傅志華 李成威

內(nèi)容提要：緊緊抓住財政權(quán)力，高度重視財政制度建設(shè)，科學(xué)解決財政問題，是中國共產(chǎn)黨百年奮斗的一條重要經(jīng)驗。在不同的歷史時期，財政促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式并不相同，針對具體的發(fā)展環(huán)境和經(jīng)濟(jì)形勢，中國共產(chǎn)黨采取了具有針對性的財政方針和政策，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)建了一個良好的制度環(huán)境。學(xué)史明理，回顧歷史可以更清楚認(rèn)識當(dāng)下的時代特征，站在國際視角上可以更清楚看到我們現(xiàn)在所處的位置。從財政角度看黨的歷史，以及從百年大黨歷程觀察財政，是為了在中國特色社會主義建設(shè)新時代更好地發(fā)揮現(xiàn)代財政在國家治理現(xiàn)代化中的作用。

過去一百年的歷史，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民不斷取得革命勝利和社會主義建設(shè)勝利的歷史，也是其成功運(yùn)用財政手段，將國家意志和人民利益有效統(tǒng)一起來，一步步實現(xiàn)民族獨立、國家富強(qiáng)和人民幸福的歷史。中國共產(chǎn)黨經(jīng)過長期艱苦卓絕的革命斗爭和社會主義道路探索，帶領(lǐng)中國人民站起來、富起來、強(qiáng)起來的過程，無不反映出黨領(lǐng)導(dǎo)下的財政為奪取政權(quán)、鞏固政權(quán)以及實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化所發(fā)揮的重要作用。中國共產(chǎn)黨人從馬克思主義理論和中華民族傳統(tǒng)文化中吸取理財治國思想，深諳理財之道乃治國理政之基。在革命戰(zhàn)爭年代的根據(jù)地建設(shè)以及新中國成立之后的治國實踐中，財政都是中國共產(chǎn)黨有效發(fā)揮制度優(yōu)勢的重要基礎(chǔ)和工具，也是中國共產(chǎn)黨體現(xiàn)以人民為中心發(fā)展理念的重要載體，成為中國共產(chǎn)黨動員和集中各類有限資源，應(yīng)對各個時期各類公共風(fēng)險挑戰(zhàn)的有力支撐。

一、中國共產(chǎn)黨始終以人民為中心，歷經(jīng)了富有特色的財政治理實踐

“水可載舟，亦可覆舟。”一百年來，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國革命和建設(shè)事業(yè)之所以從一個勝利走向另外一個勝利，關(guān)鍵在于正確處理了黨和人民的關(guān)系，真正做到了“一切為了人民，一切依靠人民”。財政作為動員和集中社會資源化解公共風(fēng)險的機(jī)制，是黨和人民關(guān)系的重要橋梁，其基礎(chǔ)性作用也體現(xiàn)在黨和人民關(guān)系的處理之上。百年歷史巨變，財政始終與民族復(fù)興、國家發(fā)展和人民幸福緊密相連，為革命戰(zhàn)爭、社會主義建設(shè)、改革開放和新時代發(fā)展的勝利推進(jìn)發(fā)揮了重要的基礎(chǔ)作用。

（一）“革命財政”為奪取新民主主義革命勝利奠定人民基礎(chǔ)

在新民主主義革命時期，財政是融合“人民”和“革命”的基本制度安排，其重要基礎(chǔ)性作用不僅是為革命籌集經(jīng)費(fèi)，更重要的是通過土地革命等制度安排“給人民以利益”，發(fā)動人民群眾支持革命。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的紅色區(qū)域政權(quán)，堅持“取之于民、用之于民”“發(fā)展經(jīng)濟(jì)，保障供給”的財政方針，堅持“軍民兼顧”原則，處理好支持革命戰(zhàn)爭和減輕人民負(fù)擔(dān)的關(guān)系，解決了人民根本利益問題，贏得了民心，取得了革命的偉大勝利，最終從區(qū)域紅色政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)者成為領(lǐng)導(dǎo)全國的執(zhí)政黨。財政為奪取革命勝利奠定了人民基礎(chǔ)。

第一，給人民以“利益”和“土地”，發(fā)動人民支持革命，真正使黨領(lǐng)導(dǎo)下的革命戰(zhàn)爭成為人民戰(zhàn)爭。毛澤東在《經(jīng)濟(jì)問題與財政問題》一文中說：“我們的第一個方面的工作并不是向人民要東西，而是給人民以東西。”①毛澤東：《經(jīng)濟(jì)問題與財政問題》，《毛澤東文集》第二卷，人民出版社1993 年版，第467 頁。土地革命時期，“打土豪，分田地”成為蘇區(qū)財政的主要收入來源，也是動員民眾跟黨走的重要舉措，人民群眾成為黨和人民軍隊的銅墻鐵壁，保障了蘇區(qū)的反“圍剿”勝利和紅色政權(quán)的生存。到了解放戰(zhàn)爭時期，解放區(qū)進(jìn)行土地改革，推動實現(xiàn)了農(nóng)民“耕者有其田”的夢想，極大地解放了民生，獲得土地的農(nóng)民擁護(hù)共產(chǎn)黨的熱情高漲，主動送糧支援前線。

