張曉君，宋愿愿

（西南政法大學(xué) 國(guó)際法學(xué)院，重慶 401120）

現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)思想最早起源于19世紀(jì)公共衛(wèi)生和資源保護(hù)法，以及針對(duì)環(huán)境污染和破壞的私法訴訟活動(dòng)。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，人們還沒(méi)有普遍認(rèn)識(shí)到生態(tài)系統(tǒng)、水和大氣是應(yīng)當(dāng)受到法律特別保護(hù)的地理單元，直到第二次世界大戰(zhàn)后，有科學(xué)研究表明生態(tài)圈是一個(gè)脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，容易受人類(lèi)行為影響，乃至遭到破壞，人們才逐漸意識(shí)到運(yùn)用法律手段保護(hù)環(huán)境的必要性。20世紀(jì)60年代末，世界各國(guó)特別是美國(guó)、歐洲各國(guó)、澳大利亞、新西蘭等紛紛頒布和實(shí)施環(huán)境保護(hù)法，用以保護(hù)空氣、水、土壤，以及濕地和森林等生態(tài)系統(tǒng)。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，環(huán)境保護(hù)法逐漸成為國(guó)際法的一個(gè)重要組成部分，各國(guó)先后簽訂的公約包括《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國(guó)際重要濕地公約》《生物多樣性公約》《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》等，環(huán)境保護(hù)成為許多發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家國(guó)內(nèi)法律體系的重要組成部分。

印度尼西亞政府亦十分重視對(duì)環(huán)境的保護(hù)，截至目前，其先后頒布實(shí)施了3部與環(huán)境有關(guān)的法律，分別是《印度尼西亞共和國(guó)1982年生活環(huán)境管理基本條款》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《生活環(huán)境管理基本條款》）、《印度尼西亞共和國(guó)1997年環(huán)境管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)境管理法》）和《印度尼西亞共和國(guó)2009年環(huán)境保護(hù)和管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)境保護(hù)和管理法》）。其中，《環(huán)境保護(hù)和管理法》明確規(guī)定國(guó)家、政府和所有利益攸關(guān)方具有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，這標(biāo)志著印度尼西亞邁入了環(huán)境保護(hù)與管理良法善治時(shí)代。從規(guī)范的具體內(nèi)容看，《環(huán)境保護(hù)和管理法》第一條第一款將環(huán)境定義為空間與萬(wàn)物、力量、條件和生物的統(tǒng)一體，包括影響自然本身、生命延續(xù)以及人類(lèi)和其他生物福祉的人類(lèi)及其行為。該條款表明環(huán)境的性質(zhì)取決于多種因素：其一，每種環(huán)境要素的類(lèi)型和數(shù)量；其二，環(huán)境要素之間的關(guān)系和相互作用；其三，環(huán)境中人和生物的行為或狀況；其四，非物質(zhì)因素，如溫度、光和噪聲。環(huán)境保護(hù)和管理是貫穿于環(huán)境規(guī)劃、利用、控制、維護(hù)、監(jiān)督和執(zhí)法等全程，保護(hù)環(huán)境和防止污染或破壞環(huán)境而進(jìn)行的系統(tǒng)性和綜合性的工作。《環(huán)境保護(hù)和管理法》第九十條明確界定環(huán)境政府訴權(quán)是對(duì)造成環(huán)境污染或破壞而導(dǎo)致環(huán)境損失的企業(yè)或行為，授權(quán)政府機(jī)構(gòu)與地方政府主管環(huán)境事務(wù)的機(jī)構(gòu)提起賠償訴訟和采取特定措施。本文從印度尼西亞環(huán)境政府訴權(quán)溯源入手，對(duì)印度尼西亞環(huán)境政府訴權(quán)相關(guān)立法內(nèi)容進(jìn)行梳理，在明確當(dāng)?shù)丨h(huán)境政府訴權(quán)行使情況的基礎(chǔ)上，兼論環(huán)境政府訴權(quán)對(duì)中國(guó)企業(yè)在印度尼西亞投資的影響并提出應(yīng)對(duì)策略。

一、印度尼西亞環(huán)境政府訴權(quán)淵源

（一）《印度尼西亞共和國(guó)1945年憲法》——保護(hù)環(huán)境是政府的義務(wù)

目前，世界各國(guó)已將環(huán)境權(quán)列入憲法，按照環(huán)境權(quán)在憲法中的相關(guān)規(guī)定可分為4種模式：其一，憲法中有關(guān)于環(huán)境保護(hù)的具體規(guī)定，如西班牙憲法；其二，憲法在人權(quán)方面納入環(huán)境權(quán)條款，如波蘭憲法；其三，憲法對(duì)環(huán)境權(quán)的規(guī)定較含蓄，或者提出在司法實(shí)踐中可將人權(quán)保障的規(guī)定應(yīng)用于環(huán)境保護(hù)；其四，將環(huán)境政策綱要與特定國(guó)家機(jī)構(gòu)的職責(zé)或責(zé)任聯(lián)系起來(lái)，如葡萄牙憲法[1]。印度尼西亞憲法采取的是第一種模式。《印度尼西亞共和國(guó)1945年憲法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《1945年憲法》）第二十八條規(guī)定印度尼西亞公民享有的憲法性權(quán)利，包括生活權(quán)、生存權(quán)、生育權(quán)、個(gè)人發(fā)展權(quán)、公民身份權(quán)、宗教信仰自由權(quán)、環(huán)境權(quán)等，指出“人人享有追求繁榮的物質(zhì)生活和精神生活的權(quán)利，有權(quán)擁有自己的家，有權(quán)享有優(yōu)美良好的環(huán)境，有權(quán)獲得醫(yī)療救助”，賦予每個(gè)印度尼西亞公民享有良好環(huán)境的人權(quán)和憲法權(quán)利。

