崔明旭，張?zhí)N嶺，2

(1.山東大學(xué) 東北亞學(xué)院，山東 威海 264209 ；2.中國社會科學(xué)院，北京 100732)

在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作是東北亞各國的重要戰(zhàn)略選擇，由于受政治關(guān)系和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的結(jié)構(gòu)差別性影響，東北亞各國在構(gòu)建國家間自貿(mào)區(qū)上還存在很多困難，這就使得地方經(jīng)濟(jì)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中的地位日益重要，特別是在促進(jìn)各國經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面起著特殊的作用。

一、東北亞地方經(jīng)濟(jì)合作的動力

依據(jù)經(jīng)濟(jì)圈理論，東北亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)圈可分為兩個層次，第一層次是國家間全面合作的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化；第二層次是國家間的局域聯(lián)合。目前，東北亞地區(qū)尚未形成統(tǒng)一的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織，但已廣泛建立起局域經(jīng)濟(jì)圈，不僅為東北亞經(jīng)濟(jì)命運(yùn)共同體的構(gòu)建提供了經(jīng)驗(yàn)，而且證明了東北亞各國存在著嵌式關(guān)系結(jié)構(gòu)，且具有聯(lián)合發(fā)展、共榮共贏的愿望。當(dāng)前，東北亞地區(qū)形成的以“地方國際化”模式為主的地方國際合作，超越了意識形態(tài)、政治制度和經(jīng)濟(jì)體制等因素的阻礙，率先成為推動?xùn)|北亞區(qū)域開發(fā)與合作的重要力量[1]。東北亞的地方國際合作不是各國中央政府主導(dǎo)的，而是以各國地方政府為主要推動力量，在地方層次上開展的跨境交流與合作。在地方國際合作中，地方政府既是區(qū)域合作與發(fā)展的實(shí)際參與者，也是調(diào)動產(chǎn)業(yè)界積極性的重要設(shè)計(jì)者，扮演著組織者與擔(dān)保人的角色，發(fā)揮著不可替代的作用。

東北亞各國地方政府之所以積極推動區(qū)域內(nèi)國際經(jīng)濟(jì)合作，一方面是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的意愿，另一方面則是有利的國際與國內(nèi)環(huán)境的推動。

首先，提升地方經(jīng)濟(jì)水平是地方政府推動?xùn)|北亞跨境經(jīng)濟(jì)合作的內(nèi)在動因?！岸?zhàn)”后，東北亞地區(qū)長期處于冷戰(zhàn)的“前沿地帶”，未能抓住發(fā)展的機(jī)遇，在世界經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的潮流中落于下風(fēng)。俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于歐洲西部，朝鮮與蒙古則長期處于欠發(fā)達(dá)狀態(tài)，日本經(jīng)濟(jì)“東盛西衰”、韓國經(jīng)濟(jì)“西工東農(nóng)”以及中國“東北現(xiàn)象”等表明東北亞存在經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展不平衡的問題。冷戰(zhàn)的結(jié)束，為東北亞地區(qū)發(fā)展帶來了機(jī)遇。東北亞各國為改善區(qū)域內(nèi)相對落后的地方經(jīng)濟(jì)，充分利用技術(shù)、資金、資源和勞動力等生產(chǎn)要素的互補(bǔ)性優(yōu)勢，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)轉(zhuǎn)向東北亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作上。日本西海岸和韓國西部的地方政府，可以利用其技術(shù)和資金優(yōu)勢，開發(fā)中國東北地區(qū)、俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)、蒙古與朝鮮等相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的勞動力和自然資源市場，將技術(shù)與資金優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為市場優(yōu)勢，帶動地方產(chǎn)業(yè)的OFDI和貿(mào)易發(fā)展，提高本國產(chǎn)品的競爭力，進(jìn)一步縮小與歐美之間的差距。對中國、俄羅斯、朝鮮和蒙古來說，可以利用能源和勞動力優(yōu)勢與日韓加強(qiáng)經(jīng)貿(mào)合作，吸收先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)與管理方法，帶動本國產(chǎn)業(yè)技術(shù)的發(fā)展。

