cè)丝?6.7萬，下轄172個(gè)行政村。全縣共有耕地540萬畝，人均占有耕地面積居全省首位，但積溫不足，降雨量偏少，土壤沙化、鹽堿化程度嚴(yán)重，貧瘠的土地使得T縣平均每畝玉米產(chǎn)量不足黑土核心區(qū)的一半。除了資源匱乏、災(zāi)害頻發(fā)等自然因素，T縣致貧的短板還體現(xiàn)在發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、結(jié)構(gòu)性矛盾突出、創(chuàng)新活力不足以及農(nóng)村公共事業(yè)滯后等方面。2012年，T縣被確定為國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣。截至2015年底，T縣共有建檔立卡貧困人口28746戶54598人，綜合貧困發(fā)生率為21.8%，貧困村90個(gè)，其中深度貧困村17個(gè)。脫貧攻堅(jiān)期間，T縣堅(jiān)持以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，將縣域“減貧—治理—發(fā)展”深度融合，取得了多維度、多層面的脫貧成果。2020年4月11日T縣正式退出貧困縣序列，實(shí)現(xiàn)摘帽。

誠(chéng)然，脫貧攻堅(jiān)的全面勝利并不意味著“三農(nóng)”問題的徹底解決，“相對(duì)貧困”依舊是盤桓在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的持久挑戰(zhàn)。在推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的鄉(xiāng)村發(fā)展全新階段，T縣仍然面臨“民生底線失守”的挑戰(zhàn)：一是產(chǎn)業(yè)與就業(yè)扶貧的顯著成效雖然為縣域整體脫貧提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，但低保、特困、三留守、殘疾人等脆弱群體難以依靠常規(guī)性的扶貧手段脫貧致富，脫貧內(nèi)生力和可持續(xù)性不足。在銜接過程中，若保障和救助不力，他們易將重新遭遇生活困境與返貧。二是因病致貧返貧問題是各地防范規(guī)模返貧的最大“攔路虎”。特別是統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，T縣的因病致貧率超過70%。在業(yè)已全面脫貧的新時(shí)期，T縣群眾因罹患重病導(dǎo)致基本生活困難而返貧的壓力依舊較大，風(fēng)險(xiǎn)依舊較高。三是雖然T縣的脫貧成效具有較強(qiáng)的可持續(xù)性，縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也處于平穩(wěn)進(jìn)階之中，但遭遇突發(fā)性、緊迫性、臨時(shí)性生活困難的群眾，面臨驟然返貧的風(fēng)險(xiǎn)，何以提升這一類特殊群體抵御突如其來風(fēng)險(xiǎn)的能力成為守住民生底線的重點(diǎn)議題。

(二)T縣面向兜底保障的“社會(huì)政策群”主要結(jié)構(gòu)

將“守住民生底線、防止規(guī)模返貧”的社會(huì)政策目標(biāo)置于脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的背景下加以審視，便會(huì)發(fā)現(xiàn)，此政策問題具有顯著的跨界性特征，即“兜底保障”關(guān)涉醫(yī)療、教育、住房等諸多領(lǐng)域，事關(guān)低保、特困人員、殘疾人等諸多主體，需要跨部門的多元社會(huì)政策予以回應(yīng)以確保兜底內(nèi)容的遍及性，以及保障對(duì)象的覆蓋性。任何領(lǐng)域的兜底失效均可能引發(fā)民生困境，對(duì)任何脆弱群體的保障遺漏也可能使他們?cè)庥龇地毜娘L(fēng)險(xiǎn)。鑒于此，T縣結(jié)合縣域?qū)嶋H，建構(gòu)了面向兜底保障的綜合性社會(huì)政策結(jié)構(gòu)框架。筆者嘗試從“社會(huì)政策群”的角度，對(duì)T縣在銜接階段設(shè)計(jì)實(shí)施的社會(huì)政策加以提煉和概括。

1.提升特殊群體供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大收入豁免范疇

低保、特困、殘疾人員等特殊弱勢(shì)群體由于缺乏內(nèi)生性脫貧能力，長(zhǎng)期徘徊在貧困邊緣，以社會(huì)政策兜住他們的民生底線對(duì)于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果極為重要。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)尾聲，T縣按照J(rèn)省民政廳、財(cái)政廳文件要求，出臺(tái)《關(guān)于確定2020年城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和特困人員供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)及城市低收入家庭認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的通知》將農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)提高到4020元/人/年(17)2017、2018、2019年標(biāo)準(zhǔn)分別為3200元/人/年、3600元/人/年、3800元/人/年。，農(nóng)村特困人員供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)提高到不低于上年度農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的1.3倍。銜接首年，T縣在上述基礎(chǔ)上，將低保標(biāo)準(zhǔn)大幅提升到4860元/人/年(18)資料來源于T縣人民政府《關(guān)于確定2021年城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和特困人員供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)及城市低收入家庭認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的通知》。，將分散供養(yǎng)特困救助提升到不低于上年度農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的1.5倍，集中供養(yǎng)特困救助不低于上年度農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的2倍(19)資料來源于T縣人民政府《T縣特困人員救助供養(yǎng)實(shí)施辦法》。。為了避免政策急剎車誘發(fā)返貧風(fēng)險(xiǎn)，T縣決定家庭人均收入超過T縣低保標(biāo)準(zhǔn)但低于2倍標(biāo)準(zhǔn)的繼續(xù)享受低保待遇，低保家庭可繼續(xù)享受18個(gè)月，殘疾人低保家庭可繼續(xù)享受24個(gè)月。在提升供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，T縣繼而擴(kuò)大“收入豁免”范疇，使供養(yǎng)救助政策能夠覆蓋更加廣泛的困難群體，即在國(guó)家制定的收入豁免政策基礎(chǔ)上，頒發(fā)《T縣城鄉(xiāng)貧困家庭收入評(píng)估測(cè)算辦法》，提出在認(rèn)定農(nóng)村低保對(duì)象時(shí)，其獲得的“扶貧項(xiàng)目保底收益”在銜接期內(nèi)暫不計(jì)入家庭收入核算范圍。如《T縣光伏扶貧電站收益資金分配使用方案(2021年度)》便將上述政策落到操作層面，其規(guī)定，“分布式光伏電站收益的80%用于對(duì)相對(duì)貧困人口的扶持，并對(duì)整戶無勞動(dòng)能力的脫貧戶進(jìn)行兜底扶持。”多數(shù)低保和特困戶得到這部分資金，加上村集體資產(chǎn)分紅、庭院經(jīng)濟(jì)收入等疊加式的收入已經(jīng)跨過了常規(guī)供養(yǎng)線。但鑒于這部分群體仍然面臨相對(duì)嚴(yán)峻的返貧風(fēng)險(xiǎn)，T縣在銜接階段堅(jiān)持在測(cè)算貧困家庭收入時(shí)，不將這部分收入計(jì)入其中，從而實(shí)現(xiàn)了降低供養(yǎng)救助門檻，升級(jí)保障力度的政策效果?？傊?，銜接階段的收入豁免政策與供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)提升政策的同步實(shí)施，囊括了更大范疇的弱勢(shì)群體，大幅提升了特殊脆弱群體的兜底保障力度。

