●楊 凱

一、問(wèn)題的提出

中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持以人民為中心，把共同富裕作為奮斗目標(biāo)?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）提出將“堅(jiān)持共同富裕方針”作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的原則方向指引，還提出要“完善公共法律服務(wù)體系、法律援助和國(guó)家司法救助制度，創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，區(qū)分基本與非基本服務(wù)，推進(jìn)線上線下公共服務(wù)共同發(fā)展、深度融合”。全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家時(shí)代背景下，高質(zhì)量發(fā)展、實(shí)現(xiàn)共同富裕成為新時(shí)代發(fā)展主題。促進(jìn)共同富裕，不僅要推進(jìn)收入分配公平，而且要著力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、多元化和專業(yè)化。其中，公共法律服務(wù)的均等化是實(shí)現(xiàn)人民群眾其他切身利益的法治基礎(chǔ)和前提。現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系的立法實(shí)踐應(yīng)當(dāng)著力推動(dòng)法治從“形式平等”轉(zhuǎn)向“實(shí)質(zhì)平等”，讓人民群眾能夠共享法治建設(shè)紅利。截至2020年底，我國(guó)已經(jīng)完成脫貧攻堅(jiān)和全面邁入小康社會(huì)，我國(guó)社會(huì)主要矛盾和發(fā)展任務(wù)目標(biāo)發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，如何運(yùn)用公共法律服務(wù)體系實(shí)現(xiàn)讓廣大人民群眾最大限度接近法律的機(jī)會(huì)公平、獲得公共法律服務(wù)資源覆蓋均等、法律服務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)公平，在堅(jiān)持基本公共法律服務(wù)全面均等化和多元化的基礎(chǔ)上，如何針對(duì)“低頻而多元”的非基本公共法律服務(wù)供需矛盾保持地方發(fā)展優(yōu)勢(shì)的適度差異、消除兩極分化，如何運(yùn)用法治化手段推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)，如何多維度、多元化、多領(lǐng)域、多層次滿足廣大人民群眾追求美好生活日益增長(zhǎng)的更高層次的法律服務(wù)現(xiàn)實(shí)需求，已經(jīng)成為新時(shí)代公共法律服務(wù)體系建設(shè)研究的核心問(wèn)題。

近年來(lái)，全國(guó)多個(gè)地區(qū)相繼頒布的地方多元化解糾紛條例充分體現(xiàn)了現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系的多維度和多元化本質(zhì)特征。盡管公共法律服務(wù)的全國(guó)立法需要在其各單項(xiàng)法律服務(wù)領(lǐng)域具備一定規(guī)模和公共法律服務(wù)專門(mén)地方立法例實(shí)踐成熟的基礎(chǔ)上才能開(kāi)展，但公共法律服務(wù)立法與法律援助、多元化解糾紛、律師、公證、仲裁等法律服務(wù)個(gè)別領(lǐng)域立法屬于一般與特殊的關(guān)系。公共法律服務(wù)專門(mén)立法在整個(gè)公共法律服務(wù)立法體系中起著綱領(lǐng)性的“總則”地位，在當(dāng)前方興未艾的地方立法實(shí)踐推進(jìn)中，亟待總體謀劃公共法律服務(wù)體系建設(shè)的多元化整體規(guī)范構(gòu)架。當(dāng)前我國(guó)的主要社會(huì)矛盾和法治建設(shè)基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，不應(yīng)僅僅局限于法律援助、救濟(jì)弱勢(shì)群體等基本服務(wù)理念，也不能僅以是否收費(fèi)為標(biāo)準(zhǔn)局限于基本和非基本服務(wù)二元理念，而應(yīng)當(dāng)以“政府保障、政府指導(dǎo)和監(jiān)管、社會(huì)參與”三個(gè)維度，以“政府保障的基本服務(wù)、政府定價(jià)的非基本服務(wù)、市場(chǎng)化服務(wù)、社會(huì)公益化服務(wù)”這四個(gè)領(lǐng)域?yàn)檎w的中心視角，來(lái)一體化探討現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系多元化建構(gòu)的時(shí)代使命和規(guī)范目標(biāo)。公共法律服務(wù)體系建設(shè)的社會(huì)改革實(shí)踐呈現(xiàn)出高速度、多維度、多元化、大步伐發(fā)展的運(yùn)行態(tài)勢(shì)，但缺乏全國(guó)統(tǒng)一的立法予以綱領(lǐng)性規(guī)范引領(lǐng)，這是新時(shí)代中國(guó)法治建設(shè)給我們提出的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。我們唯有立足新發(fā)展階段和新發(fā)展格局，在比較研究各地公共法律服務(wù)體系建設(shè)地方立法例的基礎(chǔ)上，以促進(jìn)共同富裕為價(jià)值目標(biāo)引領(lǐng)，從法理學(xué)、法政治學(xué)、法經(jīng)濟(jì)學(xué)、法社會(huì)學(xué)、立法法學(xué)、訴訟法學(xué)與司法制度、發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共管理學(xué)等多維度的視角歸納整合現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系建設(shè)的“三維四域”多元化規(guī)范構(gòu)造本質(zhì)特征，才能為將來(lái)形成公共法律服務(wù)區(qū)域協(xié)同一體化立法或全國(guó)統(tǒng)一立法提供法學(xué)理論支撐。

二、共同富裕：公共法律服務(wù)體系多元化規(guī)范建構(gòu)的價(jià)值追求

實(shí)現(xiàn)共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是黨和政府的長(zhǎng)期任務(wù)，也是人民群眾的共同期盼。盡管我國(guó)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)長(zhǎng)期向好趨勢(shì)，但在百年未有之大變局之際，發(fā)展的外部環(huán)境面臨深刻變化，社會(huì)訴求多元化，社會(huì)矛盾多樣化，〔1〕參見(jiàn)張來(lái)明、李建偉：《促進(jìn)共同富裕的內(nèi)涵、戰(zhàn)略目標(biāo)與政策措施》，載《改革》2021年第9期，第10頁(yè)。尤其是數(shù)字社會(huì)的形成趨勢(shì)帶來(lái)的數(shù)字正義鴻溝給共同富裕的實(shí)現(xiàn)帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。公共法律服務(wù)立法是促進(jìn)共同富裕發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要法治保障。公共法律服務(wù)是社會(huì)治理和矛盾糾紛化解的重要抓手，也是保障公民訴訟能力，提供可接近司法正義的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，隨著數(shù)字化政府治理時(shí)代來(lái)臨和在線訴訟常態(tài)化發(fā)展，現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系的“三維四域”多元化建構(gòu)更是成為新發(fā)展階段跨越數(shù)字正義鴻溝的主要途徑。

（一）公共法律服務(wù)體系多元化建構(gòu)是促進(jìn)共同富裕的法治保障

21世紀(jì)進(jìn)入了以人工智能、虛擬現(xiàn)實(shí)、量子信息技術(shù)、清潔能源等綠色生產(chǎn)要素為特征的第四次工業(yè)革命，工業(yè)4.0革命會(huì)影響數(shù)字社會(huì)中的發(fā)展及權(quán)利和責(zé)任結(jié)構(gòu)?！?〕See Verica Trstenjak, Human Rights in the Digital Era: From Digital Practice to Digital Law and Case Law, in Katharina Miller &Karen Wendt eds., The Fourth Industrial Revolution and Its Impact on Ethics: Solving the Challenges of the Agenda 2030, Springer Nature Switzerland AG Press, 2021, p. 242.建設(shè)數(shù)字國(guó)家成為全球共識(shí)趨勢(shì)，治理模式變革帶來(lái)正義場(chǎng)景化、治理平臺(tái)化、價(jià)值闡釋數(shù)字化、執(zhí)法司法智能化的治理手段革新，〔3〕參見(jiàn)馬長(zhǎng)山：《邁向數(shù)字社會(huì)的法律》，法律出版社2021年版，第71頁(yè)。邁入數(shù)字社會(huì)，由于數(shù)字成為重要生產(chǎn)生活要素，數(shù)字技術(shù)運(yùn)用于公共服務(wù)有利于提高國(guó)家機(jī)關(guān)與公眾互動(dòng)的有效性和促進(jìn)政府的治理效率。這是數(shù)字時(shí)代國(guó)家治理結(jié)構(gòu)和治理體系現(xiàn)代化的必然要求?！?〕參見(jiàn)劉淑妍、李斯睿：《智慧城市治理：重塑政府公共服務(wù)供給模式》，載《社會(huì)科學(xué)》2019年第1期，第30-34頁(yè)。法律是公民在法治國(guó)家和社會(huì)保障中享有基本權(quán)利，接近各類社會(huì)資源以及實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源分配正義的基礎(chǔ)要件，數(shù)字治理中如果不同時(shí)植入維護(hù)公共權(quán)益的公共法律服務(wù)編碼，不從各類普通群體甚至特殊困難群體角度考慮其數(shù)字適用習(xí)慣和數(shù)據(jù)工具可接受程度，將會(huì)造成這類群體的邊緣化。中國(guó)特色公共法律服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)致力于在數(shù)字化治理時(shí)代，不僅要幫助應(yīng)用法律能力不足的群體打開(kāi)物理層面“法律之門(mén)”的“接近正義”，更要站在以人民現(xiàn)實(shí)利益為中心的立場(chǎng)上促進(jìn)實(shí)質(zhì)層面的“可視正義”。在全球化的新冠肺炎疫情抗擊上，中國(guó)從疫情暴發(fā)地最快成為全球最為穩(wěn)定的免疫區(qū)，充分體現(xiàn)了中國(guó)特有的“群防群控、聯(lián)防聯(lián)控”強(qiáng)大社會(huì)動(dòng)員能力和“集中力量辦大事”的社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，尤其是疫情后時(shí)代又進(jìn)一步將抗疫攻堅(jiān)期黨員下社區(qū)發(fā)展為常態(tài)化制度，體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)治理道路。公共法律服務(wù)建設(shè)負(fù)有將中國(guó)特色社會(huì)治理模式制度優(yōu)勢(shì)深刻嵌入信息化數(shù)字化全球潮流發(fā)展的時(shí)代使命。2020年12月，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、中央網(wǎng)絡(luò)信息化辦公室、工業(yè)和信息化部、國(guó)家能源局聯(lián)合發(fā)布了《加快構(gòu)建全國(guó)一體化大數(shù)據(jù)中心協(xié)調(diào)創(chuàng)新體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），要求深化政企協(xié)同、行業(yè)協(xié)同、區(qū)域協(xié)同，推動(dòng)算力、算法、數(shù)據(jù)應(yīng)用資源集約化和服務(wù)化創(chuàng)新。2021年6月，最高人民法院發(fā)布了《人民法院在線訴訟規(guī)則》；2021年12月30日，最高人民法院又發(fā)布了《人民法院在線調(diào)解規(guī)則》；兩個(gè)規(guī)則在以當(dāng)事人自愿為原則的基礎(chǔ)上，最大化地界定了在線訴訟和在線調(diào)解可適用范圍；同時(shí)，也適度保持了部分彈性規(guī)定，為各地法院訴訟、調(diào)解繼續(xù)創(chuàng)新實(shí)踐探索留白，為凸顯在線訴訟規(guī)則和在線調(diào)解規(guī)則的中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)，必須通過(guò)訴訟服務(wù)與公共法律服務(wù)體系的制度協(xié)同完成相關(guān)配套制度優(yōu)化、轉(zhuǎn)型、升級(jí)，〔5〕參見(jiàn)楊凱：《以制度協(xié)同凸顯在線訴訟規(guī)則優(yōu)勢(shì)》，載《人民法院報(bào)》2021年7月8日，第2版。政府社會(huì)治理數(shù)字化、司法訴訟在線化、公共法律服務(wù)科技化必須同步推進(jìn)，才能消弭時(shí)代發(fā)展帶來(lái)的數(shù)字正義鴻溝。