其次，在推動?xùn)|北亞地方經(jīng)濟(jì)合作過程中，中央政府在經(jīng)濟(jì)方面實(shí)行的簡政放權(quán)政策也起到了促進(jìn)作用。冷戰(zhàn)結(jié)束后，中國、俄羅斯與蒙古等國在市場化改革過程中，都實(shí)行了簡政放權(quán)政策，地方政府的經(jīng)濟(jì)管理與行政都有了相當(dāng)程度的自主性[1]。日本的地方自治水平不斷提高；韓國在金大中、盧武鉉執(zhí)政時期地方自治程度明顯提高；朝鮮的羅先市作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)被賦予了一定自主權(quán)，并與吉林省政府啟動了“共同管理、共同開發(fā)”的新方式。各國中央政府簡政放權(quán)政策的積極作用體現(xiàn)在兩個方面：一方面，推動地方政府制定并施行地區(qū)開發(fā)、開放政策，積極參與到東北亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)程中來，從而不斷提升地方政府開展跨境合作的意愿；另一方面，東北亞各國實(shí)行政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，也需要地方政府在國際經(jīng)濟(jì)中積累經(jīng)驗(yàn)，以減少本國在復(fù)雜的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中的不確定性。

在政治對立緩和、經(jīng)濟(jì)擴(kuò)大開放的背景下，東北亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作在20世紀(jì)末開始起步。1990年，在中國長春召開的東北亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展和區(qū)域合作國際學(xué)術(shù)研討會，正式討論了東北亞跨境地方經(jīng)濟(jì)合作的問題。中國作為會議主辦方，積極倡議中、朝、俄與日、韓等周邊各國共同開發(fā)圖們江河口的黃金三角區(qū)，從而開啟了東北亞地方經(jīng)濟(jì)國際合作的新紀(jì)元[2]。

從東北亞的區(qū)位條件來看，區(qū)域內(nèi)的日本、韓國擁有相對豐富的技術(shù)、資本與管理等資源優(yōu)勢；俄羅斯、蒙古、朝鮮和中國東北地區(qū)擁有礦產(chǎn)、林業(yè)和能源等豐富的自然資源和人力資源優(yōu)勢，天然的區(qū)域優(yōu)勢與資源要素稟賦決定了東北亞經(jīng)濟(jì)圈具有巨大的發(fā)展?jié)摿?。其一，中國東北老工業(yè)基地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，需要先進(jìn)科學(xué)技術(shù)的支持，而日、韓既是中國的周邊國家，同時又具有先進(jìn)的技術(shù)和豐富的OFDI規(guī)模與經(jīng)驗(yàn)，可以通過推動地區(qū)內(nèi)的技術(shù)合作，鼓勵中國東北的企業(yè)向日、韓等發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)，帶動?xùn)|北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。其二，中國東北老工業(yè)基地在產(chǎn)業(yè)升級改造過程中，面臨著嚴(yán)重的資源瓶頸，而區(qū)域內(nèi)俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)、朝鮮和蒙古等國具有相對豐富的礦產(chǎn)、林業(yè)等自然資源，為實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)提供了必要條件。其三，東北老工業(yè)基地具有基礎(chǔ)相對雄厚的工業(yè)，裝備制造業(yè)等，可以加大對俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)、朝鮮和蒙古的投資力度，將一些農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品的加工產(chǎn)業(yè)向這些地區(qū)適度轉(zhuǎn)移?？偠灾瑬|北亞地方經(jīng)濟(jì)合作具備良好的條件和基礎(chǔ)。

二、東北亞地方經(jīng)濟(jì)合作的發(fā)展

東北亞地方經(jīng)濟(jì)合作更多是由區(qū)域內(nèi)各國地方政府推動，而非國家層面引領(lǐng)。從根本上講，地方政府主導(dǎo)的國家間經(jīng)濟(jì)合作與中央政府主導(dǎo)的國際經(jīng)濟(jì)合作，均以貿(mào)易、投資等形式為主，都依賴于良好的市場運(yùn)行環(huán)境。但因東北亞地區(qū)處于各國的“邊緣性”地位，市場環(huán)境并不完善，極大制約了企業(yè)在區(qū)域貿(mào)易和投資上的積極性，導(dǎo)致東北亞地區(qū)國際合作進(jìn)程緩慢。因此，作為地方國際合作的推動者與倡導(dǎo)者，東北亞地區(qū)的各國地方政府，應(yīng)積極創(chuàng)造有利條件，努力讓企業(yè)開展各類貿(mào)易投資活動，并為企業(yè)發(fā)展“保駕護(hù)航”。