2.創(chuàng)新臨時(shí)救助政策，防范驟然返貧

上述政策對(duì)象主要是低保、特困、殘疾人員等特殊弱勢(shì)群體，政策內(nèi)容指向其常態(tài)化需求。但遭遇突發(fā)性、緊迫性、臨時(shí)性生活困難的群眾也驟然成為另一類特殊脆弱群體，迫切需要全面建立“臨時(shí)救助制度”以兜住底線，防止驟發(fā)返貧。2021年2月，T縣人民政府辦公室印發(fā)《T縣城鄉(xiāng)居民臨時(shí)救助管理辦法的通知》，一是強(qiáng)調(diào)建立縣人民政府負(fù)責(zé)，多部門密切協(xié)作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)受理審核與日常監(jiān)管，村民委員會(huì)協(xié)助的四級(jí)聯(lián)動(dòng)體系，并特別賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時(shí)救助的權(quán)力，對(duì)于救助標(biāo)準(zhǔn)低于1000元的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)裁定處理。二是建立臨時(shí)救助的緊急程序和綠色通道，對(duì)于急難型救助，簡(jiǎn)化審核確認(rèn)程序，開展“先行救助”。三是對(duì)給予相關(guān)救助后，仍有困難的，分情況提供轉(zhuǎn)介服務(wù)。對(duì)符合醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等專項(xiàng)救助條件的，及時(shí)轉(zhuǎn)介到相關(guān)職能部門并協(xié)助其申請(qǐng)；對(duì)需要社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)提供專業(yè)服務(wù)、志愿服務(wù)等形式給予幫扶的，及時(shí)轉(zhuǎn)介到有救助意愿的相關(guān)社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織和社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)。實(shí)現(xiàn)臨時(shí)救助與相關(guān)制度、政府救助與慈善救助、物質(zhì)幫扶與救助服務(wù)密切銜接，形成救助合力。基于縣域光伏產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，T縣還特別出臺(tái)了《光伏扶貧風(fēng)險(xiǎn)防控補(bǔ)助資金設(shè)置與應(yīng)用方案》，提出“從收益資金中提取500萬元，確保因突發(fā)意外及患重大疾病等存在致貧返貧風(fēng)險(xiǎn)的貧困群眾能夠在年度內(nèi)及時(shí)得到補(bǔ)助。”T縣通過對(duì)遭遇意外傷害、重大疾病或其他特殊原因?qū)е禄旧钕萑肜Ь?，常?guī)社會(huì)救助制度暫時(shí)無法覆蓋的家庭或個(gè)人給予的應(yīng)急性、過渡性救助，增強(qiáng)了綜合救助能力。

3.醫(yī)療保障向“貧困邊緣戶”傾斜，并以“一事一議”政策托底

鑒于地域性的高比例因病致貧率，縣域群眾因病返貧的危機(jī)值得高度警惕。T縣在健全常規(guī)性醫(yī)療保障體系的基礎(chǔ)上，將社會(huì)政策理念嵌入醫(yī)療保障結(jié)構(gòu)，一方面，構(gòu)建面向“貧困邊緣戶”傾斜的醫(yī)療保障政策，兜住困難群體的醫(yī)療保障底線；另一方面，強(qiáng)化“一事一議”政策托底，延展醫(yī)療保障的兜底范疇和力度。具體而言，T縣相繼印發(fā)《關(guān)于印發(fā)鞏固拓展健康扶貧成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的實(shí)施方案的通知》《關(guān)于對(duì)全縣貧困人口進(jìn)行重特大疾病政府兜底救助的實(shí)施意見》等，確定了保持醫(yī)保幫扶政策總體穩(wěn)定，并向貧困邊緣人口傾斜的政策主旨：其一，升級(jí)參保資助力度，其中對(duì)特困供養(yǎng)人員、孤兒每人資助290元升級(jí)為全額資助，對(duì)城鄉(xiāng)低保對(duì)象、脫貧人口每人資助130元，以動(dòng)態(tài)納入的方式確保貧困邊緣人口100%享受醫(yī)療保障。其二，建立農(nóng)村低收入人口常態(tài)化健康幫扶機(jī)制，推進(jìn)大病專項(xiàng)救治、家庭醫(yī)生簽約服務(wù)措施對(duì)農(nóng)村低收入人口重點(diǎn)落實(shí)。為嚴(yán)重精神障礙脫貧患者進(jìn)行免費(fèi)藥品發(fā)放服務(wù)，做好失能半失能老年人醫(yī)療照護(hù)。其三，對(duì)脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)認(rèn)定患有32種常見慢病的貧困患者，在縣域內(nèi)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)基本醫(yī)保報(bào)銷的基礎(chǔ)上兜至80%。持有原新農(nóng)合門診慢病手冊(cè)的患者仍可在銜接期內(nèi)繼續(xù)享受門診慢病保障待遇。

