楊建國，徐 艷

(南京農(nóng)業(yè)大學 公共管理學院，江蘇 南京 210095)

在當代社會治理敘事中，政府及其公職人員的管理活動處于社會治理體系的中心位置，具體可以分為決策、執(zhí)行、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等環(huán)節(jié)。其中，決策是執(zhí)政黨與政府開展各項建設事業(yè)的重要前提，甚至“管理就是決策”?！爸袊缆贰钡闹匾i鑰在于“中國的決策體制是中國政治體制的中樞系統(tǒng)，也是決定中國發(fā)展的關鍵因素”[1]。歷史經(jīng)驗告訴我們，政治決策的成功使成千上萬人受益，政治決策的失誤則帶來了短時間難以彌補的災難和困苦。[2]130中國在取得了舉世矚目的成就的同時，一些地方由于決策失誤而造成重大損失的現(xiàn)象也時有出現(xiàn)。這些“拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人”的“三拍”決策阻礙了地方經(jīng)濟社會的發(fā)展，甚至引發(fā)了一些地方政府的信任危機。[3]決策失誤給社會造成的代價表明，當前迫切需要加強對相關領導干部的責任追究。伴隨著中國特色社會主義進入新時代，近年來決策問責成為全面從嚴治黨的應有之義，也是提高政府公共政策供給質(zhì)量的必由之路，并取得了豐富的理論成果與實踐經(jīng)驗，尤其是《中國共產(chǎn)黨問責條例》(以下簡稱《問責條例》)實施以來，問責力度明顯加大，問責推動工作效果非常明顯。毋庸諱言，決策問責在實踐中也滋生出一些問題。正如中央紀委國家監(jiān)委所指出的，“既有問責不嚴的問題，也有問責泛化、簡單粗暴的問題；既有問責程序不夠規(guī)范的問題，也有問責尺度把握不一的問題；既有以簡單問責下級代替自己整改落實，以追究直接責任代替追究領導責任的問題，也有形式主義、官僚主義等問題?！盵4]

“決策問責”是指政府及其公職人員(主要指領導干部)按照法律法規(guī)的要求，有責任與義務就其決策行為向相關問責主體匯報、解釋、說明等，以及決策失責需要承擔被譴責、懲戒等否定性后果的行為過程。“異化”是一個哲學、社會學范疇，從馬克思主義觀點看，它是指“主體在一定的發(fā)展階段上，一定要產(chǎn)生出自己的對立面，變成與自己相對立的外在的異己力量”。[5]50由此，決策問責的目的在于倒逼、督促擁有決策權(quán)力的政府及其公職人員(主要指領導干部)要積極主動、嚴格規(guī)范地履行相關職責，并完成崗位目標任務與政府組織使命。然而在實踐中，一些地方的公共權(quán)力行使者偶爾會背離崗位權(quán)力設置的目標，其履行職責和義務與其所擁有的權(quán)力不相匹配，甚至出現(xiàn)妨礙和影響崗位職責履行的狀況，即出現(xiàn)了“問責異化”現(xiàn)象。我們在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，當前決策問責實踐中存在的問責對象錯位即“瞄不準人”，問責邊界模糊即“瞄不準事”，問責方式單一即“瞄不準手段”，以及問責情形泛化即“瞄不準目的”等現(xiàn)象，造成了權(quán)責分離與失衡，違背了問責制度設計的初衷與成效，也影響了全面從嚴治黨的實際效果。新修訂的《問責條例》第10條強調(diào)，要正確分辨執(zhí)行不當、執(zhí)行不力、不執(zhí)行等不同情況，精準提出處理意見。這是黨內(nèi)法規(guī)首次明確提出“精準問責”的要求。由此，本研究在梳理決策問責異化主要表征的基礎上，深入剖析其生成機理，并提出精準治理的相關策略，以確保問責方向不偏離、問責決定不落空。

一、決策問責異化的主要表征

決策問責是政治性、原則性極強的工作，誰來問責、問誰的責、如何問責皆應嚴格遵守法律法規(guī)的規(guī)范要求。然而，回顧近年來一些地方?jīng)Q策問責的現(xiàn)實案例，決策問責不嚴肅、不規(guī)范、不精準的情況時有發(fā)生。當前，決策問責異化突出表現(xiàn)在決策問責對象錯位、決策問責邊界模糊、決策追責主體單一、決策問責情形泛化等方面。