1.積極搭建交流平臺，推動國家間地方政府合作

1996年成立了東北亞地區(qū)地方政府聯(lián)合會，旨在推動經(jīng)濟(jì)、文化、旅游、科技等多領(lǐng)域合作，實(shí)現(xiàn)共同繁榮。2021年8月，東北亞地區(qū)地方政府聯(lián)合會舉辦第十三次全體會議，主題為“同行25年，共創(chuàng)東北亞未來”，來自中國、日本、韓國、蒙古、俄羅斯、越南6個國家的76個地方政府及相關(guān)國際組織、機(jī)構(gòu)共200余名代表線上參會。此外，哈爾濱成立了20個國家級國際科技合作基地(其中15家為對俄合作基地)，成為哈爾濱對俄科技合作的中流砥柱。哈爾濱依托哈工大、哈工程等高校院所，結(jié)合特種焊接、高端復(fù)合材料、海洋開發(fā)、重燃設(shè)備等重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目，初步構(gòu)建了“基地+企業(yè)+大學(xué)”的創(chuàng)新服務(wù)體系[3]。第六屆中俄博覽會緊緊圍繞中俄地方合作積極謀劃、精心組織，各類商務(wù)活動共達(dá)成簽約、意向等項(xiàng)目339項(xiàng)，項(xiàng)目金額高達(dá)1201.8億元人民幣[4]。

2.加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善地方投資環(huán)境

資本為追求利益的最大化，通常會使技術(shù)與資金流向基礎(chǔ)設(shè)施良好、投資環(huán)境優(yōu)越的地區(qū)[5]。綜合來講，東北亞地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施總體落后、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有待提高，對資本的吸引力不足，形成了“不投資—不發(fā)展—不投資”的惡性循環(huán)。為解決資本與技術(shù)流入過慢的問題，東北亞區(qū)域各國地方政府以經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)關(guān)系為基礎(chǔ)，加快區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投資成本大、回報周期長，私人資本一般不愿介入。俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)、朝鮮與蒙古等國，受對外政策和中央政府財(cái)力等因素的制約，難以進(jìn)行大規(guī)模社會融資。在此情況下，中國地方政府有必要承擔(dān)起改善基礎(chǔ)設(shè)施的重任。黑龍江主動對接國家“一帶一路”倡議，全面啟動和實(shí)施“黑龍江陸海絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”建設(shè)[6]。作為“中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊”的重要支撐，“龍江絲路帶”具有全局性、戰(zhàn)略性和牽動性，有利于釋放國家政策紅利，豐富和拓展沿邊開發(fā)開放的內(nèi)容[7]。

黑龍江省作為對俄合作的大省，在中俄地方合作中的作用日益凸顯。2019年黑龍江設(shè)立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，涵蓋哈爾濱、黑河和綏芬河片區(qū)。2019年5月，中俄黑河—海蘭泡界河公路大橋合龍，這是中俄兩國間首座跨黑龍江(阿穆爾河)界河的公路橋[8]。2021年9月，黑河市貿(mào)促會與俄羅斯阿穆爾州工商會開展線上工作會談，充分發(fā)揮中俄地方商協(xié)會聯(lián)盟平臺的作用，保持雙方不間斷的聯(lián)絡(luò)暢通[9]。不僅如此，黑龍江省又是中俄科技創(chuàng)新年地方合作中開展活動數(shù)量最多、內(nèi)容最豐富的省份，尤其是疫情爆發(fā)后努力克服不利影響，共開展中俄科技交流合作活動81項(xiàng)[10]。

3.發(fā)揮地方政府作用，多元化開展跨境地方合作

東北亞地方經(jīng)濟(jì)合作是一種跨境經(jīng)濟(jì)合作，為消除各國地方之間不同的市場環(huán)境、政治制度、法律環(huán)境、宗教信仰和民族習(xí)性的“排他性”與“沖突性”，地方政府之間要以開放性和多元化為前提，求同存異，加深理解，營造有利于國際經(jīng)濟(jì)合作的包容性發(fā)展條件。地方政府作為合作進(jìn)程的統(tǒng)籌者，可以從文化、教育、體育、海洋保護(hù)等多個領(lǐng)域推動跨境交流，從而促進(jìn)東北亞地方合作。