根據(jù)世界上其他國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)的承諾水平，可以分為5個(gè)級(jí)別：第一是最高承諾類(lèi)別。憲法承認(rèn)公民在環(huán)境上的自然法定權(quán)利和國(guó)家在環(huán)境管理領(lǐng)域的責(zé)任，以及國(guó)家把發(fā)展模式設(shè)定為環(huán)境可持續(xù)發(fā)展憲章或自然憲章，這為環(huán)境保護(hù)提供了新的范式，即生態(tài)中心主義與人類(lèi)中心主義交融。第二是高承諾類(lèi)別，即在環(huán)境單行法中承認(rèn)公民在環(huán)境上的自然法定權(quán)利和國(guó)家在環(huán)境管理領(lǐng)域的責(zé)任，以及選擇可持續(xù)發(fā)展模式，這一范式仍然是人類(lèi)中心主義。第三是充分承諾類(lèi)別，即憲法在具體條款中承認(rèn)公民在環(huán)境上的自然法定權(quán)利和國(guó)家的責(zé)任。第四是中間承諾類(lèi)別，即憲法在不具體承認(rèn)國(guó)家在環(huán)境管理領(lǐng)域的義務(wù)的情況下，承認(rèn)公民在環(huán)境上的權(quán)利，即使沒(méi)有在特別條款規(guī)定而與其他基本權(quán)利相疊加或混合，但是仍然規(guī)定可持續(xù)發(fā)展的模式和方向。第五是低承諾類(lèi)別，即憲法不規(guī)定公民在環(huán)境上的權(quán)利和國(guó)家在環(huán)境管理領(lǐng)域的責(zé)任，或不規(guī)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和方向[2]。根據(jù)承諾水平標(biāo)準(zhǔn)，印度尼西亞為第四類(lèi)中間承諾類(lèi)別，因?yàn)椤?945年憲法》第二十八條規(guī)定了公民在環(huán)境上的權(quán)利，第三十三條規(guī)定了環(huán)境可持續(xù)原則，但是該憲法沒(méi)有明確規(guī)定政府應(yīng)承擔(dān)環(huán)境管理領(lǐng)域的義務(wù)。

作為印度尼西亞環(huán)境法的淵源，《1945年憲法》序言第二段寫(xiě)明，“為了建立一個(gè)保護(hù)印度尼西亞全體人民的政府，一個(gè)保衛(wèi)來(lái)之不易的獨(dú)立和主權(quán)的政府，一個(gè)致力于發(fā)展公共福利和教育事業(yè)的政府，一個(gè)謀求參與建立自由、和平、公正的世界秩序的政府，特制定本憲法”，旨在表達(dá)國(guó)家有責(zé)任保護(hù)人民的一切生活來(lái)源，為人民提供社會(huì)福利。但人民的生活來(lái)源不只是自然資源和環(huán)境，還包括《1945年憲法》第三十三條第三款規(guī)定的“土地、河流以及自然資源均為國(guó)家所有，并用來(lái)最大限度地為人民造?！?。從“國(guó)家所有”和“最大限度地為人民造?！眮?lái)看，印度尼西亞基于國(guó)家所有權(quán)關(guān)系，有權(quán)對(duì)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)和管理；在國(guó)民經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)控制自然資源為公民提供社會(huì)福利；有責(zé)任保持環(huán)境可持續(xù)性并以可持續(xù)的方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)繁榮發(fā)展。在實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的過(guò)程中，國(guó)家、政府和所有利益相關(guān)者都有義務(wù)保護(hù)和管理環(huán)境，使印度尼西亞的環(huán)境資源能滿(mǎn)足印度尼西亞人民的生活和發(fā)展所需。自印度尼西亞頒布憲法2000年8月18日第二修正案和2002年8月10日第四修正案以來(lái)，《1945年憲法》中關(guān)于環(huán)境保護(hù)和管理的法律政策發(fā)生明顯變化，明確規(guī)定對(duì)個(gè)人環(huán)境權(quán)的保護(hù)，為每一個(gè)公民維護(hù)環(huán)境免受侵害提供強(qiáng)有力的法律依據(jù)和保障，同時(shí)也間接為國(guó)家實(shí)現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)利設(shè)定義務(wù)和責(zé)任。

（二）環(huán)境單行法——環(huán)境政府訴權(quán)是政府的權(quán)利和義務(wù)

存在環(huán)境糾紛是環(huán)境訴訟的前提條件?！董h(huán)境保護(hù)和管理法》第一條第二十五款明確界定環(huán)境糾紛的定義，是指“兩方或多方之間因?qū)Νh(huán)境有潛在影響或現(xiàn)有影響的活動(dòng)而產(chǎn)生的糾紛”，環(huán)境糾紛案件可以通過(guò)訴訟或非訴訟方式解決?！董h(huán)境保護(hù)和管理法》第九十條規(guī)定“授權(quán)政府機(jī)關(guān)和地方環(huán)境行政主管部門(mén)對(duì)造成環(huán)境污染或破壞的企業(yè)或企業(yè)負(fù)責(zé)人提起損害賠償和強(qiáng)制采取具體行動(dòng)的訴訟和索賠”。根據(jù)該法及其實(shí)施條例，該條文有兩層含義：第一，為了防止和控制環(huán)境污染和環(huán)境破壞，恢復(fù)環(huán)境功能，確保對(duì)環(huán)境不再產(chǎn)生負(fù)面影響，政府有權(quán)僅就環(huán)境污染和環(huán)境破壞造成的損失提起訴訟；第二，環(huán)境政府訴權(quán)只能適用于因環(huán)境污染、環(huán)境破壞造成的國(guó)家財(cái)產(chǎn)損失，不能適用于因環(huán)境污染、環(huán)境破壞造成的個(gè)人財(cái)產(chǎn)損失。因?yàn)榄h(huán)境政府訴權(quán)是建立在國(guó)家主權(quán)原則、國(guó)家公信力原則基礎(chǔ)上的，環(huán)境政府訴權(quán)請(qǐng)求的不僅是一般民事糾紛的損失利益，而且還包括更廣泛的社會(huì)公共利益，請(qǐng)求法院判決造成生態(tài)系統(tǒng)損害的企業(yè)承擔(dān)民事責(zé)任，環(huán)境破壞賠償，恢復(fù)生態(tài)環(huán)境。