（二）多元化規(guī)范體系建構(gòu)是現(xiàn)代公共法律服務(wù)立法的本質(zhì)特征

長(zhǎng)期以來(lái)公共法律服務(wù)建設(shè)發(fā)展是由不同階段的一系列政策性文件給與制度支持，但在邁入立法化階段，政策文件發(fā)布者與法律研究學(xué)者必須經(jīng)過(guò)探討而形成共識(shí)，其中，體現(xiàn)了對(duì)公共法律服務(wù)基本概念中的服務(wù)主體范圍、服務(wù)事項(xiàng)范圍等主要爭(zhēng)議，體現(xiàn)了近年來(lái)政策精神和理論研究中對(duì)“公共”概念理解的觀念分歧，作者稱之為“公共之惑”。公共法律服務(wù)的發(fā)展及其規(guī)范結(jié)構(gòu)具有“政府保障維度、政府指導(dǎo)和監(jiān)督維度、社會(huì)參與維度”和“政府保障的基本服務(wù)、政府定價(jià)的非基本服務(wù)、市場(chǎng)化服務(wù)、社會(huì)公益化服務(wù)”的“三維四域”的多元化本質(zhì)特征，解答“公共之惑”的關(guān)鍵在于公共法律服務(wù)體系多元化規(guī)范的本質(zhì)特征。法國(guó)公法學(xué)家狄驥認(rèn)為，公共服務(wù)就是指政府有義務(wù)實(shí)施的行為，無(wú)法由家庭內(nèi)部提供，其不由政府加以規(guī)范或控制以提供保障，將造成社會(huì)的無(wú)序。〔6〕參見(jiàn)［法］狄驥：《公法的變遷》，鄭戈譯，商務(wù)印書(shū)館2019年版，第47-53頁(yè)。傳統(tǒng)研究視角過(guò)分關(guān)注服務(wù)領(lǐng)域系統(tǒng)，沒(méi)有注意到政府定價(jià)的非基本服務(wù)、市場(chǎng)化服務(wù)和社會(huì)公益化服務(wù)對(duì)于基本服務(wù)發(fā)展瓶頸的化解作用。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，抓民生也是抓發(fā)展，民生是做好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“指南針”?！?〕參見(jiàn)《習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話讀本（2016年版）》，學(xué)習(xí)出版社、人民出版社2016年版，第14頁(yè)。盡管公共法律服務(wù)事業(yè)是一項(xiàng)民生工程，但并不意味其建設(shè)發(fā)展任務(wù)僅限于公益性基本服務(wù)的范疇。大力拓展政府公益性法律服務(wù)的同時(shí)，沒(méi)有必要在基本概念領(lǐng)域排斥政府指導(dǎo)和監(jiān)管有償收費(fèi)的法律服務(wù)、市場(chǎng)化法律服務(wù)、社會(huì)公益化法律服務(wù)的同時(shí)存在。

競(jìng)爭(zhēng)是公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)實(shí)力積累、法律科技創(chuàng)新、高端人才培育的動(dòng)力源。任何專業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展都離不開(kāi)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，政府定價(jià)的非基本法律服務(wù)、市場(chǎng)化法律服務(wù)、社會(huì)公益化法律服務(wù)不僅不會(huì)增加政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)成本，反而會(huì)降低成本，提高購(gòu)買(mǎi)服務(wù)質(zhì)量和效用。黨的十九屆五中全會(huì)提出，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合，激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力?！?〕參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨十九屆五中全會(huì)公報(bào)》。市場(chǎng)化法律服務(wù)、社會(huì)公益化法律服務(wù)朝著社會(huì)需求和國(guó)家戰(zhàn)略重點(diǎn)方向充分發(fā)展，可以保障法律服務(wù)機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)牢固的前提下降低政府購(gòu)買(mǎi)公益性服務(wù)的成本并觸發(fā)相關(guān)公益服務(wù)激勵(lì)機(jī)制的效用。用市場(chǎng)化法律科技公司前沿研發(fā)克服政府研發(fā)的高成本、低產(chǎn)出和無(wú)針對(duì)性的弊端，讓研發(fā)成果的紅利惠及公益性法律服務(wù)的應(yīng)用。構(gòu)建共建共享型公共法律服務(wù)發(fā)展格局要把握好政府基本服務(wù)供給和市場(chǎng)化服務(wù)、社會(huì)公益化服務(wù)同步發(fā)展的關(guān)系，政府要從宏觀層次和全局發(fā)展上配置重要資源，以保障基本公共法律服務(wù)為重點(diǎn)，彌補(bǔ)市場(chǎng)對(duì)基本服務(wù)供給不足的短板；同時(shí)，要發(fā)揮引導(dǎo)市場(chǎng)化服務(wù)供給的靈活優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)多樣化、多層次供給能力?！?〕參見(jiàn)做好“十四五”規(guī)劃編制和發(fā)展改革工作叢書(shū)編寫(xiě)組編：《加強(qiáng)社會(huì)公共服務(wù)體系建設(shè)》，中國(guó)市場(chǎng)出版社2020年版，第22頁(yè)?；竟卜煞?wù)的底線保障和非基本、市場(chǎng)化、社會(huì)公益化的公共法律服務(wù)方向引導(dǎo)與發(fā)展條件保障在一部立法中聯(lián)合展現(xiàn)，可以協(xié)調(diào)兩種服務(wù)發(fā)揮合力，讓有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提供的基本法律服務(wù)更加注重底線公平和兜底功能，在此基礎(chǔ)上引導(dǎo)市場(chǎng)力量和社會(huì)力量有序參與，為有更高層次需求的主體提供差異化、高品質(zhì)的民生法治保障產(chǎn)品，最終達(dá)到拉高“底線供給”的效果，形成基本服務(wù)、非基本服務(wù)、市場(chǎng)化服務(wù)、社會(huì)公益化服務(wù)有機(jī)統(tǒng)一、相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)的公共法律服務(wù)新發(fā)展格局。

在基本公共法律服務(wù)的發(fā)展重點(diǎn)上，習(xí)總書(shū)記對(duì)兜底保障性基本公共服務(wù)重點(diǎn)作出了明確安排，要集中做好普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，抓人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益?！?0〕參見(jiàn)《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義建設(shè)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2017年版，第5頁(yè)。黨的十九大提出必須健全“七有”的國(guó)家基本公共法律服務(wù)制度體系，關(guān)于基本公共法律服務(wù)在“七有”中的具體地位，一方面，針對(duì)特殊人群和困難群體的法律援助是“弱有所扶”的具體內(nèi)容，另一方面，面對(duì)群眾生產(chǎn)生活普遍性法律問(wèn)題提供的法律咨詢、人民調(diào)解、相關(guān)訴訟事務(wù)的訴非對(duì)接等，運(yùn)用多層次法律手段實(shí)現(xiàn)幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所依、住有所居的法治保障，縮小城鄉(xiāng)和地區(qū)間公共法律服務(wù)的投入差距。國(guó)家和政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)編制重點(diǎn)規(guī)劃方向，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力狀況逐步實(shí)現(xiàn)基本公共法律服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。

在非基本、市場(chǎng)化、社會(huì)公益化公共法律服務(wù)的發(fā)展重點(diǎn)上，要著力推動(dòng)高質(zhì)量法律服務(wù)朝著人民重點(diǎn)需求和社會(huì)發(fā)展需求的方向發(fā)展，充分引導(dǎo)社會(huì)力量積極投入，為市場(chǎng)化服務(wù)提供公平、便利、流暢的公共服務(wù)平臺(tái)接口，便于服務(wù)資源和服務(wù)要素流動(dòng)供給。同時(shí)，健全司法行政監(jiān)管和行業(yè)自律監(jiān)管的責(zé)任分工更加明晰，流暢更加透明，使法律職業(yè)群體的行業(yè)誠(chéng)信建設(shè)更加深入滲透到服務(wù)質(zhì)量末梢，使社會(huì)監(jiān)督更加有力，服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)指標(biāo)更加成熟有效。在調(diào)整手段上要用系統(tǒng)化的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系替代傳統(tǒng)的個(gè)案投訴處罰監(jiān)管，提倡運(yùn)用激勵(lì)措施鼓勵(lì)和引導(dǎo)市場(chǎng)化服務(wù)優(yōu)勢(shì)資源流向基本服務(wù)領(lǐng)域，保障服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)更加完善、運(yùn)行保障更加高效、綜合監(jiān)管更加健全、人民群眾更加滿意。通過(guò)加強(qiáng)制度銜接與整合構(gòu)建多元化公共法律服務(wù)總體發(fā)展格局，以服務(wù)半徑和服務(wù)人口為基本依據(jù)，優(yōu)化基本公共法律服務(wù)設(shè)施布局，推動(dòng)城市配套措施向農(nóng)村延伸，健全系統(tǒng)完善、層次分明、銜接配套、科學(xué)適用的“基本、非基本、市場(chǎng)化、社會(huì)公益化”四個(gè)領(lǐng)域分類設(shè)定的法律服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，明確中央和地方提供的基本公共法律服務(wù)的能力和水平，以標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)均等化、普惠化。通過(guò)“基本、非基本、市場(chǎng)化、社會(huì)公益化”法律服務(wù)的整體發(fā)展態(tài)勢(shì)錨定法律服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方向，推進(jìn)整體服務(wù)種類和人才培育的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，減少無(wú)效和低端供給，擴(kuò)大有效中高端供給和高層次法律服務(wù)人才培育，增強(qiáng)供給結(jié)構(gòu)對(duì)國(guó)內(nèi)和國(guó)際雙循環(huán)發(fā)展及法律服務(wù)產(chǎn)品和人才需求的適應(yīng)性和靈活性，優(yōu)化存量資源，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)增量，實(shí)現(xiàn)更高水平和更高質(zhì)量的動(dòng)態(tài)供需平衡。對(duì)于日益增長(zhǎng)的法律服務(wù)需求，國(guó)家和黨委政府的投入永遠(yuǎn)是有限的，財(cái)政資金全投入不僅難以有效保障基本服務(wù)供給，還會(huì)產(chǎn)出對(duì)非基本服務(wù)、市場(chǎng)化服務(wù)及社會(huì)參與公益化服務(wù)的“擠出效應(yīng)”。要做好法律服務(wù)領(lǐng)域的精準(zhǔn)“放管服”，堅(jiān)持?；尽⒍档拙€、促公平。加強(qiáng)市場(chǎng)化法律服務(wù)活動(dòng)監(jiān)管，維護(hù)整體市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，優(yōu)化服務(wù)配置結(jié)構(gòu)。在非基本法律服務(wù)、市場(chǎng)化法律服務(wù)、社會(huì)參與公益化法律服務(wù)領(lǐng)域，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，以政策優(yōu)惠制度吸引和職業(yè)尊榮感鼓勵(lì)手段為主，以資金引導(dǎo)為輔，降低社會(huì)法律服務(wù)的交易成本，減少對(duì)微觀法律服務(wù)活動(dòng)的干預(yù)，加強(qiáng)信息要素流通，營(yíng)造更優(yōu)的法律服務(wù)市場(chǎng)環(huán)境。

三、三維四域：公共法律服務(wù)規(guī)范類型與屬性的基本構(gòu)架

2020年是公共法律服務(wù)邁入地方立法的元年，2020年9月、10月、11月，《山東省公共法律服務(wù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《山東條例》）、《黑龍江省人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的決定》（以下簡(jiǎn)稱《黑龍江決定》）、《湖北省公共法律服務(wù)條例》（簡(jiǎn)稱《湖北條例》）相繼通過(guò)。2021年是公共法律服務(wù)地方立法的快速發(fā)展年。2021年8月，廈門(mén)市人大常委會(huì)通過(guò)《廈門(mén)經(jīng)濟(jì)特區(qū)公共法律服務(wù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《廈門(mén)條例》），《廈門(mén)條例》首次將“公共法律服務(wù)提供”的事項(xiàng)內(nèi)容分化為“基本公共法律服務(wù)”和“促進(jìn)多元化公共法律服務(wù)多元化專業(yè)化”兩個(gè)章節(jié)，對(duì)基本公共法律服務(wù)、非基本公共法律服務(wù)、多元化專業(yè)化公共法律服務(wù)從篇章結(jié)構(gòu)上進(jìn)行了三個(gè)維度的區(qū)分，充分體現(xiàn)出公共法律服務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部基本服務(wù)、非基本服務(wù)、多元化專業(yè)化的三維多元體系構(gòu)造特征。2021年8月20日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)法律援助法》，這一立法進(jìn)一步明確了法律援助在公共法律服務(wù)體系多元化規(guī)范構(gòu)架中的基本范疇維度。在廣州、上海等市和江蘇等省的公共法律服務(wù)政府規(guī)章征求社會(huì)公眾意見(jiàn)立法稿中，也均明確提出了基本、非基本、多元化三維概念的區(qū)分?，F(xiàn)代公共法律服務(wù)體系在地方立法例實(shí)踐中已然呈現(xiàn)出地方政府財(cái)政確保的基本公共法律服務(wù)、國(guó)家確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的非基本公共法律服務(wù)、國(guó)家和地方政府指導(dǎo)和監(jiān)管的市場(chǎng)化公共法律服務(wù)、社會(huì)公益慈善等各類組織資助的公共法律服務(wù)四個(gè)領(lǐng)域。在《湖北條例》起草之初，湖北人大與司法廳及作者主持的立法委托起草學(xué)者團(tuán)隊(duì)首先就條例名稱確定為“促進(jìn)條例”還是“條例”展開(kāi)了討論，最后經(jīng)過(guò)討論決定去掉“促進(jìn)”二字?！?1〕在筆者主持的“湖北省公共法律服務(wù)條例立法起草”委托項(xiàng)目中，條例起草之初的第一次立法協(xié)調(diào)會(huì)與湖北省司法廳、湖北省人大展開(kāi)了討論，起初湖北省司法廳曾考慮定名為“促進(jìn)”條例，在湖北人大舉行的立法調(diào)研會(huì)中也有部分專家提出促進(jìn)型立法可以解決服務(wù)供給不足的問(wèn)題，但經(jīng)過(guò)反復(fù)探討和征求意見(jiàn)最終決定去掉名稱中的“促進(jìn)”?！稄B門(mén)條例》在初期的立法調(diào)研階段擬定的名稱為《廈門(mén)經(jīng)濟(jì)特區(qū)公共法律服務(wù)促進(jìn)條例》，在公布草案征求意見(jiàn)稿時(shí)去掉了“促進(jìn)”二字?！?2〕參見(jiàn)程慶棟：《〈廈門(mén)經(jīng)濟(jì)特區(qū)公共法律服務(wù)促進(jìn)條例〉立法調(diào)研》，載廈門(mén)大學(xué)法學(xué)院網(wǎng)站，https://law.xmu.edu.cn/info/1088/28962.htm，2021年9月21日訪問(wèn)；《廈門(mén)市司法局關(guān)于〈廈門(mén)經(jīng)濟(jì)特區(qū)公共法律服務(wù)條例（草案征求意見(jiàn)稿）〉公開(kāi)征求意見(jiàn)的通知》，載廈門(mén)市人民政府網(wǎng)，http://www.xm.gov.cn/zxgg/202101/t20210128_2516108.htm，2021年9月21日訪問(wèn)?！渡虾Ｊ泄卜煞?wù)辦法》征求意見(jiàn)稿也是在公開(kāi)征求社會(huì)公眾意見(jiàn)時(shí)刪除了“促進(jìn)”二字。名稱爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)是對(duì)立法性質(zhì)的反思。從規(guī)范整體目的的角度可以分為促進(jìn)型立法和管理型立法，兩者在主要調(diào)整功能和手段上均有不同側(cè)重?！?3〕參見(jiàn)鄭曙光：《地方立法中促進(jìn)型立法探析——以浙江地方立法實(shí)踐為分析視角》，載《寧波大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版）》2019年第1期，第114頁(yè)。