以遼寧省為例。在對外貿(mào)易方面，遼寧省憑借其鄰近日本、韓國的優(yōu)勢，與兩國進(jìn)行了廣泛的經(jīng)貿(mào)合作。2013—2017年，日本與韓國分別是遼寧對外貿(mào)易國家前兩名；遼寧與俄羅斯的雙邊進(jìn)出口額也呈現(xiàn)上升趨勢，2017年達(dá)到41.21億美元，同比增長26.64%。在投資方面，2017年遼寧省從日本引進(jìn)外資2.88億美元，占遼寧利用外資額的5.40%，日本對遼寧的投資額次于中國香港，位居第二位；同年，遼寧從韓國引進(jìn)外資0.62億美元[11]。

4.積極開展地方合作規(guī)劃和戰(zhàn)略對接

在推動圖們江次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的過程中，中國就規(guī)劃設(shè)置跨境貿(mào)易區(qū)、完善綜合投資環(huán)境等問題進(jìn)行了深入研究，并取得了積極進(jìn)展。吉林省政府圖們江地區(qū)開發(fā)辦公室在自主開發(fā)，推動雙邊合作、短期行為與長期利益結(jié)合的思想指導(dǎo)下，委托吉林大學(xué)、東北師范大學(xué)等單位，開展關(guān)于圖們江地區(qū)國際合作開發(fā)問題的跟蹤研究。開展了“新世紀(jì)初圖們江地區(qū)周邊國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展對策研究”“圖(們)琿(春)長(嶺子)至俄扎魯比諾港間鐵路貫通及租用改造扎魯比諾工程可行性研究”“中朝琿春—羅先邊境(跨國)經(jīng)濟(jì)合作區(qū)規(guī)劃研究”“圖們江地區(qū)國際合作開發(fā)通道物流規(guī)劃研究”等一系列重大課題的研究[12]，對推動?xùn)|北亞地區(qū)的地方經(jīng)濟(jì)合作起到了重要指導(dǎo)作用。

根據(jù)本地區(qū)區(qū)域一體化水平的不同，地方政府在推動跨境地方經(jīng)濟(jì)合作中的戰(zhàn)略側(cè)重點(diǎn)略有差異。近年來，地方跨境經(jīng)濟(jì)合作不斷發(fā)展，地方產(chǎn)業(yè)政策的制定與協(xié)調(diào)、衛(wèi)生合作、海洋合作、環(huán)境保護(hù)合作等議題，也逐漸成為地方政府所關(guān)注的重要領(lǐng)域。

三、深化東北亞地方經(jīng)濟(jì)合作的制約因素

雖然東北亞地方經(jīng)濟(jì)合作在各國政府的推動下呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢，但在實(shí)踐中仍然存在諸多制約因素，主要表現(xiàn)在以下四個方面。

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異

從地域上看，參與合作的國家與地區(qū)主要包括中國(東北地區(qū))、日本、韓國、朝鮮、俄羅斯(遠(yuǎn)東地區(qū))、蒙古，而這六個國家與地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差異。中國自改革開放后，對外開放程度不斷提高，積極參與經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程，成為東北亞經(jīng)濟(jì)圈的重要發(fā)展動力。中國東北地區(qū)位于東北亞腹地，與各國海陸相連，具有良好的區(qū)位優(yōu)勢。實(shí)施東北振興戰(zhàn)略以來，該地區(qū)實(shí)現(xiàn)了一定的發(fā)展，但經(jīng)濟(jì)總體水平與日本、韓國的一些地方相比，仍然存在明顯差距。

俄羅斯作為圖們江三角的一個成員，區(qū)位優(yōu)勢明顯，資源豐富，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Υ?。遠(yuǎn)東地區(qū)是俄羅斯極具地緣政治與地緣經(jīng)濟(jì)意義的地區(qū)，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯落后于其西部地區(qū)，該地區(qū)與其他地方開展經(jīng)濟(jì)合作的基礎(chǔ)較為薄弱，經(jīng)濟(jì)制度也不健全[13]。例如，中國與俄、朝三國制定的圖們江地區(qū)口岸通關(guān)等法律制度不符合國際慣例，無法實(shí)行三方對接，自由、開放度仍有較大的改善空間。三邊自由口岸制度無法建立，嚴(yán)重制約著圖們江區(qū)域運(yùn)輸通道的高效暢通，極大影響了貿(mào)易、投資、旅游等活動的便利與自由程度。正因如此，東北亞各地與遠(yuǎn)東地區(qū)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作迄今仍以合作開發(fā)資源為主，中初級產(chǎn)品占據(jù)著貿(mào)易結(jié)構(gòu)的主導(dǎo)地位。