訴訟是一方當(dāng)事人對(duì)另一方當(dāng)事人所享有的權(quán)利的主張，享有訴權(quán)是通過(guò)法院解決環(huán)境糾紛的前提條件。因一方污染或破壞環(huán)境的行為影響或損害另一方的權(quán)益，受影響或損害方可以向法院提起訴訟。當(dāng)事方選擇通過(guò)非訴訟方式解決爭(zhēng)議但最終達(dá)不成協(xié)議無(wú)法解決環(huán)境糾紛的，仍可向法院提起訴訟。法官依據(jù)刑法、民法、行政法等實(shí)體法審理案件，裁決環(huán)境侵權(quán)責(zé)任人承擔(dān)刑事責(zé)任、民事責(zé)任或行政責(zé)任。為了能夠提出索賠，被訴人的行為必須符合環(huán)境訴訟構(gòu)成要件，即行為違法、行為人有罪、被害人有損失、行為與損失之間存在因果關(guān)系。在環(huán)境訴訟中，行為違法中的“違法”是指造成環(huán)境污染或者破壞，在不造成污染或者環(huán)境破壞的情況下，提出索賠是不符合法律規(guī)定的。若使索賠可行，行為必須對(duì)人或環(huán)境造成損害。對(duì)造成人或環(huán)境損害的環(huán)境污染或破壞違法行為，行為人有賠償并采取一定措施的義務(wù)。

《印度尼西亞共和國(guó)環(huán)境污染和破壞造成環(huán)境損失條例》第三條界定環(huán)境損失是指環(huán)境污染或破壞引起的非私有財(cái)產(chǎn)損失，包括未履行全部或者部分廢水處理及有害、有毒廢棄物排放和管理義務(wù)，造成環(huán)境污染超標(biāo)而引起的損失；解決環(huán)境糾紛而花費(fèi)的費(fèi)用損失，包括現(xiàn)場(chǎng)核查、實(shí)驗(yàn)室分析、專(zhuān)家和環(huán)境損失支付實(shí)施監(jiān)督等費(fèi)用；因處理污染、環(huán)境破壞和恢復(fù)環(huán)境造成的損失；生態(tài)系統(tǒng)損失。特定措施是指防止污染或破壞，恢復(fù)環(huán)境功能，以確保不會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生或再次產(chǎn)生負(fù)面影響，如安裝或修理廢物處理裝置，使排放廢物符合指定的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；恢復(fù)環(huán)境功能；消除造成環(huán)境污染或破壞的原因。從該條規(guī)定來(lái)看，印度尼西亞中央政府和地方政府有權(quán)對(duì)造成環(huán)境污染和破壞、造成非私有財(cái)產(chǎn)環(huán)境損失的行為提出賠償要求和采取特定措施要求。但是，如果是對(duì)個(gè)人人身或財(cái)產(chǎn)造成損害的，中央政府和地方政府不能根據(jù)《環(huán)境保護(hù)和管理法》第九十條提起訴訟。

二、環(huán)境政府訴權(quán)相關(guān)立法內(nèi)容

（一）環(huán)境污染和環(huán)境破壞的界定

環(huán)境污染和環(huán)境破壞是指經(jīng)常威脅環(huán)境保護(hù)、破壞環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)性的行為。但是兩者之間存在差異，人們常常會(huì)混淆環(huán)境污染和環(huán)境破壞的定義?！董h(huán)境保護(hù)和管理法》第一條第十四款界定“環(huán)境污染”是指人類(lèi)活動(dòng)使生物、能源、物質(zhì)或其他成分進(jìn)入環(huán)境，導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量下降到一定程度并無(wú)法按預(yù)期發(fā)揮作用；《環(huán)境保護(hù)和管理法》第一條第十五款界定“環(huán)境破壞”的標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境承載力范圍內(nèi)保持其功能的物理、化學(xué)或生物性質(zhì)的變化的極限。環(huán)境污染和環(huán)境破壞兩者之間存在差異，但是這種差異并非原則性上的差異，因?yàn)槊總€(gè)污染環(huán)境的行為也會(huì)破壞環(huán)境，反之亦然。不同之處僅在于對(duì)環(huán)境所采取行為的強(qiáng)度，以及環(huán)境對(duì)此行為所能接受的程度。

