政協(xié)協(xié)商民主在全過程人民民主中的定位

姚儉建

（上海市社會主義學(xué)院，上海200237）

在當(dāng)代中國，社會主義協(xié)商民主不僅是全過程人民民主的重要環(huán)節(jié)，也是全過程人民民主能否順利實(shí)現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)之一。在政治屬性層面，人民政協(xié)的協(xié)商民主集中體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的本質(zhì)要求，尤其表征著新時代中國共產(chǎn)黨政治協(xié)商的核心內(nèi)涵。人民政協(xié)的協(xié)商民主在全過程人民民主中處于重要地位。在這個意義上，作為國家治理體系的重要組成部分和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，人民政協(xié)組織所具有的制度優(yōu)勢在助推全過程人民民主中釋放出獨(dú)特的效能。

一、政協(xié)協(xié)商民主內(nèi)嵌于全過程人民民主

歷史地看，民主是基于治理理念在實(shí)踐中形成的一種平等開放的治理機(jī)制和方式。作為國家治理、社會治理的機(jī)制和方式，當(dāng)代中國的民主具有時空多維度的特征。標(biāo)志性的事件就是1949年10月1日中華人民共和國成立，“實(shí)現(xiàn)了中國從幾千年封建專制政治向人民民主的偉大飛躍”［1］11。作為社會主義國家，社會主義制度是中國的根本制度。根據(jù)《中華人民共和國憲法》第2條規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民［2］。人民在憲法上是一切權(quán)力正當(dāng)性的來源。因此，作為新時代中國式民主的集中表達(dá)和價值取向，全過程人民民主體現(xiàn)著歷史唯物主義群眾史觀的基本特征，表現(xiàn)為立足于人民、回歸于人民。正是在這個意義上，全過程人民民主基于“一切國家權(quán)力屬于人民”的社會主義民主理念，強(qiáng)調(diào)了人民民主治理機(jī)制是適用于國家治理、社會治理活動全過程的機(jī)制和方式。從緣起上考察，全過程人民民主是馬克思主義經(jīng)典作家關(guān)于人民民主理論與中國革命建設(shè)改革歷史實(shí)踐相結(jié)合的產(chǎn)物。它不僅契合人類歷史發(fā)展規(guī)律和全體人民的根本利益，而且符合中國基本國情，能解決當(dāng)代中國面臨的實(shí)際問題，是具有顯著優(yōu)勢的社會主義民主。正如習(xí)近平總書記所指出的：“我國全過程人民民主實(shí)現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主?！保?］

在規(guī)范意義上，對全過程人民民主的分析探究，不能僅僅從一個靜態(tài)的、形而上學(xué)的層面來加以分析，而必須從人民民主的主體及其實(shí)現(xiàn)的手段、方式和效果加以系統(tǒng)的考察。

在主體層面，全過程人民民主體現(xiàn)著廣泛性、全員性的特征，是真正意義上的主體全覆蓋。依法參與民主并享有民主權(quán)利的主體不分種族、性別、職業(yè)、宗教信仰，也不受家庭出身、財產(chǎn)狀況、教育程度、居住期限等條件的限制［4］。作為中國特色社會主義民主政治的內(nèi)核，人民民主在靜態(tài)的性質(zhì)上是人民廣泛參與、自我管理國家的一種方式，體現(xiàn)出真正的民主；在動態(tài)的運(yùn)行中，民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督五個環(huán)節(jié)緊密銜接共同構(gòu)成了人民民主完整的實(shí)踐過程，人民民主的全過程實(shí)踐大大地拓展了人類民主政治的實(shí)踐深度［5］。

在制度層面，“民主作為一種制度形態(tài)，可以包含兩個層面：一是對權(quán)利與權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系的制度安排層面，構(gòu)成國家的根本制度與基本制度；二是實(shí)現(xiàn)權(quán)利與權(quán)力運(yùn)行的制度安排，主要制度就是選舉制度與協(xié)商民主制度”［6］339。人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度等各種建制保障、鼓勵和充分實(shí)現(xiàn)了全體人民的廣泛民主參與。通過制度保障，以選舉謀求人民大眾的票決共識，以協(xié)商謀求人民大眾的理性共識；選舉民主與協(xié)商民主的互為補(bǔ)充確保立法、決策、執(zhí)行與司法監(jiān)督的任何政治領(lǐng)域和政治過程都是以追求全體人民的整體利益為目標(biāo)。在現(xiàn)實(shí)生活中，全過程人民民主實(shí)質(zhì)性地提升了治理效率。