第二，“發(fā)展經(jīng)濟(jì)，保障供給”，通過“取之于己”減少向人民的索取。全面抗戰(zhàn)開始后，在國民黨政府停發(fā)軍餉并對根據(jù)地包圍封鎖的情況下，抗日根據(jù)地的財政經(jīng)濟(jì)陷入空前困難，過度取之于民會加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。針對這一問題，毛澤東提出“發(fā)展經(jīng)濟(jì)，保障供給，是我們的經(jīng)濟(jì)工作和財政工作的總方針?！雹诿珴蓶|：《抗日時期的經(jīng)濟(jì)問題和財政問題》，《毛澤東選集》第三卷，人民出版社1991 年版，第891 頁。中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造性地采取了“取之于己”的辦法，把非生產(chǎn)性的機(jī)關(guān)干部和軍隊組織起來，開展大生產(chǎn)運(yùn)動。大生產(chǎn)運(yùn)動使邊區(qū)在外援?dāng)嘟^、財政困難的情況下，渡過了經(jīng)濟(jì)難關(guān)，保障了軍隊供給，也減少了向人民的索取。大生產(chǎn)運(yùn)動是中國共產(chǎn)黨在特定歷史條件下的偉大創(chuàng)舉，其歷史功績是深遠(yuǎn)的。

（二）“建設(shè)財政”保障人民政權(quán)站穩(wěn)腳跟，夯實社會主義革命和建設(shè)基礎(chǔ)

在社會主義建設(shè)時期，財政是融合“人民”和“建設(shè)”的基本制度安排。在“一窮二白”“百廢待興”的艱難條件下，財政通過建立資源統(tǒng)一配置的體制保證國家有限財力的集中使用，鞏固了新生的人民政權(quán)，也為健全國民經(jīng)濟(jì)體系和工業(yè)化的形成提供了有力支撐。

第一，“國防第一，穩(wěn)定市場第二，其他第三”，為人民創(chuàng)造和平發(fā)展環(huán)境。1950 年抗美援朝戰(zhàn)爭開始時，我國外有西方國家的包圍封鎖、內(nèi)有部分地區(qū)尚未解放，并不寬裕的財政應(yīng)對這種局面面臨巨大壓力。黨中央基于對局勢的判斷，確定了財政經(jīng)濟(jì)的工作方針，即“國防第一，穩(wěn)定市場第二，其他第三”。為確?？姑涝瘧?zhàn)爭的軍費(fèi)開支和物資供應(yīng)，采取了一系列財政措施：一是調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)。削減對經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)的投資，削減文教衛(wèi)生、公用事業(yè)和軍政經(jīng)常費(fèi)用，滿足“國防第一”的要求。二是開展增產(chǎn)節(jié)約運(yùn)動，增加生產(chǎn)，厲行節(jié)約以支援中國人民志愿軍。三是動員國內(nèi)外捐贈。黨中央在財政動員方面采取了有力舉措，為贏得抗美援朝戰(zhàn)爭偉大勝利奠定了堅實基礎(chǔ)，為中國人民創(chuàng)造了較長時期相對穩(wěn)定的和平發(fā)展環(huán)境。

第二，“集中力量辦大事”，為中華民族屹立于世界民族之林樹立信心。新中國成立后，中國人民站起來了，但如何站得穩(wěn)是個現(xiàn)實問題。要想讓新中國傲然屹立于世界，實現(xiàn)工業(yè)化是必不可少的任務(wù)，為工業(yè)化積累建設(shè)資金成為財政的重大使命。在極為困難的形勢下，我國走出了計劃配置資源、農(nóng)業(yè)支援工業(yè)、集中力量辦大事的獨特的積累工業(yè)化建設(shè)資金之路。為應(yīng)對資本投機(jī)、穩(wěn)定物價，集中力量進(jìn)行國家建設(shè)，實行統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，即“計劃收購、計劃供應(yīng)”，對生活必需品實施“票證”供給制。通過農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，把一部分農(nóng)業(yè)和農(nóng)民創(chuàng)造的收入轉(zhuǎn)化為工業(yè)化的積累資金。集中財力辦大事，重點保障發(fā)展工業(yè)的資金需要，有力地保證了“工業(yè)化奠基之役”的勝利，為快速建立現(xiàn)代工業(yè)化體系和發(fā)展“兩彈一星”奠定了基礎(chǔ)。

（三）“改革財政”推動改革開放，讓人民吃飽飯，過上小康生活

在改革開放初期，“短缺”是最大的公共風(fēng)險，8 億人吃不飽飯、經(jīng)濟(jì)低效、發(fā)展緩慢。與世界其他國家相比，我國經(jīng)濟(jì)不僅同發(fā)達(dá)國家的差距進(jìn)一步擴(kuò)大，而且還被一些發(fā)展中國家和地區(qū)遠(yuǎn)遠(yuǎn)甩在了后面。鄧小平就強(qiáng)調(diào)，不改革開放，總有一天會被開除“球籍”。在此背景下，財政推動改革開放，助力調(diào)動一切積極因素搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，不僅讓人民吃飽飯，還讓人民過上小康生活，富起來了。