（二）政府與其他環(huán)境訴權(quán)主體

為維護(hù)《1945年憲法》賦予公民的健康環(huán)境權(quán)，充分保護(hù)環(huán)境，提高公眾參與度，印度尼西亞法律賦予公民、環(huán)境組織、中央政府和地方政府環(huán)境訴權(quán)。中央政府環(huán)境主管部門(mén)和地方政府環(huán)境主管部門(mén)有權(quán)向造成環(huán)境污染或環(huán)境破壞的企業(yè)或企業(yè)負(fù)責(zé)人提起訴訟和索賠，要求支付環(huán)境破壞賠償金和采取特定措施恢復(fù)環(huán)境。印度尼西亞公民提起集體訴訟的要件有三方面：其一，環(huán)境污染或環(huán)境破壞造成損失，但是不一定是對(duì)公民造成的直接損失；其二，集體或集體成員的事實(shí)或事件、索賠類(lèi)型相似；其三，公民可為了自己利益或者代表社區(qū)利益提起集體訴訟。印度尼西亞法律賦予環(huán)境組織的訴權(quán)相對(duì)于中央政府和地方政府以及公民而言，是有一定限制的。任何符合主體資格要求的環(huán)境組織都有權(quán)為了可持續(xù)發(fā)展而提起訴訟，履行環(huán)境保護(hù)和管理責(zé)任，但是在訴訟請(qǐng)求類(lèi)型和主體資格上會(huì)受到限制。在訴訟請(qǐng)求類(lèi)型方面，環(huán)境組織提起的環(huán)境訴訟請(qǐng)求僅限于要求被告采取特定措施恢復(fù)環(huán)境，無(wú)權(quán)請(qǐng)求賠償金，但是可以主張被告賠償環(huán)境組織在訴訟過(guò)程中產(chǎn)生的一定費(fèi)用或?qū)嶋H支出。在主體資格方面，《環(huán)境保護(hù)和管理法》第九十二條規(guī)定環(huán)境組織必須符合法定主體資格條件才有權(quán)提起環(huán)境訴訟。換言之，首先，環(huán)境組織必須是法人；其次，環(huán)境組織章程聲明其成立目的是維持環(huán)境可持續(xù)發(fā)展功能；最后，已經(jīng)根據(jù)組織章程實(shí)際開(kāi)展了不少于2年的活動(dòng)。

（三）環(huán)境政府訴權(quán)與環(huán)境公益訴訟的關(guān)系

以訴訟目的為標(biāo)準(zhǔn)劃分訴訟模式，可以將訴訟分為私益訴訟和公益訴訟，公益訴訟的目的是維護(hù)社會(huì)公共利益，相對(duì)的私益訴訟的目的是維護(hù)私人利益。從訴訟目的角度分析，環(huán)境公益訴訟維護(hù)的是環(huán)境保護(hù)方面的公共利益。目前，各國(guó)對(duì)環(huán)境公益訴訟并沒(méi)有統(tǒng)一的概念，譬如美國(guó)在學(xué)理上并沒(méi)有“環(huán)境公益訴訟”一詞[3]；我國(guó)國(guó)際法學(xué)者韓德培將環(huán)境公益訴訟界定為“有關(guān)環(huán)境保護(hù)方面的公益性訴訟，是指由于自然人、法人或者其他組織的違法行為或不作為使環(huán)境公共利益遭受侵害或即將遭受侵害時(shí)，法律允許其他的法人、自然人或者社會(huì)團(tuán)體為維護(hù)公共利益而向人民法院提起的訴訟”[4]；《環(huán)境保護(hù)和管理法》雖然沒(méi)有使用“公益訴訟”一詞，而使用的是“訴訟（lawsuit）”，但是印度尼西亞政府環(huán)境部門(mén)是為了保護(hù)社會(huì)公共利益而提起訴訟的，因此政府行使訴權(quán)提起的訴訟是環(huán)境公益訴訟。此外，從訴訟目的角度分析，印度尼西亞環(huán)境組織為了環(huán)境可持續(xù)發(fā)展、社區(qū)居民為了社區(qū)利益而提起的訴訟也是公益訴訟。

三、印度尼西亞環(huán)境政府訴權(quán)的行使情況

（一）環(huán)境政府訴權(quán)行使力度不足

保護(hù)環(huán)境行使環(huán)境政府訴權(quán)是政府環(huán)境義務(wù)，即政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的義務(wù)，具體指在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，各級(jí)政府主管及其他公職人員在法律規(guī)定范圍內(nèi)，根據(jù)群眾環(huán)境利益需求與自身職能定位切實(shí)履行應(yīng)盡的職責(zé)，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展[5]。行使環(huán)境政府訴權(quán)既是政府的權(quán)利也是政府的義務(wù)，政府怠于行使環(huán)境政府訴權(quán)，從行政法的角度而言是一種行政不作為。近年來(lái)，印度尼西亞發(fā)生過(guò)多起民眾起訴政府未能充分行使環(huán)境政府訴權(quán)保護(hù)和管理環(huán)境的案例，如2017年初，當(dāng)?shù)孛癖娨哉诩永锫u災(zāi)難性森林大火事件中處理不力為由起訴政府；2019年，雅加達(dá)民眾起訴政府不作為致使雅加達(dá)空氣污染嚴(yán)重。以雅加達(dá)的環(huán)境污染為詳例，每年雅加達(dá)約有7390人由于空氣中大量存在的危及生命健康的顆粒物而死亡，空氣污染嚴(yán)重影響著當(dāng)?shù)鼐用竦纳眢w健康。據(jù)印度尼西亞綠色和平組織稱(chēng)，嚴(yán)重的空氣污染也是導(dǎo)致每年約有2000名嬰兒體重下降的原因。雅加達(dá)的44個(gè)街道中有16個(gè)街道將“上呼吸道感染”列為常見(jiàn)疾病。面對(duì)這一情況，印度尼西亞民眾認(rèn)為位于雅加達(dá)附近的8座燃煤發(fā)電廠是導(dǎo)致雅加達(dá)空氣質(zhì)量差的主要原因，此外，車(chē)輛產(chǎn)生的廢氣、廢物燃燒、建筑粉塵和家庭排放等因素也影響著雅加達(dá)的空氣質(zhì)量。印度尼西亞政府未能意識(shí)到這8座燃煤發(fā)電廠對(duì)雅加達(dá)空氣質(zhì)量的影響，否認(rèn)過(guò)去一年雅加達(dá)及附近空氣質(zhì)量下降，沒(méi)能及時(shí)有效地行使環(huán)境政府訴權(quán)追究8座燃煤發(fā)電廠的責(zé)任，解決雅加達(dá)空氣污染問(wèn)題，維護(hù)公民享受健康環(huán)境的權(quán)利，這與印度尼西亞政府訴權(quán)行使力度不足是分不開(kāi)的。