(一)決策問責對象錯位

決策問責對象錯位即決策失誤問錯了人，不該被問責的人無辜“躺槍”，應當被問責者逍遙法外，損耗了問責的監(jiān)督與糾錯作用。根據(jù)權(quán)責一致的原則，問責對象指向以公共權(quán)力為后盾、掌握決策權(quán)并進行公共決策的權(quán)力機關或政府官員，他們是決策問責的“主角”，是決策責任追究的直接對象。在中國黨政體制下，黨政領導干部作為政治生活的“關鍵少數(shù)”構(gòu)成了政府決策的主要負責人。然而，黨員與公務員的身份重疊與職能交叉使得責任對象往往難以被捋清。對問責對象的精準追蹤是保證問責效用的前提。2004年國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》規(guī)定“要按照‘誰決策、誰負責’的原則，建立健全決策責任追究制度”。在決策實踐中，由于決策機制的不健全、決策過程復雜繁瑣，問責對象往往無法被輕易“剝離”出來。一旦出現(xiàn)決策失誤，具體的決策部門、決策個體應當承擔多少責任很難衡量。加之決策者常采取各種手段規(guī)避責任，加大了對象界定的難度。一方面，一些上級領導干部利用職權(quán)向下甩鍋避責，“只問下級責任不問上級責任”“只問基層責任不問上級責任”，塑造了一批“替罪羊”“背鍋俠”。例如，2018年吉林省問責的黨組織、黨員干部中，縣處級以上領導干部占比不到十分之一，廳局級干部更是僅占百分之一。[6]如此一來，問責壓力層層加碼傳導至基層，“下面一顆釘，上面千把錘”，造成了基層治理的極大負擔。另一方面，在“集體決策”的原則指導下，實際決策者靠“集體”做擋箭牌，將責任轉(zhuǎn)嫁給組織，讓組織來承擔。[7]這在客觀上易造成對錯誤的放縱，此后的決策工作將更難規(guī)制。其余的決策參與者面臨分擔責任的風險，工作熱情難以為繼，嚴重挫傷積極性。為了保住“烏紗帽”，決策者往往畏手畏腳，不敢大膽作為，“只要不出事，寧愿不做事”，這直接影響著決策效率。從某種意義上說，如果抓不準問責對象，問責的意義也就不復存在了。

(二)決策問責邊界模糊

決策問責的邊界模糊主要是指對問責事由框定不清，究竟“問哪項決策的責”“哪項決策有責”的問題難以明確。決策本質(zhì)上是為了解決社會公共問題而設置的，涉及多元利益相關者、多重環(huán)境、多種領域的“價值分配”系統(tǒng)。[8]129這注定是一場多方博弈，是主體間持續(xù)交流與互動的循序漸進的、連續(xù)的過程，且存在不斷調(diào)整的可能。引發(fā)一項決策失誤的原因可能埋藏在此前系列相關的細小決策之中。這些決策在短時間內(nèi)無法判斷正誤，即使在制定和實施之初就遭到激烈反對，但因缺少確實證據(jù)，決策問責程序也很難啟動。[9]因此，決策問責錯過了最佳時機。伴隨著決策鏈的持續(xù)延伸，決策責任開始向后擠壓，問責的重擔全部壓在引發(fā)最終失誤的某個決策之上，問責邊界明顯不準確，問責的嚴肅性與嚴謹性難以保證。實踐中，決策失誤招致的多方關注與問責壓力迫使地方政府要盡快向外界做出反饋以回應質(zhì)疑。短時間內(nèi)，責任回溯流程被壓縮而匆忙給予處分，政府往往把握不好什么應該問責、什么不應該問責，致使問責邊界模糊、程序不規(guī)范。與此同時，問責與容錯的邊界不清晰掣肘了決策問責的有序開展，精準劃清問責與容錯的邊界成為界定決策責任的又一難點。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出了“寬容改革失誤”的理念。此后，在較短的時間內(nèi)，“容錯”實現(xiàn)了從單純的理念提出到機制建立的轉(zhuǎn)換。為彌補問責過度的弊端，容錯機制的構(gòu)建增添了問責顧慮。面對決策失誤，問責啟動前需要考慮的是“應當問責”還是“可以容錯”。然而，相較于問責而言，容錯缺乏清晰的概念界定，也缺少相對統(tǒng)一的認定標準，更缺失相對充分的經(jīng)驗參照。[10]作為與問責相協(xié)調(diào)的關鍵制度，容錯的內(nèi)涵、容錯的限度、容什么“錯”等缺乏明確定論的問題都將成為問責與容錯間的張力。在改革攻堅期，諸多決策具有探索性和嘗試性，明辨決策目的是“公”還是“私”、分清問題的產(chǎn)生是無心之過還是有意為之等都是決定“問責”亦或“容錯”的重要依據(jù)。但在具體操作過程中，這些又都具有不同程度的模糊性。當決策問責流程開始運轉(zhuǎn)，哪些失誤可以被容許，哪些又需要被持續(xù)追究就會顯得模棱兩可，決策問責的邊界就會呈現(xiàn)模糊性。