（一）規(guī)范類型：促進(jìn)型公共法律服務(wù)立法或管理型公共法律服務(wù)立法

管理型立法以規(guī)范確立和禁止設(shè)限為宗旨，對(duì)較為穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行規(guī)制調(diào)整，傳統(tǒng)的管理型立法以“假定、處理、制裁”三部分為主要規(guī)范構(gòu)成，但隨著我國(guó)由管理型政府邁入服務(wù)型政府，管理型立法在服務(wù)型政府建設(shè)中逐漸由加強(qiáng)行政管制走向了實(shí)現(xiàn)公民“權(quán)利保障”的功能轉(zhuǎn)向?！?4〕參見(jiàn)文華、鐘曉凱：《從“管理型”邁向“權(quán)利保障性”的地方立法——基于內(nèi)地與澳門(mén)公共安全技術(shù)防范立法的經(jīng)驗(yàn)比較》，載《地方立法研究》2017年第1期，第71頁(yè)。在我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和公共事業(yè)發(fā)展中存在大量“權(quán)利保護(hù)型”的管理型立法，如反壟斷法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法以及教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)境等方面立法。促進(jìn)型立法具有促進(jìn)、引導(dǎo)新產(chǎn)業(yè)、新興公益事業(yè)或業(yè)態(tài)及社會(huì)行為的立法功能，主要針對(duì)那些社會(huì)關(guān)系尚未得到良好發(fā)育、市場(chǎng)規(guī)模并未形成而急需鼓勵(lì)的領(lǐng)域，〔15〕參見(jiàn)龍飛：《多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2020年版，第65頁(yè)。側(cè)重引導(dǎo)、推進(jìn)、倡導(dǎo)，主要解決“供給”問(wèn)題，在規(guī)范中主要通過(guò)促進(jìn)手段引導(dǎo)市場(chǎng)主體、社會(huì)組織與群眾的參與行為。多元化規(guī)范類型的確立將決定整體立法中的主要調(diào)整手段的占比。對(duì)于公共法律服務(wù)的立法性質(zhì)，根據(jù)其服務(wù)事項(xiàng)“三維四域”多元化的本質(zhì)特性，其規(guī)范類型應(yīng)當(dāng)屬于管理型和促進(jìn)型相結(jié)合的綜合型立法規(guī)范，既要解決部分服務(wù)事項(xiàng)和工作機(jī)制“有沒(méi)有”的問(wèn)題，又要解決服務(wù)質(zhì)量“好不好”的問(wèn)題，很難分辨其中管理型規(guī)范更重要還是促進(jìn)型規(guī)范更重要，隨著公共法律服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，立法發(fā)展初期階段更加偏重基本服務(wù)保障，到了發(fā)展中期會(huì)更加偏重新類型服務(wù)事項(xiàng)、服務(wù)主體的鼓勵(lì)和拓展，到了發(fā)展成熟期可能會(huì)更偏重整體各類型服務(wù)的規(guī)范化運(yùn)行，可能會(huì)出現(xiàn)管理型規(guī)范和促進(jìn)型規(guī)范數(shù)量螺旋交替的現(xiàn)象。立法類型的確立決定了規(guī)范中具體調(diào)整社會(huì)關(guān)系的手段。具體來(lái)說(shuō)，涉及各國(guó)家機(jī)關(guān)部門(mén)對(duì)基本公共法律服務(wù)的提供和保障方面的內(nèi)容具有保障性、兜底性的特征，屬于“權(quán)利保障型”的管理型立法規(guī)范，是確保社會(huì)大多數(shù)群體接近法律的基本服務(wù)供給的“及格線”，對(duì)于基本義務(wù)的違反必須采取罰則明確的“硬措施”。法律科技聯(lián)合創(chuàng)新、多元社會(huì)力量參與、新服務(wù)領(lǐng)域拓展和引導(dǎo)等內(nèi)容屬于鼓勵(lì)和促進(jìn)型規(guī)范，屬于促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)治理創(chuàng)新的“優(yōu)秀線”，促進(jìn)型規(guī)范的部分內(nèi)容需要用發(fā)展目標(biāo)宣示、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、政策扶持傾斜等調(diào)整手段，設(shè)定法律責(zé)任往往包括職業(yè)道德懲戒、社會(huì)責(zé)任、政治責(zé)任等內(nèi)容，因此，促進(jìn)型立法具有“軟法”特征， “軟法是原則上沒(méi)有法律約束力但有實(shí)際效力的行為規(guī)則”，〔16〕姜明安：《軟法的興起與軟法之治》，載《中國(guó)法學(xué)》2006年第2期，第25-26頁(yè)。對(duì)于基本公共法律服務(wù)的保障規(guī)范無(wú)法用“軟法”維護(hù)，而促進(jìn)型服務(wù)事項(xiàng)也不適宜用苛刻的罰則來(lái)“一刀切”，“三維四域”多元化的規(guī)范特征注定了公共法律服務(wù)是管理型與促進(jìn)型規(guī)范結(jié)合并用的綜合型規(guī)范格局。

（二）規(guī)范屬性：行政法性質(zhì)公共法律服務(wù)立法或社會(huì)法性質(zhì)公共法律服務(wù)立法

區(qū)分法律部門(mén)的關(guān)鍵在于獨(dú)立的社會(huì)關(guān)系調(diào)整手段。規(guī)范屬性的確定關(guān)乎規(guī)范制度的結(jié)構(gòu)安排、權(quán)利義務(wù)的具體范圍和表達(dá)范式、規(guī)范實(shí)施中的解釋方法。目前實(shí)務(wù)部門(mén)和學(xué)界已經(jīng)開(kāi)始針對(duì)公共法律服務(wù)規(guī)范屬性進(jìn)行理論研究和學(xué)術(shù)探討。關(guān)于公共服務(wù)領(lǐng)域的法律規(guī)范屬性目前存在公法領(lǐng)域行政法性質(zhì)與公私法之間的第三法域即社會(huì)法性質(zhì)這兩種觀點(diǎn)?；诜?wù)型政府理念，行政法學(xué)者常將政府公共服務(wù)作為研究對(duì)象。行政法屬于公法領(lǐng)域，現(xiàn)代公法學(xué)主流觀點(diǎn)將公共服務(wù)視為公法存在的目的或精神實(shí)質(zhì)，國(guó)家和政府的公共服務(wù)職能強(qiáng)調(diào)了公法所應(yīng)具備的屬性為“公共性”和“服務(wù)性”，其治理活動(dòng)與所有社會(huì)成員有關(guān)，其規(guī)范治理目的在于實(shí)現(xiàn)高層次社會(huì)需求?！?7〕參見(jiàn)賀林波、李燕凌：《公共服務(wù)視野下的公法精神》，人民出版社2013年版，第35頁(yè)。首先將公共服務(wù)與公法聯(lián)系的學(xué)者是狄驥，其將公共服務(wù)視為政府的主要任務(wù)。法國(guó)學(xué)者佩澤爾提出公共服務(wù)是滿足普遍利益需要的活動(dòng)，其將主體擴(kuò)展到非政府的公共性組織，但此處非政府組織亦是基于特定職能和控制地位而負(fù)有公共責(zé)任的組織。即使在基本公共法律服務(wù)方面，雖然供給主體為國(guó)家政府，但實(shí)施主體中包含了律師及律師事務(wù)所、公證處、鑒定所等服務(wù)機(jī)構(gòu)主體，其不能等同于行政法中具有職權(quán)和義務(wù)的其他公共性組織。作為公法的行政法固然可以明確政府及相關(guān)職能部門(mén)和其他公共組織的責(zé)任義務(wù)，但難于通過(guò)施加責(zé)任義務(wù)的方式調(diào)整公共法律服務(wù)供給主體與實(shí)施主體之間的關(guān)系，而服務(wù)實(shí)施主體的服務(wù)質(zhì)量將直接決定社會(huì)公眾的滿意度。

我國(guó)自第九屆全國(guó)人大第四次會(huì)議報(bào)告中將中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系劃分為包含社會(huì)法在內(nèi)的七大法律部門(mén)以來(lái)，社會(huì)法研究引起了國(guó)內(nèi)學(xué)者的高度關(guān)注。2003年4 月，在第十屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)法制講座中，時(shí)任全國(guó)人大法律委員會(huì)主任的楊景宇指出：“社會(huì)法是規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系、社會(huì)保障、社會(huì)福利和特殊群體保障方面的法律關(guān)系的總和。”〔18〕夏立安：《社會(huì)法的概念與理念——通往法治社會(huì)之路》，載張文顯主編：《社會(huì)法與法治社會(huì)建設(shè)》，法律出版社2018年版，第46頁(yè)。從社會(huì)法的角度來(lái)界定公共法律服務(wù)的規(guī)范屬性更符合其服務(wù)保障法治社會(huì)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)功能及多元化服務(wù)供給模式。〔19〕同上注，第44頁(yè)。王澤鑒教授認(rèn)為“行政法主要采取各種管理、評(píng)估、防救、防治的規(guī)范管制風(fēng)險(xiǎn)。而社會(huì)法則關(guān)注在法治國(guó)家與社會(huì)發(fā)展中如何分配社會(huì)資源實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義，其主要內(nèi)容是處理社會(huì)變遷、體制改革所產(chǎn)生的公平正義、弱勢(shì)人群保障、相關(guān)社會(huì)保障系統(tǒng)完善等，以上都是社會(huì)法與法治建設(shè)的重要研究課題?！薄?0〕王澤鑒：《法治社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)管控與社會(huì)正義》，載張文顯主編：《社會(huì)法與法治社會(huì)建設(shè)》，法律出版社2018年版，第3頁(yè)。權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需要通過(guò)具體規(guī)范制度來(lái)完成，在法律體系中堅(jiān)持權(quán)利本位，創(chuàng)設(shè)一系列的實(shí)體和程序權(quán)利及救濟(jì)途徑，才能使公民獲得公共法律服務(wù)的權(quán)利得到制度保障。公共法律服務(wù)的獲得，對(duì)于依法維護(hù)憲法所賦予的公民的其他基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)具有前提性、基礎(chǔ)性、保障性意義，對(duì)于維護(hù)公民的生存與發(fā)展以及在權(quán)利受到侵害時(shí)獲得有效法律救濟(jì)具有保障性功能。例如，在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度中，獲得值班律師的幫助是司法人權(quán)保障的前提。一旦確立公民公共法律服務(wù)獲取權(quán)的法律規(guī)范缺位，很難期待不具有法律運(yùn)用實(shí)施能力的個(gè)體能夠享有意志自由和獲得基本尊嚴(yán)的生活。隨著時(shí)代發(fā)展，學(xué)理研究對(duì)社會(huì)法的范圍不斷拓展。日本學(xué)者沼田稻次郎認(rèn)為社會(huì)法是為維護(hù)生存權(quán)而實(shí)施的法律規(guī)范。德國(guó)的社會(huì)法概念有三個(gè)層次：一是將社會(huì)法定位為公法與私法之外的第三法域，二是將社會(huì)法定義為為實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策而制定的法律，三是將社會(huì)法等同于社會(huì)保障法。在國(guó)內(nèi)的社會(huì)法研究中，鄭尚元教授認(rèn)為，社會(huì)法的調(diào)整對(duì)象包括社會(huì)保障關(guān)系、弱勢(shì)群體保護(hù)社會(huì)關(guān)系、公益事業(yè)舉辦社會(huì)關(guān)系等，其并非泛義上的公、私法交叉融合的一類法律?！?1〕參見(jiàn)鄭尚元：《社會(huì)法的存在與社會(huì)學(xué)理論探索》，載《法律科學(xué)（西北政法學(xué)院學(xué)報(bào)）》2003年第3期，第40-48頁(yè)。王為農(nóng)教授認(rèn)為，社會(huì)法是相對(duì)于公法、私法而言，以社會(huì)公共利益為本位的第三法域?！?2〕參見(jiàn)王為農(nóng)、吳謙：《社會(huì)法的基本問(wèn)題：概念與特征》，載《財(cái)經(jīng)問(wèn)題》2002年第11期（總第228 期），第 90-93頁(yè)。近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)法的定義探討有朝著廣義發(fā)展的趨勢(shì)，董保華教授認(rèn)為社會(huì)法的調(diào)整范圍由“勞動(dòng)關(guān)系、社會(huì)保障和社會(huì)福利關(guān)系”，向“規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系、社會(huì)保障、社會(huì)福利和特殊群體權(quán)益保障”擴(kuò)張，其定義為“以解決社會(huì)問(wèn)題為宗旨”?！?3〕董保華：《“廣義杜會(huì)法”與“中義社會(huì)法”——兼與鄭尚元、謝增毅先生商榷》，載《東方法學(xué)》2013年第3期，第15頁(yè)。