印度尼西亞是處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段的發(fā)展中國(guó)家，中央政府和地方政府容易持“先污染后治理”的態(tài)度，著重經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)先于環(huán)境保護(hù)，對(duì)可以拉動(dòng)當(dāng)?shù)谿DP、繳納稅收但造成環(huán)境污染的企業(yè)“睜一只眼閉一只眼”。譬如印度尼西亞政府為減輕新冠肺炎疫情對(duì)印度尼西亞經(jīng)濟(jì)的不利影響，吸引外商投資和創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，在新頒布的就業(yè)法案中簡(jiǎn)化了監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)、放寬了環(huán)境保護(hù)，這可能會(huì)導(dǎo)致大面積的森林砍伐和野生動(dòng)物棲息地喪失，對(duì)生物多樣性造成極大打擊。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，國(guó)家發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境都需要資源，在資源有限的前提下難免顧此失彼，容易走上以環(huán)境污染換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的道路[6]?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，印度尼西亞在經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得一定成效后，將會(huì)正視環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系，重視環(huán)境保護(hù)，維持經(jīng)濟(jì)與環(huán)境平衡發(fā)展。

（二）法院判決執(zhí)行難

長(zhǎng)期以來(lái)，“執(zhí)行難”一直是影響法院公信力的頗為棘手的問(wèn)題[7]。執(zhí)行難是指按照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)執(zhí)行、可以執(zhí)行的案件難以執(zhí)行[8]。法院判決案件執(zhí)行難是各國(guó)在司法中普遍常見(jiàn)的難題，印度尼西亞也不例外。2015年印度尼西亞Kallista Alam棕櫚油公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為Kallista Alam公司）案是印度尼西亞政府提起環(huán)境訴訟的里程碑式的案件。Kallista Alam公司為了擴(kuò)大棕櫚樹(shù)種植規(guī)模，故意焚燒大片泥炭地，破壞了近1012萬(wàn)平方米的蘇門(mén)答臘保護(hù)森林。Kallista Alam公司此舉導(dǎo)致了空氣污染，危害人類(lèi)健康，同時(shí)破壞了猩猩等瀕危物種重要的棲息地，因此印度尼西亞當(dāng)?shù)卣騺嘄R省Meulaboh地方法院提起環(huán)境訴訟。2015年Kallista Alam公司被亞齊省Meulaboh地方法院作有罪判決，該公司一直上訴至印度尼西亞最高法院，最高法院維持了初審判決，判處Kallista Alam公司支付史無(wú)前例的3660億印尼盾罰款和賠償，其中賠償金為1143億印尼盾，恢復(fù)受影響森林的補(bǔ)償金為2517億印尼盾，以及公司拒不執(zhí)行法院判決而每天征收的罰款，這是印度尼西亞有史以來(lái)在環(huán)境案件中法院對(duì)違法者判決的最高罰款[9]。印度尼西亞最高法院為督促Kallista Alam公司執(zhí)行法院判決，支付賠償金和森林恢復(fù)補(bǔ)償金，每天向該公司征收拒不執(zhí)行法院判決的罰款，如果Kallista Alam公司仍不執(zhí)行判決，法院將判決Kallista Alam公司經(jīng)理3個(gè)月監(jiān)禁。

Kallista Alam公司案一方面彰顯了印度尼西亞政府和法院對(duì)遏制破壞環(huán)境行為的決心，另一方面揭示了印度尼西亞環(huán)境政府訴權(quán)由于法院判決難執(zhí)行而行使困難。在環(huán)境訴訟案件中，賠償金和環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償金對(duì)恢復(fù)被破壞的環(huán)境至關(guān)重要，被告未履行判決，意味著被污染或破壞的環(huán)境無(wú)法得到及時(shí)的保護(hù)和恢復(fù)。盡管2009年印度尼西亞已頒布并實(shí)施關(guān)于環(huán)境保護(hù)和管理的法律，但是自2009年以來(lái)印度尼西亞環(huán)境資源退化的趨勢(shì)表明，印度尼西亞在實(shí)踐中仍未有效保護(hù)和管理生態(tài)環(huán)境，而法院判決執(zhí)行難就是其中一個(gè)重要原因。印度尼西亞法院判決執(zhí)行效率較低，判決無(wú)法及時(shí)有效執(zhí)行，導(dǎo)致勝訴方權(quán)益難以?xún)冬F(xiàn)，造成案結(jié)事未了的現(xiàn)象。究其根本，印度尼西亞最高法院內(nèi)部條例不完善是影響法院判決無(wú)法得到有效執(zhí)行的一個(gè)重要因素。對(duì)此，政府已將法院判決執(zhí)行確定為有效解決司法糾紛的標(biāo)準(zhǔn)之一。此外，印度尼西亞獨(dú)立司法研究所正在實(shí)施一個(gè)項(xiàng)目，通過(guò)深入分析和研究判決執(zhí)行存在的問(wèn)題，制定一份建議性的政策文件和一份步驟路線圖，以改進(jìn)法院判決執(zhí)行制度。印度尼西亞政府和最高法院采取的積極措施為解決判決執(zhí)行難問(wèn)題打響了重要的“第一槍”，然而“判決執(zhí)行難”并非單純的司法話題，同時(shí)也是牽動(dòng)司法、行政、經(jīng)濟(jì)、文化等多方面的社會(huì)問(wèn)題[10]，根治此“頑疾”需要公民、社會(huì)和政府三方的共同努力。