(三)決策問責方式單一

決策問責的方式即問責主體采取何種手段問責、問責對象以何種方式擔責。從問責主體看，問責方式可以分為同體問責與異體問責。顧名思義，同體問責即為組織內(nèi)部的問責，簡而言之即“上問下責”，它是政府行政系統(tǒng)內(nèi)部的問責。而異體問責則是以執(zhí)政黨、民主黨派、人大、新聞媒體、司法為主體的組織外部對政府的問責。相較而言，同體問責最為常見，主要為上級黨政機關對下級黨政機關及其領導人的問責。一般而言，處于同一組織體系內(nèi)，問責主體更易收集決策信息，更為了解決策詳情，在問責時更具效率。然而，因囿于同一體系內(nèi)，同體問責常處尷尬之境：由于存有上下級關系，問責主體無法與客體完全分離，問責程序易受妨礙?；蛞虮舜讼嗍於⑹聦幦耍蛞蚝ε虏块T利益沖突而不聞不問，或懷著“遮羞”的心理而不愿問責。[11]即便如此，縱觀近些年的決策問責事件，人大、司法機關、民主黨派、社會團體、新聞媒體等異體追責仍顯薄弱。作為重要的權(quán)力機關，人大掌握質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)和特定問題調(diào)查權(quán)，各級國家機關應當對其負責、受其監(jiān)督，但就目前而言，人大的作用在問責實踐中未能得到很好地凸顯，需要進一步挖掘。從問責對象擔責方式看，《問責條例》根據(jù)情節(jié)輕重設立了檢查、通報、改組、通報、誡勉、組織調(diào)整或者組織處理、紀律處分等7種問責方式。而《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》(以下簡稱《暫行規(guī)定》)對黨政領導干部實行問責的方式包括責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職等5種。地方實施細則與以上條例法規(guī)類似，在方式表述上采用列舉法，各種方式對應何種情形、如何具體操作等規(guī)定不夠詳細?，F(xiàn)實情況的復雜很難直接與條例中的方式緊密貼合，理論與操作指導間存在空間，這也為問責失范創(chuàng)造了可能。在眾多案例中，引咎辭職這一擔責方式被頻繁使用，但一些地方卻利用其來躲避政治、法律、行政責任。當前，重大行政決策雖已建立終身追責制，但應對談不上“重大”，卻有可能將“引咎辭職”當作保護傘的問責事由，理應積極調(diào)動多種問責方式，將問責糾錯進行到底。

