岳 嵩

內容提要 政府發(fā)展是現(xiàn)代政府理論與實踐的重要課題，不同的國家和地區(qū)具有不同的政府發(fā)展樣態(tài)。政府發(fā)展樣態(tài)是現(xiàn)代政府功能與職責日益細化的產物，需要根據不同國家的實際來進行選擇。現(xiàn)代中國的成長歷程不同于其他國家的發(fā)展軌跡，中國政府發(fā)展具有自己獨特的運行邏輯。通過政府發(fā)展的類型分析，基于中國政治發(fā)展的特殊性為政府發(fā)展建構以本質邏輯、基礎邏輯和條件邏輯為內容的多維度運行邏輯，并以現(xiàn)代化構建為導向，提出將政府的職能轉變、職責體系構建、過程規(guī)范與官員職業(yè)化等作為政府發(fā)展的優(yōu)化進路，實現(xiàn)中國特色政府治理現(xiàn)代化。

政府是當代世界最為普遍且最具有權力的組織機構，同時也是世界絕大多數(shù)國家進行統(tǒng)治與管理的核心執(zhí)行部門，政府的現(xiàn)代化發(fā)展對于各個國家都具有十分重要的意義。政府發(fā)展是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，更是推進國家治理現(xiàn)代化的核心要素。現(xiàn)代中國的成長歷程不同于西方國家的發(fā)展軌跡，中國政府具有非常特殊的屬性與形態(tài)。當代中國政府是中國政治客觀發(fā)展與主觀設計的產物，所以中國政府發(fā)展如同政治發(fā)展的其他方面一樣，具有不同于西方國家的獨特邏輯。

一、問題的提出：何為政府發(fā)展

20世紀中葉后，政治學界開始將經濟學、社會學甚至是自然科學的研究方法引入政府理論研究中，打破了原來政府理論研究偏向于靜態(tài)的研究思路，將動態(tài)的“過程”研究融入政府理論的研究，形成了現(xiàn)代政府理論研究的新方法。在動態(tài)的研究方法下，政府發(fā)展也作為一個較新的理念出現(xiàn)在政治學的話語體系中。同時，現(xiàn)代政府建設實踐也無法回避政府發(fā)展的相關問題，如政府機構改革、政府職能轉變、政府職責體系建設等。所以，政府發(fā)展就成了現(xiàn)代政府理論的重要內容，也深刻影響著政府實際運行。政府發(fā)展從宏觀層面可以理解為在民族獨立國家形成和傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉型的背景下，政治體系的合法化、民主化和現(xiàn)代化的過程，其具有時代性和世界性[1]謝慶奎：《政府學概論》，中國社會科學出版社2005年版，第201頁。。而從中觀層面則可理解為為了適應政治、經濟和社會發(fā)展的需要，政府通過對自身組織要素的揚棄與整合，尋求不斷發(fā)揮對社會的管理潛能以推動社會進一步發(fā)展的過程[2]顧安平：《政府發(fā)展論》，中國社會科學出版社2005年版，第107頁。。政府發(fā)展如同其他事物一樣，經歷了一個從簡單形態(tài)到復雜形態(tài)，再到更高級的簡單形態(tài)的過程，是發(fā)展中否定之否定的結果。因此，從廣義上來說，政府發(fā)展是政府通過不斷調整和變革，在一定的社會環(huán)境中，促成與特定經濟形態(tài)相適應的政府樣態(tài)的動態(tài)過程。政府發(fā)展并不單純等同于政府改革，也不完全等同于政治發(fā)展。準確地說，政府發(fā)展包含于政治發(fā)展之中，而政府改革是政府發(fā)展的重要方面。政府發(fā)展是隨著現(xiàn)代化進程展開的，是國家治理現(xiàn)代化不可缺少的重要因素。政府發(fā)展樣態(tài)問題產生的深層原因主要有兩個：第一，經濟發(fā)展推動了政府運行模式的轉變，符合經濟社會發(fā)展的政府樣態(tài)逐步取代阻礙經濟發(fā)展的政府樣態(tài)。這正如馬克思所指出的，“隨著經濟基礎的變更，全部龐大的上層建筑也或慢或快地發(fā)生變革”[3]《馬克思恩格斯選集》第2卷，人民出版社2012年版，第7頁。。政府發(fā)展的核心目標就是使政府在不同時期最大限度地適應經濟社會發(fā)展的需要。第二，日益加快的城市化進程和新型農村形態(tài)的出現(xiàn)，使政府管理的幅度、層次、范疇和復雜化程度大大提升，如果政府不進行適時調整，則必然會阻礙社會的正常發(fā)展。除此之外，網絡信息技術不僅在日常生活中得到廣泛應用，而且在經濟社會發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用。在信息化條件下，傳統(tǒng)的政府管理方法已不再適應政府發(fā)展與治理現(xiàn)代化的需要，必須通過政府發(fā)展來尋求能夠適應現(xiàn)代化條件的政府治理模式。