（三）地方環(huán)境政府訴權(quán)行使受限

印度尼西亞法律賦予地方政府和中央政府平等的環(huán)境政府訴權(quán)，這為地方政府保護(hù)和管理環(huán)境提供了法律依據(jù)。此外，《印度尼西亞共和國(guó)2014年地方政府法》賦予地方政府地區(qū)自治權(quán)，其中包括地方政府環(huán)境保護(hù)自治權(quán)，自此印度尼西亞開(kāi)始分國(guó)家和地方兩級(jí)制定環(huán)境法實(shí)施條例。受新冠肺炎疫情影響，2020年第三季度印度尼西亞國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）同比下降3.49%，雖略高于預(yù)期，但居民消費(fèi)能力減弱，投資額也下降[11]。為了振興經(jīng)濟(jì)發(fā)展與吸引外商投資，2020年2月12日，印度尼西亞政府向議會(huì)提交以推動(dòng)就業(yè)為重點(diǎn)的《綜合法案》，正式啟動(dòng)了審議進(jìn)程。2020年2月15日，印度尼西亞政府首次公布一份1000多頁(yè)的正式草案，其中許多條款可能導(dǎo)致環(huán)境破壞以及土地資源問(wèn)題[12]。2020年10月，該草案通過(guò)，其中兩項(xiàng)規(guī)定導(dǎo)致印度尼西亞地方環(huán)境政府訴權(quán)行使受到限制。首先，《綜合法案》通過(guò)前，印度尼西亞地方政府有權(quán)審批管轄范圍內(nèi)的采礦、伐木、農(nóng)業(yè)和其他可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響的項(xiàng)目；《綜合法案》通過(guò)后，印度尼西亞地方政府被撤銷(xiāo)管理森林和土地的權(quán)力，中央政府成為唯一的空間規(guī)劃以及土地森林管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)頒發(fā)開(kāi)采自然資源所需的許可證，這意味著印度尼西亞地方行政權(quán)力縮小，環(huán)境政府訴權(quán)行使受到限制。其次，《綜合法案》還包括降低對(duì)環(huán)境違法者執(zhí)法力度的條款，允許企業(yè)不承擔(dān)其許可森林內(nèi)發(fā)生火災(zāi)的責(zé)任。然而在《綜合法案》通過(guò)前，許可證持有人應(yīng)對(duì)許可森林內(nèi)發(fā)生的任何火災(zāi)負(fù)責(zé)，無(wú)論火災(zāi)是否由企業(yè)引起的。這一改動(dòng)也意味著地方政府環(huán)境訴權(quán)行使受到限制，不利于對(duì)環(huán)境的保護(hù)和管理。

印度尼西亞政府此次大刀闊斧修改法案的深層次原因是扭轉(zhuǎn)印度尼西亞自1999年開(kāi)始的權(quán)力下放浪潮，將權(quán)力集中于中央政府。權(quán)力下放是指財(cái)政和政治權(quán)力從中央下放到地方的過(guò)程。在21世紀(jì)初，權(quán)力下放在世界上非常流行[13]。世界上大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家實(shí)行權(quán)力下放，包括1999年以來(lái)的印度尼西亞[14]。印度尼西亞實(shí)行權(quán)力下放，初衷是為了緩和1998年哈比比政府倒臺(tái)后印度尼西亞面臨的諸多矛盾。與其他發(fā)展中國(guó)家相比，印度尼西亞采取的是地方自治方式，即在一定的限制下，印度尼西亞中央政府各部下放的權(quán)力由地方自治法規(guī)定，且由各地方政府負(fù)責(zé)。地區(qū)完全自治，即地區(qū)首長(zhǎng)與總督?jīng)]有等級(jí)關(guān)系，地區(qū)首長(zhǎng)沒(méi)有義務(wù)對(duì)總督負(fù)責(zé)，而僅向地方議會(huì)負(fù)責(zé)。權(quán)力下放鼓勵(lì)地方政府提供滿(mǎn)足地方需要的服務(wù)[15]，但是，印度尼西亞權(quán)力下放并未成功，因?yàn)樵S多地區(qū)尚未落實(shí)問(wèn)責(zé)制[16]。有印度尼西亞學(xué)者根據(jù)2001—2009年印度尼西亞最高法院作出的判決來(lái)研究權(quán)力下放與腐敗的關(guān)系，研究結(jié)果表明，權(quán)力下放程度越高，腐敗現(xiàn)象越嚴(yán)重[17]。此外，權(quán)力下放還會(huì)造成印度尼西亞中央政府和地方政府頒布的行政法規(guī)相沖突，使投資者無(wú)所適從，不利于營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境?！毒C合法案》可統(tǒng)一印度尼西亞的環(huán)境保護(hù)和管理標(biāo)準(zhǔn)，有利于招商引資。但是，目前印度尼西亞中央政府是否具備相應(yīng)的管理能力尚存疑。因?yàn)橛《饶嵛鱽喌赜驈V闊、資源豐富，與自然資源管理相關(guān)的許可證種類(lèi)數(shù)量眾多，為了加快招商引資，印度尼西亞中央政府可能會(huì)降低許可要求，從而無(wú)法監(jiān)管好企業(yè)的行為。權(quán)力下放是腐敗形成的一個(gè)充分不必要誘因，中央集權(quán)并不意味著腐敗的消失，反腐之路任重道遠(yuǎn)。