一般而言，新農(nóng)合基本醫(yī)療、新農(nóng)合大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助、大病兜底四道防線業(yè)已包含了常規(guī)醫(yī)療保障全部范疇。但經(jīng)上述保障報(bào)銷后，有部分困難群眾自付醫(yī)療費(fèi)用額度仍然較高，支付高額的醫(yī)療費(fèi)用成為群眾返貧最為突出的導(dǎo)火索。鑒于此，J省印發(fā)《建檔立卡農(nóng)村貧困人口大病兜底保障實(shí)施方案》，提出“設(shè)立‘一事一議’第五道防線，進(jìn)一步解決特殊貧困患者負(fù)擔(dān)個(gè)人自付醫(yī)療費(fèi)用仍有困難問題”的政策要求。作為縣域回應(yīng)，T縣衛(wèi)生健康局、發(fā)改局、醫(yī)療保障局等11部門于2021年8月聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于鞏固拓展健康扶貧成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的實(shí)施方案》，提出常規(guī)醫(yī)療保障程序后，個(gè)人自付醫(yī)療費(fèi)用額度仍然較高、確實(shí)無力承擔(dān)的特殊貧困患者，由縣新農(nóng)合管理中心報(bào)衛(wèi)生計(jì)生部門，進(jìn)而報(bào)政府大病兜底救助聯(lián)席會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)小組，采取“一事一議”的方法予以救助解決。鑒于醫(yī)療救助的急迫性，“一事一議”救助款在一周內(nèi)發(fā)放?！耙皇乱蛔h”救助資金從縣財(cái)政每年列支的2100萬元重特大疾病政府兜底救助基金中列支，并以光伏收益資金靈活補(bǔ)充。T縣2021年上半年通過“一事一議”托底救助143人，救助金額達(dá)282萬元。(20)資料來源于《T縣醫(yī)保局2021年上半年工作總結(jié)》?！耙皇乱蛔h”政策飽含福利托底意蘊(yùn)，以更加靈活的方式，促使醫(yī)療保障兜底的深度延伸、力度增強(qiáng)，成為填補(bǔ)常規(guī)性醫(yī)療保障救助政策漏點(diǎn)和不可及范圍的重要補(bǔ)充。

4.開發(fā)設(shè)置公益崗，托底安置就業(yè)

在上述以輸血為本質(zhì)的兜底政策基礎(chǔ)上，T縣嘗試增強(qiáng)特殊脆弱群體的內(nèi)生性脫貧能力，以實(shí)現(xiàn)其脫貧發(fā)展的可持續(xù)性。部分特殊群體由于生理、家庭等方面的限制，無法通過扶貧車間、轉(zhuǎn)移就業(yè)等常規(guī)的就業(yè)安置手段予以保障，導(dǎo)致其脫貧的持續(xù)性面臨考驗(yàn)。對(duì)此，T縣印發(fā)《兜底安置類公益性崗位開發(fā)管理實(shí)施辦法》《關(guān)于進(jìn)一步做好公益性崗位開發(fā)管理有關(guān)工作的通知》等文件，要求各職能部門接續(xù)脫貧攻堅(jiān)階段工作，繼續(xù)開發(fā)公益性崗位，為特殊脆弱群體提供就業(yè)機(jī)會(huì)。作為響應(yīng)，各部門紛紛出臺(tái)政策，結(jié)合領(lǐng)域需求設(shè)置公益崗位。如農(nóng)業(yè)農(nóng)村局在銜接期開發(fā)人居環(huán)境整治勞務(wù)崗4372個(gè)；自然資源局開發(fā)生態(tài)護(hù)林員、生態(tài)護(hù)草員崗位、生態(tài)護(hù)林員崗位643個(gè)，護(hù)草員崗位104個(gè)；鄉(xiāng)村振興局開發(fā)防返貧監(jiān)測(cè)專崗172個(gè)等。上述崗位均主要面向返貧風(fēng)險(xiǎn)較為突出，且不適用轉(zhuǎn)移就業(yè)的重點(diǎn)監(jiān)測(cè)對(duì)象，崗位工資由T縣光伏收益資金列支。實(shí)際上，開發(fā)公益崗是脫貧攻堅(jiān)時(shí)期兜底就業(yè)方面的重要社會(huì)政策，取得了突出的政策效果，銜接期則是在崗位規(guī)模和覆蓋人群方面，加大了政策力度。