政府發(fā)展是現(xiàn)代政府建設與國家治理現(xiàn)代化的基礎要求。所謂現(xiàn)代政府，主要是指基于市場經濟與工業(yè)文明發(fā)展，依照現(xiàn)代國家管理職能要求，以民主與法治為準則，采用現(xiàn)代管理組織形式的國家行政執(zhí)行機構的總稱?，F(xiàn)代政府發(fā)展需要從兩個層面進行定位：一是從宏觀的角度，現(xiàn)代政府發(fā)展需要一個持續(xù)不斷的過程，是一個純動態(tài)的長期性概念，不能追求短期的成效，也不能獨立地計算短期的成本與收益。二是從中觀的角度，現(xiàn)代政府發(fā)展需要被劃分為不同時期或不同歷史發(fā)展階段，并結合不同時期或階段的具體情況來進行政府發(fā)展的規(guī)劃。如在改革開放進程中，為適應政府職能轉變的需要對政府機構進行定期的改革調整。雖然每次的改革調整內容不同，但是從總體上看都屬于政府發(fā)展的范疇。政府發(fā)展樣態(tài)實際上就是一國政府結合本國歷史發(fā)展情境與政治發(fā)展現(xiàn)實，選擇的一種隨著不同時期現(xiàn)實要求而適時調整的政府運行的動態(tài)模式。具體到不同國家的具體行政實踐上來，政府發(fā)展樣態(tài)卻“五花八門”而又異常復雜。本文嘗試從中國現(xiàn)實出發(fā)，探討我國為何選擇當前的政府發(fā)展樣態(tài)，該樣態(tài)的運行邏輯是什么，以及如何優(yōu)化中國特色政府發(fā)展進路的問題。

二、多型并存：政府發(fā)展樣態(tài)的現(xiàn)實比較

現(xiàn)代意義上的政府發(fā)展主要始于第二次世界大戰(zhàn)之后。隨著民族解放浪潮的興起與全球化、信息化、市場化的來臨，世界大部分國家都進入了政府發(fā)展的全新時代。但是不同的國家政府發(fā)展樣態(tài)差異較大，通過歸納分析可以概括出幾種主流的政府發(fā)展樣態(tài)：發(fā)達國家的“典型”發(fā)展樣態(tài)、新興工業(yè)國家的雙維發(fā)展樣態(tài)、發(fā)展中國家的常規(guī)發(fā)展樣態(tài)和轉型國家的特定發(fā)展樣態(tài)。值得注意的是，這幾種樣態(tài)既不是前后相承的關系，也不是逐步發(fā)展的關系。這幾種政府發(fā)展樣態(tài)是現(xiàn)代世界體系中，不同國家基于現(xiàn)實的選擇結果，是并存的關系。但是，政府發(fā)展樣態(tài)之間也并不是完全割裂的，各樣態(tài)會根據世界經濟與政治的變化發(fā)展相互作用和影響，進而在既有的樣態(tài)分類下細化為更多的“具體樣態(tài)”。本部分主要是闡述宏觀層面的代表性政府發(fā)展樣態(tài)。

一是所謂的“典型”樣態(tài)?！暗湫汀卑l(fā)展樣態(tài)主要體現(xiàn)于西方傳統(tǒng)的發(fā)達國家中，以英國、美國、德國等國家為典型。發(fā)達國家的政府發(fā)展主要以較為完善的市場經濟體制為依托，在此基礎上推進政府過程的民主化發(fā)展與技術化改革。該樣態(tài)的主要特征為：一是政府體制較為固定，政府運行程序化程度較高。在市場經濟充分發(fā)展的條件下，西方發(fā)達國家建立了較為明晰的產權制度，也培養(yǎng)了社會力量較強的第三部門。基于此，政府的角色定位比較清晰，確立了政府與市場、社會的邊界。同時，這也使西方發(fā)達國家的政治發(fā)展以權力制衡為核心，建立起以選舉制度為主體的民主化的政府發(fā)展體系。二是政府管理方式現(xiàn)代化與政府發(fā)展制度化。20 世紀中葉之后，人類社會的科技水平飛速提升，信息化發(fā)展推動了政府管理技術手段的更新，促進了政府發(fā)展的創(chuàng)新[1]豐存斌、劉素仙：《現(xiàn)代西方政府發(fā)展基本理路探析》，《河北師范大學學報（哲學社會科學版）》2009 年第3期。。在該條件下，西方發(fā)達國家充分利用信息化與網絡化的優(yōu)勢，將政府發(fā)展理念與現(xiàn)代技術手段充分結合，形成了“典型”的政府發(fā)展樣態(tài)。雖然發(fā)達國家的政府發(fā)展具有較為先進的一面，但并不意味著其是一個絕對規(guī)范的“模具”。