首先，財政改革率先打破高度集中計劃經(jīng)濟(jì)體制的缺口。1978 年12 月，黨的十一屆三中全會做出了把黨的工作重點轉(zhuǎn)到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來的重大戰(zhàn)略決策，要求財政先行一步，以財政改革促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整。一方面，通過增加對農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)、能源與交通運(yùn)輸業(yè)建設(shè)的投資，縮短基本建設(shè)戰(zhàn)線，保持物價穩(wěn)定，緩解國民經(jīng)濟(jì)比例失調(diào)問題；另一方面，按照“分級包干制”明確劃分中央與地方財政收支范圍，對國營企業(yè)實行企業(yè)基金制度，調(diào)動地方政府和國有企業(yè)的積極性。這一時期，通過財政改革先行，擴(kuò)大了地方政府和國有企業(yè)財權(quán)，形成了初步適用于引進(jìn)外資的稅收制度，實行了基本建設(shè)投資領(lǐng)域的“撥改貸”，在行政事業(yè)單位試行“預(yù)算包干”，在高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制下打開了一個缺口，為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域各項改革的推進(jìn)奠定了良好的基礎(chǔ)。

其次，財政改革為市場化改革披荊斬棘、奠基鋪路。解決短缺問題的根本途徑是提高生產(chǎn)力，提升經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，市場化無疑是唯一出路。黨的十二屆三中全會提出，我國實行的是有計劃的商品經(jīng)濟(jì)，改革是為了建立充滿生機(jī)的社會主義經(jīng)濟(jì)體制，增強(qiáng)企業(yè)活力是經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)。這一時期，財政改革也是圍繞“增強(qiáng)企業(yè)活力”展開的，而“利改稅”則是增強(qiáng)企業(yè)活力、確立企業(yè)市場主體地位的關(guān)鍵一步。利改稅，即把國營企業(yè)向國家上繳的利潤改為繳納稅金，稅后利潤全部留歸企業(yè)。從1979 年開始，國家就先后在幾百戶國營企業(yè)中進(jìn)行了“利改稅”試點，并進(jìn)行了兩步“利改稅”改革。1986 年，又在“利改稅”的基礎(chǔ)上推行了企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制改革，明確了企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，進(jìn)一步調(diào)動了企業(yè)的積極性。1992 年10 月召開的黨的十四大明確提出，我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，強(qiáng)調(diào)要使市場在社會主義國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用。與此同時，財政改革試圖為市場化改革奠定制度基礎(chǔ)。一是通過分稅制改革，形成了相對穩(wěn)定和規(guī)范的中央與地方財政分配關(guān)系；二是按照統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡化稅制和合理分權(quán)的原則，建立了以增值稅為主體的稅收制度，開征了消費(fèi)稅，對內(nèi)資企業(yè)實行統(tǒng)一的所得稅，簡并統(tǒng)一個人所得稅，改革農(nóng)業(yè)稅，開征了土地增值稅等等，初步形成了符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的多稅種、多環(huán)節(jié)、多層次調(diào)節(jié)的中國特色稅收制度；三是按照“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的目標(biāo)，推進(jìn)國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度改革，初步理順了企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系；四是頒布實施了《中華人民共和國預(yù)算法》，把政府預(yù)算納入了法制化的管理軌道。以財政改革推動的市場化改革重塑了計劃經(jīng)濟(jì)體制下風(fēng)險與收益的分配，讓居民、企業(yè)和地方政府都成為真正的利益主體，優(yōu)化了資源配置機(jī)制，提高了經(jīng)濟(jì)效率，做大了經(jīng)濟(jì)蛋糕。

（四）“治理財政”推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，化解全球風(fēng)險挑戰(zhàn)，促進(jìn)人的全面發(fā)展

在新時代，世界面臨百年未有之大變局，我國社會主要矛盾發(fā)生變化，在此背景下，財稅體制改革擺脫單一經(jīng)濟(jì)體制改革的范疇，著眼于促進(jìn)人民的經(jīng)濟(jì)、社會、政治等方面的全面發(fā)展，成為全面覆蓋國家治理全過程、各領(lǐng)域的綜合性制度安排的抓手，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供基礎(chǔ)和支撐。

首先，財政致力于化解新時代社會主要矛盾，滿足人民日益增長的美好生活需要。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在這種背景下，財政堅持以人為本，圍繞不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，大力實施精準(zhǔn)扶貧、加強(qiáng)社會保障體系建設(shè)，極大化解了社會風(fēng)險。

其次，建立和完善大國財政制度為應(yīng)對全球風(fēng)險挑戰(zhàn)提供了抓手。當(dāng)今世界處于百年未有之大變局，動蕩將是國際社會的新常態(tài)。在此背景下，我們提出建立和完善大國財政制度，通過參與全球資源配置，承擔(dān)全球風(fēng)險治理責(zé)任，實現(xiàn)全球利益分配，進(jìn)而化解全球公共風(fēng)險，引領(lǐng)人類文明進(jìn)程。

二、中國共產(chǎn)黨深諳財政治理之道，在百年實踐中形成了系統(tǒng)的財政觀

中國共產(chǎn)黨善于從馬克思主義理論和中國歷史文化中吸取治國精髓，在長期的革命和建設(shè)實踐中探索理財安邦之道，深諳財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財權(quán)乃政權(quán)之基。中國共產(chǎn)黨在長期革命和建設(shè)中形成的系統(tǒng)的財政觀，成為我黨治國理政的寶貴財富。