社會(huì)法中的權(quán)利義務(wù)結(jié)構(gòu)與傳統(tǒng)法學(xué)領(lǐng)域的行政法有很大差異。行政法律規(guī)范以維護(hù)行政行為合法性和保障行政相對(duì)人權(quán)利為規(guī)范重心。在社會(huì)法規(guī)范中，往往以賦予權(quán)利主體分享社會(huì)公共資源的資格能力、分享途徑為規(guī)范重心，權(quán)利主體往往享有分享社會(huì)公共資源的權(quán)利而不必然承擔(dān)對(duì)待給付義務(wù)，“最需要社會(huì)權(quán)的群體往往對(duì)社會(huì)權(quán)貢獻(xiàn)最少”，〔24〕徐爽：《憲法上社會(huì)權(quán)的發(fā)展：傳統(tǒng)、改革與未來(lái)》，載《政法論壇》2019年第7期，第15頁(yè)。國(guó)家機(jī)關(guān)和具有相關(guān)公共職能的其他組織負(fù)有廣泛的提供相應(yīng)公共資源的義務(wù)而并不因此享有相應(yīng)的權(quán)力，也不能對(duì)權(quán)利主體任意課加義務(wù)。社會(huì)法的規(guī)范屬性決定了與單純的私法規(guī)范和公法規(guī)范結(jié)構(gòu)不同的是，公共法律服務(wù)的規(guī)范結(jié)構(gòu)中，各方主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不具有完全的對(duì)等性，享有權(quán)利的主體廣泛且權(quán)利內(nèi)容廣泛，對(duì)應(yīng)的義務(wù)較少；承擔(dān)義務(wù)的主體廣泛且義務(wù)內(nèi)容廣泛，但享有的權(quán)利較少。同時(shí)，在調(diào)整手段上首先強(qiáng)調(diào)均衡分布城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)資源，以發(fā)達(dá)地區(qū)帶動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，以非基本法律服務(wù)的科技研發(fā)優(yōu)勢(shì)帶動(dòng)基本法律服務(wù)領(lǐng)域供給充實(shí)。從“三維四域”多元化規(guī)范構(gòu)造視角來(lái)分析公共法律服務(wù)的規(guī)范調(diào)整方式，其中的基本法律服務(wù)的規(guī)范調(diào)整方式更近似于社會(huì)保障法、勞動(dòng)法的弱勢(shì)群體保護(hù)和基本社會(huì)福利兜底保障，重視通過(guò)均衡分布公共法律服務(wù)資源來(lái)補(bǔ)足弱勢(shì)群體接近法律的短板，提供整體社會(huì)的底線公平正義；非基本、市場(chǎng)化、社會(huì)公益化法律服務(wù)的規(guī)范調(diào)整方式近似于經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域的宏觀發(fā)展方向控制和結(jié)構(gòu)引領(lǐng)以及社會(huì)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)防范。社會(huì)法的兩種調(diào)整手段雙向契合于公共法律服務(wù)體系的多元化規(guī)范構(gòu)造所要解決的核心問(wèn)題。

（三）權(quán)利屬性：廣大人民群眾的公共法律服務(wù)獲取權(quán)與社會(huì)權(quán)性質(zhì)分析

雖然黨中央、國(guó)務(wù)院和各地各級(jí)政府的公共法律服務(wù)系列政策文件已經(jīng)確立了國(guó)家機(jī)關(guān)提供公共法律服務(wù)的義務(wù)，但真正為人民群眾的權(quán)利帶來(lái)終極保障的是在立法中確立公民公共法律服務(wù)獲取權(quán)。在“權(quán)利話語(yǔ)越來(lái)越彰顯和張揚(yáng)的時(shí)代”，〔25〕張文顯、姚建宗：《權(quán)利時(shí)代的理論景象》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2005年第5期，第3頁(yè)。構(gòu)建現(xiàn)代公共法律服務(wù)獲取權(quán)的規(guī)范制度顯得比僅僅單向度強(qiáng)調(diào)國(guó)家政府責(zé)任更為重要?！逗睏l例》第5條首次明確規(guī)定了公共法律服務(wù)的獲取權(quán)。《湖北條例》立法過(guò)程中對(duì)于是否正面確立公共法律服務(wù)獲取權(quán)曾經(jīng)有過(guò)激烈探討，其最大的爭(zhēng)議和疑慮來(lái)自是否會(huì)導(dǎo)致公民權(quán)利的泛化和行政訴訟的泛濫。權(quán)利屬性的確定關(guān)乎到權(quán)利實(shí)現(xiàn)途徑及救濟(jì)保障措施的設(shè)定，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步?jīng)Q定權(quán)利保護(hù)的救濟(jì)方式和可訴范圍。從權(quán)利屬性來(lái)看，公民公共法律服務(wù)獲取權(quán)屬于基本人權(quán)中的社會(huì)權(quán)范疇。我國(guó)關(guān)于現(xiàn)代公共法律服務(wù)獲取權(quán)的整體權(quán)利屬性理論研究已經(jīng)開(kāi)啟，〔26〕參見(jiàn)楊凱：《正確解讀公共法律服務(wù)獲取權(quán)》，載《上海法治報(bào)》2020 年 9 月 2 日，第 B06 版。也有相當(dāng)一部分研究成果闡述了法律援助獲得權(quán)的權(quán)利屬性。學(xué)者吳光升認(rèn)為，刑事法律援助獲得權(quán)是具有社會(huì)保障功能的社會(huì)救助權(quán)。〔27〕參見(jiàn)吳光升：《被追訴人的法律援助獲得權(quán)》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第4期，第26頁(yè)。學(xué)者黃娟認(rèn)為農(nóng)村法律援助是民生工程和人權(quán)保障制度?！?8〕參見(jiàn)黃娟：《人權(quán)視域中的農(nóng)村法律援助》，載《人權(quán)》2018年第4期，第108頁(yè)。美國(guó)通過(guò)聯(lián)邦最高法院1932年的“鮑威爾案”與1963年的“吉迪恩案”將獲得刑事法律援助的權(quán)利確立為憲法性權(quán)利?！?9〕Mossman and M. Jane, The Charter and the Right to Legal Aid, J. l. & Soc.poly, 1986, p.39-41.聯(lián)合國(guó)《關(guān)于在刑事司法系統(tǒng)中獲得法律援助機(jī)會(huì)的原則和準(zhǔn)則》規(guī)定各成員國(guó)“應(yīng)盡可能在本國(guó)法中保障獲得法律援助權(quán)，酌情在憲法中保障該權(quán)利”。〔30〕See Auke Willems, The Unit Nations Principles and Guidelines on Access in Criminal Justice Systems: A Step Toward Global Assurance of Legal Aid, New Crim. L. Rev. no. 17, 2014，p. 201.據(jù)此，不論有沒(méi)有憲法和法律文本上的直接規(guī)范表達(dá)，各國(guó)都通常認(rèn)為獲得法律幫助是一項(xiàng)基本人權(quán)。在基本人權(quán)的分類中，經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)與人身人格權(quán)、政治權(quán)相并列。〔31〕學(xué)術(shù)界對(duì)基本人權(quán)的分類方式主要有五種：（1）包括世界人權(quán)宣言列舉的平等權(quán)、自由權(quán)、生命權(quán)、人格權(quán)、公正審判權(quán)、自決權(quán)、發(fā)展權(quán)等；（2）生存權(quán)、環(huán)境權(quán)、和平權(quán)、自決權(quán)、發(fā)展權(quán)；（3）公民、政治、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化權(quán)；（4）人身人格權(quán)、政治權(quán)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)；（5）自由權(quán)和平等權(quán)。參見(jiàn)李龍主編：《法理學(xué)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2003年版，第167頁(yè)。

公共服務(wù)可以分為生存性服務(wù)、安全性服務(wù)、發(fā)展性服務(wù)，公共法律服務(wù)屬于發(fā)展性公共服務(wù)，是國(guó)家為促進(jìn)公民的各項(xiàng)發(fā)展而提供的法律服務(wù)，該項(xiàng)國(guó)家義務(wù)與《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》中的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利相對(duì)應(yīng)?！?2〕參見(jiàn)陳云良、尋?。骸稑?gòu)建公共服務(wù)法律體系的理論邏輯及現(xiàn)實(shí)展開(kāi)》，載《法學(xué)研究》2019年第3期，第14頁(yè)。關(guān)于社會(huì)權(quán)，德國(guó)學(xué)者施米特認(rèn)為，社會(huì)權(quán)不同于自由權(quán)，具有一定的政治屬性，是公民可以請(qǐng)求國(guó)家給付幫助的一種請(qǐng)求權(quán)。〔33〕參見(jiàn)楊政憲：《社會(huì)基本權(quán)之研究——以德國(guó)法為借鏡》，臺(tái)大法律學(xué)研究所1995年版，第24頁(yè)。我國(guó)學(xué)者龔向和認(rèn)為，社會(huì)權(quán)屬于公民“要求國(guó)家提供相應(yīng)服務(wù)以積極促成其物質(zhì)和文化生活的權(quán)利”?！?4〕龔向和：《社會(huì)權(quán)的概念》，載《河北法學(xué)》2007年第9期，第49頁(yè)。公共法律服務(wù)獲取權(quán)具有社會(huì)權(quán)屬性，其本質(zhì)是從國(guó)家那里獲得面向社會(huì)公共生活的法律方面的服務(wù)，公眾作為權(quán)利主體有權(quán)參與社會(huì)公共法律服務(wù)資源的分享，該權(quán)利應(yīng)當(dāng)由國(guó)家通過(guò)立法與行政制度賦予公民。同時(shí)，服務(wù)接受者在享受公共資源時(shí)也必須承擔(dān)相應(yīng)的公共義務(wù)，不得在接受服務(wù)時(shí)惡意利用或者濫用公共服務(wù)資源，擾亂執(zhí)法、司法秩序，例如，利用虛假證據(jù)獲取公證和裁判文書(shū)等?；竟卜煞?wù)的價(jià)值基礎(chǔ)是國(guó)家對(duì)公民基本權(quán)利的保障，這些社會(huì)權(quán)利涉及人的生理需求、安全需求和較為基礎(chǔ)的發(fā)展需求，關(guān)系到人民群眾的最根本利益，決定了公民在社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)中的起點(diǎn)、機(jī)會(huì)和條件的公平，〔35〕參見(jiàn)做好“十四五”規(guī)劃編制和發(fā)展改革工作叢書(shū)編寫(xiě)組編：《加強(qiáng)社會(huì)公共服務(wù)體系建設(shè)》，中國(guó)市場(chǎng)出版社2020年版，第56頁(yè)。是國(guó)家政府必須承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任底線，也構(gòu)成了基本公共法律服務(wù)的保障范圍。非基本、市場(chǎng)化、社會(huì)公益化公共法律服務(wù)的價(jià)值基礎(chǔ)是為公民進(jìn)一步在經(jīng)濟(jì)能力許可范圍內(nèi)充分尋求個(gè)體的各方面良性發(fā)展，在合法框架內(nèi)最大化發(fā)揮社會(huì)公共服務(wù)的創(chuàng)造潛能。