5.村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)政策嵌入

作為社區(qū)性經(jīng)濟(jì)，村集體經(jīng)濟(jì)具有天然的“再分配”功能，即村集體經(jīng)濟(jì)的利益分配需要兼顧村落治理服務(wù)需要和對(duì)村落成員福利保障訴求。因此，村集體經(jīng)濟(jì)的相關(guān)政策往往蘊(yùn)涵著濃重的社會(huì)政策意味。T縣在銜接期，將社會(huì)政策的理念嵌入村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展框架，為兜底保障夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期光伏產(chǎn)業(yè)得到顯著發(fā)展的基礎(chǔ)上，T縣在銜接階段計(jì)劃使用光伏資金及村集體自籌資金，籌建3.44萬千瓦分布式光伏電站，使172個(gè)行政村集體每年收入10萬元左右。除發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)外，T縣還通過實(shí)施“資源清收”開辟集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)作空間，僅通過土地清收疊加村落原有積累，T縣90個(gè)村的集體經(jīng)濟(jì)達(dá)到百萬元，10個(gè)村的集體經(jīng)濟(jì)達(dá)到200萬元，上述項(xiàng)目所產(chǎn)生的收益全部用于壯大村集體經(jīng)濟(jì)、村落環(huán)境整治及公益費(fèi)用支出等。特別是T縣印發(fā)的《T縣光伏扶貧電站收益資金分配使用方案(2021年度)》，明確分布式光伏電站收益資金的20%用于相對(duì)貧困村集體使用，并指明這部分資金，“一是對(duì)外出務(wù)工、自主發(fā)展生產(chǎn)、自我創(chuàng)業(yè)的有勞動(dòng)能力的脫貧戶根據(jù)收入情況適當(dāng)給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)；二是按照本村實(shí)際情況，用于保障民生項(xiàng)目及鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的相關(guān)事項(xiàng)，并特別向需要兜底保障的困難戶進(jìn)行傾斜。三是將光伏扶貧電站的收益以‘以工代賑’的方式支撐公益崗運(yùn)作?！痹诖寮w經(jīng)濟(jì)充分發(fā)展的基礎(chǔ)上，村級(jí)組織陸續(xù)出臺(tái)“內(nèi)部政策”，將村集體經(jīng)濟(jì)作為兜底保障和解決村民實(shí)際困難的支撐，如利用村集體收益對(duì)村民的特殊困難問題采取“一事一議”的方式予以幫扶，為村落低保戶、特困戶、三留守人員設(shè)置“兜底保障金”等。再如在易地扶貧搬遷社區(qū)，村集體將資源發(fā)包收入、集體土地補(bǔ)償費(fèi)收入、集體資產(chǎn)租賃收入、扶持項(xiàng)目收入和易地搬遷后續(xù)資金補(bǔ)助等用于集中安置區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅建成了帶有標(biāo)準(zhǔn)化的村綜合服務(wù)中心、文化活動(dòng)廣場(chǎng)、孝老服務(wù)餐廳、農(nóng)機(jī)服務(wù)區(qū)及家戶蔬菜種植園的社區(qū)公共場(chǎng)所，形成便捷的居住、醫(yī)療、教育、村務(wù)多功能綜合服務(wù)區(qū)，同時(shí)還出臺(tái)村級(jí)政策，對(duì)所有入住新樓的村集體經(jīng)濟(jì)組織成員提供生計(jì)保障支持，如對(duì)每戶免收取50平方米取暖費(fèi)和代繳物業(yè)服務(wù)費(fèi)，有效降低了易地搬遷后村民的生活成本?？傊?，在延續(xù)和升級(jí)兜底保障政策守住民生底線的基礎(chǔ)上，T縣將社會(huì)政策理念內(nèi)嵌于村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展框架之中，為特殊群體增強(qiáng)抵抗返貧能力、擺脫生活困境、提升生活質(zhì)量提供了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)性支撐。

三、兩大戰(zhàn)略銜接期的“社會(huì)政策群”耦合性分析與評(píng)價(jià)

限于篇幅，前文簡(jiǎn)要梳理了T縣在銜接期圍繞“兜底保障”而制定實(shí)施的較具代表性的社會(huì)政策。欲理解系列政策的邏輯與結(jié)構(gòu)，需要突破單項(xiàng)政策的閉鎖空間，超越對(duì)政策內(nèi)容的簡(jiǎn)單羅列和獨(dú)立解讀，轉(zhuǎn)而以開放綜合的政策群視域，在上下貫通、縱橫交錯(cuò)的社會(huì)政策演進(jìn)脈絡(luò)和重層網(wǎng)絡(luò)中，體認(rèn)復(fù)數(shù)的社會(huì)政策之間的互動(dòng)關(guān)聯(lián)，以及總體政策效應(yīng)。

(一)沿承原典民生思想的社會(huì)政策群“同源性理念”