二是“雙維”發(fā)展樣態(tài)。雙維發(fā)展樣態(tài)主要以東亞與東歐的一些新興工業(yè)國家為代表。二戰(zhàn)之后，東亞及東歐一些地區(qū)經濟社會開始復蘇并發(fā)展，在外生性力量與內源性力量共同推動下形成了具有其特色的雙維發(fā)展樣態(tài)。新興工業(yè)國在二戰(zhàn)后受到了世界經濟全球化趨勢的影響，并且一些特定的國家和地區(qū)因為得到了發(fā)達國家的經濟援助，所以產生了一定的外生性力量。在外生性力量的助力下，這些后發(fā)展的新興工業(yè)國家開始尋求與自身條件相符合的政府發(fā)展樣態(tài)，進而產生了內源性的發(fā)展力量。這類政府發(fā)展樣態(tài)的主要特點是：一是采用政府主導型的經濟發(fā)展形態(tài)。這并不是說利用計劃經濟，而是政府從宏觀上對經濟的發(fā)展進行規(guī)制，建立一種與典型政府發(fā)展樣態(tài)不同的市場經濟運行體制。二是政府發(fā)展與原有社會文化的融合。雙維政府發(fā)展樣態(tài)中的“雙維”除了具有外生性與內源性力量合力推進政府發(fā)展的含義之外，還包括了采用該樣態(tài)的國家將本國原有的社會文化或環(huán)境習慣與現(xiàn)代化的政府建設相結合，形成另一種層面的綜合力量。三是經濟發(fā)展優(yōu)先于政治發(fā)展。雙維政府發(fā)展樣態(tài)國家一般都將政府的經濟建設與發(fā)展能力作為首要的發(fā)展對象，經濟部門與機構的完善優(yōu)先于政治機構，這是該樣態(tài)國家將經濟發(fā)展視為政治民主化與政治穩(wěn)定的前提條件的體現(xiàn)。

三是常規(guī)發(fā)展樣態(tài)。常規(guī)發(fā)展樣態(tài)是指原來較為落后的國家和地區(qū)，通過相應的努力，在推動經濟發(fā)展的同時來實現(xiàn)政府管理的現(xiàn)代化，主要體現(xiàn)于發(fā)展中國家。目前世界上大部分國家都采用常規(guī)的政府發(fā)展樣態(tài)，即經濟發(fā)展與政府發(fā)展共同推進。這種樣態(tài)之所以被認定為“常規(guī)”，一方面是采用此樣態(tài)的國家最多，另一方面是該樣態(tài)從政府理論的角度來審視，并不具有特別突出的特征。雖然該樣態(tài)的運行過程較為平和，但通過歸納分析，仍能夠從廣大發(fā)展中國家的政府發(fā)展過程中找出一些具有“常規(guī)”特征的共同點。一是政府發(fā)展中的機構調整與改革多以經濟發(fā)展為核心目標。經濟發(fā)展是發(fā)展中國家的核心任務，所以其有關政府發(fā)展的調整大都仍以經濟發(fā)展為中心展開。二是政府發(fā)展中的靜態(tài)調整多于動態(tài)調整。發(fā)展中國家相較于發(fā)達國家總體文化發(fā)展水平偏低，政治參與程度不高，政府容易陷入權威過度的狀態(tài)。在這樣的情況下，多會采用調整政府機構、人員配置等靜態(tài)制度層面的措施來防控該類現(xiàn)象的發(fā)生。三是政府發(fā)展進程中的關注焦點集中于經濟發(fā)展。因為發(fā)展中國家的首要任務是發(fā)展經濟，且經濟發(fā)展是其政府合法性的主要來源，所以發(fā)展中國家會將政府發(fā)展“包裹”于經濟發(fā)展之中，或將經濟發(fā)展作為政府發(fā)展的前置手段。