社會主義協(xié)商民主體系是全過程人民民主的不可或缺的重要載體和渠道。一方面，從國家治理、社會治理的機(jī)理上分析，對于某一治理決策，人們基于自身價值判斷從不同理由出發(fā)達(dá)成共識，類似羅爾斯最早在《正義論》中提到，并在《政治自由主義》一書展開分析的“重疊共識”概念，而不是一種絕對共識。因此，這是一個需要基于包容性民主協(xié)商的過程。概言之，國家治理、社會治理與社會共識的達(dá)成具有協(xié)商民主的過程特征。鑒于中國特色的國家治理呈現(xiàn)出政黨中心的特征，在當(dāng)今國家治理、社會治理結(jié)構(gòu)中，作為治理型政黨，中國共產(chǎn)黨處于核心地位，發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心作用［7］；同時充分動員國家各個方面的力量，以多元共治激發(fā)國家權(quán)力體系、市場結(jié)構(gòu)體系和社會組織體系的活力，并通過體制、機(jī)制來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家與社會多元治理主體。另一方面，對于當(dāng)代中國來說，協(xié)商民主是人民民主的重要方式，是符合中國歷史傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)國情的獨(dú)特民主形式。協(xié)商貫穿人民民主的全過程。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出：“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。”［8］有事好商量就是在人民內(nèi)部各方面廣泛商量的過程，就是發(fā)揚(yáng)民主、集思廣益的過程，就是統(tǒng)一思想、凝聚共識的過程，就是科學(xué)決策、民主決策的過程，就是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的過程。通過充分協(xié)商找到最大公約數(shù)的社會公共利益，畫出最大同心圓，從而有效解決問題，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主、管理國家社會各項(xiàng)事務(wù)的民主權(quán)利。這是國家治理的應(yīng)有之義，也是西方社會民主的致命性缺陷。一如日裔美籍政治學(xué)家福山尖銳地指出，當(dāng)代西方國家的代議制民主由于政府不能負(fù)起責(zé)任、缺乏治理效率，已發(fā)生了明顯的 “政治衰敗”［9］。

在民主協(xié)商層面，2015年2月中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，將協(xié)商民主整合為“三縱（政治協(xié)商、公民協(xié)商和社會協(xié)商）七橫（政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、社會組織協(xié)商、基層民主協(xié)商）”的結(jié)構(gòu)體系，明確要繼續(xù)重點(diǎn)加強(qiáng)政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商，積極開展人大協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商，逐步探索社會組織協(xié)商；發(fā)揮各協(xié)商渠道自身優(yōu)勢，做好銜接配合，不斷健全和完善社會主義協(xié)商民主制度；各類協(xié)商要根據(jù)自身特點(diǎn)和實(shí)際需要，合理確定協(xié)商內(nèi)容和方式［10］。人民主體政治思維和服務(wù)型政府理念的深入人心要求廣泛開展政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商和政協(xié)協(xié)商。這既使社會各界的訴求和意愿傳遞到執(zhí)政黨和公權(quán)力機(jī)構(gòu)，又使黨的領(lǐng)導(dǎo)和公權(quán)力的運(yùn)行奠基在廣泛民意的基礎(chǔ)之上。同時，社會協(xié)商推動了社會組織的內(nèi)部自治，使社會訴求更趨精準(zhǔn)化和更具有序性。社會協(xié)商與黨的領(lǐng)導(dǎo)互相助益，在加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時，又使社會組織的意見訴求得到更好的公共表達(dá)和政治吸納。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，多維的基層協(xié)商民主探索廣泛高效地吸納基層人民群眾的公共參與需求、治理訴求和利益主張，豐富了基層民主自治的方式方法，推動了基層善治和社會穩(wěn)定。正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的：“我們要堅(jiān)持有事多商量、遇事多商量、做事多商量，商量得越多越深入越好。涉及全國各族人民利益的事情，要在全體人民和全社會中廣泛商量；涉及一個地方人民群眾利益的事情，要在這個地方的人民群眾中廣泛商量；涉及一部分群眾利益、特定群眾利益的事情，要在這部分群眾中廣泛商量；涉及基層群眾利益的事情，要在基層群眾中廣泛商量?！保?］在此基礎(chǔ)上，全方位、多層次的民主協(xié)商不斷影響全過程人民民主的進(jìn)程與效果，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和國家權(quán)力行使的預(yù)期目標(biāo)。