(四)決策問責情形泛化

決策問責情形是指問責對象在何種情況下應當對其行為承擔責任。[12]問責情形泛化即問責事由擴大化，一些原本不屬于問責范疇的小過失也被納入問責的范圍。從根本上講，決策問責的情形是由問責目的決定的。在責任政府框架下，決策問責的目的在于提高政府公共政策的質(zhì)量、助力政府治理能力的提升、推進改革的全面深化。當實際的決策無法滿足治理的需求或是帶來了不必要的行政損失時，問責就是理所當然的。然而，黨和政府對于決策問責的重視與持續(xù)推進卻易被下級行政機關所曲解，釋放出錯誤信號：問責成為政府治理的績效目標之一。一些地方的上級政府細化問責數(shù)量指標并下派給下級政府，能力不足就依靠問責的數(shù)量來彰顯從嚴治理和依法行政的決心，靠問責表現(xiàn)自我的積極作為。在媒體有關報道中，決策問責變形走樣時有發(fā)生：村支部的決策下放至村民小組，小組長按要求組織辦事。問責時，小組長理應受到的處分方式為誡勉談話，然而卻因處分指標沒完成，最終給了警告處分；參與決策審批過程的通常包括科員、科長、分管副局長和局長，最終決策出了問題，追責時為了湊數(shù)，便將與決策核心不相關的雇員也列入問責行列。此類決策問責的簡單泛化“誤傷”了被湊數(shù)者，同樣消磨了行政人員的參與積極性。對政府治理而言，正確決策事關治理全局，決策失誤后面臨的問責壓力與輿論關注是巨大的。為平穩(wěn)局勢、平息負面輿情，問責機關以大局為重轉(zhuǎn)而選擇犧牲少數(shù)人利益，通過渲染大范圍的問責架勢，將沒有直接關系的人員卷入問責程序，向外界傳達積極的糾錯決心與態(tài)度。這種“湊數(shù)式問責”將工作的注意力放在了問責的數(shù)量與規(guī)模上，造成不必要的問責增多，問責的情形被泛化，久而久之便偏離了問責的原始目標，原本作為約束手段的問責反而成為政府工作的追求。為完成問責指標，各級政府都將在能力范圍內(nèi)加大問責力度。從問責結(jié)果上看，處分劃定被人為加重以達成問責指標，問責流于形式?！吧嫌姓撸掠袑Σ摺?，為避免受牽連，問責情形泛化可能催生出身陷責任風險中的部門與行政人員的避責私心，將精力投放在應付檢查與躲避追責之上，在決策面前不敢發(fā)表意見。

二、決策問責異化的生成機理

中國特色社會主義進入新時代，決策問責成為全面從嚴治黨的應有之義，也是提高政府公共政策供給質(zhì)量的必由之路。為了精準治理決策問責異化現(xiàn)象，我們亟需剖析決策問責異化的生成機理。

(一)決策主體的避責傾向

避責行為與問責體制相伴而生。在“風險厭惡”“消極偏見”的情結(jié)影響下，決策者對實際的或潛在的損失更加敏感。對比積極作為、勇于冒險地創(chuàng)新決策、推動改革，決策人員更傾向于避免犯錯。尤其在風險社會面臨決策時，相較于風險高、預期收益高的決策，政府決策者們更愿意接受一個預期收益低卻更為保險穩(wěn)妥的政策選擇。由此塑造了政府官員“不求有功，但求無過”的心理追求，其行為開始由邀功轉(zhuǎn)向避責。[13]首先，決策科學化、民主化的發(fā)展進程使得決策信息、要素與主體迅速膨脹也為政府官員避責創(chuàng)造了條件。在政策最終確定之前須經(jīng)過多方論證，專家、社會公眾等民主力量涌入決策流程。通過政府信息公開、社會聽證會與集體投票等機制或渠道構(gòu)建起“集體決策”場域。在決策程序內(nèi)，政府決策者的意見與社會意愿相契合是政策確定的基礎。最終決策是經(jīng)過了廣泛論證并達成共識認同的，所以沒有哪一方徹頭徹尾地獨立承擔全部責任。這種多方參與分解了決策責任、分散了決策壓力。其次，在科層制體系內(nèi)，權(quán)力在上下級之間的差別分配造成了地位上的不平等，上級政府機構(gòu)自然地處于強勢地位。在被問責時，利用地位差勢能向下轉(zhuǎn)移責任尤為常見。最后，我國改革創(chuàng)新的大環(huán)境逐漸催生了“反向避責”這一特殊現(xiàn)象。下位決策者自動放棄本層級的決策權(quán)力，將議案通過專題會議研究、常務會議研究、深改小組會議研究等方式層層上傳，責任隨之向上轉(zhuǎn)嫁。上位決策者則出于政績需求、責任共擔等期待同意承責。[14]利用高位力量大膽作為是反向避責的積極意義，但是下級政府在決策敲定上的消極應對增加了上級政府的負擔，他們需要考慮原本不屬于自己責任范圍內(nèi)的問題。一旦決策失誤，問責也無法落實到真正的提案者。從避責角度出發(fā)，這種行為的生成是政府決策者的理性選擇，可以在一定程度上消減自身的決策壓力。然而，從問責的角度出發(fā)，避責使得問責對象愈發(fā)模糊，責任追究的過程變得復雜。問責落不到“始作俑者”頭上，其糾正、懲戒與警示預防作用也就難以得到有效的發(fā)揮。