（一）人民利益是根本

從政治的邏輯看，最大的政治是民心。中國共產(chǎn)黨把人民擺在最重要的位置，把民心作為最大的政治。毛澤東指出：“全心全意地為人民服務(wù)，一刻也不脫離群眾；一切從人民利益出發(fā)。”①《毛澤東選集》第三卷，人民出版社1991 年版，第1094 頁。習(xí)近平總書記指出：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)?！雹凇读?xí)近平談治國理政》，外文出版社2014 年版，第4 頁。財政雖是收支活動，但收收支支背后都是政治的體現(xiàn)。毛澤東指出：“國家的預(yù)算是一個重大的問題，里面反映著整個國家的政策，因為它規(guī)定政府活動的范圍和方向。”③《毛澤東文集》第六卷，人民出版社1999 年6 月版，第24 頁。通過財政制度和政策安排，可以體現(xiàn)黨執(zhí)政為民、全心全意為人民服務(wù)的理念和初衷。

1934 年1 月，毛澤東在第二次全國工農(nóng)兵代表大會上指出：“要得到群眾的擁護(hù)嗎？要群眾拿出他們的全力放到戰(zhàn)線上去嗎？那末，就得和群眾在一起，就得去發(fā)動群眾的積極性，就得關(guān)心群眾的痛癢，就得真心實意地為群眾謀利益。”并強(qiáng)調(diào)，要“解決群眾的穿衣問題，吃飯問題，住房問題，柴米油鹽問題，疾病衛(wèi)生問題，婚姻問題”。④《毛澤東選集》第一卷，人民出版社1991 年版，第138-139 頁。革命戰(zhàn)爭時期的減租減息、土地改革，解決人民疾苦和困難；社會主義建設(shè)時期，通過集體化為農(nóng)民提供基本的公共服務(wù)；改革開放以來，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)（取消農(nóng)業(yè)稅），讓公共財政陽光照到農(nóng)村，減貧扶貧，等等。這些都表明“人民性”是中國共產(chǎn)黨的政治“基因”，正是在此“基因”之上，形成了中國共產(chǎn)黨的人民財政觀。

財政收支活動都是政治的體現(xiàn)，反映國家政策取向，對民心向背產(chǎn)生重大影響?，F(xiàn)代國家政治，都是政黨政治，觀察一個政黨的性質(zhì)，財政是最重要的顯示器。以人民利益為根本的人民財政觀，貫穿于中國共產(chǎn)黨革命、建設(shè)、改革和新時代治國理政的全過程，但不同的時期的表現(xiàn)形式是不一樣的。中國共產(chǎn)黨之所以取得巨大成功，一條重要的經(jīng)驗是堅信人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，任何革命，任何偉大的歷史活動，只有代表群眾的利益和喚起群眾，才能獲得成功。中國共產(chǎn)黨始終考慮的是人民的利益故而贏得了民心，財政動員和集中資源的能力大大增強(qiáng)。不管是什么時期，民心作為政治資源，與財政資源互為條件、相互轉(zhuǎn)化，是中國共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民取得勝利的根本保障。

（二）全局統(tǒng)籌是基礎(chǔ)

財政問題從來都不是部門問題，也不是單純的經(jīng)濟(jì)問題，而是涉及黨和政府全局的，做好財政工作應(yīng)該統(tǒng)籌全局。財政是集體行動的方式，實現(xiàn)的是社會共同利益。社會共同利益具有全局性和整體性，從全局統(tǒng)籌的角度把握財政的作用是中國共產(chǎn)黨百年成功的一條重要經(jīng)驗。毛澤東在新中國成立伊始就曾說過：“國家的預(yù)算是一個重大的問題，里面反映著整個國家的政策，因為它規(guī)定政府活動的范圍和方向?！雹佟睹珴蓶|文集》第六卷，人民出版社1999 年版，第24 頁。1954 年，鄧小平在任政務(wù)院副總理兼財政部長時明確指出，財政工作一定要有財有政，切不可有財無政。要懂得數(shù)字中有政策，決定數(shù)字就是決定政策?！皵?shù)目字內(nèi)包括輕重緩急，哪個項目該辦，哪個項目不該辦，這是一個政治性的問題?！雹卩囆∑剑骸敦斦ぷ鞯牧鶙l方針》，《鄧小平文選》第一卷，人民出版社1994 年版，第193 頁。他特別強(qiáng)調(diào)，財政工作要有全局觀念，“財政部門是集中體現(xiàn)國家政策的一個綜合部門”“要看到大事，要有戰(zhàn)略觀念”③鄧小平：《地方財政工作要有全局觀念》，《鄧小平文選》第一卷，人民出版社1994 年版，第199、200 頁。。

改革開放以來，黨的領(lǐng)導(dǎo)人對財政的本質(zhì)內(nèi)涵認(rèn)識進(jìn)一步深化。江澤民指出，財政是國家的一項重要職能，是國家政權(quán)活動的一個重要方面。財稅政策，是國家宏觀調(diào)控的一個手段。財力的強(qiáng)弱，對國家的強(qiáng)盛和安全會產(chǎn)生重大影響。④江澤民：《關(guān)于財政稅收工作問題》，《學(xué)習(xí)時報》2000 年4 月10 日。胡錦濤指出，財稅工作是黨的事業(yè)和政府工作的重要組成部分，預(yù)算里面體現(xiàn)了黨和政府的政策和宏觀調(diào)控意圖，數(shù)字里包含了政治。⑤胡錦濤：《領(lǐng)導(dǎo)干部要認(rèn)真學(xué)習(xí)財稅知識增強(qiáng)駕馭社會主義市場經(jīng)濟(jì)的能力》，《建立穩(wěn)固平衡強(qiáng)大的國家財政》，人民出版社2000 年版，第34-35 頁。黨的十八大以后，習(xí)近平總書記在新時代中國特色社會主義實踐探索的基礎(chǔ)上，科學(xué)總結(jié)并進(jìn)一步深化了對財政建設(shè)規(guī)律的認(rèn)識，提出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”⑥《習(xí)近平談治國理政》，外文出版社2014 年版，第80 頁。的重要論斷，使我們黨對中國特色財政建設(shè)規(guī)律的認(rèn)識上升到全新的高度和境界。從黨的領(lǐng)導(dǎo)人這些話語當(dāng)中可以看出，中國共產(chǎn)黨對財政問題本身是一個全局性問題有著深刻的認(rèn)識。如果財政全局統(tǒng)籌問題處理不好，社會共同體的利益也就無法得到維護(hù)。