四是特定發(fā)展樣態(tài)。政府發(fā)展的特定樣態(tài)主要是指一些國家在特殊轉型時期所生成的政府發(fā)展模式，其主要為一些轉型程度較高的發(fā)展中國家所采用。特定發(fā)展樣態(tài)之所以“特定”是因為其主要采用主體為國家整體轉型劇烈、社會變革明顯的國家或超大型國家，例如蘇聯(lián)解體后的俄羅斯和改革開放初期的中國，該樣態(tài)“一國一策”，具有較強的本國特色性。特定政府發(fā)展樣態(tài)可以分為兩種類型：一是激烈型發(fā)展模式，二是漸進型發(fā)展模式。激烈型發(fā)展模式主要特征是“斬斷”與原政府樣態(tài)的聯(lián)系，嘗試建立一個全新的政府體系，政府轉型與發(fā)展的成效明顯，且速度較快。這種發(fā)展模式往往過于“激烈”，會使得社會發(fā)生一定程度的動蕩，造成人民信任度的下降。而漸進型發(fā)展模式多是采用有計劃、有步驟的改革與調整方式，不會造成較大的國家與社會動蕩，也不會造成經濟發(fā)展的停滯。這類模式多是優(yōu)先調整與經濟發(fā)展關聯(lián)性較強的政府機構，進而再進行整體性的政府體系改革。漸進型模式屬于“長線”調整模式，效果顯現(xiàn)較慢，調整周期較長。

中國現(xiàn)代化條件下政府發(fā)展樣態(tài)的選擇需要從基于橫向比較的政府發(fā)展樣態(tài)分析中借鑒不同的經驗，充分認識每一種樣態(tài)的特點、優(yōu)勢與存在的問題。不能簡單地評價哪一種樣態(tài)是先進的或是落后的，更不能以某一個國家或某一種類型的樣態(tài)作為“模板”。中國政府的發(fā)展樣態(tài)是以本國歷史發(fā)展情景和現(xiàn)代政府建設歷程為基礎，以中國特色社會主義現(xiàn)代化發(fā)展為條件，依托本國經濟社會發(fā)展現(xiàn)實需求，并充分借鑒世界上其他的優(yōu)秀經驗而建立的一種特殊型政府發(fā)展模式。中國特色的政府發(fā)展樣態(tài)具有特殊的運行邏輯，需要特定的優(yōu)化進路加以完善。

三、多維并行：中國政府發(fā)展的運行邏輯

通過分析政府發(fā)展的樣態(tài)，可以明確不同類型政府發(fā)展樣態(tài)的優(yōu)缺點。但上述類型并非政府發(fā)展樣態(tài)選擇的基準，政府發(fā)展的邏輯進路還是要從本國實際出發(fā)。每個國家的政府發(fā)展在不同的時期都具有不同的歷史任務和時代使命，所以一個國家政府發(fā)展邏輯選擇的最終落腳點還是基于其自身縱向的發(fā)展情境。中國政府發(fā)展樣態(tài)的運行邏輯可以通過“3+N”的形式呈現(xiàn)，即以中國政治發(fā)展的特殊性、超大型發(fā)展中國家的現(xiàn)實性、現(xiàn)代國家構建與發(fā)展的專有性為三個維度；同時，構建一個中國現(xiàn)代政府發(fā)展的標準（N）來配合三個邏輯起點，但是這個標準N是一個變量，要隨著不同時期的變化而調整。這套邏輯既包含了靜態(tài)的制度體系，也囊括了動態(tài)的過程發(fā)展。因此，中國政府發(fā)展邏輯呈現(xiàn)出一個多維并行的型構。

第一，政治發(fā)展的特殊性是中國政府發(fā)展的本質邏輯。東西方國家具有截然不同的發(fā)展軌跡，西方國家的政府發(fā)展的邏輯源于古希臘古羅馬時期的政治思想。在古希臘時期，就出現(xiàn)了較為原始的民主思想，并且產生了相應的法治理念，雖然后面經歷了長達近一千年的斷層，但是在啟蒙運動之后，相關的民主與法治思想得到了全面的推廣和現(xiàn)代化改造，并成為當代西方政府發(fā)展的核心理念。但是中國經歷了長達兩千年的中央集權的帝制時期，并且由此衍生出了基于農業(yè)社會的政府統(tǒng)治形態(tài)，形成了一個堅固的制度體系，這個體系一直到近代革命之后才被打破。所以，這就決定了中國不可能采用與西方國家完全一致的政府發(fā)展邏輯。同時，西方國家的現(xiàn)代政府制度產生于資本主義經濟發(fā)展條件之下，而中國的政府制度則是通過長期的革命斗爭和社會主義現(xiàn)代化建設而創(chuàng)制的，兩者具有迥異的發(fā)展路徑。因此，中國政治發(fā)展的特殊性是政府發(fā)展的邏輯起點，具有基礎性作用。