將公共法律服務(wù)獲取權(quán)作為一項(xiàng)新興權(quán)利來(lái)確立必須考察其是否具備獨(dú)立性，是否能為其他既有的權(quán)利類型所吸收。盡管公共法律服務(wù)與教育、醫(yī)療公共服務(wù)在促進(jìn)公民生存與發(fā)展等功能方面具有類似特征，但三者在法律淵源和具體權(quán)能內(nèi)涵上有所不同?！稇椃ā返?5條規(guī)定了公民的獲取物質(zhì)幫助權(quán)，第46條規(guī)定了公民的受教育權(quán)。盡管在公共法律服務(wù)的具體產(chǎn)品中，法治宣傳教育在形式上與國(guó)家提供的教育功能類似，對(duì)特殊困難群體提供的法律援助服務(wù)與社會(huì)救濟(jì)功能類似，但公共法律服務(wù)作為一個(gè)整體，其制度功能既包括公民以接受法律幫助和法治宣傳教育的形式補(bǔ)足其法律知識(shí)水平和法律運(yùn)用能力的不足，也包括公民通過(guò)相關(guān)公共服務(wù)平臺(tái)獲取涉及重大公共事項(xiàng)的公共法律服務(wù)信息，通過(guò)村（居）法律顧問(wèn)和企業(yè)法律顧問(wèn)的幫助參與基層社會(huì)和行業(yè)領(lǐng)域自治性規(guī)范制定。公共法律服務(wù)活動(dòng)的過(guò)程是一個(gè)“國(guó)家—社會(huì)”的雙向互動(dòng)，充分實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利話語(yǔ)表達(dá)的過(guò)程，故公共法律服務(wù)獲取權(quán)無(wú)法為既有的權(quán)利類型所涵蓋，應(yīng)賦予其獨(dú)立地位。在《憲法》中并沒(méi)有關(guān)于公共法律服務(wù)直接的規(guī)范表達(dá)，而《憲法》第24條將國(guó)家普及法制教育以加強(qiáng)精神文明建設(shè)作為一項(xiàng)基本制度，《憲法》第33條規(guī)定了公民在法律面前一律平等，《憲法》第41條規(guī)定了公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員有批評(píng)、建議權(quán)，對(duì)違法失職人員有申訴、控告、檢舉權(quán)。公共法律服務(wù)是普法宣傳的主要陣地，是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)法、司法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的有效渠道，同時(shí)，也是在社會(huì)生活的各個(gè)環(huán)節(jié)賦予公民“接近法律的正義”，保障法律救濟(jì)途徑的可及性，將社會(huì)矛盾糾紛化解引入法律之門(mén)的主要工具。明確公民獲取公共法律服務(wù)的權(quán)利范圍及途徑，是實(shí)現(xiàn)“公民法律面前人人平等”這一憲法權(quán)利的重要保障。

四、供需平衡：現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系基本規(guī)范要素分析

“規(guī)范分析應(yīng)當(dāng)全方位考察規(guī)范的構(gòu)成要素，關(guān)注法的合法性論證基礎(chǔ)、運(yùn)行效果、實(shí)體構(gòu)成內(nèi)容等。”〔36〕謝暉：《論規(guī)范分析方法》，載《中國(guó)法學(xué)》2009年第2期，第36頁(yè)。如果配套的法律規(guī)范制度缺失，抽象概念上的公共法律服務(wù)獲取權(quán)將無(wú)法實(shí)證化。規(guī)范分析是法學(xué)研究的獨(dú)特方法，是構(gòu)建公共法律服務(wù)的學(xué)科基礎(chǔ)和為維護(hù)數(shù)字人權(quán)提供的法治保障，也是保障公共法律服務(wù)規(guī)范體系科學(xué)性的基本方法。在多元化規(guī)范結(jié)構(gòu)視域下，公共法律服務(wù)體系應(yīng)當(dāng)是一個(gè)逐步隨著現(xiàn)實(shí)條件改善和服務(wù)需求增長(zhǎng)不斷動(dòng)態(tài)調(diào)整的范疇，其概念可定義為：為滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中人民群眾日益增長(zhǎng)的法律服務(wù)需求，彌補(bǔ)市場(chǎng)供給不足、市場(chǎng)需求不暢和資源配置不均衡，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義與和諧穩(wěn)定，由黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、機(jī)關(guān)部門(mén)協(xié)同、社會(huì)力量參與，以保障公民、法人和其他組織法律需求為主要目的，而組織提供的必要服務(wù)設(shè)施、產(chǎn)品、活動(dòng)、事項(xiàng)等?！?7〕參見(jiàn)楊凱：《公共法律服務(wù)體系建設(shè)的基本構(gòu)架》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2021 年7 月14 日，第 4 版。其中，既包括主要由國(guó)家機(jī)關(guān)組織提供的保障型、兜底型基本公共法律服務(wù)，也包括國(guó)家政府定價(jià)的非基本公共法律服務(wù)和主要依靠市場(chǎng)化方式提供的公共法律服務(wù)，以及社會(huì)力量參與的公益化公共法律服務(wù)。系統(tǒng)化構(gòu)建公共法律服務(wù)的規(guī)范體系，應(yīng)從“三維四域”多元化的規(guī)范結(jié)構(gòu)、社會(huì)法規(guī)范屬性、社會(huì)權(quán)利屬性出發(fā)，綜合擬定其權(quán)利義務(wù)主體、事項(xiàng)范圍、模式與程序、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)價(jià)指標(biāo)、監(jiān)督管理等主要規(guī)范要素。

（一）公共法律服務(wù)的權(quán)利義務(wù)主體

無(wú)論是公共法律服務(wù)的提供主體還是獲取主體，都具有多層次結(jié)構(gòu)?！叭S四域”多元化的規(guī)范構(gòu)造思維有利于厘清多層次的權(quán)利主體之間的角色差異，有利于明確基本服務(wù)、非基本服務(wù)市場(chǎng)化、社會(huì)公益化領(lǐng)域具有相應(yīng)法律職能的國(guó)家機(jī)關(guān)、有關(guān)機(jī)構(gòu)組織的職能分工，以及不同類型的服務(wù)獲取群體的權(quán)利義務(wù)范圍和權(quán)利保障途徑，在立足實(shí)踐需求基礎(chǔ)上將抽象的主體資格與其權(quán)利義務(wù)范圍對(duì)接實(shí)證化。

1.服務(wù)提供義務(wù)主體

公共法律服務(wù)的提供主體從主體性質(zhì)類型上分為公權(quán)力機(jī)關(guān)、一般法律服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)力量；從供給職責(zé)上可分為服務(wù)組織提供主體、服務(wù)直接實(shí)施主體、服務(wù)宏觀統(tǒng)籌管理和跨部門(mén)職能協(xié)調(diào)主體。公共法律服務(wù)提供的不同主體之間還存在行政委托、政府購(gòu)買(mǎi)、特許準(zhǔn)入等法律關(guān)系。公共法律服務(wù)的供給主體是否僅限于司法行政機(jī)關(guān)，還是應(yīng)當(dāng)包括其他具有法律服務(wù)職能的國(guó)家機(jī)關(guān)以及社會(huì)力量，長(zhǎng)期以來(lái)爭(zhēng)議不斷，主要顧慮在于不適當(dāng)?shù)丶又嘏c主體能力不匹配的負(fù)擔(dān)，或超越職能范圍。隨著實(shí)踐的發(fā)展，尤其是政府政務(wù)、在線訴訟、在線調(diào)解、在線法律服務(wù)的不斷普及，各級(jí)政法機(jī)關(guān)和政府部門(mén)就公共領(lǐng)域涉及法律事項(xiàng)的對(duì)外服務(wù)，包括人民法院的訴訟服務(wù)、人民檢察院的檢察服務(wù)、政府部門(mén)的政務(wù)服務(wù)等，在公共性、服務(wù)性、法律性、人民性方面體現(xiàn)了與司法行政相關(guān)領(lǐng)域的公共法律服務(wù)活動(dòng)在方式、功能、目的上具有同質(zhì)性。同時(shí)，要想將公共法律服務(wù)深入滲透至基層普通人群的法律需求中，必須做好一般法律服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)力量的銜接、配合、補(bǔ)充，因此，凡是具有相關(guān)法律職能的國(guó)家機(jī)關(guān)和機(jī)構(gòu)組織、一般法律服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)力量都是公共法律服務(wù)提供主體的組成部分，只是在具體職責(zé)分工上需要進(jìn)行劃分。一是從主體類型劃分服務(wù)主體?！渡綎|條例》《湖北條例》《廈門(mén)條例》均規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府負(fù)有主導(dǎo)提供服務(wù)，并納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃的責(zé)任和義務(wù)；村民委員會(huì)、居民委員會(huì)負(fù)有協(xié)助提供服務(wù)的義務(wù)；其他政府職能部門(mén)，以及人民法院、人民檢察院等司法機(jī)關(guān)，包括工會(huì)、婦聯(lián)、消協(xié)等在內(nèi)的各類負(fù)有公共事務(wù)職能的組織在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好公共法律服務(wù)工作。司法機(jī)關(guān)除了要與司法行政機(jī)關(guān)共同做好以案釋法工作外，還應(yīng)當(dāng)提供關(guān)于法律援助、刑事辯護(hù)全覆蓋等方面的銜接協(xié)作。律師事務(wù)所、公證機(jī)構(gòu)、基層法律服務(wù)所、司法鑒定機(jī)構(gòu)等一般法律服務(wù)機(jī)構(gòu)提供公共法律服務(wù)應(yīng)接受司法行政機(jī)關(guān)監(jiān)督，并鼓勵(lì)其在提供有償服務(wù)時(shí)，對(duì)特殊困難群體和優(yōu)撫對(duì)象減免費(fèi)用。鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織、企業(yè)事業(yè)單位、志愿者等社會(huì)力量參與公共法律服務(wù)。二是從供給職責(zé)劃分服務(wù)主體。政府部門(mén)及其他具有相應(yīng)公共職能的國(guó)家機(jī)關(guān)是基本公共法律服務(wù)的組織提供者；對(duì)于需要進(jìn)行政府購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)事項(xiàng)，一般法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)力量均可以成為政府購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)的承接者，也即服務(wù)的直接實(shí)施者。人民政府負(fù)責(zé)建立公共法律服務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，具體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)由政府司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，其負(fù)責(zé)保障整體性、區(qū)域性服務(wù)資源分布的均等化，以及保障各服務(wù)主體之間的協(xié)同合作的有效性，避免各職能部門(mén)之間出現(xiàn)大量服務(wù)的重復(fù)投入和服務(wù)功能的沖突。作為基層組織的社區(qū)、村委會(huì)應(yīng)為提供基層公共法律服務(wù)的協(xié)助者，可以依據(jù)法律授權(quán)或行政委托提供相應(yīng)服務(wù)，但其最終的費(fèi)用由人民政府承擔(dān)。公共法律服務(wù)的各方提供主體間存在著費(fèi)用承擔(dān)和組織提供者與服務(wù)承接和實(shí)施者相互分離的現(xiàn)象，無(wú)法簡(jiǎn)單通過(guò)行政命令或行政協(xié)議來(lái)起到充分約束各方主體行為的作用，需要通過(guò)立法固定特殊的權(quán)利義務(wù)及責(zé)任關(guān)系。在非基本公共法律服務(wù)領(lǐng)域，政府司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)特許準(zhǔn)入的方式對(duì)一般法律服務(wù)機(jī)構(gòu)、其他社會(huì)力量進(jìn)入公共法律服務(wù)行業(yè)分類分級(jí)進(jìn)行資格準(zhǔn)入的審查，以保障服務(wù)基本質(zhì)量和保護(hù)服務(wù)消費(fèi)者權(quán)益，盡管非基本服務(wù)、市場(chǎng)化服務(wù)、社會(huì)公益化服務(wù)領(lǐng)域服務(wù)主體應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)化、社會(huì)化的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)為主，但國(guó)家和政府在其中具有保障、引導(dǎo)、監(jiān)督行業(yè)健康有序發(fā)展并提供公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的責(zé)任。

2.服務(wù)獲取權(quán)利主體

公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)效果是衡量法治政府的重要指標(biāo)。〔38〕參見(jiàn)江必新、李育：《論行政相對(duì)人公共服務(wù)請(qǐng)求權(quán)——兼議公民教育請(qǐng)求權(quán)之實(shí)現(xiàn)》，載《湖湘論壇》2017年第6期，第137頁(yè)。享有公共法律服務(wù)獲取權(quán)的主體分為一般主體和特定主體。在完整的公共法律服務(wù)體系中，基本公共法律服務(wù)的對(duì)象具有普遍性。同時(shí)，在具體服務(wù)事項(xiàng)中對(duì)于服務(wù)對(duì)象是否具備法律援助申請(qǐng)資格、人民調(diào)解申請(qǐng)資格、提起訴訟和仲裁的資格等需要進(jìn)一步進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，但能夠獲得法律援助、人民調(diào)解、參與訴訟和仲裁等具體法律服務(wù)結(jié)果的前提是所有公民享有以便捷化方式向有關(guān)部門(mén)提出服務(wù)事項(xiàng)請(qǐng)求，在公共法律服務(wù)的一般性規(guī)范中應(yīng)當(dāng)將權(quán)利主體界定為全體公民，甚至在涉及基本人身權(quán)利的服務(wù)領(lǐng)域可以函蓋到非我國(guó)公民?！逗睏l例》第5條首次正向確立了人民群眾享有的公共法律服務(wù)獲取權(quán)，該條規(guī)定了公民、法人和其他組織享有獲取、監(jiān)督、評(píng)價(jià)公共法律服務(wù)和對(duì)公共法律服務(wù)提出建議的權(quán)利?！渡綎|條例》第48條規(guī)定了外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人、外國(guó)組織可以參照本條例規(guī)定接受公共法律服務(wù)，但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。特定服務(wù)獲取權(quán)主體，是指在特別法規(guī)范中針對(duì)具有特殊困難和優(yōu)撫對(duì)象等特殊群體，以及針對(duì)符合法律援助服務(wù)、公證服務(wù)、申請(qǐng)人民調(diào)解等個(gè)別法律服務(wù)事項(xiàng)具體條件的主體?！逗睏l例》第18條規(guī)定了優(yōu)先向殘疾人、老年人、未成年人、重大疾病以及精神疾病患者、困難家庭等特殊群體和軍人軍屬、退役軍人等優(yōu)撫對(duì)象提供公共法律服務(wù)?！渡綎|條例》第21條規(guī)定，無(wú)償公共法律服務(wù)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先向特殊群體以及優(yōu)撫對(duì)象提供，有償服務(wù)鼓勵(lì)對(duì)特困群體和優(yōu)撫對(duì)象減收或者免收費(fèi)用。