中國共產(chǎn)黨高度重視財政問題，從著眼于全局統(tǒng)籌的角度做好財政工作。早在抗日戰(zhàn)爭時期，中共中央就設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)財政經(jīng)濟(jì)工作的專門機(jī)關(guān)，強(qiáng)化對財政工作的領(lǐng)導(dǎo)。把歷史的鏡頭拉到現(xiàn)在，世界面臨百年未有之大變局，人類也面臨前所未有的不確定性世界。站在百年新的歷史起點上，財政作為中華民族偉大復(fù)興的重要基礎(chǔ)，以推動整體性改革和發(fā)展為目標(biāo)，以應(yīng)對風(fēng)險社會的不確定性為任務(wù)，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。在加快建立現(xiàn)代財政制度過程中，在最新一輪的全面深化改革中，財稅體制改革也擺脫了單一經(jīng)濟(jì)體制改革的范疇，不但擴(kuò)展到社會領(lǐng)域，而且成為全面覆蓋國家治理全過程、各領(lǐng)域的綜合性制度安排的抓手。

當(dāng)然，重視全局并非所有問題齊頭并進(jìn)，在財政政策安排中也要抓主要矛盾，具體時空條件下要注重解決主要問題。例如新中國成立初期明確財政要堅持“國防第一，穩(wěn)定市場第二，其他第三”，就是既要考慮全局問題，又要抓住重點。

（三）財經(jīng)共生是抓手

財政與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系是一種共生的關(guān)系。從組織財政收入的角度看，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是財政收入的源泉，表明是經(jīng)濟(jì)決定財政。而從整個社會的角度看，財政是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先決條件和制度環(huán)境。財政制度作為一種設(shè)計利益和風(fēng)險分配的根本制度，決定整個社會的預(yù)期，也就形成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先決條件。

正確處理財政與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民取得革命、建設(shè)和改革偉大成就的重要原因。我們黨在長期的革命、建設(shè)和改革實踐中，深化了對財政與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的認(rèn)識，提出了一系列觀點和論斷，形成了豐富的理論成果，這是對馬克思主義財政理論的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)是財政的基礎(chǔ)，財政是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本機(jī)制。在不同的歷史時期，財政促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式并不相同，針對具體的發(fā)展環(huán)境和經(jīng)濟(jì)形勢，我們黨采取了具有針對性的財政方針和政策，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)建了一個良好的制度環(huán)境。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，我們黨始終堅持群眾路線，一切為了群眾，一切依靠群眾，充分激發(fā)人民發(fā)展經(jīng)濟(jì)的熱情。

在革命戰(zhàn)爭年代，中國共產(chǎn)黨和根據(jù)地政府就把增加生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)，作為建設(shè)鞏固根據(jù)地的基本環(huán)節(jié)。毛澤東在《抗日游擊戰(zhàn)爭的戰(zhàn)略問題》中指出：“游擊戰(zhàn)爭根據(jù)地的經(jīng)濟(jì)政策，必須執(zhí)行抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的原則，即合理負(fù)擔(dān)和保護(hù)商業(yè)，當(dāng)?shù)卣?quán)和游擊隊決不能破壞這種原則，否則將影響于根據(jù)地的建立和游擊戰(zhàn)爭的支持。合理負(fù)擔(dān)即實行‘有錢者出錢’，但農(nóng)民亦須供給一定限度的糧食與游擊隊。保護(hù)商業(yè)應(yīng)表現(xiàn)于游擊隊的嚴(yán)格的紀(jì)律上面；除了有真憑實據(jù)的漢奸之外，決不準(zhǔn)亂沒收一家商店?！雹佟睹珴蓶|選集》第四卷，人民出版社1991 年版，第405 頁。

新中國成立后，在一窮二白、經(jīng)濟(jì)極為貧窮落后的情況下，我國走出了一條獨特的工業(yè)化積累之路，財政是新中國工業(yè)化資金的積累機(jī)制，使社會主義建設(shè)取得重大成就。改革開放之后，財政的人民性集中體現(xiàn)為推動市場化改革，解放和發(fā)展生產(chǎn)力，迅速提升國家實力和人民生活水平。1978年底，財政成為經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口，為向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型鋪平了道路。通過放權(quán)和分權(quán)，調(diào)動一切積極因素搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，推動了市場化改革。市場經(jīng)濟(jì)建立以后，國家對經(jīng)濟(jì)的調(diào)控方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，財政政策作為宏觀調(diào)控的主要工具，保障了市場經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。進(jìn)入新時代，財政與經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)入構(gòu)建確定性的新階段：一方面，通過財政制度和政策，讓全體人民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果；另一方面，則是針對全面深化改革面臨的風(fēng)險和不確定性加大，加快財政改革和現(xiàn)代財政制度建設(shè)，為新時代發(fā)展注入確定性。