第二，超大型發(fā)展中國家的現(xiàn)實性是中國政府發(fā)展的基礎邏輯。無論是國土面積、人口數(shù)量、城市規(guī)模、農村體量，還是行政區(qū)劃數(shù)量與規(guī)模、行政管理幅度與層次，世界上很少有國家能達到中國的規(guī)模和量級，所以中國政府發(fā)展必然具有獨特的現(xiàn)實性。具體而言，我國超大型發(fā)展中國家的現(xiàn)實性主要呈現(xiàn)為：一是不同地區(qū)的政府發(fā)展出現(xiàn)“雙化”疊加的現(xiàn)象，即一些地區(qū)政府發(fā)展基本完成現(xiàn)代化，并開始進入后現(xiàn)代化發(fā)展階段，而一些地區(qū)則還在努力完成政府發(fā)展的現(xiàn)代化。二是不同地區(qū)之間的發(fā)展資源配置存在不平衡，這種不平衡既體現(xiàn)在礦產山林等自然資源的不平衡，也體現(xiàn)在財政經費等社會資源的不平衡，這使得不同地區(qū)政府發(fā)展的進程差異明顯。三是不同地區(qū)的歷史文化發(fā)展情境的不同引發(fā)發(fā)展理念差異，進而造成政府發(fā)展在認識和實踐層面的差異化。

第三，現(xiàn)代國家構建與發(fā)展的專有性是中國政府發(fā)展的條件邏輯。我國現(xiàn)代國家的生成與發(fā)展具有中國特色的專有屬性，即與其他國家截然不同的生成背景。西方現(xiàn)代國家的構建是隨著經濟社會發(fā)展而形成的政治層面的自然變化，具有較強的內生性。而中國的現(xiàn)代國家構建則是通過長期的革命武裝斗爭，并且結合意識形態(tài)信仰的建立而實現(xiàn)的，是“基于外在力量推動下的變革，即為了應對外來的新經濟力量、新政治力量以及全新市場關系的沖擊而力圖保持原有國家基本形態(tài)體系的一種變革”[1]邱實：《現(xiàn)代國家構建與發(fā)展的中國邏輯》，《教學與研究》2018年第3期。。所以，中國的現(xiàn)代化歷程是一條特殊的探索之路，雖然參照了一些西方發(fā)達國家現(xiàn)代化進程的經驗，但是并非套用了他們的發(fā)展邏輯。這使我國的政府發(fā)展道路及實踐形態(tài)的選擇也必然需要堅持中國特色道路，這構成中國政府發(fā)展的條件邏輯。

政府發(fā)展的衡量標準是基于中國政府發(fā)展的三個邏輯產生的，主要看兩個方面：一是要以經濟發(fā)展的適應性作為政府發(fā)展是否合理的客觀評價要素。衡量現(xiàn)代政府是否得到發(fā)展的首要指標，就是現(xiàn)代政府能否適應并促進市場經濟形態(tài)的客觀發(fā)展，并為市場經濟的正常運行提供一系列制度性的保障[2]朱光磊：《現(xiàn)代政府理論》，高等教育出版社2006年版，第435頁。。二是符合社會的發(fā)展需要及保障民眾的基本權益是政府發(fā)展的根本要求。政府的產生最初源于共同體成員為了維護共同的利益而讓渡出一部分權力給特定的人或團體。因此，政府的基本目標除了維護特定統(tǒng)治階級的利益之外，還需要維護民眾的整體性利益，保證社會的正常發(fā)展。這兩者共同構成了衡量政府發(fā)展的基本標準?；诖?，政府發(fā)展的標準可以歸納為三點：