政策群強(qiáng)調(diào)在“同源性理念”的統(tǒng)攝下，圍繞中心任務(wù)而設(shè)置的政策之間的關(guān)聯(lián)性和耦合性。將銜接階段面向兜底保障而出臺(tái)的系列社會(huì)政策置于中國(guó)原典民生思想脈絡(luò)中加以檢視，便會(huì)發(fā)現(xiàn)，其同源性政策理念并非肇始于當(dāng)下，而是沿承于中國(guó)“德政保民”和“包容共生”的傳統(tǒng)民生思想體系。眾所周知，在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)思想體系中，儒家思想占據(jù)著絕對(duì)的主導(dǎo)地位。其最高的社會(huì)理想境界是“老有所終，壯有所用，幼有所養(yǎng)，鰥寡孤獨(dú)廢疾者皆有所養(yǎng)”的“大同世界”。(21)田毅鵬：《西學(xué)東漸與近代中國(guó)社會(huì)福利思想的勃興》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2001年第4期。東亞共生思想體系中所蘊(yùn)含的思想精髓亦可濃縮概括為“仁”的理念、“共”的智慧以及“人與自然共生”等思想，尤其是關(guān)于分化社會(huì)狀態(tài)下貧富強(qiáng)弱雙方“共存”“共棲”“共生”的思想智慧。(22)田毅鵬：《共生思想與包容性社會(huì)政策體系的構(gòu)建》，《社會(huì)科學(xué)》2012年第1期?！懊癖尽薄叭收薄按笸彼枷氩粌H是哲學(xué)理念或社會(huì)政治思想，其所蘊(yùn)含的樸素的福利主張，對(duì)東亞社會(huì)政策理念的發(fā)育及演進(jìn)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。特別是東亞社會(huì)政策明顯體現(xiàn)出對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)懷與重視，即雖然共生思想關(guān)涉到社會(huì)各階層之間的關(guān)系問題，但其核心關(guān)注卻主要表現(xiàn)為一種弱勢(shì)關(guān)懷取向，從“弱勢(shì)關(guān)懷”的角度出發(fā)，對(duì)反貧困、特殊群體等問題的關(guān)注便成為東亞鄉(xiāng)村社會(huì)政策理念的表征。(23)李珮瑤：《東亞鄉(xiāng)村社會(huì)政策的特征及評(píng)價(jià)》，《南通大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第6期。易言之，將中國(guó)原典民生思想置于新中國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展的歷史進(jìn)程中加以體認(rèn)，便會(huì)發(fā)現(xiàn)，此思想理念始終引領(lǐng)鄉(xiāng)村社會(huì)保障和脫貧振興的社會(huì)政策安排。

1956年第一次全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定，“對(duì)農(nóng)村無勞動(dòng)能力的社員的吃、穿、住、燒、葬都由合作社保障”，奠定了我國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的基礎(chǔ)。十一屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》明確指出，“隨著集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要逐步辦好集體福利事業(yè)，使老弱、孤寡、殘疾社員、殘廢軍人和烈軍屬的生活得到更好的保障。”此為改革開放后我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展的最早政策。(24)王立劍、代秀亮：《新中國(guó)70 年中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的演進(jìn)邏輯與未來展望》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2020年第2期。特別是2007年中央一號(hào)文件首提“在全國(guó)范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度”，隨后國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，要求“將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決全國(guó)農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。”自此，我國(guó)形成了以低保和扶貧開發(fā)兩大制度為主干的農(nóng)村扶貧新格局。(25)左停：《有效銜接兩項(xiàng)制度確保實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧》，《中國(guó)民政》2016年第20期。在此基礎(chǔ)上，我國(guó)的脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及其二者的過渡銜接進(jìn)程均更為注重以社會(huì)福利保障體系兜牢民生底線的問題。因此上文所提煉的系列社會(huì)政策雖均生成于銜接階段、橫跨眾多部門、涉及廣泛領(lǐng)域，但若從中抽象出各政策的共同本質(zhì)和價(jià)值屬性，便可知其均展開于中國(guó)“德政保民”和“包容共生”的傳統(tǒng)民生思想體系的統(tǒng)攝之下，演繹為同源性經(jīng)典理念在有效銜接命題下的當(dāng)代表達(dá)和反饋。一言以蔽之，對(duì)于銜接期指向兜底保障目標(biāo)的社會(huì)政策群同源性理念的理解，必須要在中國(guó)傳統(tǒng)思想脈絡(luò)中進(jìn)行探索和闡釋，歷久彌新的原典民生理念正是銜接期諸項(xiàng)社會(huì)政策得以集化而群和耦合互嵌的核心價(jià)值支撐。

(二)頂層設(shè)計(jì)與地方響應(yīng)的社會(huì)政策“重層結(jié)構(gòu)”

本文雖著重梳理了T縣在銜接期出臺(tái)的諸項(xiàng)社會(huì)政策，但縣域政策并非孤造而成，而是內(nèi)嵌于“中央—地方”的政策體系框架之中，是上級(jí)政策要求嵌入于地方實(shí)際的政策轉(zhuǎn)換與表達(dá)。在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面建成小康社會(huì)之際，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，提出通過設(shè)立5年過渡期，為兩大戰(zhàn)略的銜接工作提供轉(zhuǎn)換的時(shí)間條件和更加夯實(shí)的基礎(chǔ)支撐，并對(duì)銜接工作作出統(tǒng)籌部署。毫無疑問，在政策層次的視角下，此為有效銜接領(lǐng)域的綜合性“元政策”。以《意見》為引領(lǐng)，國(guó)家各部委紛紛出臺(tái)響應(yīng)政策，包括民政部、財(cái)政部、國(guó)家鄉(xiāng)村振興局印發(fā)的《關(guān)于鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)兜底保障成果進(jìn)一步做好困難群眾基本生活保障工作的指導(dǎo)意見》，人力資源社會(huì)保障部和民政部等聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于鞏固拓展社會(huì)保險(xiǎn)扶貧成果助力全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的通知》，國(guó)家醫(yī)療保障局和民政部等聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于鞏固拓展醫(yī)療保障脫貧攻堅(jiān)成果有效銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施意見》等數(shù)十項(xiàng)政策。這些政策或直接歸屬于社會(huì)政策范疇，或蘊(yùn)涵社會(huì)政策的理念表達(dá)，從不同領(lǐng)域出發(fā)，在回應(yīng)“元政策”綱領(lǐng)性要求的同時(shí)，對(duì)其加以拆解和細(xì)化，共同構(gòu)成了“國(guó)家層面”指向銜接問題的社會(huì)政策群。沿著“中央—地方”的“條塊”治理結(jié)構(gòu)，各省、市、縣以頂層設(shè)計(jì)為基準(zhǔn)，結(jié)合地方實(shí)際出臺(tái)本轄域范圍內(nèi)的社會(huì)政策，構(gòu)成銜接期社會(huì)政策群的“多層級(jí)”縱向結(jié)構(gòu)，并在各層級(jí)范疇內(nèi)形成了橫跨各領(lǐng)域的微觀社會(huì)政策群，共同指向兜底民生保障的政策目標(biāo)，這也構(gòu)筑了社會(huì)政策群結(jié)構(gòu)的“重層性”特征。