（四）財政監(jiān)督是保障

從國家治理層面看，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財政監(jiān)督專業(yè)化的體系是整個監(jiān)督體系的低層架構(gòu)，財政監(jiān)督是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。財政監(jiān)督表面上針對“財”，實質(zhì)上是針對“權(quán)”和“政”，從本質(zhì)上講，財政監(jiān)督是權(quán)力監(jiān)督和政治監(jiān)督，體現(xiàn)的是以“財”制“權(quán)”和以“錢”控“權(quán)”，通過對公共資源使用進(jìn)行財政監(jiān)督來約束權(quán)力，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子；通過財政監(jiān)督，將黨治理國家的意志轉(zhuǎn)化為治理國家的行為。這是從更高層面理解財政監(jiān)督與黨建的關(guān)系。

百年以來，中國共產(chǎn)黨始終高度重視財政監(jiān)督在黨建中的重要作用，一方面不斷完善財政制度以明確廉潔紀(jì)律，針對貪腐和浪費(fèi)等強(qiáng)化監(jiān)督行為，加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，維護(hù)黨的純潔；另一方面，高度重視財政對權(quán)力的制約，通過財政監(jiān)督將黨的意志落實到國家治理的方方面面，不斷提升黨的執(zhí)政能力。從革命年代的“三大紀(jì)律八項注意”到實現(xiàn)百年復(fù)興新時期的中央八項規(guī)定，中國共產(chǎn)黨十分重視通過黨的紀(jì)律建設(shè)強(qiáng)化財政監(jiān)督的內(nèi)在約束。

在中央蘇區(qū)時期，為加強(qiáng)監(jiān)督警示，鞏固工農(nóng)民主專政，發(fā)揮民眾在權(quán)力監(jiān)督中的作用，蘇維埃臨時政府提出，每個革命的民眾都有揭發(fā)蘇維埃工作人員的錯誤缺點之權(quán)，同時鄭重承諾蘇維埃工作人員中如果發(fā)現(xiàn)了貪污腐化消極怠工以及官僚主義的分子，民眾可以立即揭發(fā)這些人員的錯誤，而蘇維埃則立即懲辦他們決不姑息。新中國成立之初，財政監(jiān)督確保有限的財政資源得到有效的利用，明確“要發(fā)動和鼓勵群眾對各種違反節(jié)約原則、違反財政紀(jì)律、不執(zhí)行合理化建議的惡劣現(xiàn)象和貪污盜竊國家財產(chǎn)的罪惡行為，向政府的和黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)告發(fā)，向報刊揭露，要把財政工作放在最廣大的群眾的監(jiān)督和輿論的監(jiān)督之下?！雹佟独钕饶钫撠斦鹑谫Q(mào)易》上卷，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社1992 年4 月版，第105 頁。

隨著改革深入和社會轉(zhuǎn)型，公共權(quán)力如何行使日益成為一個風(fēng)險問題。腐敗最重要的根源就是財政制度這個籠子沒有打造好。黨的十八大以來出臺的一系列財政改革舉措，目的就是打造財政制度這個籠子，有效約束公權(quán)，以法治財政治理公權(quán)。習(xí)近平指出，我們黨作為執(zhí)政黨，面臨的最大威脅就是腐敗。如果管黨不力、治黨不嚴(yán)，人民群眾反映強(qiáng)烈的黨內(nèi)突出問題得不到解決，那我們黨遲早會失去執(zhí)政資格，不可避免被歷史淘汰。針對貪污挪用社?；?、扶貧資金、惠民資金等違反財經(jīng)紀(jì)律甚至違法的行為，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“要加強(qiáng)對各項資金使用情況的管理和監(jiān)督，加強(qiáng)審計工作特別是對重大領(lǐng)域、重大項目、重要資金的審計監(jiān)督，防止貪污、挪用、截留等問題發(fā)生”②《十八大以來重要文獻(xiàn)選編（上）》，中央文獻(xiàn)出版社2014 年版，第771 頁。。在制度層面，作為財經(jīng)領(lǐng)域重要法律的預(yù)算法于2014 年完成修訂，并于2015 年1 月1 日起施行。新預(yù)算法本質(zhì)上是預(yù)算治理法，突破原法囿于管理的視野，在加強(qiáng)政府自我管理的同時，強(qiáng)調(diào)人大和社會的參與、制約和監(jiān)督，開拓了以財政法治約束公權(quán)運(yùn)行的新局面。與此同時，在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，財政部門嚴(yán)抓財經(jīng)紀(jì)律，著力推進(jìn)源頭治腐和長效機(jī)制建設(shè)，以完善公務(wù)接待、財務(wù)預(yù)算、考核問責(zé)、監(jiān)督保障等制度為抓手，以剛性的制度約束、嚴(yán)格的制度執(zhí)行、強(qiáng)有力的監(jiān)督檢查、嚴(yán)厲的懲戒機(jī)制，遏制各種奢靡腐化的違規(guī)違紀(jì)違法現(xiàn)象，有效約束了公共權(quán)力，避免公共權(quán)力運(yùn)行的異化。