一是政府的權威性與合法性。政府的合法性與權威性是一對相互作用的因素，政府的權威性主要體現(xiàn)在民眾在多大程度上能夠主動自愿地認可現(xiàn)政府的各種行政行為和行政活動，而合法性則是民眾對現(xiàn)政府的擁護程度。政府的合法性是政府權威性的主要來源，而政府權威性的保持反過來能夠增強政府的合法性基礎?，F(xiàn)代政府在行政管理活動中，需要一個政令貫通、執(zhí)行順暢的行政環(huán)境，只有這樣才能完成政府的一系列行政決策及實施，所以政府的權威性與合法性就自然成了衡量現(xiàn)代政府發(fā)展是否符合經濟與社會發(fā)展需要的標準。但是現(xiàn)代政府意義上的權威性并不能等同于單純依靠強力來維持的民眾“面上”的服從，而是需要一種內心自發(fā)的擁護和服從，這就引申出了現(xiàn)代政府的控制力要素。政府的控制力不能單純地作為政府發(fā)展的衡量標準，但是卻能在一定程度上反映出政府政令與執(zhí)行是否順暢通達，行政環(huán)境是否穩(wěn)定。政府控制力是政府權威性與合法性的存續(xù)前提，如果政府失去了控制力，那政府與社會都會陷入混亂，所謂的政府發(fā)展也就不復存在了。

二是政府適應性調整能力?，F(xiàn)代化進程中會產生各種新問題，政府能否有效應對現(xiàn)代化發(fā)展條件下層出不窮的各種問題和挑戰(zhàn)，成了衡量政府發(fā)展的重要標準。政府適應性調整能力主要看一個政府在突發(fā)事件或棘手問題發(fā)生時，能否利用靈活的方法、迅速的反應來處理相關問題。這從另一個層面也要求政府具有一定的公關處理機制與快速反應能力，即當問題出現(xiàn)的時候，政府能迅速協(xié)調好內部各相關部門，處理好與涉事各方的關系。從更為宏觀方面的角度看，政府的適應性調整能力還體現(xiàn)在政府能否處理好中央與地方的關系、政府與市場的關系、政府與企業(yè)的關系、縱向政府之間的關系與橫向部門之間的關系等。只有將這些宏觀與微觀的關系都處理好，才能協(xié)調各方矛盾，提升政府發(fā)展的科學性與規(guī)范性。

三是政府吸納意見與綜合意見的能力。當代中國政府過程是以意見吸納、意見綜合、決策、施行為主線展開的，其中意見吸納和綜合是政府過程的關鍵環(huán)節(jié)。政府意見吸納與綜合能力是一個政府是否足夠開放的體現(xiàn)，也是一個政府對社會各階層是否了解的體現(xiàn)，這直接關系到政府的決策與施行，也直接關系到人民群眾的實際利益。現(xiàn)代政府應該具有能夠使不同群體和階層利益得到協(xié)調的能力，通過對不同利益訴求的協(xié)調，建立起一個科學合理的中長期政府發(fā)展規(guī)劃，進而保證政府決策和施政的穩(wěn)定性和科學性，推進國家治理的新發(fā)展，保證國家與社會的可持續(xù)發(fā)展。

四、現(xiàn)代化建構：中國政府發(fā)展的優(yōu)化進路

政府現(xiàn)代化構建是實現(xiàn)中國政府發(fā)展優(yōu)化的進路?，F(xiàn)代政府發(fā)展不僅僅是政府決策民主參與的擴大和政府管理能力的提升，也是引導和協(xié)調各方面改革的先導行為[1]沈亞平：《現(xiàn)代政府制度：行政發(fā)展研究的新視角》，《中國行政管理》2008年第5期。。因此，需要從政府發(fā)展的本質出發(fā)，通過現(xiàn)代化政府建構來實現(xiàn)政府發(fā)展的優(yōu)化。如前文所述，中國的政府發(fā)展具有與西方乃至世界大部分國家完全不同的歷程，所以中國的政府發(fā)展具有特定的邏輯。中國政府發(fā)展應該在中國共產黨的領導下，將“3+N”作為政府發(fā)展的基本邏輯，借鑒國外政府發(fā)展的部分經驗，形成新時代中國特色社會主義的政府發(fā)展模式，推進政府現(xiàn)代化建構。政府現(xiàn)代化建構的具體內容就是在政府職能轉變的條件下，實現(xiàn)政府職責體系的構建，規(guī)范政府過程，推動政府官員的職業(yè)化發(fā)展，建立現(xiàn)代化的政府治理體系。