基于以上，社會(huì)政策群“重層結(jié)構(gòu)”可闡釋為：(1)在“元政策”的綱領(lǐng)下，國(guó)家層面各部門出臺(tái)的系列政策，既構(gòu)成頂層社會(huì)政策群，涵蓋兜底保障的各個(gè)方面，也成為各縱向條線部門的基本遵循，即為確保全面、正確落實(shí)國(guó)家政策要求，地方政策嚴(yán)格以國(guó)家頂層政策作為框架和導(dǎo)向。(2)地方政策同樣具有省—市—縣多層級(jí)梯次性，下級(jí)機(jī)關(guān)部門制定政策須回應(yīng)上級(jí)部門的政策要求。并且低層級(jí)部門政策是對(duì)上級(jí)相關(guān)政策的細(xì)化和操作化，規(guī)定政策任務(wù)的具體內(nèi)容、責(zé)任主體、實(shí)施細(xì)則、完成時(shí)點(diǎn)等。(3)兜底保障有賴于通過恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)安排，同時(shí)發(fā)揮好“頂層設(shè)計(jì)”與“地方創(chuàng)新”兩種積極性。(26)呂方、梅琳：《“復(fù)雜政策”與國(guó)家治理——基于國(guó)家連片開發(fā)扶貧項(xiàng)目的討論》，《社會(huì)學(xué)研究》2017年第3期?！翱h級(jí)”是治理層級(jí)中制定政策的最基層單位，縣級(jí)政策往往更契合地方特點(diǎn)，更具針對(duì)性，是指導(dǎo)縣域?qū)嵺`的直接方案。T縣的獨(dú)具特色的兜底保障政策正是對(duì)國(guó)家政策文件要求“完善分層分類的社會(huì)救助體系，適度拓展社會(huì)救助范圍，創(chuàng)新服務(wù)方式，提升服務(wù)水平，切實(shí)做到應(yīng)保盡保、應(yīng)救盡救、應(yīng)兜盡兜”(27)引自民政部、財(cái)政部、國(guó)家鄉(xiāng)村振興局在2021年5月10日聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)兜底保障成果進(jìn)一步做好困難群眾基本生活保障工作的指導(dǎo)意見》。的地方操作性回應(yīng)。(4)“堅(jiān)決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧”是銜接期的底線任務(wù)，更成為地方鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的“壓力型任務(wù)”。因此地方部門常常針對(duì)地方短板進(jìn)行政策加碼，以滿足上級(jí)政策要求。如T縣醫(yī)療保障領(lǐng)域的“一事一議”防線，正是面向縣域因病返貧嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的升級(jí)性政策回應(yīng)。

(三)銜接期社會(huì)政策群的歷時(shí)態(tài)與共時(shí)態(tài)問題

學(xué)界在研討政策關(guān)聯(lián)之時(shí)，一般從兩條路徑進(jìn)入，強(qiáng)調(diào)新舊政策的更替銜接，抑或強(qiáng)調(diào)同時(shí)期政策的橫向關(guān)聯(lián)。而兩大戰(zhàn)略銜接本身便是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化且內(nèi)涵豐富的過程，鑒于銜接命題的轉(zhuǎn)換性和復(fù)雜性，欲深刻理解脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接領(lǐng)域的社會(huì)政策群?jiǎn)栴}，則需要綜合考察政策群的歷時(shí)態(tài)與共時(shí)態(tài)雙重方面。

其一，歷時(shí)態(tài)視域的社會(huì)政策延續(xù)與升級(jí)。為實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)戰(zhàn)略有效銜接，國(guó)家頂層政策明確提出，“過渡期內(nèi)嚴(yán)格落實(shí)‘四個(gè)不摘’要求，即摘帽不摘責(zé)任、不摘政策、不摘幫扶、不摘監(jiān)管?！弊鳛閷?shí)現(xiàn)有效銜接的關(guān)鍵籌謀，“四個(gè)不摘”蘊(yùn)涵濃重的社會(huì)政策理念和兜底保障邏輯，這也為銜接期各項(xiàng)社會(huì)政策的制定奠定了基調(diào)。上文T縣社會(huì)政策梳理的過程中，我們可以清晰地發(fā)現(xiàn)銜接期社會(huì)政策的延續(xù)性、轉(zhuǎn)換性和進(jìn)階性。如T縣將村民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和特困人員供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)加以提格升級(jí)，超越脫貧攻堅(jiān)時(shí)期標(biāo)準(zhǔn)；延續(xù)公益崗政策，為特殊困難的脫貧戶提供維系生計(jì)的可持續(xù)性機(jī)會(huì)；對(duì)特殊困難群眾由縣財(cái)政繼續(xù)給予醫(yī)療參保資助等。上述社會(huì)政策均非“另起爐灶”，而是沿著農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策的根脈生發(fā)起來的，并被賦予了面向銜接任務(wù)的新內(nèi)涵。因而深入挖掘政策之間的“歷時(shí)態(tài)關(guān)聯(lián)性”是理解銜接期系列社會(huì)政策的價(jià)值觀念、生成機(jī)制、產(chǎn)出程序等問題不可或缺的重要步驟。這也提示我們，銜接期的社會(huì)政策群建構(gòu)既要考慮脫貧攻堅(jiān)的已成目標(biāo)，又要結(jié)合鄉(xiāng)村振興的預(yù)設(shè)目標(biāo)，并從中不斷作出調(diào)適。