（五）勤儉節(jié)約是法寶

勤儉節(jié)約是我們黨領(lǐng)導(dǎo)財政工作的優(yōu)良傳統(tǒng)和重要法寶，也是財政工作必須堅持的指導(dǎo)方針。無論是革命時期還是中國特色社會主義新時代，勤儉節(jié)約始終是我們黨解決財政困難、積累財政資金的基本要求。只有將厲行節(jié)約作為人民理財?shù)牡赖虏偈?，才能確保每一分錢都用在刀刃上、緊要處。無論是戎馬倥傯的戰(zhàn)爭年代，還是和平建設(shè)時期，中國共產(chǎn)黨一直提倡在全社會范圍內(nèi)開展以反浪費(fèi)為主題的運(yùn)動或斗爭，極大促進(jìn)了革命、建設(shè)和改革事業(yè)的發(fā)展，同時對廣大群眾也產(chǎn)生了深刻的影響和教育作用。

從新民主主義革命時期到中國特色社會主義新時代，中國共產(chǎn)黨不僅在思想上和工作作風(fēng)上強(qiáng)調(diào)反對鋪張浪費(fèi)，在實踐中也不斷探索如何從制度上促進(jìn)勤儉節(jié)約，防止浪費(fèi)行為。無論是新民主主義革命時期“為革命的勝利與新中國的創(chuàng)造而節(jié)省一切可以節(jié)省的物質(zhì)資財”，還是社會主義革命與建設(shè)時期“勤儉辦一切事業(yè)”“創(chuàng)立社會主義家業(yè)”；無論是改革開放新時期“堅持艱苦奮斗這個傳統(tǒng)，才能抗住腐敗現(xiàn)象”，還是中國特色社會主義新時代“努力使厲行節(jié)約、反對浪費(fèi)在全社會蔚然成風(fēng)”，艱苦奮斗、厲行節(jié)約、反對浪費(fèi)、預(yù)防腐敗、追求績效始終體現(xiàn)的是中國共產(chǎn)黨勤儉節(jié)約的基本理念。尤其是黨的十八大以來，伴隨著《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》的出臺，以及中央和國家機(jī)關(guān)會議費(fèi)、差旅費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)管理辦法等配套制度的制定，從源頭上建立健全了剎住奢侈浪費(fèi)之風(fēng)的制度體系。

勤儉節(jié)約除了花對還要用好，要提高財政資金績效。在中國共產(chǎn)黨百年史中，績效管理這一名詞的提出盡管較晚，但是追求績效的思想在中國共產(chǎn)黨成立初期已經(jīng)萌芽，在革命戰(zhàn)爭時期提出的“節(jié)省每一個銅板為著戰(zhàn)爭和革命事業(yè)，為著我們的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，是我們的會計制度的原則”，新中國成立之初設(shè)立財政監(jiān)督專職機(jī)構(gòu)改善財政管理、堵塞財政漏洞，都是績效管理的體現(xiàn)。改革開放后，伴隨著黨對經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷探索，確立了分稅制財政管理體制，使全國財政獲得了極大的管理績效。而今，進(jìn)入中國特色社會主義新時代，全面實施預(yù)算績效管理成為建立現(xiàn)代財政制度的重要舉措，努力把錢花好，實現(xiàn)宏觀層面的資源優(yōu)化配置，又要把錢用對，從微觀層面確保資金使用效率。

三、學(xué)史明理，以現(xiàn)代財政理念應(yīng)對百年未有之大變局

回顧歷史可以更清楚認(rèn)識當(dāng)下的時代特征，站在國際視角上可以更清楚看到我們現(xiàn)在所處的位置。從財政角度看黨的歷史，以及從百年大黨歷程觀察財政，是為了在中國特色社會主義建設(shè)新時代更好地發(fā)揮現(xiàn)代財政在國家治理現(xiàn)代化中的作用。我們現(xiàn)在對財政改革存在一些認(rèn)識上的誤區(qū)，源于我們對財政和現(xiàn)代財政的理解存在偏差。如果對財政和現(xiàn)代財政的理解不到位，推進(jìn)財政改革也就會走偏路，不但無法達(dá)到改革的目的，也有可能無法應(yīng)對國家未來發(fā)展面臨的風(fēng)險，延緩國家發(fā)展的進(jìn)程。中國共產(chǎn)黨百年歷史，有助于我們對現(xiàn)代財政有更加深刻的認(rèn)識。

（一）現(xiàn)代財政是與時代要求匹配的財政

財政表面是一種利益分配關(guān)系，實質(zhì)是風(fēng)險分配關(guān)系。財政可以通過利益的分配和轉(zhuǎn)移實現(xiàn)風(fēng)險的分配和轉(zhuǎn)移，目標(biāo)是平衡風(fēng)險。財政通過平衡風(fēng)險，避免風(fēng)險在某處聚集并在風(fēng)險鏈上放大，避免了危機(jī)的產(chǎn)生，這實質(zhì)是化解公共風(fēng)險。所以財政的本質(zhì)功能是通過平衡風(fēng)險化解公共風(fēng)險，以維護(hù)社會共同體的生存和發(fā)展。從這個角度看，是否現(xiàn)代財政，只有一個標(biāo)準(zhǔn)，那就是財政是否與社會共同體面臨的公共風(fēng)險治理要求相匹配。如果財政能夠很好地平衡風(fēng)險、化解公共風(fēng)險，那就是現(xiàn)代財政。如果做不到這一點，那就不能稱之為現(xiàn)代財政。