1.現(xiàn)代化基礎：政府職能的轉變

中國政府發(fā)展中的職能轉變主要是要求政府從原來的行政指令發(fā)布與執(zhí)行者逐步轉向能夠與社會溝通協(xié)調的辦事者，在理念上從原來的權力代表向公共服務者轉變，注重公共服務與公共產品的提供、社會秩序的穩(wěn)定與信息溝通的加強，真正實現(xiàn)政府職能的現(xiàn)代化[2]李軍鵬：《中國現(xiàn)代政府建設的基本評估與發(fā)展趨勢》，《新視野》2015年第1期。。同時，政府職能轉變需要充分發(fā)揮社會主義市場經濟的作用，將市場的作用放到最大，減少過多的中微觀干預。政府的調控職能并非要求政府對一系列的經濟社會活動進行指導和干預，無論是宏觀層面還是微觀層面，政府的調控職能在現(xiàn)代化條件下都可以理解為為市場經濟中的各參與主體提供一個較為穩(wěn)定的、秩序化的環(huán)境，而不再是計劃經濟時代的“全局掌控者”角色定位，這是現(xiàn)代政府發(fā)展中政府職能轉變最為重要的核心要素，也是政府職能轉變與完善的最基礎的條件。另外，政府職能的轉變需要改變原有的政府與民眾不對等的理念，將兩者視為對等的關系，更進一步說是服務者與被服務者的關系。在此條件下，政府的決策與執(zhí)行才能夠充分綜合社會民眾的各類意見，進而使政府的行政活動符合民眾的利益。

2.現(xiàn)代化條件：政府職責體系的構建

政府職責的明晰及體系建構是現(xiàn)代政府的重要特征。從黨的十七大明確提出的“健全政府職責體系”，到十九大報告的“構建職責明確”的政府治理體系，繼而到十九屆四中全會的“優(yōu)化政府職責體系”，都體現(xiàn)了職責體系構建的重要性。其中，黨的十九大報告明確提出：“統(tǒng)籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責。統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學合理的管理體制，完善國家機構組織法。轉變政府職能，深化簡政放權，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府。賦予省級及以下政府更多自主權。在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公?！盵1]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，人民出版社2017年版，第39頁。這更加明確了中國政府在實現(xiàn)現(xiàn)代化政府發(fā)展中要對當代中國政府管理機制進行優(yōu)化，探索縱向與橫向府際關系的調整，構建完善的政府職責體系[2]張志紅：《中國政府職責體系建設路徑探析》，《南開學報（哲學社會科學版）》2020年第3期。。中國政府發(fā)展中的職責體系構建問題，涉及我國縱向各級政府與橫向各政府部門在行政管理中的具體政府過程，也包括各級政府及各部門在政府過程中所承擔的權力與職責。具體而言，包括國家機構要素間的相互制約關系、縱向政府間關系、橫向政府部門及政府間關系、政府中“條塊”關系、基層政府職責等。中國政府職責體系的構建主要是以新時代中國政府現(xiàn)代化發(fā)展作為基礎，推動政府職責體系構建與政府管理機制優(yōu)化形成高度耦合，以縱向政府職責與橫向政府職責的歸屬明確、行政層級的改革調整與部門之間的關系優(yōu)化為研究對象，通過解析縱向府際關系與行政層級存在的“職責同構”問題，來合理規(guī)制政府的“功能”與“職責”。同時，通過分析橫向政府部門間的關系來調整政府職責體系的運行，實現(xiàn)政府間的事權與支出責任合理劃分，建立部門之間的合作伙伴關系，進而實現(xiàn)職責體系的建設[3]黃志宏：《關于政府職責體系構建研究的幾個問題》，《中國機構改革與管理》2019年第12期。。

3.現(xiàn)代化保障：政府過程的規(guī)范

一直以來，中國政府發(fā)展的主要關注點集中于政府機構與制度的改革調整，對于政府過程的程序性關注不多。但是政府過程的規(guī)范是現(xiàn)代政府發(fā)展無法回避的一個重要議題。中國政府過程是建立在意見表達、意見綜合、決策、施行、監(jiān)督和信息傳輸基礎上的，在社會主義市場經濟體制不斷完善的背景下，政府過程愈加規(guī)范。從現(xiàn)實的角度出發(fā)，中國政府過程需要做到政務程序公開與行政程序高效兩個方面。隨著市場化的推進，公民參政的意愿越來越強，參政的途徑也越來越寬廣，這就需要政府進一步提高政務程序的公開程度，保障公民對政府日常行政工作基本程序的知情權，形成較為透明的行政環(huán)境。政務程序的進一步公開是提升行政效率的重要前提，透明化的行政程序可以瓦解封閉、僵化的行政體制，打開現(xiàn)代政府運行的新通道。隨之而來的就是行政程序的簡化與行政效率的提升。如近年來“放管服”改革的推進，開啟了以簡政放權、優(yōu)化服務為核心的行政體制改革的進程，推動了行政效率的提升。政府過程的規(guī)范從本質上來說，就是摒棄原有的以行政權力為中心的思想，用“服務”的理念取而代之，使政府在市場經濟條件下更加具有現(xiàn)代化特征。