人民政協(xié)制度是黨的領(lǐng)導(dǎo)、國家政策和社會力量多元參與主體的重要交匯點(diǎn)，貫通并平衡著黨的領(lǐng)導(dǎo)、國家治理和社會治理的三大方面［11］。這一制度設(shè)計(jì)決定了政協(xié)協(xié)商民主作為社會主義協(xié)商民主體系的重要組成部分，內(nèi)嵌于中國共產(chǎn)黨政治協(xié)商和全過程人民民主。協(xié)商民主不僅是實(shí)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，同時也是加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式。人民政協(xié)協(xié)商民主通過政治協(xié)商體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和多黨合作的政治屬性。2022年6月13日，中共中央發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨政治協(xié)商工作條例》指出：政治協(xié)商是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要組成部分，是社會主義協(xié)商民主的重要形式，是凝聚智慧、增進(jìn)共識、促進(jìn)科學(xué)民主決策的重要途徑。政治協(xié)商工作堅(jiān)持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的重要思想、關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作的重要思想，增強(qiáng)“四個意識”、堅(jiān)定“四個自信”、做到“兩個維護(hù)”，貫徹落實(shí)發(fā)展全過程人民民主要求，堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，堅(jiān)持大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合，堅(jiān)持一致性和多樣性相統(tǒng)一，通過黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治協(xié)商工作的制度體系和工作機(jī)制，提升政治協(xié)商效能，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興凝聚起共同奮斗的力量［12］。正如習(xí)近平總書記所指出的：“協(xié)商民主是黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家、保證人民當(dāng)家作主的重要制度設(shè)計(jì)，同選舉民主相互補(bǔ)充、相得益彰。人民政協(xié)在協(xié)商中促進(jìn)廣泛團(tuán)結(jié)、推進(jìn)多黨合作、實(shí)踐人民民主，既秉承歷史傳統(tǒng)，又反映時代特征，充分體現(xiàn)了我國社會主義民主有事多商量、遇事多商量、做事多商量的特點(diǎn)和優(yōu)勢?！保?］293

一方面，在中國政治發(fā)展的特定時空情景中，人民政協(xié)承擔(dān)著在憲法框架內(nèi)協(xié)調(diào)各族各界、各黨各派關(guān)系的任務(wù)。它所具有的空前的廣泛性、巨大的包容性、鮮明的多樣性、顯著的社會性特點(diǎn)，決定了在達(dá)到國家治理和社會治理善治目標(biāo)的進(jìn)程中，人民政協(xié)組織與構(gòu)成全過程人民民主的其他組成部分存在著緊密的互動關(guān)系。人民政協(xié)發(fā)揮作用的主體是政協(xié)委員。作為各黨派團(tuán)體和各族各界代表人士，政協(xié)委員由各方面鄭重協(xié)商產(chǎn)生，具有廣泛的群眾性和代表性，其中非中共人士占60%以上。從內(nèi)在機(jī)制上分析，人民政協(xié)組織的活動本質(zhì)上是以實(shí)現(xiàn)公共利益為價值導(dǎo)向，所具有的社會聚合功能深刻地體現(xiàn)在“以人民為中心”的理念之中。伴隨著國家與社會關(guān)系的演變、國家治理和社會治理方式的轉(zhuǎn)型，執(zhí)政黨進(jìn)一步融入社會、整合社會、主導(dǎo)社會，進(jìn)而凝聚社會，確保與社會的良性互動。正是在這個意義上說，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)社會的政治邏輯和中國社會的發(fā)展要求人民政協(xié)組織充分發(fā)揮其獨(dú)特的優(yōu)勢。