蒙古國位于東北亞經(jīng)濟(jì)圈向西延伸的腹地，國土的大部分是畜牧草地，經(jīng)濟(jì)中心在以烏蘭巴托為中心的鐵路沿線地區(qū)，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)展波動較大。

朝鮮位于圖們江次區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈的南部，是圖們江三角成員國之一，21世紀(jì)以后，特別是進(jìn)入金正恩時代以來，朝鮮經(jīng)濟(jì)發(fā)生了極大變化。2012年成立“經(jīng)濟(jì)改革領(lǐng)導(dǎo)小組”，開始研究經(jīng)濟(jì)改革事宜，初步形成“朝鮮式新經(jīng)濟(jì)管理體系”，在部分工廠、企業(yè)、農(nóng)場進(jìn)行試點(diǎn)；2018年初，朝鮮勞動黨七屆三中全會通過了“集中一切力量進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)”的新戰(zhàn)略路線[14]。

日韓兩國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較好，國際競爭力較高，在東北亞地方合作中具有資金優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢，但受地理位置與資源條件所限，兩國在發(fā)展的過程中嚴(yán)重依賴能源和原材料進(jìn)口，而大量工業(yè)制成品銷售又受外部市場的影響，加強(qiáng)與東北亞各國的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，積極參與東北亞地方經(jīng)濟(jì)合作，不失為一種戰(zhàn)略選擇。

構(gòu)建高水平的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，需要相近的發(fā)展水平，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距太大不利于建立深度經(jīng)濟(jì)合作模式。東北亞各國之間的總體戰(zhàn)略與產(chǎn)業(yè)布局各有側(cè)重，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異懸殊，導(dǎo)致跨境經(jīng)濟(jì)聯(lián)系薄弱。因此，協(xié)調(diào)不同發(fā)展水平國家的利益，探尋符合各方利益的合作方案尤為重要。

2.市場環(huán)境參差不齊

東北亞地方經(jīng)濟(jì)的合作與交流，需要建立在協(xié)調(diào)暢通的市場機(jī)制之上。但東北亞六國在政治制度、經(jīng)濟(jì)體制及其發(fā)展水平上不盡相同，使其區(qū)域市場機(jī)制的建立比較艱難。

中國與俄羅斯、蒙古都是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的經(jīng)濟(jì)體，朝鮮國內(nèi)至今仍在推行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異導(dǎo)致東北亞地區(qū)市場體系不夠完善，一直未能建立協(xié)調(diào)一致的區(qū)域通商秩序。例如，在東北亞跨境旅游合作方面，雖然各國有強(qiáng)烈的合作愿望，區(qū)域內(nèi)互為市場、互為目的地的趨勢越來越明顯，但東北亞旅游資源的開發(fā)利用程度、旅游經(jīng)濟(jì)覆蓋面和旅游業(yè)總體發(fā)展水平較低，旅游市場潛力還需進(jìn)一步挖掘[15]。因此，提高地區(qū)開放程度，改善市場環(huán)境，應(yīng)以促進(jìn)生產(chǎn)要素地區(qū)間流動為突破口。當(dāng)然，在東北亞地區(qū)未能建立完善的跨境通商秩序和跨境交易市場的背景下，東北亞各國政府之間的深化合作前景依舊不明朗。

3.政治分歧仍然存在

雖然東北亞跨境地方經(jīng)濟(jì)合作已有較大進(jìn)展，但合作主體之間的政治分歧并未完全消減。迄今為止，東北亞國家之間尚未實(shí)現(xiàn)真正的“政治和解”，也缺乏統(tǒng)一的政治認(rèn)同感[16]。盡管對話機(jī)制暢通，但各國并未在政治上實(shí)現(xiàn)高度共識。由于歷史問題與現(xiàn)實(shí)問題交織在一起，東北亞各國之間的信任嚴(yán)重缺失，加之東北亞各國政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展梯度、意識形態(tài)等差異較大，使東北亞區(qū)域合作面臨著諸多現(xiàn)實(shí)障礙。近年來，朝鮮半島問題日益凸顯，朝鮮半島問題的解決并非南北兩方所能駕馭，還牽涉中、美、日、俄多方利益與安全，使東北亞地方經(jīng)濟(jì)合作面臨更加復(fù)雜的國際形勢。另外，東北亞各國間的關(guān)系時而因領(lǐng)土、歷史問題而惡化，這也成為東北亞地方經(jīng)濟(jì)合作的不確定因素。因此，僅僅從經(jīng)濟(jì)聯(lián)系角度來推動?xùn)|北亞地區(qū)合作開發(fā)進(jìn)程，顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。但東北亞地區(qū)的穩(wěn)定有利于中國的長遠(yuǎn)利益，在國家間政治仍存在分歧的情況下，地方層面的合作具有高度的靈活性，地方政府的作用更值得期待。