(二)問責事由的認定不明

明確決策問責的邊界是指清楚認定問責事由及其涉及到?jīng)Q策責任追究的事項范圍與邊界，即“追究什么”的問題。從黨和政府政策層面探究問責事由界定，《暫行規(guī)定》將其明確為“決策嚴重失誤，造成重大損失或者惡劣影響”。同樣的，在《問責條例》中規(guī)定，“在貫徹新發(fā)展理念……出現(xiàn)重大偏差和失誤，給黨的事業(yè)和人民利益造成嚴重損失，產(chǎn)生惡劣影響的”應當予以問責。因此，決策問責的歸責原則是“過錯歸責+結(jié)果歸責”。但各項條例中反復提及的“嚴重失誤”“重大損失”“惡劣影響”等情節(jié)約束辭藻具有模糊性與主觀性，其內(nèi)容是不確定的，受時間、地點等條件影響而轉(zhuǎn)移變化。為細化實施要求、便利實踐操作，地方政府相繼出臺了相應的規(guī)范文本，在學習貫徹黨和政府政策的基礎上，指導區(qū)域內(nèi)有關工作的實際開展。然而，考察一些地方的實施辦法可以發(fā)現(xiàn)，其問責復雜化趨勢明顯，違法歸責、過錯歸責、過錯或違法歸責、結(jié)果歸責等若干標準進入問責程序使問責變得繁復，“失誤”“失職”“不力”“違法”“違反……規(guī)定”等含混詞語表述依舊存在，難以形成客觀化的判斷標準。[15]而在問責與容錯邊界劃分上，頂層設計與地方實踐同樣存在脫節(jié)的現(xiàn)象。容錯機制起步較晚，無論是中央還是地方的政策文件在嚴謹性、操作性和科學性上皆存在缺陷，弄不清“容什么錯”“怎么容錯”，也將影響問責的執(zhí)行程度和預期效果。與此同時，政策評估環(huán)節(jié)的薄弱制約了問責事由的框定，決策具有流變性與互相關聯(lián)性。如果對某項政策評估信息掌握不足，不清楚政策的效用與價值，此后一系列的政策改進與新政策制定就有失誤的風險。當前的問責工作多為結(jié)果導向下的責任倒查，決策失誤的責任認定需要以失誤事實為依托。政策信息的缺乏導致錯誤發(fā)生后“回頭看”便只能聚焦最終失誤的事實，此前的決策偏差與失誤被后續(xù)的操作所掩蓋，那么問責的事由也就無法公正、明確地劃定了。

(三)異體問責參與不足

在問責實踐中，異體問責的參與不足在一定程度上削減了問責效用，減輕了問責約束。首先，人大對政府決策的問責是監(jiān)督國家行政機關正確行使公共權(quán)力、積極履責的有力武器，但目前其在問責實踐中的功能還需要進一步探究。[16]造成這一局面的一方面原因在于，黨和政府在《暫行規(guī)定》《問責條例》等問責指導性文件中對問責主體的規(guī)定較為類似，多指向各級人民政府或紀委，人大及其常委會對政府及其內(nèi)部人員的問責職能往往被忽視了。雖然我國憲法和法律賦予了人大系列問責權(quán)力，但是相關規(guī)定不夠具體、缺乏可操作性，程序啟動較為復雜，導致一些地方的問責無法有效地開展落實。其次，公民、社會團體、民主黨派和新聞媒體等民主力量對政治生活的參與還存在不足。有關法律法規(guī)對民主問責與監(jiān)督權(quán)力雖有涉及，但在具體規(guī)定與操作流程引導上還不夠完善。加之一些民眾和組織的政治參與感不高、參與能力受限，從而影響了其參與問責監(jiān)督的效果。