另一方面，與國家治理、社會治理同構(gòu)，人民政協(xié)的專門協(xié)商既是一種結(jié)構(gòu)，也是一種過程。協(xié)商民主體現(xiàn)為求同存異的過程，是以黨派、界別、階層等群體間的政治合作為出發(fā)點(diǎn)和機(jī)制，進(jìn)而最大限度地達(dá)成共識，降低利益聚合的政治成本和社會成本。按照協(xié)商民主的基本要求，協(xié)商參與者涵蓋了特定政治共同體中各個平等的政治主體，其認(rèn)識和利益存在差異是必然的現(xiàn)象。協(xié)商民主在當(dāng)代中國不僅有著完整的制度程序，更有著完整的參與實(shí)踐。在國家治理過程中，凡是與公共議題相關(guān)的人民群眾，都有權(quán)利參與公共問題的討論和決策。中國的治理，不僅建立在最廣大人民群眾的參與基礎(chǔ)上，而且建立在盡可能廣泛的社會共識基礎(chǔ)上。因此，國家治理、社會治理必然通過廣泛協(xié)商的制度安排來實(shí)現(xiàn)。在黨派、界別、階層等不同主體間的協(xié)商中，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨在國家治理和社會治理中居于領(lǐng)導(dǎo)和核心地位，在聽取民意、集中民意、整合民意之后，發(fā)揮治理決策的政治規(guī)范功能，引導(dǎo)治理方向。除了人民代表大會和政府在治理中發(fā)揮各自重要功能之外，在人民政協(xié)組織的行為模式層面，“協(xié)商”體現(xiàn)各參與主體在與客體的協(xié)商活動中通過平等真誠的討論和對話，共同參與公共決策與國家治理、社會治理。這種協(xié)商行為以求同存異、維護(hù)整體利益為原則，既尊重多數(shù)也照顧少數(shù)，既關(guān)注結(jié)果也重視過程，在相互理解和充分溝通的基礎(chǔ)上達(dá)成最大共識［13］。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度從頂層設(shè)計(jì)上引領(lǐng)協(xié)商民主的有效形式，形成了政黨協(xié)商、政協(xié)協(xié)商等具有中國社會主義民主政治獨(dú)特優(yōu)勢的民主形式，滲透于民主各環(huán)節(jié)，在擴(kuò)大民主有效參與、協(xié)調(diào)各界利益矛盾、凝聚廣泛社會共識以及提升民主決策、執(zhí)行與監(jiān)督質(zhì)量等方面彰顯了獨(dú)特優(yōu)勢。

二、政協(xié)協(xié)商民主在全過程人民民主中的效能

作為社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，人民政協(xié)集統(tǒng)一戰(zhàn)線、新型政黨制度、協(xié)商民主的特點(diǎn)于一身，在政治參與、利益表達(dá)、民主監(jiān)督、利益整合、維護(hù)穩(wěn)定等方面都具有獨(dú)特的優(yōu)勢，體現(xiàn)了中國特色國家治理和協(xié)商民主的內(nèi)在特征，是我國社會主義民主政治的一大特色。其中，協(xié)商民主是人民政協(xié)組織所具有的鮮明制度優(yōu)勢?？傮w分析，政協(xié)協(xié)商是社會主義協(xié)商民主的重要內(nèi)容、是我國社會主義治理體系的重要組成部分、是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下的政治協(xié)商。因此，在憲法和法律框架下，人民政協(xié)通過提案、會議、座談、論證、聽證、公示、評估、咨詢、網(wǎng)絡(luò)議政等多種協(xié)商形式，保障人民在選舉之外，獲得了廣泛而持續(xù)地參與各層次決策、管理、監(jiān)督的民主權(quán)利。政協(xié)協(xié)商民主具有鮮明的實(shí)踐導(dǎo)向和顯著的制度優(yōu)勢，在助推全過程人民民主中發(fā)揮著效能。這主要體現(xiàn)在：