我們現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)的現(xiàn)代財政應(yīng)該具有公開、透明、法治等特征，這些都是“面子”，是表面的、形式上的特征，而與公共風(fēng)險治理要求相匹配才是現(xiàn)代財政的“里子”。所以，現(xiàn)代財政是與時俱進(jìn)的，不只是現(xiàn)在才有。與公共風(fēng)險治理要求相匹配的改革，都可稱之為“現(xiàn)代財政改革”。例如，歷史上的商鞅變法，在當(dāng)時來說就是現(xiàn)代財政改革。當(dāng)時秦國弱于六國，面臨很多的風(fēng)險，特別是如果國力不強(qiáng)大就會被六國所滅。商鞅變法采取的廢井田、重農(nóng)桑、獎軍功等措施，通過利益調(diào)整來配置風(fēng)險，實現(xiàn)風(fēng)險平衡，促使秦國走向強(qiáng)大，并統(tǒng)一六國。

我國20 世紀(jì)90 年代的分稅制改革也是現(xiàn)代財政改革，當(dāng)時的“地方富、中央窮”，中央財政非常弱。這種狀況如果不改變，國家的凝聚力就成問題。分稅制改革改變了這種狀況，通過分稅制改革，中央財政的實力明顯加強(qiáng)，也有效調(diào)動了地方的積極性。通過風(fēng)險的平衡，中央控制能力得到增強(qiáng)，地方發(fā)展也更有活力?？梢哉f，分稅制改革化解了國家可能面臨的分裂風(fēng)險。

世界是不確定性的，公共風(fēng)險也在不斷演化。不同時期面臨不同的公共風(fēng)險，因此財政要不斷地改革，才能與公共風(fēng)險治理要求相匹配?；仡欀袊母锩鼞?zhàn)爭時期、計劃經(jīng)濟(jì)時期和改革開放時期，我們面臨的主要公共風(fēng)險始終在變化。革命戰(zhàn)爭時期最大的風(fēng)險是國家危亡的風(fēng)險，計劃經(jīng)濟(jì)時期要解決百廢待興的風(fēng)險，改革開放初期則面臨被開除“球籍”的風(fēng)險。財政在不同時期，以不同的“現(xiàn)代財政”面貌出現(xiàn)，化解當(dāng)時面臨的公共風(fēng)險。例如，計劃經(jīng)濟(jì)時期，財政通過聚集資源，改變國家“一窮二白”的面貌；改革開放時期，財政通過放權(quán)和分權(quán)，來激發(fā)市場和社會活力。辯證地看，統(tǒng)和分都是現(xiàn)代財政改革的要求，只是當(dāng)時面臨的和需要化解的公共風(fēng)險不同。所以我們評價一項改革，不能單純地看改革本身，要看改革是否與當(dāng)時的公共風(fēng)險治理要求相匹配，如果相匹配就是好的改革，就是現(xiàn)代財政改革，反之，則不能稱之于現(xiàn)代財政改革。

（二）推進(jìn)符合新時代要求的財政改革

進(jìn)入新時代，我們面臨百年未有之大變局。世界的動蕩變革是當(dāng)前我們面臨的最大風(fēng)險，財政改革應(yīng)該與之治理要求相匹配。

第一，構(gòu)建大國財政體系，應(yīng)對面臨的全球風(fēng)險挑戰(zhàn)?，F(xiàn)在的中國是一個成長起來的大國，利益遍布全球，風(fēng)險也來自全球。當(dāng)前的現(xiàn)代財政改革，不能只考慮國內(nèi)，而是首先應(yīng)該放在國際視野來考慮。強(qiáng)調(diào)預(yù)算公開和透明等形式化的財政改革固然很重要，但還不是最重要的，因為僅僅這樣不足以化解當(dāng)前面臨的來自全球的公共風(fēng)險。要使財政與公共風(fēng)險治理要求相匹配，走向現(xiàn)代化，首要的任務(wù)是構(gòu)建大國財政體系?？疾烀绹呢斦贫仍O(shè)計包括財政部部門設(shè)置，體現(xiàn)的是全球思維，美國財政部在全球范圍內(nèi)保護(hù)美國利益、化解美國面臨的公共風(fēng)險，這一點值得我們借鑒。

第二，織密預(yù)算的制度籠子，完善權(quán)力的財政治理體系。當(dāng)前國家治理中面臨的一系列問題，如腐敗問題、形象工程問題、長期拖欠教師工資等風(fēng)險問題，體現(xiàn)的是預(yù)算制度的籠子不夠密實，只有織密預(yù)算的制度籠子，完善權(quán)力的財政治理體系，才能從根本上化解這些風(fēng)險。

第三，建立公平與效率融合的財政制度。徹底打破財政支出的二元結(jié)構(gòu)，加大對農(nóng)民工等群體的人力資本投入，既提高低收入人群獲取收入、提高消費(fèi)的能力，又為國家長期可持續(xù)發(fā)展積累人力資本，實現(xiàn)公平與效率問題同步解決。

第四，為形成經(jīng)濟(jì)雙循環(huán)格局“架橋鋪路”。這里的“架橋鋪路”是指財政基本制度建設(shè)。改革開放初期，財政改革為經(jīng)濟(jì)改革殺出一條“血路”，指的是財政改革為經(jīng)濟(jì)改革提供了重要的制度支撐。形成經(jīng)濟(jì)雙循環(huán)格局，同樣離不開財政的制度支撐?！凹軜蜾伮贰本褪峭ㄟ^財政制度建設(shè)，打通經(jīng)濟(jì)循環(huán)的堵點，實現(xiàn)暢通。