(四)形式主義“懶政”作祟

現(xiàn)實中，一些地方的形式主義主要表現(xiàn)為重形式輕內(nèi)容、重痕跡輕效果的本末倒置行為，用轟轟烈烈的問責行動代替扎扎實實的責任落實?！皢栘熓鞘侄危M責才是目的”，其工作重點在于 “問”。決策問責的目的在于有效傳導壓力、傳遞動力，有效約束政府官員的決策行為，通過問責來督促干部自覺承擔責任，強化作風建設。在決策問責深入推進的過程中，問責頻率較以往明顯加大，這也就導致了部分地方政府開始以問責的“數(shù)量”論“英雄”，以此展示治理政績。長此以往，問責成為了目標，為了問責而問責是對問責制度的破壞。在對決策問責實際案例的研究中發(fā)現(xiàn)，一些地方對問責數(shù)量提出要求是較為常見的現(xiàn)象。管轄區(qū)域若難以搜尋出重要的問責線索，便轉(zhuǎn)而搜尋細小問題，導致問責矯枉過正?！皽悢?shù)式問責”在短時間內(nèi)彰顯得聲勢浩大，實質(zhì)是對問責認識不清、應付了事，這是典型的形式主義表現(xiàn)。決策問責不為求實事求是，只求數(shù)量達標，歸根結(jié)底是一種“懶政”，在問責上不愿多花時間但又期待大規(guī)模問責所能帶來的震懾作用。為了追求“多快好省”，片面地采用“不過夜”式的問責方式，甚至將有些必經(jīng)程序直接省去。決策失誤引發(fā)的上級政府與社會公眾的持續(xù)關注進一步成為問責壓力，應對輿論熱點事件一味從快從重，忽視調(diào)查處理程序和時限，這也是對問責規(guī)范的直接破壞?！秵栘煑l例》中明確規(guī)定：要按照黨章和有關黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序執(zhí)行。紀檢監(jiān)察機關在履行監(jiān)督執(zhí)紀問責職責時，不能為其他因素所影響、干擾或左右，更不能因為上級領導或部門要求問責就不講程序不依事實簡單地“執(zhí)行”。監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則及相關法律規(guī)范應當?shù)玫絿栏竦呢瀼芈鋵?，并按程序提出意見、做出處理。有的問題達不到問責的程度，應充分運用提醒、批評或教育等多種方式矯正，不能單純地依靠問責解決、一“問”了之。

三、決策問責異化的精準治理

鑒于決策問責實踐中的異化現(xiàn)象，即問責對象錯位“瞄不準人”、問責邊界模糊“瞄不準事”、問責方式單一“瞄不準手段”、問責情形泛化“瞄不準目的”等，嚴重影響了問責工作的成效?！秵栘煑l例》第10條要求正確分辨執(zhí)行不當、執(zhí)行不力、不執(zhí)行等不同情況，精準提出處理意見。這是黨內(nèi)法規(guī)首次明確提出“精準問責”要求。十九屆四中全會報告指出：要堅持嚴字當頭，權(quán)責統(tǒng)一，實施規(guī)范問責、精準問責。因此，要從根本上避免問責異化問題，我們需要堅持精準思維，在精準發(fā)現(xiàn)、精準懲處、精準施治上下大功夫。