第一，民主協(xié)商提升全過程人民民主的運(yùn)行質(zhì)量。人民政協(xié)組織在平等融洽的環(huán)境中展開民主協(xié)商，是一種有序且有效的民主表達(dá)。人民政協(xié)通過民主協(xié)商理念、方法和制度在國家治理實(shí)踐中的運(yùn)用，使協(xié)商治理成為國家治理的重要途徑和方式，有利于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。它具有四個特征：一是協(xié)商議題的廣泛性。“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民需要解決的問題的。”［3］在政協(xié)平臺上協(xié)商的議題具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)關(guān)切性，貫穿了源自民意、反映民意、實(shí)現(xiàn)民意的全過程，覆蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)建設(shè)各領(lǐng)域，內(nèi)容全面廣泛。尤其是對于政府工作以及選舉民主難以持續(xù)覆蓋的部分議題，政協(xié)通過靈活的協(xié)商形式進(jìn)行全方位、經(jīng)常性的協(xié)商，推動解決事關(guān)人民群眾利益的問題。二是協(xié)商程序的規(guī)范性。人民政協(xié)作為“各黨派團(tuán)體和各族各界人士發(fā)揚(yáng)民主、參與國是、團(tuán)結(jié)合作的平臺”［6］289，歷經(jīng)73年的發(fā)展，已經(jīng)形成了完備的協(xié)商程序。人民政協(xié)依托不同的協(xié)商主體，形成了全體會議整體協(xié)商、常委會會議專題協(xié)商、主席會議重點(diǎn)協(xié)商、專委會對口協(xié)商等協(xié)商民主形式。網(wǎng)絡(luò)議政、雙周協(xié)商座談會等形式的建言資政平臺，已成為新時代人民政協(xié)溝通思想、建言獻(xiàn)策、協(xié)調(diào)關(guān)系、凝心聚力的重要渠道。三是協(xié)商能力的專業(yè)性。作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)和重要的智庫，由于人才薈萃、智力集聚而具有科學(xué)性，加上其較高的層次性、權(quán)威性和實(shí)施的有組織性，政協(xié)協(xié)商的專業(yè)性和能力都具有明顯的優(yōu)勢。這就不僅為執(zhí)政黨和政府決策提供更為充分的科學(xué)性依據(jù)，而且能為科學(xué)決策的實(shí)施提供可操作的對策建議和推動的力量。四是協(xié)商效果的持續(xù)性。協(xié)商結(jié)果包容各方的認(rèn)識和利益是達(dá)成共識的必要條件。同時，協(xié)商各方基于共識目標(biāo)而博采眾長，進(jìn)一步豐富了協(xié)商成果的內(nèi)容?？梢姡瑓f(xié)商成果的包容性和豐富性是共識目標(biāo)在協(xié)商實(shí)踐領(lǐng)域的體現(xiàn)。

第二，民意匯聚拓寬全過程人民民主的有序渠道。從政治社會學(xué)的角度看，擴(kuò)大公民有序政治參與一方面鼓勵公民的參與積極性，另一方面也提供更多的參與平臺。這類平臺應(yīng)該是信息對稱的、暢抒民意的、高效的、有序的。政協(xié)協(xié)商民主的載體與平臺具有反映訴求、表達(dá)民意和協(xié)商式監(jiān)督的效能。無論是全過程人民民主，還是協(xié)商民主，既要維護(hù)人民群眾的個體利益，又要維護(hù)人民的整體利益。因此，政協(xié)協(xié)商民主必須基于人民利益來反映和表達(dá)人民的利益訴求。作為各黨派團(tuán)體和各族各界人士大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合的組織，人民政協(xié)目前在全國范圍已涵蓋了中國共產(chǎn)黨和8個民主黨派以及無黨派人士、8個人民團(tuán)體、56個民族、5大宗教、34個界別，擁有3000多個政協(xié)組織和70多萬名各級政協(xié)委員。可見，人民政協(xié)的組織體系最大限度地覆蓋了全國各族各界群眾，與我國人口的龐大規(guī)模和復(fù)雜構(gòu)成相適應(yīng)。在這一組織化平臺上，作為代表社會不同階層利益的政協(xié)委員和界別，通過制度化的方式和平臺載體反映社會聚焦的公共問題和民意，從而能夠避免大量無序的、非制度化的政治參與，為公民和社會群體表達(dá)愿望、宣泄情緒提供了正常的、合法的、多樣的渠道。特別是能圍繞公共問題以及社會治理的進(jìn)程和績效廣泛收集社情民意信息，并通過接納、回應(yīng)和實(shí)現(xiàn)等機(jī)制整合民意。這就為國家治理、社會治理共識的達(dá)成創(chuàng)造了有利條件，從而為國家治理、社會治理的后續(xù)推進(jìn)規(guī)避了潛在風(fēng)險。