（二）公共法律服務(wù)的事項(xiàng)范圍

相關(guān)政策文件和地方立法例主要以是否由國(guó)家免費(fèi)提供的角度來(lái)對(duì)基本服務(wù)、非基本服務(wù)、市場(chǎng)化服務(wù)、社會(huì)公益化服務(wù)進(jìn)行區(qū)分，但是否收費(fèi)僅僅是劃分基本與非基本服務(wù)范疇之后衍生的結(jié)論，而不是前提依據(jù)。由于基本公共服務(wù)隨著國(guó)家供給能力和社會(huì)需求變化，在規(guī)范具體基本服務(wù)、非基本服務(wù)、市場(chǎng)化服務(wù)、社會(huì)公益化服務(wù)事項(xiàng)內(nèi)容時(shí)，應(yīng)當(dāng)先從法理學(xué)視角劃分“三維四域”多元化公共法律服務(wù)的邊界。舒國(guó)瀅教授認(rèn)為盡管法學(xué)是實(shí)踐科學(xué)，但法理關(guān)注的是其中的應(yīng)然狀態(tài)，關(guān)涉到法的價(jià)值和目的?！?9〕參見(jiàn)舒國(guó)瀅：《求解當(dāng)代中國(guó)法學(xué)發(fā)展的“戴逸之問(wèn)”——舒國(guó)瀅教授訪談錄》，載《北方法學(xué)》2018年第4期，第8頁(yè)。從法理角度探尋公共法律服務(wù)多元化規(guī)范體系建構(gòu)的價(jià)值基礎(chǔ)和基本功能，具有維護(hù)人性尊嚴(yán)和自由發(fā)展的兩個(gè)層次的價(jià)值目標(biāo)。

1.從維護(hù)人性尊嚴(yán)的角度確定基本公共法律服務(wù)范圍

公共服務(wù)思想最早源于資本主義發(fā)展不平衡帶來(lái)的社會(huì)矛盾，20世紀(jì)30年代福斯多夫提出了“服務(wù)行政”與“生存照顧”理念，隨著社會(huì)生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變，個(gè)體生存自我負(fù)責(zé)的前提已不存在?！?0〕參見(jiàn)王進(jìn)文：《“人的尊嚴(yán)”義疏：理論溯源、規(guī)范實(shí)踐與本土化建構(gòu)》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第2期，第106-107頁(yè)。從人性尊嚴(yán)的維度出發(fā)，國(guó)家政府免費(fèi)提供的公共服務(wù)只能限于基本公共服務(wù)范圍。根據(jù)羅爾斯“社會(huì)正義論”，社會(huì)制度必須滿足兩項(xiàng)基本原則，即自由優(yōu)先原則和差別原則，而差別原則中又必須滿足機(jī)會(huì)開(kāi)放原則和分配向弱勢(shì)者傾斜原則。〔41〕參見(jiàn)［美］約翰?羅爾斯：《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1988年版，第57-61頁(yè)。根據(jù)《國(guó)家基本公共服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)（2019-2022年）》中所列舉的基本公共法律服務(wù)事項(xiàng)包括：法治宣傳教育服務(wù)、法律咨詢服務(wù)、法律便利服務(wù)、法律援助服務(wù)、人民調(diào)解服務(wù)、村（居）法律顧問(wèn)服務(wù)?！逗睏l例》《山東條例》在上述基礎(chǔ)上，還明確了有條件地區(qū)可以增加安置幫教、遠(yuǎn)程視頻會(huì)見(jiàn)等內(nèi)容?；竟卜煞?wù)應(yīng)當(dāng)向困難地區(qū)、困難群體和優(yōu)撫對(duì)象傾斜供給，通過(guò)向弱勢(shì)地區(qū)和群體的優(yōu)先供給實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的均等覆蓋是滿足公共服務(wù)均等性分配原則的應(yīng)有之義。此外，《湖北條例》第33條還規(guī)定了鼓勵(lì)面向農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)開(kāi)展流動(dòng)式服務(wù)，拓展服務(wù)覆蓋面。確定基本公共法律服務(wù)范圍應(yīng)從國(guó)情出發(fā)，借鑒《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》的規(guī)定，公共服務(wù)權(quán)利包括基本生活水準(zhǔn)權(quán)利、受教育權(quán)、健康權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、文化權(quán)利、就業(yè)權(quán)、住房權(quán)，〔42〕參見(jiàn)李軍鵬：《公共服務(wù)學(xué)》，國(guó)家行政學(xué)院出版社2007年版，第111-112頁(yè)。盡管基本服務(wù)范疇與國(guó)家資源和社會(huì)發(fā)展程度相關(guān)，但最低限度的基本服務(wù)權(quán)利不因此而克扣減少，由于涉及基本權(quán)利維護(hù)的基礎(chǔ)性法律服務(wù)都涉及到基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，都應(yīng)盡力納入基本公共法律服務(wù)范疇。

2.從實(shí)現(xiàn)人的自由與全面發(fā)展角度確定多元化公共法律服務(wù)范圍

人性自由的內(nèi)涵是賦予人的理性自主權(quán)，并激勵(lì)每個(gè)人發(fā)揮自己的能力，實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值，公共服務(wù)的目標(biāo)之一就是為有理想追求的人提供基本保障、啟動(dòng)條件、合理失敗寬容機(jī)會(huì)和重整旗鼓的契機(jī)，實(shí)現(xiàn)每個(gè)人參與競(jìng)爭(zhēng)的起點(diǎn)公平、環(huán)境公平。馬克思、恩格斯認(rèn)為，人的發(fā)展是一個(gè)從人的依賴關(guān)系到以物的依賴為基礎(chǔ)的獨(dú)立性，再到人的自由個(gè)性的歷史過(guò)程，人的自由發(fā)展是共產(chǎn)主義社會(huì)基本特征?！?3〕參見(jiàn)何士青：《人的全面發(fā)展的法治向度》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2020年版，第17頁(yè)。非基本、市場(chǎng)化、社會(huì)公益化公共法律服務(wù)是讓每個(gè)有發(fā)展?jié)摿Φ膫€(gè)體，在擺脫對(duì)個(gè)體身份地位、物質(zhì)條件的高度依賴基礎(chǔ)上，充分實(shí)現(xiàn)自由和全面發(fā)展的法治化途徑。除了滿足自由和發(fā)展需求之外，市場(chǎng)化服務(wù)往往是服務(wù)模式創(chuàng)新、科技研發(fā)、行業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力提升的前沿力量，實(shí)現(xiàn)基本與非基本、市場(chǎng)化、社會(huì)公益化服務(wù)相結(jié)合的均衡發(fā)展可以有效發(fā)揮非基本服務(wù)在創(chuàng)新方面的帶動(dòng)引領(lǐng)作用，為此《湖北條例》第21條規(guī)定了縣級(jí)以上司法行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)支持、培育具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的涉外法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，為重大涉外經(jīng)貿(mào)和對(duì)外開(kāi)放活動(dòng)提供服務(wù)。《黑龍江決定》第11條規(guī)定了提升仲裁國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，打造具有競(jìng)爭(zhēng)力的東北亞區(qū)域仲裁中心?！稄B門(mén)條例》第33條規(guī)定出臺(tái)優(yōu)惠政策打造法律服務(wù)聚集區(qū)；第35條要求鼓勵(lì)和支持法律服務(wù)機(jī)構(gòu)在公共法律服務(wù)資源不足的區(qū)域設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。

（三）現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系的多元化供給模式與程序規(guī)則

由于公共法律服務(wù)實(shí)施的社會(huì)效果難以量化評(píng)價(jià)，必須通過(guò)嚴(yán)格規(guī)制服務(wù)程序來(lái)進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量的管理，但由于服務(wù)供給模式的多樣化，不結(jié)合服務(wù)供給模式考慮的程序規(guī)則最終仍會(huì)導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清。

1.多元化公共法律服務(wù)供給模式

根據(jù)公共服務(wù)的性質(zhì)和可經(jīng)營(yíng)程度可以分為非經(jīng)營(yíng)性公共服務(wù)、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性公共服務(wù)、經(jīng)營(yíng)性公共服務(wù)三大類，對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)由政府規(guī)劃并負(fù)責(zé)提供，對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和經(jīng)營(yíng)性公共服務(wù)的投資經(jīng)營(yíng)應(yīng)當(dāng)向市場(chǎng)開(kāi)放，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多元參與?！?4〕參見(jiàn)楊清望：《公共服務(wù)法治化研究》，中南大學(xué)出版社2020年版，第184-185頁(yè)。除了國(guó)家政府直接提供的服務(wù)之外，間接提供服務(wù)的方式有行政委托、政府購(gòu)買(mǎi)、特許經(jīng)營(yíng)等。在公共法律服務(wù)中，基本服務(wù)具有非經(jīng)營(yíng)性，但基本服務(wù)也有較大部分無(wú)法完全由相應(yīng)國(guó)家機(jī)關(guān)直接提供，例如，公共法律服務(wù)中心的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以由供給主體自建，但其中網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的技術(shù)研發(fā)需要采用政府購(gòu)買(mǎi)的方式；服務(wù)中心人員中只有少量固定工作人員由司法行政機(jī)關(guān)對(duì)外招錄，其他大量駐場(chǎng)的律師、公證員、調(diào)解員需要采用政府購(gòu)買(mǎi)或政府補(bǔ)貼方式進(jìn)入。在村（居）法律顧問(wèn)室提供的服務(wù)中，社區(qū)和村委會(huì)是服務(wù)提供的協(xié)助主體，其可以根據(jù)法律授權(quán)或者行政機(jī)關(guān)的委托提供服務(wù)，但服務(wù)的費(fèi)用成本以及服務(wù)承接者的選擇標(biāo)準(zhǔn)制定仍然由政府負(fù)責(zé)承擔(dān)。

2.多元化公共法律服務(wù)程序規(guī)則

基本公共法律服務(wù)的程序規(guī)則方面，由于涉及刑事、民事、行政等多個(gè)法律部門(mén)領(lǐng)域，貫通司法行政審批、訴訟立案、檢察監(jiān)督、政務(wù)服務(wù)、村（社區(qū)）自治性規(guī)范制定、多元化糾紛化解等多個(gè)不同法律程序。在公共法律服務(wù)的程序制度設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)注重兩個(gè)方面：一是盡可能提取各個(gè)不同法律程序的最大公約數(shù)，體現(xiàn)多法域共通的程序法理；二是盡可能通過(guò)多部門(mén)銜接機(jī)制促進(jìn)法律服務(wù)的請(qǐng)求在相關(guān)部門(mén)之間迅速流轉(zhuǎn)、無(wú)縫對(duì)接?；竟卜煞?wù)獲取權(quán)的實(shí)現(xiàn)程序應(yīng)當(dāng)包括公共法律服務(wù)的提出、受理、銜接、反饋四個(gè)步驟。第一，關(guān)于服務(wù)提出，相關(guān)提供服務(wù)的主體應(yīng)當(dāng)在網(wǎng)絡(luò)、實(shí)體平臺(tái)對(duì)于服務(wù)范圍具體清單和提出服務(wù)申請(qǐng)的流程、需要提交的材料予以公示，針對(duì)服務(wù)對(duì)象需要提交的通用書(shū)面材料提供文書(shū)樣式范本，保障服務(wù)申請(qǐng)?zhí)岢龅捻槙承浴５诙?，關(guān)于服務(wù)受理，由于普通社會(huì)公眾法律知識(shí)的局限性，往往會(huì)出現(xiàn)向錯(cuò)誤對(duì)象提出服務(wù)申請(qǐng)，有時(shí)也會(huì)出現(xiàn)多個(gè)機(jī)關(guān)部門(mén)對(duì)同一類型服務(wù)都有相關(guān)職能，提供服務(wù)的主體在接到公民服務(wù)申請(qǐng)后，對(duì)于不屬于本部門(mén)服務(wù)職能范圍內(nèi)的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知正確的申請(qǐng)對(duì)象和途徑，對(duì)屬于多個(gè)部門(mén)可以受理的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由首次接待的主體進(jìn)行處理。第三，關(guān)于服務(wù)銜接，各服務(wù)主體在本系統(tǒng)各類型服務(wù)平臺(tái)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)建立服務(wù)請(qǐng)求的及時(shí)交辦、工單流轉(zhuǎn)機(jī)制，服務(wù)申請(qǐng)者選擇以實(shí)體、網(wǎng)絡(luò)、熱線任一方式提出明確的服務(wù)訴求，并建立事項(xiàng)轉(zhuǎn)辦移交爭(zhēng)議化解機(jī)制。第四，關(guān)于服務(wù)反饋，應(yīng)當(dāng)分類型確立服務(wù)受理、辦理、辦結(jié)進(jìn)度的反饋期限和進(jìn)展的公開(kāi)渠道，便于服務(wù)對(duì)象知曉和監(jiān)督服務(wù)的進(jìn)程。由政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的承接者以及接受行政機(jī)關(guān)委托直接實(shí)施服務(wù)方主體，應(yīng)按照購(gòu)買(mǎi)方和委托方的程序要求提供服務(wù)?！逗睏l例》第40條規(guī)定了司法行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)推行公共法律服務(wù)首問(wèn)負(fù)責(zé)制、服務(wù)承諾制，建立完善投訴受理、處理和反饋機(jī)制。《廈門(mén)條例草案》第15條提出了公共法律服務(wù)平臺(tái)和其他公共平臺(tái)的協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