四、中國(guó)企業(yè)在印度尼西亞投資的應(yīng)對(duì)策略

印度尼西亞民眾依賴(lài)本土豐富的自然資源獲取生活物資與工作，然而近年來(lái)隨著森林砍伐、工業(yè)廢物和污水排放造成的水污染、城市空氣污染、森林火災(zāi)產(chǎn)生的煙霧等環(huán)境污染問(wèn)題頻現(xiàn)，以及洪澇、滑坡、干旱和地震等自然災(zāi)害頻繁，危及當(dāng)?shù)孛癖姷纳?cái)產(chǎn)安全及印度尼西亞的可持續(xù)發(fā)展。國(guó)際環(huán)保組織已敦促印度尼西亞承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境責(zé)任，監(jiān)測(cè)其國(guó)家領(lǐng)海的污染情況，并采取法律行動(dòng)防止境內(nèi)雨林遭到破壞。自20世紀(jì)60年代后期以來(lái)，印度尼西亞政府通過(guò)建立資源管理計(jì)劃、進(jìn)行環(huán)境影響分析、制定執(zhí)行政策以及頒布法律賦予政府訴權(quán)等途徑來(lái)解決日益嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題。根據(jù)印度尼西亞法律規(guī)定，企業(yè)必須為其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)造成的環(huán)境損害或污染支付損害賠償金，采取補(bǔ)救措施，并可能受到刑事制裁。企業(yè)既不能通過(guò)資產(chǎn)負(fù)債逃避環(huán)境賠償責(zé)任，也不能通過(guò)解散公司逃避環(huán)境賠償責(zé)任。中國(guó)企業(yè)在印度尼西亞投資項(xiàng)目大多涉及基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域，包括交通運(yùn)輸、電力、熱力、燃?xì)?、水生產(chǎn)、房地產(chǎn)業(yè)以及建筑業(yè)等，屬于資源密集型和勞動(dòng)力密集型行業(yè)，涉及較多環(huán)境問(wèn)題，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中要注意生態(tài)環(huán)境保護(hù)，避免造成當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染和破壞，否則會(huì)面臨被政府提起環(huán)境訴訟的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而給企業(yè)造成損失。具體來(lái)說(shuō)，中國(guó)企業(yè)在印度尼西亞投資應(yīng)對(duì)策略有以下三個(gè)方面。

（一）建立企業(yè)合規(guī)體系，遵守當(dāng)?shù)胤烧?/h3>

1.熟悉并遵守印度尼西亞環(huán)保法律政策。環(huán)境評(píng)估規(guī)則作為國(guó)際習(xí)慣法貫穿《環(huán)境保護(hù)和管理法》始末。企業(yè)獲得環(huán)境許可證是開(kāi)展業(yè)務(wù)的前置必要條件，而企業(yè)提供環(huán)境影響分析報(bào)告或環(huán)境管理和環(huán)境監(jiān)測(cè)計(jì)劃是獲得環(huán)境許可證的先決條件。中國(guó)企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)法律規(guī)定制定環(huán)境影響分析報(bào)告，若未獲得環(huán)境許可證而從事經(jīng)營(yíng)或活動(dòng)，將被處一到兩年有期徒刑和10億印尼盾至30億印尼盾的罰款。企業(yè)環(huán)境責(zé)任是企業(yè)社會(huì)責(zé)任的一部分，通常情況下企業(yè)在運(yùn)營(yíng)中就要注意環(huán)境問(wèn)題，避免浪費(fèi)和污染物排放，使其資源利用率和生產(chǎn)率最大化，并將對(duì)所在國(guó)環(huán)境的影響降至最低。企業(yè)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任，雖然在一定程度上會(huì)增加經(jīng)營(yíng)成本，但能給企業(yè)帶來(lái)更高的創(chuàng)新績(jī)效[18]。樹(shù)立企業(yè)環(huán)境責(zé)任意識(shí)可提高企業(yè)品牌形象，提高客戶(hù)忠誠(chéng)度，突出企業(yè)綠色產(chǎn)品特色。印度尼西亞投資法規(guī)定投資活動(dòng)應(yīng)遵守的與環(huán)境相關(guān)的原則除可持續(xù)發(fā)展原則外，還有環(huán)境無(wú)害原則，即要求投資者在投資時(shí)應(yīng)充分考慮和踐行環(huán)境保護(hù)原則。從事不可再生自然資源業(yè)務(wù)的投資者，必須按照環(huán)境可行性標(biāo)準(zhǔn)的要求，分階段逐步撥付資金用于位置恢復(fù)，并依照法律法規(guī)的規(guī)定實(shí)施。

2.增強(qiáng)反腐倡廉意識(shí)，杜絕行賄。印度尼西亞權(quán)力下放程度與腐敗程度呈現(xiàn)出正相關(guān)性。2019年印度尼西亞清廉指數(shù)排名第89名[19]，腐敗在某種程度上阻礙了印度尼西亞政府充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?。印度尼西亞政府也意識(shí)到腐敗帶來(lái)的一系列問(wèn)題，并采取各項(xiàng)有力措施打擊貪污腐敗行為。在國(guó)際層面上，印度尼西亞加入了《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》。在國(guó)家層面上，印度尼西亞先后制定并實(shí)施了數(shù)部關(guān)于反腐敗的法律法規(guī)。廉潔奉公是一國(guó)公務(wù)員應(yīng)履行的職責(zé)和法律約束，杜絕行賄是投資者應(yīng)恪守的原則底線和法律要求。外資企業(yè)在印度尼西亞的投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)同樣必須遵照印度尼西亞法律，規(guī)范政商關(guān)系，涉及腐敗的企業(yè)項(xiàng)目和利益將不會(huì)獲得法律保護(hù)。習(xí)近平主席在第三次“一帶一路”建設(shè)座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“要教育引導(dǎo)我國(guó)在海外企業(yè)和公民自覺(jué)遵守當(dāng)?shù)胤?，尊重?dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣。要加快形成系統(tǒng)完備的反腐敗涉外法律法規(guī)體系，加大跨境腐敗治理力度。各類(lèi)企業(yè)要規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為，決不允許損害國(guó)家聲譽(yù)?！盵20]因此，在印度尼西亞投資的中國(guó)企業(yè)應(yīng)自覺(jué)杜絕不規(guī)范行為，維護(hù)中國(guó)企業(yè)在印度尼西亞的形象。中國(guó)企業(yè)在處理與印度尼西亞政府環(huán)境問(wèn)題相關(guān)的行政或司法糾紛時(shí)，應(yīng)杜絕腐敗行為，合法維護(hù)自身權(quán)益。