第三，凝聚共識提升全過程人民民主的效率。共識作為一致性的認(rèn)識，在日益分化的現(xiàn)代社會中具有重要意義。一如《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》所指出的：“既然矛盾沖突是人類狀態(tài)的一個核心要素，共識就成為和平而有秩序地處理社會政治事務(wù)的一個頭等重要的先決條件；如果沒有一些得到廣泛接受的價值理念的規(guī)范準(zhǔn)則，社會和政治組織就都不可能存在?！保?4］在當(dāng)代中國，人民的根本利益是一致的，但不同的社會群體之間又存在一定的利益差異。因此，人民政協(xié)凝聚共識，必須基于自身的性質(zhì)定位，針對不同特定群體，找到最大公約數(shù)，增強(qiáng)凝聚共識的實(shí)效。這體現(xiàn)在人民政協(xié)內(nèi)部，就是夯實(shí)共同思想政治基礎(chǔ)，凝聚起統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)內(nèi)部各民主黨派團(tuán)體各界人士以及各級政協(xié)委員的共識。廣泛聯(lián)系團(tuán)結(jié)界別群眾，擴(kuò)大共識面。各黨派、各界別、各團(tuán)體的代表人士和政協(xié)委員通過廣泛聯(lián)系界別群眾，團(tuán)結(jié)界別人士，幫助界別群眾反映訴求，化解矛盾，凝聚共識，積極推動政黨關(guān)系、民族關(guān)系、宗教關(guān)系、階層關(guān)系、海內(nèi)外同胞關(guān)系的和諧，進(jìn)而達(dá)到凝聚共識的目的。顯而易見，這種凝聚共識是發(fā)散性的、有內(nèi)在邏輯和關(guān)聯(lián)的、一圈比一圈大的同心圓，也是更大范圍的共識和使命。依靠人民政協(xié)這個平臺，圍繞界別群眾共同關(guān)心的問題，照顧大家的利益訴求，凝聚共識；在社會群眾中，針對不同群體，圍繞關(guān)系群眾切身利益問題，溝通交流，凝聚共識。

第四，建言資政提升全過程人民民主的運(yùn)行水平。習(xí)近平總書記指出：“把人民當(dāng)家作主具體、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到黨治國理政的政策措施上來，具體、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到黨和國家機(jī)關(guān)各個方面各個層級工作上來，具體、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到實(shí)現(xiàn)人民對美好生活向往的工作上來?！保?］作為國家治理的主體之一，人民政協(xié)組織是一個人才薈萃的高水平智庫。在規(guī)范意義上，建言資政的過程既是發(fā)揚(yáng)民主、實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的過程，也是科學(xué)決策、民主決策的過程，更是統(tǒng)一思想、凝聚共識的過程。從專業(yè)化角度考察，建言資政的過程是提出議題、解決議題的過程。人民政協(xié)擁有的重要話語權(quán)和廣泛影響力，很大程度上來自于政協(xié)界別和委員所提意見、建議的高質(zhì)量和可行性，來自于政協(xié)委員對社會復(fù)雜問題的正確見解和工作的預(yù)見性。例如作為建言資政的主要載體，提案工作具有提出、審查、立案、交辦、遴選、辦理、督辦、答復(fù)、評價、跟蹤等十個環(huán)節(jié)，從縱向看，環(huán)環(huán)相扣、銜接緊密、暢通有序、運(yùn)行高效、鏈條完整；從橫向看，涉及不同層面、不同方面、不同領(lǐng)域。可見，提案工作充分體現(xiàn)了廣泛真實(shí)的人民民主，是過程民主和成果民主的有機(jī)統(tǒng)一［15］。專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作為一個智庫，通過協(xié)商對話，在凝聚共識的基礎(chǔ)上參與國家治理和社會治理項(xiàng)目的調(diào)研、討論、咨詢、評估，是國家治理、社會治理民主協(xié)商的重要載體。圍繞國家治理、社會治理的效果、質(zhì)量和治理的程序、后果，政協(xié)界別、委員和專委會基于協(xié)商為民、監(jiān)督為民、議政為民的理念，通過與治理決策者、具體實(shí)施者的交流互動，暢所欲言，積極為國家治理和社會治理共識的最終達(dá)成出謀劃策。專門協(xié)商機(jī)構(gòu)在國家治理和社會治理共識達(dá)成過程中的議政建言、凝聚共識，實(shí)際上是通過協(xié)商理念、方法和制度在社會治理實(shí)踐中的運(yùn)用，使協(xié)商治理成為國家治理和社會治理的重要途徑和方式，有利于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

三、全過程人民民主達(dá)成與政協(xié)協(xié)商民主效能發(fā)揮的路徑優(yōu)化

人民政協(xié)組織所具有的獨(dú)特優(yōu)勢就在于通過協(xié)商民主助推全過程人民民主，進(jìn)而凝聚成社會共識，轉(zhuǎn)化為國家治理和社會治理的效能。在新時代，中國特色社會主義的不斷發(fā)展，必然伴隨全過程人民民主的完善。習(xí)近平總書記指出：“新的征程上，我們必須站穩(wěn)人民立場，尊重人民首創(chuàng)精神，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主?！保?6］“發(fā)揮好人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作用，把協(xié)商民主貫穿履行職能全過程，堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)民主和增進(jìn)團(tuán)結(jié)相互貫通、建言資政和凝聚共識雙向發(fā)力，積極圍繞貫徹落實(shí)黨和國家重要決策部署情況開展民主監(jiān)督?！保?7］這就意味著人民政協(xié)組織必須通過自身的獨(dú)特優(yōu)勢，持續(xù)優(yōu)化協(xié)商民主機(jī)制，在國家治理和社會治理共識的達(dá)成、治理過程的推進(jìn)、善治目標(biāo)等方面發(fā)揮正向社會效應(yīng)。從路徑上考量，需要在以下四個方面加以優(yōu)化：