此外，在非基本公共法律服務(wù)的程序規(guī)則方面，除了遵循三大訴訟法、法律援助、公證、鑒定等專業(yè)領(lǐng)域的法律、法規(guī)、規(guī)章及其相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的程序要求之外，還應(yīng)當(dāng)接受行業(yè)自律。對(duì)于一般法律服務(wù)機(jī)構(gòu)以接入通用公共法律服務(wù)平臺(tái)方式提供服務(wù)信息和服務(wù)入口的，也需要接受對(duì)接平臺(tái)的事項(xiàng)辦理程序規(guī)則。公共法律服務(wù)體系建設(shè)是一個(gè)不斷發(fā)展的動(dòng)態(tài)過(guò)程。

（四）現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系

服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)指標(biāo)均可視為法律規(guī)范在實(shí)踐運(yùn)作層面的評(píng)注，其中，評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)定又需要以服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)才具有科學(xué)性、合理性、可預(yù)見(jiàn)性，起到規(guī)范服務(wù)行為和保障服務(wù)質(zhì)量的效果，在條件成熟時(shí)服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)還可能轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)化文件。由國(guó)家、政府制定的針對(duì)基本服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)指標(biāo)，與由行業(yè)組織、團(tuán)體、企業(yè)制定的針對(duì)非基本服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)指標(biāo)之間常會(huì)在保持各自側(cè)重點(diǎn)和底線要求基礎(chǔ)上進(jìn)行相互借鑒和轉(zhuǎn)化。

1.服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)

高度全球化、市場(chǎng)化、數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)化的當(dāng)今世界標(biāo)準(zhǔn)無(wú)處不在，標(biāo)準(zhǔn)已成為與法律同頻共振的規(guī)范體系。有學(xué)者將政府組織制定的國(guó)家、行業(yè)、地方標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)稱為“政府標(biāo)準(zhǔn)”?！?5〕王艷林：《政府標(biāo)準(zhǔn)改革與“標(biāo)準(zhǔn)化法”修改完善》，載《質(zhì)量探索》2017年第2期，第6頁(yè)。盡管公共法律服務(wù)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)常以國(guó)家機(jī)關(guān)制定的“政府標(biāo)準(zhǔn)”呈現(xiàn)，但在發(fā)展中，由于非基本公共法律服務(wù)、市場(chǎng)化公共法律服務(wù)的供給主體往往引領(lǐng)法律服務(wù)科技創(chuàng)新的前沿，在相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定中貢獻(xiàn)了較大力量。例如，司法部于2020年發(fā)布的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《電子數(shù)據(jù)存證技術(shù)規(guī)范》規(guī)定了電子數(shù)據(jù)存證服務(wù)提供者、電子數(shù)據(jù)存證平臺(tái)和電子數(shù)據(jù)存證過(guò)程的要求，該標(biāo)準(zhǔn)成為在線訴訟程序中認(rèn)定電子存證效力的主要依據(jù)，該標(biāo)準(zhǔn)的起草單位中就包括了占據(jù)國(guó)內(nèi)區(qū)塊鏈電子存證服務(wù)最大市場(chǎng)份額的科技企業(yè)廈門(mén)市美亞柏科信息股份有限公司。〔46〕參見(jiàn)中華人民共和國(guó)司法行政行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《電子數(shù)據(jù)存證技術(shù)規(guī)范》（SF/T 0076—2020）；國(guó)內(nèi)電子取證產(chǎn)業(yè)主要公司市場(chǎng)占有率中美亞柏科排名第一位，占據(jù)市場(chǎng)份額42%左右，參見(jiàn)《中國(guó)電子取證行業(yè)主要公司市場(chǎng)占有率、市場(chǎng)發(fā)展空間及行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)分析》，載產(chǎn)業(yè)信息網(wǎng)，https://www.chyxx.com/industry/201904/728624.html，2021年9月20日訪問(wèn)?！逗睏l例》第8條規(guī)定了司法行政部門(mén)應(yīng)會(huì)同發(fā)展改革、財(cái)政、市場(chǎng)監(jiān)管等部門(mén)建立公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。在行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)方面，司法部發(fā)布了《全國(guó)公共法律服務(wù)平臺(tái)建設(shè)技術(shù)規(guī)范》，規(guī)定了全國(guó)公共法律服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的總體要求，包括實(shí)體、熱線、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、數(shù)據(jù)資源、運(yùn)維管理等要求?！?7〕參見(jiàn)中華人民共和國(guó)司法行政行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《全國(guó)公共法律服務(wù)平臺(tái)建設(shè)技術(shù)規(guī)范》（SF/T0013—2017）。武漢市發(fā)布了《公共法律服務(wù)實(shí)體平臺(tái)管理和服務(wù)規(guī)范》，確立了武漢市公共法律服務(wù)實(shí)體平臺(tái)的基本要求，并規(guī)定了服務(wù)場(chǎng)所、崗位設(shè)置及人員要求、服務(wù)內(nèi)容及方式、服務(wù)流程和服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)的要求。〔48〕參見(jiàn)武漢市地方標(biāo)準(zhǔn)《公共法律服務(wù)實(shí)體平臺(tái)管理和服務(wù)規(guī)范》（DB4201/T 635—2020）。安徽省發(fā)布了《村（居）法律顧問(wèn)服務(wù)指南》，規(guī)定了村（居）法律顧問(wèn)服務(wù)的基本原則、聘任條件與程序、聘任合同、服務(wù)內(nèi)容與方式、服務(wù)流程、履職義務(wù)、評(píng)價(jià)與改進(jìn)?！?9〕參見(jiàn)安徽省地方標(biāo)準(zhǔn)《村（居）法律顧問(wèn)服務(wù)指南》（DB34/T 3729—2020）。

2.服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)

兩辦《意見(jiàn)》要求“構(gòu)建公共法律服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，研究制定以業(yè)務(wù)規(guī)范指標(biāo)、服務(wù)效果指標(biāo)和社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)為主要內(nèi)容?！狈煞?wù)具有過(guò)程性與結(jié)果的不確定性。不同種類的法律服務(wù)差異性非常高，將所有的公共法律服務(wù)項(xiàng)目均納入統(tǒng)一的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)難度較大，應(yīng)結(jié)合普通城鄉(xiāng)發(fā)展水平和自貿(mào)區(qū)等特定區(qū)域的發(fā)展特點(diǎn)設(shè)置差異化的評(píng)價(jià)指標(biāo)重點(diǎn)。評(píng)價(jià)指標(biāo)具有管理和決策的工具屬性，也具有服務(wù)過(guò)程和服務(wù)結(jié)果計(jì)量化的數(shù)據(jù)屬性?，F(xiàn)有相關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)評(píng)估框架主要有三種模式：以服務(wù)目的導(dǎo)向?yàn)榛究蚣?、以服?wù)項(xiàng)目種類為基本框架、以服務(wù)發(fā)展的主要因素和構(gòu)成要素為基本框架。公共法律服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)由多層次、多屬性的系列要素構(gòu)成，以服務(wù)建設(shè)追求的價(jià)值導(dǎo)向?yàn)榭蚣茈y以匹配實(shí)際客觀建設(shè)環(huán)節(jié)和建設(shè)效果，以服務(wù)項(xiàng)目為基本框架難以保障建設(shè)發(fā)展符合服務(wù)價(jià)值目的，宜選擇以影響服務(wù)建設(shè)發(fā)展的主要因素和構(gòu)成要素為基本框架，再結(jié)合關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)影響效果將服務(wù)發(fā)展的價(jià)值目的和各類型服務(wù)的專業(yè)特征嵌入基本框架。評(píng)價(jià)指標(biāo)可分為約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)，需要分別建立剛性指標(biāo)和柔性標(biāo)準(zhǔn)的范圍基準(zhǔn)，形成兩種指標(biāo)的有機(jī)平衡。公共服務(wù)的評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取原則包括系統(tǒng)性、層次性、準(zhǔn)確性、經(jīng)濟(jì)性、可行性、可比性六大原則，〔50〕參見(jiàn)沈亞平主編：《政府公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)系統(tǒng)研究》，天津人民出版社2019年版，第215-223頁(yè)。公共法律服務(wù)領(lǐng)域常見(jiàn)評(píng)價(jià)要素包括：主體要素（評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)定主體、評(píng)價(jià)實(shí)施主體），主觀要素（首選率、知曉率、滿意率），客體要素（服務(wù)環(huán)節(jié)成本、服務(wù)效果），客觀要素（建設(shè)設(shè)施、隊(duì)伍發(fā)展、平臺(tái)覆蓋、客觀服務(wù)能力）等。

（五）現(xiàn)代公共法律服務(wù)的監(jiān)督管理和第三方評(píng)價(jià)社會(huì)監(jiān)督機(jī)制

監(jiān)督是現(xiàn)代公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化的重要環(huán)節(jié)，也是保障服務(wù)質(zhì)量的有效方法，一般可分為內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督和第三方監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督是指提供服務(wù)的相關(guān)機(jī)關(guān)部門(mén)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)提供的服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督；外部監(jiān)督是指與相關(guān)公共服務(wù)提供具有利害關(guān)系的主體對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督；第三方監(jiān)督是指除了內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的第三方力量進(jìn)行的監(jiān)督。政府提供的基本公共服務(wù)主要適于采用立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督的方式，而市場(chǎng)主體提供的非基本公共服務(wù)更多采用經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管和政府監(jiān)管方式，其中包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管等?！?1〕參見(jiàn)楊清望：《公共服務(wù)法治化研究》，中南大學(xué)出版社2020年版，第232頁(yè)。根據(jù)實(shí)踐狀況，目前對(duì)公共法律服務(wù)的具體監(jiān)督方式有服務(wù)數(shù)據(jù)和信息公開(kāi)、有限納入可訴訟范圍、行業(yè)監(jiān)管與責(zé)任追究三種方式。

1.服務(wù)數(shù)據(jù)和信息公開(kāi)

服務(wù)數(shù)據(jù)和信息公開(kāi)包括服務(wù)事項(xiàng)清單公開(kāi)和服務(wù)過(guò)程及結(jié)果數(shù)據(jù)信息公開(kāi)與共享。國(guó)家建立基本公共服務(wù)清單制，確定基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域，以及各領(lǐng)域的服務(wù)項(xiàng)目和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，并向社會(huì)公布?！?2〕參見(jiàn)做好“十四五”規(guī)劃編制和發(fā)展改革工作叢書(shū)編寫(xiě)組：《加強(qiáng)社會(huì)公共服務(wù)體系建設(shè)》，中國(guó)市場(chǎng)出版社2020年版，第84頁(yè)?！笆濉眹?guó)家基本公共服務(wù)項(xiàng)目清單包括8大領(lǐng)域和81項(xiàng)。2019年9月，司法部印發(fā)《公共法律服務(wù)事項(xiàng)清單》，函蓋了16個(gè)服務(wù)項(xiàng)目的服務(wù)對(duì)象、內(nèi)容、提供/獲取方式、提供主體、依據(jù)，各地方在司法部清單基礎(chǔ)上可以進(jìn)一步拓展服務(wù)范圍?！渡綎|條例》第47條規(guī)定省級(jí)司法行政部門(mén)制定公共法律服務(wù)事項(xiàng)清單并向社會(huì)公布?！逗睏l例》第12條規(guī)定了除制定服務(wù)清單之外還應(yīng)當(dāng)配套制定服務(wù)指南，明確各類各級(jí)平臺(tái)提供的服務(wù)事項(xiàng)、承辦機(jī)構(gòu)、辦事流程等，并向社會(huì)公開(kāi)?！逗睏l例》第39條和《山東條例》第38條均規(guī)定了服務(wù)信息公開(kāi)制度，要求及時(shí)向社會(huì)發(fā)布服務(wù)機(jī)構(gòu)、內(nèi)容、平臺(tái)、時(shí)間等信息，自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督。服務(wù)數(shù)據(jù)和信息公開(kāi)不完全等同于政府信息公開(kāi)，其除了讓相關(guān)的利害關(guān)系人知曉服務(wù)結(jié)果和服務(wù)過(guò)程中的數(shù)據(jù)之外，還有聯(lián)合相關(guān)部門(mén)進(jìn)行數(shù)據(jù)價(jià)值挖掘和利用的功能。《湖北條例》第30條規(guī)定省級(jí)司法行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立公共法律服務(wù)數(shù)據(jù)資源庫(kù)，完善數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系，縣級(jí)以上司法行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)服務(wù)數(shù)據(jù)的匯集，歸集各類服務(wù)數(shù)據(jù)，建立公共法律服務(wù)知識(shí)庫(kù)?！渡綎|條例》第28條規(guī)定政府發(fā)展改革、公安、民政、市場(chǎng)監(jiān)管等部門(mén)和大數(shù)據(jù)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)在信息資源共享、服務(wù)運(yùn)行方面為公共法律服務(wù)提供支持。在數(shù)據(jù)信息匯集、公開(kāi)、挖掘時(shí)應(yīng)當(dāng)注意數(shù)據(jù)信息公開(kāi)、數(shù)據(jù)資源利用和服務(wù)對(duì)象隱私保護(hù)以及國(guó)家信息安全之間的平衡。