其二，共時(shí)態(tài)視域下的社會(huì)政策關(guān)聯(lián)與互構(gòu)。扶貧開發(fā)與鄉(xiāng)村振興具有極其豐富的內(nèi)涵和面向，涉及眾多政策部門和專業(yè)領(lǐng)域，以兜底保障為核心的社會(huì)政策既單獨(dú)成文，也作為部分條款貫穿于各領(lǐng)域綜合性政策之中，形成了較為豐富的政策表達(dá)，以及較為廣泛的政策覆蓋面。但若局限在教育、住房、醫(yī)療等各領(lǐng)域政策內(nèi)部，“碎片化”地研究銜接階段的社會(huì)政策問題，則將忽視這些政策間的呼應(yīng)性與互構(gòu)性。我們只有打通政策間的領(lǐng)域壁壘，方得以獲得對(duì)社會(huì)政策群的深刻認(rèn)識(shí)。通過上文梳理可知，T縣在銜接階段設(shè)計(jì)實(shí)施的兜底保障政策，雖橫跨多部門、多領(lǐng)域，但政策間具有極強(qiáng)的互補(bǔ)性和配合性：在政策對(duì)象上，既覆蓋低保、特困、殘疾人員等特殊弱勢(shì)群體，又涉及遭遇突發(fā)性、緊迫性、臨時(shí)性生活困難特殊脆弱群體，保障了救助政策的對(duì)象全覆蓋；在政策內(nèi)容上，既包含輸血取向的資金供養(yǎng)，又包括激活內(nèi)生動(dòng)力的公益崗位就業(yè)安排，實(shí)現(xiàn)了內(nèi)外結(jié)合的綜合保障效力；既以底線思維牢守返貧底線，又通過擴(kuò)大收入豁免范疇使特殊脆弱群體進(jìn)一步遠(yuǎn)離底線區(qū)域，特別是只有我們充分了解集體資產(chǎn)分配政策、庭院經(jīng)濟(jì)扶持政策、光伏資金補(bǔ)貼政策等具體內(nèi)容，才能夠真正領(lǐng)悟到“收入豁免政策”的實(shí)施基礎(chǔ)、政策力度及其實(shí)際效果。任何政策的缺席或政策間的沖突均可能導(dǎo)致兜底保障政策體系出現(xiàn)漏點(diǎn)，或削弱兜底保障效力。

質(zhì)言之，欲深刻理解銜接期社會(huì)政策群的相關(guān)問題，需要以綜合統(tǒng)籌的視域?qū)⒖此啤八槠钡纳鐣?huì)政策加以解構(gòu)和重構(gòu)，在歷時(shí)態(tài)角度追尋政策的延續(xù)性、轉(zhuǎn)換性和遞進(jìn)性；在共時(shí)態(tài)角度探知政策的分工性、補(bǔ)充性和配合性。這啟示我們要樹立政策系統(tǒng)觀，把相關(guān)政策置于縱橫交疊的政策網(wǎng)絡(luò)中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，規(guī)避政策沖突與隔閡。這項(xiàng)工作需要政策制定者、執(zhí)行者充分理解相關(guān)政策問題的歷史地位和現(xiàn)實(shí)作用，使制定出的政策既能聯(lián)結(jié)和過渡以前的政策，又能給后繼的政策安排留下充足的伸展空間和發(fā)展彈性(28)汪霞：《政策群視域下政策效率的理論詮釋及啟示》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第2期。，同時(shí)在共時(shí)性政策體系中按照一定秩序，錨定每項(xiàng)政策的精準(zhǔn)定位，厘清其與相應(yīng)政策的互動(dòng)聯(lián)結(jié)機(jī)制，即注重調(diào)節(jié)各層次、各階段、各方面社會(huì)政策的邏輯關(guān)系和匹配性，激發(fā)政策協(xié)同效應(yīng)。

(四)社會(huì)政策群內(nèi)涵的理論拓展

學(xué)界在研討社會(huì)政策群的理論問題時(shí)，傾向于在社會(huì)政策內(nèi)容角度解讀政策間的相互關(guān)聯(lián)與內(nèi)蘊(yùn)邏輯。本研究認(rèn)為，社會(huì)政策群的理論還應(yīng)容納更廣泛的闡釋空間。其一，從政策內(nèi)容群拓展向政策主體群。雖然傳統(tǒng)的東亞福利模式呈現(xiàn)出“威權(quán)主義”特征，但現(xiàn)代語境下的社會(huì)政策重要特點(diǎn)在于政策生產(chǎn)主體的多元性，亦可稱為“政社協(xié)動(dòng)”的社會(huì)政策生產(chǎn)過程。T縣實(shí)踐中，政府部門主導(dǎo)出臺(tái)了橫跨各領(lǐng)域的系列社會(huì)政策，為推進(jìn)兜底保障提供了制度基礎(chǔ)，與此同時(shí)，各村落依托于村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展制定了一系列具有村落特質(zhì)的福利政策，村級(jí)自治組織作為主體切入社會(huì)政策格局。另外，社會(huì)組織、慈善人士等社會(huì)力量也加入扶貧幫困的社會(huì)行動(dòng)當(dāng)中，為困難群體增強(qiáng)抵抗返貧能力、擺脫生活困境、提升生活質(zhì)量提供了有力支撐。這也啟示我們，依賴政府統(tǒng)攬兜底保障是不充分的，社會(huì)主體也是社會(huì)政策的重要謀劃者，即社會(huì)政策群不僅表現(xiàn)為“政策內(nèi)容”上的群，還應(yīng)指稱“政策主體”上的群，這便需要我們?cè)谏鐣?huì)政策的各階段建立起多元主體參與的共商機(jī)制，將政社多元主體和資源匯集成結(jié)構(gòu)飽滿、鏈條完整、內(nèi)容詳實(shí)的社會(huì)政策共同體。(29)孫健、田明：《中國(guó)社會(huì)政策結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與治理關(guān)系重構(gòu)》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第6期。