一是優(yōu)化以平等協(xié)商為過程特征的政治協(xié)商機(jī)制。對于一個幅員遼闊、人口眾多的大國來說，中國的國家治理不僅要建立在最廣大人民群眾的參與基礎(chǔ)上，而且要建立在盡可能廣泛的社會共識基礎(chǔ)上。而社會共識能否順利達(dá)成，取決于各方利益的協(xié)調(diào)和平衡。在這方面，政治協(xié)商的功能不可或缺。需要指出的是，《中國共產(chǎn)黨政治協(xié)商工作條例》的制定對于政治協(xié)商的制度建設(shè)和機(jī)制建設(shè)非常及時。這對于加強(qiáng)黨對政治協(xié)商工作的領(lǐng)導(dǎo)，提高政治協(xié)商工作的科學(xué)化制度化規(guī)范化水平，堅(jiān)持和完善我國新型政黨制度，鞏固和發(fā)展愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，具有重要意義［12］。對于人民政協(xié)的協(xié)商民主制度和機(jī)制建設(shè)來說同樣具有非常重要的指導(dǎo)意義。作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的人民政協(xié)組織在其中更多扮演著協(xié)調(diào)者的角色。因此，人民政協(xié)組織所體現(xiàn)的治理效能更多依賴于以協(xié)商治理為過程特征的民主協(xié)商機(jī)制。作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，需要從制度、體制和機(jī)制三個方面構(gòu)筑起更為有效的對接管道，圍繞國家治理、社會治理議題的設(shè)置、后續(xù)過程推進(jìn)和善治目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)搭建平臺，使國家治理、社會治理的關(guān)聯(lián)方展開充分的協(xié)商。圍繞制度化建設(shè)，要完善專門協(xié)商機(jī)構(gòu)與國家治理體系中其他組成部分、社會治理共同體中其他主體的有效對接機(jī)制。同時，確立和完善專門協(xié)商機(jī)構(gòu)與國家治理體系與社會治理共同體中其他部門或主體之間對接的保障機(jī)制，優(yōu)化對接流程，提升協(xié)商治理的實(shí)效和質(zhì)量。

二是優(yōu)化以民主評議為基本方式的民主監(jiān)督機(jī)制。從運(yùn)行機(jī)制上分析，民主監(jiān)督的本質(zhì)是民主，民主愈充分，監(jiān)督愈有效和有力。政協(xié)民主監(jiān)督是一種協(xié)商式監(jiān)督，滲透于政協(xié)履職活動的各個方面。協(xié)商式監(jiān)督的重點(diǎn)是黨和國家重大方針政策及重要決策部署的貫徹落實(shí)情況，監(jiān)督的目的是協(xié)助黨和政府解決問題、改進(jìn)工作、增進(jìn)團(tuán)結(jié)、凝心聚力。協(xié)商式監(jiān)督的內(nèi)容是在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，經(jīng)過反復(fù)討論和理性的提升之后慎重地提出和實(shí)施的。它所具有的廣泛代表性和政治上的包容性，可以充分反映各方面的情況，使執(zhí)政黨和政府決策的依據(jù)具有廣泛的社會基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，從而使決策更好地體現(xiàn)人民群眾的愿望和要求，兼顧各方面的不同利益。值得一提的是專項(xiàng)民主監(jiān)督，更是體現(xiàn)政協(xié)民主評議的特色。為了確保專門協(xié)商機(jī)構(gòu)所開展的國家治理、社會治理項(xiàng)目評估的科學(xué)性，需要建構(gòu)更為完備的信息采集和論證機(jī)制。圍繞某項(xiàng)國家治理、社會治理項(xiàng)目的議題設(shè)置、項(xiàng)目內(nèi)容、運(yùn)行程序等，人民政協(xié)利用專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的平臺，邀請具有專業(yè)背景的政協(xié)委員、相關(guān)專業(yè)人士和治理參與者一起進(jìn)行專業(yè)性評估，并建立可行性與非可行性的雙重論證機(jī)制，優(yōu)化和完善治理項(xiàng)目方案。同時，建立和完善治理項(xiàng)目共識達(dá)成后運(yùn)行過程和事后的跟蹤監(jiān)督反饋機(jī)制，既確保達(dá)成共識后治理項(xiàng)目的科學(xué)實(shí)施，又防止治理過程中不必要的資源浪費(fèi)和損失，同時也為日后的責(zé)任追究提供充分依據(jù)。