4.市場運(yùn)行機(jī)制弱

當(dāng)前，東北亞地方經(jīng)濟(jì)合作仍然缺乏有效的平臺，合作、協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)依然滯后。一方面，東北亞地區(qū)缺少經(jīng)濟(jì)增長極的帶動作用。東北亞地區(qū)基本沒有經(jīng)濟(jì)活躍度較高、規(guī)模較大的城市群，因此也談不上增長極的輻射效應(yīng)，導(dǎo)致市場功能在東北亞地方合作過程中難以充分發(fā)揮作用，地方合作主要體現(xiàn)為政府行政領(lǐng)導(dǎo)者的意愿，過度依靠政府的推動與投入。此類缺少市場主導(dǎo)、只靠政府去投資、不以利益驅(qū)動的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，很難持續(xù)化與長期化[17]。例如，在圖們江開發(fā)中，市場機(jī)制尚未充分發(fā)揮配置資源的作用，未能形成經(jīng)濟(jì)增長極，主動投資的企業(yè)為數(shù)不多，獲得經(jīng)濟(jì)利益的企業(yè)更是鳳毛麟角。沒有企業(yè)充分參與的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，政府將是資金的主要來源，但政府的投資僅限于基礎(chǔ)設(shè)施，一旦政府停止投資，開發(fā)進(jìn)程便會受阻，當(dāng)資金耗盡只能向上一級政府申請。從大圖們江次區(qū)域的開發(fā)歷程看，整個開發(fā)過程基本是依賴政府調(diào)控推進(jìn)，市場機(jī)制調(diào)節(jié)作用缺失。另外，中國東北地區(qū)、俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)和朝鮮的市場經(jīng)濟(jì)意識也相對較弱，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)思想根深蒂固，民營經(jīng)濟(jì)未能深入扎根。在圖們江次區(qū)域經(jīng)濟(jì)開發(fā)過程中，政府制定經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，劃定經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍，吸引投資者投資、開發(fā)，出現(xiàn)問題后第一反應(yīng)是依靠政府而非市場解決，遇到難點(diǎn)就要報上一級政府部門審批，遇到困難就向中央要政策，而非主動調(diào)節(jié)適應(yīng)市場變化。另一方面，真正意義上的東北亞地方合作協(xié)調(diào)機(jī)制尚未形成。由于各方利益訴求存在差異，能夠協(xié)調(diào)東北亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的有效機(jī)制還未形成，各國已有的合作機(jī)制尚不能做到中央政府與地方政府的有效配合。目前，東北亞各國地方政府間的合作進(jìn)程普遍停留在各國的省級地方政府間，其深度和廣度明顯受到局限，若地方之間發(fā)生貿(mào)易摩擦，還沒有權(quán)威性的、規(guī)范性的、制度性的協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行解決，只能依靠雙方反復(fù)的討價還價能達(dá)成暫時的或一次性的妥協(xié)[18]。

在中俄圖們江區(qū)域的物流合作中，因交通運(yùn)輸資源未能有效整合，導(dǎo)致各自為政，難以形成有效合作。中國希望借此打開圖們江入海通道，進(jìn)一步帶動?xùn)|北各地的發(fā)展；朝鮮寄望于通過該地區(qū)的開發(fā)開放，緩解國內(nèi)危機(jī)；韓國希望借此更多地與朝鮮接觸，從而推動朝鮮半島的統(tǒng)一進(jìn)程；俄羅斯打算充分發(fā)揮遠(yuǎn)東資源優(yōu)勢，拉動邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長。目標(biāo)的不一致、開發(fā)開放行為差異，深刻影響了該地區(qū)合作開發(fā)的進(jìn)程。應(yīng)該說，圖們江區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作是東北亞地方經(jīng)濟(jì)合作的典范，但缺乏有效的市場機(jī)制和制度保障，導(dǎo)致合作進(jìn)程推進(jìn)遲緩。