（二）尊重當(dāng)?shù)刈诮绦叛?，?yōu)選非訴方式解決環(huán)境問(wèn)題

如何避免糾紛，以及發(fā)生糾紛后如何選擇最優(yōu)方式解決糾紛，是每一家在印度尼西亞投資的中國(guó)企業(yè)的必修課。中國(guó)企業(yè)在遵守印度尼西亞法律法規(guī)避免法律風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，還應(yīng)格外注意宗教風(fēng)險(xiǎn)。印度尼西亞是世界上穆斯林人口最多的國(guó)家，約有87%的人口信奉伊斯蘭教，此外還有6.1%的人口信奉基督教，3.6%的人信奉天主教，其余信奉佛教和原始拜物教等[21]。2007年，印度尼西亞十位宗教領(lǐng)袖就宗教團(tuán)體應(yīng)對(duì)氣候變化的責(zé)任發(fā)表了一份宗教間聲明，號(hào)召使用宗教教義和本土智慧保護(hù)環(huán)境。2016年，數(shù)百名宗教領(lǐng)袖簽署了宗教間氣候變化聲明，其包含宗教教義，將政策語(yǔ)言和宗教語(yǔ)言相結(jié)合，形成了一份全球倫理價(jià)值觀聲明[22]。印度尼西亞伊斯蘭學(xué)者理事會(huì)也制定了許多使用伊斯蘭語(yǔ)言和論據(jù)的環(huán)境保護(hù)法令?？偠灾?，在印度尼西亞投資的中國(guó)企業(yè)應(yīng)尊重當(dāng)?shù)刈诮绦叛觯悦庖l(fā)不必要的爭(zhēng)端。

除《環(huán)境保護(hù)和管理法》規(guī)定的環(huán)境犯罪不允許通過(guò)非訴訟方式解決爭(zhēng)議外，印度尼西亞法律尊重爭(zhēng)議當(dāng)事人意思自治，賦予其充分的選擇自由，其他環(huán)境糾紛案件中環(huán)境糾紛的解決辦法由爭(zhēng)議雙方自愿決定，可通過(guò)訴訟或非訴訟形式解決，爭(zhēng)議一方或者雙方宣布解紛不成功的，可以向法院提起訴訟。在實(shí)踐中，印度尼西亞政府首先采用和解或調(diào)解的方式解決環(huán)境民事侵權(quán)問(wèn)題，當(dāng)和解或調(diào)解無(wú)法解決問(wèn)題時(shí)，政府會(huì)將案件移交給法院起訴解決。印度尼西亞重視環(huán)境保護(hù)，印度尼西亞最高法院為了專(zhuān)業(yè)化地處理環(huán)境案件，與歐盟和聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署合作計(jì)劃成立15個(gè)專(zhuān)門(mén)法院。這些法院在審判案件時(shí)嚴(yán)格遵循一項(xiàng)原則，即“in dubio pro natura”，意思是對(duì)案件存有疑問(wèn)時(shí)，必須以環(huán)境保護(hù)優(yōu)先為原則解決糾紛。鑒于印度尼西亞訴訟程序耗時(shí)久、成本高，建議中國(guó)企業(yè)選擇和解或調(diào)解程序解決糾紛。

（三）善用有關(guān)國(guó)際協(xié)定應(yīng)對(duì)政府濫用訴權(quán)

為了吸引外商投資應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的打擊，2021年2月印度尼西亞總統(tǒng)佐科簽署了正面投資清單取代負(fù)面清單，數(shù)百個(gè)新商業(yè)部門(mén)面向外國(guó)投資者開(kāi)放，可以預(yù)見(jiàn)中國(guó)企業(yè)在印度尼西亞的投資范圍與規(guī)模將隨之?dāng)U大。在投資經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，印度尼西亞政府起訴中國(guó)企業(yè)污染或破壞環(huán)境，中國(guó)企業(yè)應(yīng)積極應(yīng)訴，但若印度尼西亞政府濫用訴權(quán)，中國(guó)企業(yè)可積極利用有關(guān)國(guó)際條約賦予的救濟(jì)權(quán)利解決糾紛。2022年1月1日《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》正式生效，盡管投資爭(zhēng)端解決機(jī)制缺失，但仍然規(guī)定了相關(guān)高水平的投資保護(hù)條款。中國(guó)企業(yè)可依據(jù)中國(guó)與印度尼西亞雙邊投資協(xié)定，秉持友好解決的原則使用當(dāng)?shù)鼐葷?jì)解決與印度尼西亞政府的爭(zhēng)議。譬如雙方爭(zhēng)議涉及征收補(bǔ)償款額時(shí)，中國(guó)企業(yè)可在當(dāng)?shù)鼐葷?jì)或?qū)ＴO(shè)仲裁庭中選擇，用以解決糾紛。

中國(guó)與東盟簽訂的《中國(guó)—東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議投資協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《投資協(xié)議》）承諾相互給予投資者準(zhǔn)入后國(guó)民待遇，最惠國(guó)待遇，公平、公正與非歧視待遇，但對(duì)于投資者最關(guān)心的“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”并沒(méi)有規(guī)定，這也使得《投資協(xié)議》的投資促進(jìn)和投資保護(hù)力度大打折扣[23]。雖如此，《投資協(xié)議》第十四條為中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)確立了締約方與投資者間爭(zhēng)端解決的機(jī)制，中國(guó)企業(yè)可根據(jù)《投資協(xié)議》爭(zhēng)端解決機(jī)制解決與印度尼西亞政府的爭(zhēng)議。