(一)明晰決策權(quán)責，瞄準問責對象

要從根本上防范與矯正決策問責異化，需謹慎賦予決策權(quán)力、清晰劃分決策責任，推動決策權(quán)責統(tǒng)一是精準問責的前提，也是問責中準確確定問責對象的關鍵。從法理學上講，權(quán)力與責任是統(tǒng)一的，有權(quán)必有責，失責必追究，這是依法行政的必然要求?，F(xiàn)實中，一些地方出現(xiàn)的有權(quán)就避責、有責卻無權(quán)的尷尬現(xiàn)狀導致了決策問責在對象定位上失焦的混亂局面。因此，應當竭力在決策主體間建立健全完善的權(quán)責清單制度。從制度層面嚴格賦予權(quán)力、分配責任，讓決策主體清楚地認識到?jīng)Q策失誤應當承擔的后果，問責主體確切地根據(jù)權(quán)責匹配按圖索驥，避免決策中四處轉(zhuǎn)移責任，或是問責時隨意甩鍋避責模糊視線。在政府行政體系內(nèi)部，部門間的職能交叉是引發(fā)責任糾纏的重要原因，權(quán)責清單要著重分割原先重合的各項職能，便利后續(xù)責任的準確劃撥。2015年3月，我國出臺了《關于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導意見》，各省、市、縣政府開始著力調(diào)整行政職權(quán)，橫向?qū)蛹墐?nèi)的權(quán)責得以不斷明確。然而，部分地區(qū)出臺的權(quán)責清單僅依靠羅列式說明，對可能出現(xiàn)的交叉事項缺乏明確。由此需進一步補充交叉事項的類型化總結(jié)與情形列舉，詳細厘清爭議事項的具體責任。相比之下，行政系統(tǒng)內(nèi)縱向的權(quán)責清單較少。地方政府在制定清單時應注意到上下級政府間的掌權(quán)差異，盡力彌補以往基層“權(quán)小責大”的漏洞，根據(jù)權(quán)力合理賦“責”，切忌讓基層政府“做無米之炊”。例如，2016 年 3 月《廣東省試點部門和地區(qū)縱向權(quán)責清單》頒布實施，對試點地區(qū)的省市縣三級政府部門的權(quán)責進行了明確，很大程度上防止了上級政府利用權(quán)力勢能向下逐級轉(zhuǎn)嫁責任。各地方政府可以此為參考，著力框定上下級決策機關的權(quán)責界限，將決策主體置于既定的權(quán)責框架內(nèi)，減少責任扯皮推諉，疏通問責對象定位過程中的梗阻。

(二)完善政策評估，瞄準問責事由

就決策問責而言，科學合理地認定決策失誤的原因、具體失誤的環(huán)節(jié)、失誤造成的損失，直接影響著“問什么責”以及“怎樣問責”。完善的政策評估保證了重要的決策信息獲取，是界定問責事由的重要支撐，因此急需優(yōu)化、加強政策評估環(huán)節(jié)。首先，要豐富政策評估主體，并設立權(quán)威性的專門的政府機構(gòu)負責牽頭對重大決策展開全方位、多層次的評估工作。任何評估主體都有自身既定的立場，在利益相關或身份代表性的影響下，評估主體天然地帶有難以克服的評估局限。[17]目前的政策評估多以政府部門自評為主，對內(nèi)部消息獲取便利、熟悉環(huán)節(jié)，這有助于評估的快速推進。但如此一來，容易導致評估獨立性的缺乏和評估結(jié)果公信力的下降。[18]借鑒國外經(jīng)驗與做法，應積極引入第三方評估，動員社會組織、新聞傳媒等多元力量加入評估過程，在縱向上建立起多元立體化評估體系，以保證評估的獨立性與客觀性。其次，要注重培養(yǎng)專業(yè)化的政策評估人才，培育專業(yè)化的政策評估機構(gòu)，以專業(yè)理論為基礎，夯實政策評估的科學性。再次，要構(gòu)建系統(tǒng)的評估法律規(guī)范，使政策評估有法可依、有程序可依。通過法律法規(guī)推進政策評估制度的構(gòu)建，以明確的規(guī)則條例詳細規(guī)定評估對象、評估主體、評價方法，規(guī)范評估要素與流程，從源頭上保證評估的客觀公正。最后，要推進動態(tài)評估，平衡信息供求。過往的政策評估將注意力過多地放在了決策失誤之后，對決策前或決策中的信息知之甚少。這就導致了問責時線索信息的匱乏。應當認識到，決策及其執(zhí)行是一個連貫的動態(tài)過程，政策評估也應注意“事前—事中—事后”評估的連續(xù)性與貫通性。在橫向上建立起全過程、多角度的評估鏈條，做到隨時、適時監(jiān)測，不斷充實決策信息庫。決策追責、問責涉及到的信息復雜繁瑣，為準確劃定問責事由，政策信息應從多角度全面反映政策實施的過程和效果，以滿足問責需求。