三是優(yōu)化以民意表達(dá)為價值取向的建言資政機(jī)制。首先，建言資政要通過深入調(diào)查研究，體察人民群眾實(shí)情，傾聽人民群眾呼聲，反映人民群眾意愿，在履職成果中充分吸納和反映民意。在這方面，人民政協(xié)要高度重視社情民意信息工作。實(shí)踐證明，反映社情民意信息是人民政協(xié)履職盡責(zé)、建言資政的重要方式，具有“短平快”特點(diǎn)和“直通車”優(yōu)勢。要將優(yōu)化社情民意信息平臺作為人民政協(xié)建言資政機(jī)制建設(shè)的重要抓手。其次，建言資政議題設(shè)置能否反映民意并為大多數(shù)人所擁護(hù)和支持，直接關(guān)系到建言資政的根基是否堅(jiān)實(shí)。專門協(xié)商機(jī)構(gòu)需要優(yōu)化民意暢通機(jī)制，利用人民政協(xié)組織的平臺優(yōu)勢，充分考慮各個界別的實(shí)際和廣大人民群眾的呼聲，尤其是對涉及國計(jì)民生的重大問題和人民群眾急難愁盼的具體問題，廣泛收集社情民意，并向治理決策者提供有價值的社情民意信息和建議。再次，要優(yōu)化建言資政的質(zhì)量保障機(jī)制，提升調(diào)查研究的能力和水平，確保議政建言、協(xié)商資政的質(zhì)量。無論是政協(xié)組織還是界別、委員，需要全面提升履職能力，以高質(zhì)量建言資政更好服務(wù)黨和國家工作大局，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家貢獻(xiàn)智慧和力量。

四是優(yōu)化以自身建設(shè)為主要內(nèi)容的凝聚共識機(jī)制。正確認(rèn)識人民政協(xié)凝聚共識職能的性質(zhì)、地位、特點(diǎn)、優(yōu)勢和功能，進(jìn)一步優(yōu)化人民政協(xié)凝聚共識的路徑與方法，既是新時代推進(jìn)中國特色社會主義事業(yè)、發(fā)展社會主義民主政治的重要內(nèi)容，也是人民政協(xié)適應(yīng)新的形勢的要求，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)戰(zhàn)略性任務(wù)。人民政協(xié)協(xié)商民主功能的實(shí)現(xiàn)程度，多樣化的協(xié)商形式以及體制和組織所提供的保障只是一個方面，另一方面更為重要的制約因素是人民政協(xié)組織自身的協(xié)商能力和水平。這涉及到協(xié)商主體的結(jié)構(gòu)和能力。一方面，人民政協(xié)組織要通過思想建設(shè)、組織建設(shè)、制度建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)等，以團(tuán)結(jié)作為凝心聚力的紐帶，以民主為發(fā)展指向，不僅在內(nèi)部凝聚起統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)內(nèi)部各民主黨派團(tuán)體各界人士以及各級政協(xié)委員的共識，而且通過廣泛聯(lián)系團(tuán)結(jié)界別群眾，為凝聚全社會的共識發(fā)揮作用。尤其是作為人民政協(xié)工作的主體，各級政協(xié)委員按照“懂政協(xié)、會協(xié)商、善議政，守紀(jì)律、講規(guī)矩、重品行”的要求，不斷提高政治站位，凝聚政治共識。另一方面，圍繞國家治理、社會治理議題設(shè)置、后續(xù)過程推進(jìn)和善治目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)，人民政協(xié)組織可通過政協(xié)委員、界別、專委會的履職活動以及媒體宣傳，開展基于凝聚共識的社會輿論導(dǎo)向工作，正確引導(dǎo)社會大眾的觀念，消弭社會共識達(dá)成過程中可能出現(xiàn)的負(fù)面障礙。