2.有限納入可訴訟范圍

我國(guó)行政訴訟法確立了以主觀訴訟為主、客觀訴訟為輔的訴訟模式。社會(huì)權(quán)的價(jià)值訴求不同于傳統(tǒng)的自由權(quán)，其可訴性存在較大分歧。社會(huì)權(quán)的規(guī)范分為具體規(guī)則和原則規(guī)范。龔向和認(rèn)為，社會(huì)權(quán)由憲法明確規(guī)定并視之為主觀權(quán)利，或憲法對(duì)其確立了司法審查時(shí)可以通過(guò)司法救濟(jì)；但憲法僅規(guī)定其為國(guó)家政策指導(dǎo)原則，且視之為客觀權(quán)利予以間接司法救濟(jì)時(shí)只在一定程度上實(shí)現(xiàn)可訴性?！?3〕參見(jiàn)龔向和：《社會(huì)權(quán)司法救濟(jì)之憲政分析》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2005 年第5期，第9頁(yè)。夏正林認(rèn)為，社會(huì)權(quán)的規(guī)范分為具體規(guī)則和原則性規(guī)范，具體規(guī)則屬于可主張的主觀權(quán)利，原則性規(guī)范不屬于主觀權(quán)利，其又將社會(huì)權(quán)規(guī)范的效力結(jié)構(gòu)分為可實(shí)現(xiàn)力和可救濟(jì)力?？蓪?shí)現(xiàn)力是指社會(huì)權(quán)規(guī)范應(yīng)當(dāng)?shù)玫骄S護(hù)與執(zhí)行，其強(qiáng)調(diào)不同國(guó)家機(jī)關(guān)在社會(huì)權(quán)實(shí)現(xiàn)中的不同層次的義務(wù)，可實(shí)現(xiàn)的社會(huì)權(quán)不一定都可以通過(guò)司法救濟(jì)?！?4〕參見(jiàn)夏正林：《社會(huì)權(quán)規(guī)范研究》，山東人民出版社2007年版，第177頁(yè)。公共法律服務(wù)爭(zhēng)議可訴范圍的判斷標(biāo)準(zhǔn)包括享有服務(wù)請(qǐng)求權(quán)和具備訴的利益。為了避免訴權(quán)濫用，應(yīng)當(dāng)將公共法律服務(wù)的請(qǐng)求權(quán)限定在特定基本的范圍之內(nèi)?；竟卜煞?wù)中包括的法治宣傳教育、法律文化建設(shè)及服務(wù)對(duì)象具有對(duì)世性、泛在性特征，并不針對(duì)具體對(duì)象供給，不應(yīng)賦予服務(wù)請(qǐng)求權(quán)。而對(duì)于法律援助、矛盾糾紛調(diào)解、有特定影響對(duì)象的法律信息公開(kāi)等這類具有具體對(duì)象和具體權(quán)利義務(wù)影響的服務(wù)事項(xiàng)才能賦予請(qǐng)求權(quán)。日本學(xué)者原田尚彥認(rèn)為，訴的利益通?？捎蓛?nèi)容是否可作為審判對(duì)象、當(dāng)事人是否具有正當(dāng)利益、是否存在足以作出判斷的具體實(shí)體利益三個(gè)方面構(gòu)成?！?5〕參見(jiàn)［日］原田尚彥：《訴的利益》，石龍?zhí)蹲g，中國(guó)政法大學(xué)出版社2014年版，第1-2頁(yè)。日本學(xué)者新堂幸司認(rèn)為，訴的利益包括作出本案判決的必要性和實(shí)效性?！?6〕參見(jiàn)［日］新堂幸司：《新民事訴訟法》，林劍鋒譯，法律出版社2008年版，第187頁(yè)。在享有服務(wù)請(qǐng)求權(quán)的主體中，訴訟請(qǐng)求權(quán)的賦予應(yīng)當(dāng)限定于具有訴的利益的主體范圍，對(duì)不具備訴的利益的爭(zhēng)議輔之以投訴、申訴、復(fù)議等方式予以救濟(jì)。由于相關(guān)爭(zhēng)議是否產(chǎn)生訴的利益也是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程，應(yīng)當(dāng)在相關(guān)規(guī)定中建立非訴請(qǐng)求權(quán)與訴訟請(qǐng)求權(quán)的銜接機(jī)制。訴訟請(qǐng)求權(quán)的行使范圍應(yīng)當(dāng)具體結(jié)合行政訴訟的發(fā)展予以限定。2015年實(shí)施的新《行政訴訟法》確定的可訴范圍是一個(gè)開(kāi)放的區(qū)間，可以在公共法律服務(wù)的特別規(guī)范中采取“成熟一個(gè)確定一個(gè)”逐步推進(jìn)的做法，防止訴訟權(quán)利的濫用。2021年8月通過(guò)的《法律援助法》第49條規(guī)定法律援助申請(qǐng)人、受援人對(duì)于不予受理法律援助申請(qǐng)、終止法律援助的事項(xiàng)可以提出異議，在收到異議答復(fù)之后可以依法提起復(fù)議或訴訟。

3.進(jìn)行責(zé)任追究和行業(yè)自律監(jiān)管

在提供基本公共法律服務(wù)主體的責(zé)任追究中，應(yīng)當(dāng)區(qū)分具有相關(guān)公權(quán)力的提供主體的行政責(zé)任和服務(wù)購(gòu)買(mǎi)承接主體的民事責(zé)任；在提供非基本公共法律服務(wù)的責(zé)任追究和監(jiān)管中應(yīng)更多采取行政部門(mén)監(jiān)管和行業(yè)自律監(jiān)管相結(jié)合的方式。負(fù)有提供基本公共法律服務(wù)義務(wù)的行政主體的行政法律責(zé)任形式主要包括修復(fù)性責(zé)任、補(bǔ)救性責(zé)任、懲罰性責(zé)任?！?7〕參見(jiàn)胡建淼：《行政法學(xué)》，法律出版社1998年版，第518-520頁(yè)。修復(fù)和補(bǔ)救是一種對(duì)他責(zé)任，在公共法律服務(wù)中主要體現(xiàn)為補(bǔ)充履行相關(guān)服務(wù)義務(wù)、消除影響和賠償損失。懲罰性責(zé)任是一種本體責(zé)任，一般可分為行政處理和行政處分，行政處理包括對(duì)單位的限期改正、通報(bào)批評(píng)、取消評(píng)先資格等，對(duì)個(gè)人的取消相應(yīng)資格、調(diào)離崗位或辭退等，行政處分包括對(duì)具體工作人員的警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除?！逗睏l例》《山東條例》《廈門(mén)條例》均規(guī)定了司法行政部門(mén)應(yīng)對(duì)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)及人員的活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)管，相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自律管理和懲戒，對(duì)違反職業(yè)道德的行為記入其公共法律服務(wù)誠(chéng)信檔案，由法律服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)依照法律法規(guī)、自治章程規(guī)定進(jìn)行處理，向社會(huì)公告。

4.建立健全第三方評(píng)價(jià)的社會(huì)監(jiān)督管理機(jī)制

2019年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》要求“探索引入第三方評(píng)估機(jī)制，開(kāi)展群眾滿意度測(cè)評(píng)”。完善社會(huì)監(jiān)督管理機(jī)制，必須建立健全第三方評(píng)價(jià)的柔性社會(huì)化監(jiān)督管理機(jī)制?！逗睏l例》第42條和《山東條例》第36條均規(guī)定引入第三方評(píng)估機(jī)制。我國(guó)進(jìn)行第三方公共服務(wù)評(píng)估的機(jī)構(gòu)主要有兩類，一是專業(yè)評(píng)估咨詢公司，二是受到政府相關(guān)資助的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)。專業(yè)評(píng)估咨詢公司由于資金獨(dú)立，其調(diào)查具有中立性、客觀性，但評(píng)估咨詢公司的評(píng)估指標(biāo)設(shè)立常具有商業(yè)化目標(biāo)傾向，難以做到對(duì)相關(guān)基礎(chǔ)理論構(gòu)建的反饋與反哺。受到政府資助的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，在指標(biāo)設(shè)定中往往具備更加完善的理論框架，但容易受到委托方意圖影響，從而影響評(píng)估結(jié)果的客觀性?？梢圆扇W(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、政府部門(mén)、評(píng)估咨詢公司聯(lián)合研發(fā)的模式，并輔以社會(huì)公眾對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)定的事先聽(tīng)證、事后反饋機(jī)制。

五、結(jié)語(yǔ)

“公共服務(wù)的具體內(nèi)容始終處于流變中，其內(nèi)容隨著公共需求上升，但對(duì)這種變化趨勢(shì)的判斷并非易事?！薄?8〕［法］狄驥：《公法的變遷》，鄭戈譯，商務(wù)印書(shū)館2019年版，第47頁(yè)。學(xué)界對(duì)公共法律服務(wù)體系規(guī)范構(gòu)架理論聚焦于屬性和對(duì)策研究，其中，以公共法律服務(wù)購(gòu)買(mǎi)、服務(wù)產(chǎn)品供給和平臺(tái)建設(shè)居主流，基礎(chǔ)理論體系缺乏導(dǎo)致在理論層面缺乏對(duì)規(guī)范模式的整體性把握。公共法律服務(wù)呈現(xiàn)范圍逐步拓展、主體逐步多元的發(fā)展趨勢(shì)，另外，各地方也陸續(xù)推出了一些具有地方個(gè)性化、差異化特色的服務(wù)事項(xiàng)。而對(duì)于非基本服務(wù)和有償服務(wù)，各地公共法律服務(wù)立法例均沒(méi)有詳細(xì)說(shuō)明相關(guān)提供方式。產(chǎn)生“公共之惑”的原因在于政策文件精神是緊隨現(xiàn)實(shí)服務(wù)供給要件、經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)主流需求和法律服務(wù)發(fā)展新動(dòng)向而動(dòng)態(tài)發(fā)展的，實(shí)踐中公共法律服務(wù)的主體和事項(xiàng)都呈現(xiàn)出不斷動(dòng)態(tài)擴(kuò)展的趨勢(shì)，而學(xué)理研究的視域在理論層面對(duì)于公共法律服務(wù)的觀念沒(méi)有緊隨時(shí)代發(fā)展命題，對(duì)公共法律服務(wù)的“印象”仍然停留在早期公共法律服務(wù)以司法行政為供給主體，以法律援助和法治宣傳等兜底保障和免費(fèi)基本服務(wù)的概念中，沒(méi)有找到公共服務(wù)基本理論與現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求的結(jié)合點(diǎn)。當(dāng)前，各地方、各部門(mén)、各領(lǐng)域公共法律服務(wù)相關(guān)的服務(wù)產(chǎn)品與實(shí)體平臺(tái)建設(shè)迅猛發(fā)展，公共法律服務(wù)地方立法探索和地方政府行政規(guī)章立法實(shí)踐已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)交替領(lǐng)行的發(fā)展態(tài)勢(shì)，亟待開(kāi)展現(xiàn)代公共法律服務(wù)多元化規(guī)范體系建構(gòu)的規(guī)范構(gòu)造理論框架體系研究。現(xiàn)代公共法律服務(wù)多元化規(guī)范體系建構(gòu)，是根植共同富裕理想、促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步的重要法治保障。中國(guó)的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系產(chǎn)生于中國(guó)特有的國(guó)家與社會(huì)、市場(chǎng)和法治體系場(chǎng)域，只有立足于基本服務(wù)和非基本服務(wù)“三維四域”多元化規(guī)范構(gòu)造理論體系研究，才能理順當(dāng)前立法進(jìn)程中出現(xiàn)的多方爭(zhēng)議。將現(xiàn)代公共法律服務(wù)建設(shè)實(shí)踐觀察與法律制度規(guī)范理論構(gòu)造有機(jī)融合，實(shí)現(xiàn)法律基本原理、國(guó)家和地方政府法治建設(shè)目標(biāo)、地方基層特色治理經(jīng)驗(yàn)的規(guī)則互嵌、話語(yǔ)互通、資源共享，進(jìn)一步將社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)上升為法律規(guī)范制度，以符合中國(guó)話語(yǔ)體系、理論體系、學(xué)科體系的規(guī)范構(gòu)造理論為現(xiàn)代公共法律服務(wù)區(qū)域一體化協(xié)同立法和全國(guó)統(tǒng)一立法植入開(kāi)放式的源代碼，在保障公民基本公共法律服務(wù)獲取范圍和質(zhì)量逐步提升的基礎(chǔ)上，為未來(lái)預(yù)留必要的規(guī)則改寫(xiě)空間，從制度層面保障廣大人民群眾通過(guò)享有國(guó)家政府主導(dǎo)的公共法律服務(wù)實(shí)現(xiàn)追求幸福美好生活、實(shí)現(xiàn)共同富裕的社會(huì)主義法治愿景。