(三)強化異體問責，瞄準問責方式

合理設計異體問責機制，真正落實多元主體的問責權(quán)利，對于保證問責方式的準確恰當意義重大。首先，拓寬公民問責渠道。我國的國體與政體決定了人民在政治生活中的主體地位。從本質(zhì)上深究，黨和政府對人民負責，決策問責的主體應當是人民，因此，應著重豐富公民參與問責的政治途徑，引導其積極參與政治生活，主動行使政治權(quán)利，構(gòu)建起政府與公民間的良性互動。[19]其次，充分發(fā)揮人大的問責作用。作為人民的代表，人大代表理應是決策問責的活躍主體。在整治決策問責亂象時，要凸顯人大在異體問責中的關鍵地位。培育人大代表個人的問責意識，強化其專業(yè)化與政治敏感性的培養(yǎng)，當決策出現(xiàn)失誤時可以積極作為、勇敢作為；細化憲法及法律規(guī)定的人大現(xiàn)有權(quán)力，增強權(quán)力的可操作性，將質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)等落到實處。再次，明確民主黨派的問責權(quán)限。民主力量是決策問責的堅實后盾。應建立健全民主黨派決策問責參與機制，重視政協(xié)在統(tǒng)籌民主黨派和無黨派人士方面的積極作用，真正發(fā)揮好政治協(xié)商與民主監(jiān)督的作用。最后，重申信息公開，營造公正透明的監(jiān)督氛圍。以公民、社團、新聞媒體、民主黨派為主體的多元力量是政府決策實施的靶向客體，他們對于政策實施效果的感受也最為直接。知情權(quán)是異體問責的基礎條件，決策信息的封閉從根本上切斷了異體問責的運行可能。因此，要以更為透明的制度安排動員體制外主體參與問責，及時、準確、全面地回應社會關切的問題，為異體問責提供線索依據(jù)，塑造公正、透明的政府形象。在配套制度的設計上，完善社會聽證制度、信訪制度，給予輿情監(jiān)督反饋以順暢的通道，保證民意向上的順利表達是開啟異體問責的關鍵。

(四)矯正不良作風，瞄準問責目標

與形式主義、官僚主義等不良作風的斗爭貫穿了黨的發(fā)展始終。黨的十八大以來，顯性的形式主義、官僚主義雖得到了很好的遏制，但隱性的“懶政”“庸政”行為仍時有出現(xiàn)。在決策問責工作中，受形式主義影響，一些地方的問責實踐呈現(xiàn)過度泛化、簡單化趨勢。這種偏差產(chǎn)生的根源在思想深處，是問責主體政績觀、價值觀出了問題。[20]為矯正此類不良作風，第一，要加強領導干部的精神思想教育，樹立宗旨意識，補精神之“鈣”。最為重要的是讓問責主體深刻認識到，認真履行問責工作是對人民負責的表現(xiàn)與職責之一，問責僅僅是手段，其目的在于防治失責。通過思想教育，學習了解問責形式主義對行政系統(tǒng)可能造成的損害以及對無辜行政人員工作積極性的挫傷。只有讓領導干部意識到?jīng)Q策問責不是展現(xiàn)政績、應付上級任務的方式，更不是治理活動的目的，才能從思想深處激發(fā)問責的責任感。第二，著眼提升問責主體的作為能力。某些領導干部自身的專業(yè)素養(yǎng)缺陷是制約問責有序開展的主要原因。習近平總書記所說的“打鐵還需自身硬”是面向所有國家治理主體提出的基本要求，他們的個人能力決定了其能否真正“善為”“敢為”。提高決策問責主體的問責本領，不斷強化、武裝自我是解決問責“懶政”“庸政”的關鍵一步。第三，建立問責考核評價機制，有效監(jiān)管“監(jiān)督者”。同時根據(jù)考評結(jié)果，綜合運用正向激勵的手段，建立以精神激勵和政治激勵為主的長效激勵機制，發(fā)揮制度的引導功能。復雜的問責工作需要鼓勵以增強主體的自信心，激發(fā)其勇于作為、敢于嘗試的內(nèi)在動力。以公平、公正的晉升制度褒獎正確踐行問責職責的個體，選好用好問責主體，強化其正向行為選擇的自我約束與自我限制能力。