由于東北亞各國政治制度的差異，經(jīng)濟(jì)體制的多元以及發(fā)展水平的非均衡，使各國間的地方經(jīng)濟(jì)合作充滿了不確定性，加之地方政府之間缺乏制度性的跨境經(jīng)貿(mào)合作框架，無法提供制度性保障，導(dǎo)致受到外部沖擊時，不進(jìn)則退。總之，跨境地區(qū)的合作潛力尚未充分挖掘，地方合作的廣度和深度還有待進(jìn)一步開發(fā)。

四、深化地方經(jīng)濟(jì)合作，激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力

東北亞作為一個經(jīng)濟(jì)區(qū)，各國之間的聯(lián)系與合作是建立在多層次的復(fù)合結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的，開放合作可以使各自的優(yōu)勢得到釋放。東北亞經(jīng)濟(jì)命運(yùn)共同體構(gòu)建的基礎(chǔ)是共贏，通過開放與合作，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展，釋放各方優(yōu)勢，從而使各方獲得好處[19]?；跂|北亞地方合作取得的成果與面臨的挑戰(zhàn)，未來深度發(fā)展需從地方戰(zhàn)略對接、政策先行與園區(qū)建設(shè)等方面加速推進(jìn)。

1.地方是東北亞各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的鏈接點(diǎn)

中國的“一帶一路”、俄羅斯的“東向戰(zhàn)略”、韓國的“新北方政策”、蒙古國“發(fā)展之路”等倡議，都離不開地方的參與和對接。根據(jù)《東北亞地方合作圓桌會議長春共識》，各方積極構(gòu)建東北亞區(qū)域海陸空大通道，努力打造高效的區(qū)域交通物流網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)技術(shù)協(xié)作，加快合作進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)人暢其行、物暢其流[20]。不僅如此，2019年始，按照中韓全方位、寬領(lǐng)域合作的總體要求，中韓(長春)國際合作示范區(qū)積極對接韓國地方政府，建立與韓國17個道及廣域市的聯(lián)系，雙方通過互訪、視頻連線、實(shí)地考察等形式開展國際交流活動，僅視頻連線就進(jìn)行了50余次[21]。因此，東北亞區(qū)域內(nèi)各級政府應(yīng)在推進(jìn)國家大戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，將各地發(fā)展規(guī)劃、跨區(qū)域合作計(jì)劃同本國的發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行有效對接。

2.實(shí)現(xiàn)深度合作中的“地方先行”與“中央支持”良性互動

為進(jìn)一步開發(fā)東北亞地區(qū)，應(yīng)充分利用中央政府的引導(dǎo)作用，加強(qiáng)地方與中央的溝通與協(xié)調(diào)，形成“地方先行”與“中央支持”的模式。地方參與東北亞經(jīng)濟(jì)合作對中央外交起著配合、補(bǔ)充和服務(wù)的作用。2019年在首屆東北亞地方合作圓桌會議上，參會學(xué)者表示，為打造共享和諧的東北亞，應(yīng)致力區(qū)域發(fā)展，深化戰(zhàn)略對接，打造開放共贏的東北亞。搶抓發(fā)展機(jī)遇，優(yōu)化空間布局，推動互聯(lián)互通，鋪就共建、共享、共贏之路[22]。在對接過程中，應(yīng)合理確定地方政府定位，將地方政府的發(fā)展規(guī)劃打造為“上連國家戰(zhàn)略、外接國際市場”的橋梁。同時，地方政府的對外合作應(yīng)注重合作內(nèi)容的細(xì)化與合作方式的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的互聯(lián)互通。這種互聯(lián)互通有三個含義：一是基礎(chǔ)設(shè)施相互連接，實(shí)現(xiàn)暢通無阻，即物理聯(lián)通；二是有相互承認(rèn)的法律規(guī)則，以便跨區(qū)、跨境方便快捷，即法規(guī)聯(lián)通；三是便利人員流動，即人員相通[23]。此次會議發(fā)布的《長春共識》，從東北亞地區(qū)大通道建設(shè)、民間交流等方面進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)劃，讓區(qū)域合作真正成為聯(lián)通各國發(fā)展戰(zhàn)略的紐帶[24]。