其二，建立社會(huì)政策與多維公共政策的耦合兼容性。推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接，涉及機(jī)制銜接、產(chǎn)業(yè)銜接、項(xiàng)目銜接、政策銜接、規(guī)劃銜接(30)毛中明:《從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興應(yīng)做好“五個(gè)銜接”》，《光明日?qǐng)?bào)》2021年1月12日，第2版。各個(gè)方面，需要多維度政策共同施力。若將社會(huì)政策目光閉鎖于在兜底保障領(lǐng)域，而與其他領(lǐng)域政策相區(qū)隔，則可能導(dǎo)致社會(huì)政策“內(nèi)卷化”，即投入大量政策成本，政策效果卻僅能夠低水平維持民生底線。因此，社會(huì)政策群的建構(gòu)應(yīng)超越社會(huì)政策之間的內(nèi)部化聯(lián)結(jié)，建立起與經(jīng)濟(jì)、文化、人口等多維政策群之間的耦合關(guān)系，實(shí)現(xiàn)不同領(lǐng)域政策間的互相促進(jìn)、相得益彰。正如有研究指出，“農(nóng)村社會(huì)政策建設(shè)，一方面要尊重市場(chǎng)規(guī)律和發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)，另一方面要通過擴(kuò)大賦權(quán)、公平制度建設(shè)和兜底救助來降低農(nóng)民的脆弱性，實(shí)現(xiàn)發(fā)展與公平的兼顧?！?31)桂華：《后扶貧時(shí)代農(nóng)村社會(huì)政策與相對(duì)貧困問題研究》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》2022年第1期。概而言之，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接是一項(xiàng)內(nèi)涵廣泛，覆蓋全面的整體性工程，其解決方案也必須是首尾相連、歷史銜接、左右兼顧的綜合對(duì)策。唯有打通政策壁壘，將不同領(lǐng)域和維度的政策供給與制度安排進(jìn)行整體性的協(xié)調(diào)(32)溫美榮、王帥：《政策協(xié)同視角下脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第5期。，讓各項(xiàng)子政策和配套措施在整體結(jié)構(gòu)性框架下各就其位，才能發(fā)揮政策的耦合效應(yīng)和整體效果，推動(dòng)銜接目標(biāo)的全面達(dá)成。

其三，統(tǒng)籌社會(huì)政策群的動(dòng)態(tài)過程?！吧鐣?huì)政策不是一個(gè)靜態(tài)的抽象概念，而是一個(gè)持續(xù)的動(dòng)態(tài)過程。理想的政策過程模型應(yīng)該包括政府對(duì)政策的制定與修正執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)政策信息的傳達(dá)與評(píng)估，以及標(biāo)的團(tuán)體對(duì)政策的接受與反饋。只有保證政策過程的良性循環(huán)才能保證政策效果的圓滿達(dá)成。”(33)巫俏冰：《社會(huì)政策研究的過程視角——以北京市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為例》，《社會(huì)學(xué)研究》2002年第1期?！罢哌^程”理論賦予政策以動(dòng)態(tài)生命力，將政策研究從研討政策文本內(nèi)容拓展為體認(rèn)政策實(shí)踐過程中的諸多現(xiàn)實(shí)問題。將統(tǒng)攝銜接期兜底保障的社會(huì)政策群置于“政策過程”視域中加以審視，便會(huì)發(fā)現(xiàn)系列社會(huì)政策所指向目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不僅需要政策文本方面的科學(xué)布局與有機(jī)耦合，還有賴于政策執(zhí)行過程中所涉主體的協(xié)同配合、政策執(zhí)行者與政策對(duì)象對(duì)政策本身的充分理解，以及對(duì)政策執(zhí)行過程中所暴露短板、偏差的評(píng)估與修正。特別是在前后貫通、左右關(guān)聯(lián)的社會(huì)政策群中，統(tǒng)籌考慮政策過程，對(duì)于總體性政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要價(jià)值。

總之，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的銜接工作方發(fā)其端緒，堅(jiān)守民生底線，謹(jǐn)防規(guī)模返貧需要依托“社會(huì)政策群”的妥善建構(gòu)予以保障。進(jìn)入銜接期以來，我國(guó)從頂層設(shè)計(jì)到地方實(shí)踐，業(yè)已形成了內(nèi)蘊(yùn)豐富的社會(huì)政策，在鞏固脫貧攻堅(jiān)成果方面發(fā)揮了重要作用，但仍存一定的局限性，政策耦合度與政策效率仍待提升。據(jù)此，本文倡導(dǎo)，在有效銜接的命題下，學(xué)界應(yīng)更多關(guān)注并加強(qiáng)對(duì)社會(huì)政策群的理論研究，并以問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向聚焦緩解相對(duì)貧困與兜牢基本民生保障底線的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推動(dòng)社會(huì)政策群的科學(xué)建構(gòu)，完善政策過程，構(gòu)筑引領(lǐng)有效銜接的政策合力。