4.現(xiàn)代化鞏固：政府官員的職業(yè)化改造

現(xiàn)代政府需要政府官員具有優(yōu)秀的人格、精干的能力、突出的專業(yè)素質等。從政府發(fā)展的角度來看，這些都是現(xiàn)代政府官員的基本素養(yǎng)，更為根本的是建立政府官員的職業(yè)體系。政府官員的職業(yè)化改造要求建立較為科學合理的公務員（官員）規(guī)范體系，在此體系的基礎上建立符合現(xiàn)代政府發(fā)展的特定職位，并且依據不同的分工來進行不同職位上的人員配置。政府官員職業(yè)化可以有效提升政府行政的專業(yè)化程度，提升政府決策的科學性、政府執(zhí)行的合理性、政府運行的高效性以及政府行政的服務性。職業(yè)化改造使政府官員的工作方式從原有的簡單普遍性勞動逐步轉化為復雜的知識型勞動。現(xiàn)代政府的一系列行政決策和行政行為都是具有高度專業(yè)化特征的，必須由專業(yè)的人員來執(zhí)行才可以防止出現(xiàn)決策的偏差或行政行為的缺失。同時，政府官員的職業(yè)化改造可以推動政府專業(yè)人員從整體上獲得更大的自由度。這并不是說政府官員可以根據自己的意愿來開展行政管理活動，他們依然需要遵守相應的法律和規(guī)則，只是說政府官員掌握了更加豐富的知識和技能，能夠更加靈活地進行相關政府決策和行政執(zhí)行，使得行政行為更加合理化與人性化。

五、結語

政府發(fā)展不是一個全新的命題，但也不是一個陳舊過時的話題，政府發(fā)展是伴隨現(xiàn)代化發(fā)展而不斷創(chuàng)新的。歸納而言，中國的政府發(fā)展主要立足于三個基本點：

一是要建立中國自己的政府發(fā)展樣態(tài)和路徑，不能照搬照抄西方發(fā)達國家或其他國家的政府發(fā)展樣態(tài)?！耙粋€國家選擇什么樣的國家制度和國家治理體系，是由這個國家的歷史文化、社會性質、經濟發(fā)展水平決定的?！盵1]《習近平談治國理政》第3卷，外文出版社2020年版，第119頁。中國政府發(fā)展的運行邏輯和優(yōu)化進路是蘊含于革命、建設和改革的特定歷史發(fā)展情境中的，形成于中國特色社會主義制度體系之內，具有鮮明的本國特征。西方國家具有與我國完全不同的發(fā)展歷程和制度環(huán)境，如果照搬西方政府發(fā)展的“經驗”會使我國政府發(fā)展脫離其所根植的制度體系，進而引起發(fā)展中斷或發(fā)展失敗。

二是要將政府發(fā)展融入國家治理現(xiàn)代化的進程中，借助政府發(fā)展推動中國行政體制改革。政府的現(xiàn)代化發(fā)展是國家治理現(xiàn)代化的重要組成，其可以作為國家治理體系與行政體制改革的“銜接點”，發(fā)揮聯(lián)動國家治理頂層設計與政府行政現(xiàn)實運行的作用。政府發(fā)展可以以動態(tài)的形式將國家治理的現(xiàn)代化理念融入行政體制改革中，并最終在諸如政府機構改革、數(shù)字政府建設、“放管服”改革及優(yōu)化營商環(huán)境等方面具體呈現(xiàn)。

三是要通過政府發(fā)展推動基礎理論與行政實踐的融合革新。政府發(fā)展本質上也是政府理論的現(xiàn)代化更新。一方面，政府發(fā)展是由國家治理現(xiàn)代化和經濟社會發(fā)展驅動的，其是對已有政府體系的一種動態(tài)性“修補”，在此過程中形成相應的理論創(chuàng)新。另一方面，創(chuàng)新的基礎理論也會在動態(tài)的政府發(fā)展中融入政府過程之中，實現(xiàn)從理論向實踐的轉化。這種基于政府發(fā)展的靜態(tài)與動態(tài)的互動性作用，推動了政府基礎理論與行政實踐融合的創(chuàng)新。

政府發(fā)展是一種理念，更是一種實踐。中國的政府發(fā)展沒有終點，其作為國家治理現(xiàn)代化的重要內容，會根據經濟社會發(fā)展貫穿于行政管理體制改革的始終，不斷豐富中國特色社會主義政府理論，推進政府治理的現(xiàn)代化。