3.實(shí)現(xiàn)境外、境內(nèi)園區(qū)的聯(lián)動發(fā)展

創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)外園區(qū)能夠直接利用OFDI和境外市場繞過貿(mào)易壁壘，降低合作風(fēng)險的優(yōu)點(diǎn)[25]?？缇辰?jīng)濟(jì)合作園區(qū)建設(shè)是結(jié)合東北亞地區(qū)邊境特點(diǎn)，在高水平對外開放的形勢下，以“點(diǎn)—線—面”實(shí)現(xiàn)深層次與廣領(lǐng)域合作的模式，應(yīng)鼓勵有條件的地區(qū)進(jìn)行境內(nèi)+境外的園區(qū)合作。但境內(nèi)外園區(qū)建設(shè)應(yīng)從建設(shè)理念、政府與市場邊界、資本合作方式與盈利模式等方面加強(qiáng)政府間溝通，完善園區(qū)合作機(jī)制，科學(xué)制定園區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，加快推動園區(qū)配套建設(shè)，大力培育引進(jìn)國際化人才。2021年11月，山東省煙臺開發(fā)區(qū)出臺《關(guān)于加快提升中韓(煙臺)產(chǎn)業(yè)園開發(fā)區(qū)片區(qū)發(fā)展能級的工作方案》，提出發(fā)揮中韓產(chǎn)業(yè)園國家級開放平臺優(yōu)勢，對標(biāo)國際一流提升園區(qū)平臺載體能級，持續(xù)深化對韓經(jīng)貿(mào)合作、加強(qiáng)人文交流，打造中韓經(jīng)濟(jì)和高端產(chǎn)業(yè)合作高地。2017年中韓(煙臺)產(chǎn)業(yè)園批復(fù)以來，積極與韓國在經(jīng)濟(jì)、商貿(mào)、文化、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)等方面進(jìn)行全方位交流合作。截至2021年11月，中韓產(chǎn)業(yè)園共計(jì)引進(jìn)韓資項(xiàng)目113個，其中“世界500強(qiáng)”直接投資項(xiàng)目2個，累計(jì)實(shí)際利用韓資7630萬美元[26]。

4.促進(jìn)東北亞地方“官—產(chǎn)—學(xué)—研”協(xié)調(diào)發(fā)展，推動?xùn)|北亞經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展

在繼續(xù)推進(jìn)各級各地政府合作規(guī)劃的同時，積極鼓勵各國的高校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)開展全方位合作，將東北亞地區(qū)打造成對外開放新前沿[27]。其中，官方合作應(yīng)樹立大局觀，各級政府應(yīng)建立協(xié)調(diào)一致的區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃，避免盲目投資和重復(fù)建設(shè)。此外，可探索建立東北亞區(qū)域高校聯(lián)盟，在人才培養(yǎng)、師生交流等方面提供優(yōu)質(zhì)高端的平臺；推動?xùn)|北亞區(qū)域內(nèi)主要科研機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)長效合作，在解決海洋污染、空氣污染以及促進(jìn)交通規(guī)劃等方面，為地方政府合作提供專業(yè)的智力支持；積極促成東北亞區(qū)域內(nèi)的企業(yè)合作，鼓勵大企業(yè)主動與各地中小型企業(yè)、地方民辦企業(yè)合作，實(shí)現(xiàn)企業(yè)技術(shù)資金同勞動力、資源的優(yōu)化配置。在構(gòu)建“官產(chǎn)學(xué)研”四維合作框架的基礎(chǔ)上，建立東北亞區(qū)域內(nèi)各經(jīng)濟(jì)部門、各行業(yè)的動態(tài)信息系統(tǒng)，形成東北亞區(qū)域合作信息庫，在大數(shù)據(jù)的支持下，進(jìn)一步挖掘合作潛能。

總之，作為“東北亞經(jīng)濟(jì)圈”建設(shè)的重要一環(huán)，地方經(jīng)濟(jì)合作不可或缺。地方經(jīng)濟(jì)合作承載著東北亞各國經(jīng)濟(jì)社會合作的重任，可以在一定程度上規(guī)避國家間關(guān)系問題的制約，同時，地方經(jīng)濟(jì)合作更能直接惠及基層民眾，也最能直接體驗(yàn)和體現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)命運(yùn)共同體”的內(nèi)涵。