寧夏財政廳課題組

內容提要：近年來，寧夏在農村“三權分置”改革基礎上，通過政策引導、資金扶持和產業(yè)優(yōu)化布局，努力探索村集體股份經營、承包經營、獨立經營及服務經營等模式，培育和壯大了一批發(fā)展前景好、帶動示范性強、形式多樣的農村集體經濟組織，為決戰(zhàn)脫貧攻堅和決勝全面小康提供了重要支撐。其發(fā)展路徑是通過股權改革形成利益聯(lián)結機制，改變以“分”為主的小農經濟模式，充分發(fā)揮以“統(tǒng)”為主的農村集體股份合作經濟優(yōu)勢，推動高度組織化、集約化、市場化、科技化和機械化的農業(yè)生產方式。但總體上看，寧夏村集體經濟發(fā)展還存在基礎相對較弱、發(fā)展后勁不足等問題，需要從發(fā)展模式和扶持方式上深入研究對策。

一、寧夏扶持壯大村集體經濟的現狀與困難

自2016 年開展村集體經濟項目試點以來，寧夏各級財政累計投入25 億元，分批次對全區(qū)1462個試點村進行扶持，試點覆蓋率達到64.8%。截至2020 年底，全區(qū)22 個縣（市、區(qū)）的組、村、鄉(xiāng)三級集體經濟組織個數達到2223 個，其中，股份經濟合作社917 個，經濟合作社1301 個，經濟聯(lián)合社5個，村集體經濟組織成員數達到423.2 萬人。村集體經濟總收入16.2 億元，較2016 年試點時增加7.46 億元，年均增長16.7%。寧夏村集體經濟著力在農業(yè)短板上發(fā)力，引導帶動鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)、新產業(yè)、新主體不斷涌現，農業(yè)產業(yè)結構調整優(yōu)化不斷加快。2020 年，388 個村集體經濟項目中，72.3%的項目涉及農業(yè)全產業(yè)鏈領域，14.2%涉及產業(yè)融合發(fā)展，為推動鄉(xiāng)村產業(yè)振興和農業(yè)結構優(yōu)化升級做出了重要的探索與創(chuàng)新。

寧夏扶持壯大村集體經濟目前仍存在以下問題與困難。

第一，“統(tǒng)”的職能發(fā)揮不夠。在“統(tǒng)分結合，雙層經營”體制①雙層經營即家庭分散經營層次和集體統(tǒng)一經營層次。的落實過程中，“分”的積極性能夠充分體現，但適應市場經濟、規(guī)模經濟的“統(tǒng)”的職能沒有很好地發(fā)揮。一是產業(yè)聚合力不強。寧夏農村集體經濟呈現出“小而散，散而弱”特點，產業(yè)項目多為種養(yǎng)業(yè)等附加值低、競爭優(yōu)勢不明顯的基礎產業(yè)，市場競爭大且缺乏成本和品牌優(yōu)勢，區(qū)域產業(yè)引領力、聚合力較弱。二是農民組織化參與度不高。村民對“集體化”理解片面，切身利益感受不明顯，缺乏參與集體經濟的積極主動性，對村民參與鄉(xiāng)村產業(yè)振興的引領能力有待加強。三是區(qū)域特色優(yōu)勢發(fā)揮不夠。村集體經濟項目對地域資源優(yōu)勢挖掘不夠，市場拓展、品牌提升及“多元化”發(fā)展模式沒有形成。

第二，“扶”的配套政策少。近幾年，寧夏圍繞發(fā)展壯大村級集體經濟出臺了相關扶持政策，取得了階段性成果，但政策扶持范圍較小，關于農村集體經濟組織發(fā)展的稅收、用地等優(yōu)惠政策尚不完善。一是土地政策尚未落實。在土地使用方面，部分試點村發(fā)展用地指標難以落實，從而陷入有錢、有項目卻無土地發(fā)展的困局。二是運行機制不健全。多數村集體經濟尚處于初創(chuàng)探索中，農村集體經濟組織市場主體地位不明確，與村委會職能交叉不清，缺乏專業(yè)化企業(yè)運營管理機制，阻礙了其正常的市場行為。三是稅收扶持政策少。在稅務處理上將村集體經濟組織視為公司或企業(yè)，從項目建設、生產、產品銷售等環(huán)節(jié)按照企業(yè)標準征稅，稅收負擔過重。

第三，“管”的能力弱。由于村級集體經濟組織體制不健全、管理不規(guī)范、經營不專業(yè)等，阻礙了集體經濟組織管理集體資產、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經濟、服務集體成員的職能發(fā)揮。一是法人治理結構不健全，利益分配不規(guī)范。多數村集體經濟組織都未能按照現代法人治理要求執(zhí)行決策監(jiān)督、財務公開、預決算管理等，一些村集體經濟組織章程不夠規(guī)范，社員（代表）大會、理事會、監(jiān)事會等機構作用不強，股權設置特別是利益分配制度上沒有具體可行的辦法，部分村集體經濟長期不分紅，村民沒有獲得感和認同感。二是財務管理不規(guī)范。因村級一般不設會計崗，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計服務中心代理記賬，村委干部兼任報賬員，基層人員流動大、不穩(wěn)定；鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理會計多為專業(yè)素養(yǎng)不高的臨聘人員，缺乏系統(tǒng)專業(yè)知識，村級臺賬不明晰、資金管理不規(guī)范造成會計核算信息不全面，監(jiān)督缺位。三是會計制度改革滯后，2005 年起實施的《村集體經濟組織會計制度》已不能適應目前政經分賬、核算內容、資產計量及涉稅科目等變化需要，造成村級財務管理困難、稅收負擔過重等問題。

第四，“才”的需求緊迫。寧夏各村級集體經濟組織主要由村干部負責，普遍存在文化程度低、經營能力弱、管理經驗不足、創(chuàng)新意識不強、思路不寬等問題，制約村級集體經濟的持續(xù)發(fā)展。一是發(fā)展型人才緊缺?，F實中村集體經濟組織管理者解決具體經濟問題的能力與素質相對欠缺，短期行為多，長遠謀劃少，真正懂經濟、會經營的創(chuàng)業(yè)發(fā)展型人才緊缺。二是農業(yè)經營管理人才緊缺。隨著農村改革持續(xù)推進和農經職能擴充，基層農經人員不足、流動調整大、交叉兼職多、人員老齡化、隊伍結構不穩(wěn)定等問題，已經嚴重影響到其對農村集體經濟的監(jiān)督、指導及培訓等職能發(fā)揮。三是財務管理人才緊缺。集體經濟組織普遍缺乏專業(yè)財務人員，財務核算機制不健全，大部分縣（區(qū)）已經聘任代理會計，但不具備生產成本核算的能力，會計專業(yè)人才留住較難。

第五，“貸”的途徑少。農村集體經濟組織作為一種新型市場主體，因信貸政策及集體產權等問題，難以通過信貸融資渠道獲得資金支持。一是“無法貸款”。由于村集體土地關系及資產產權不明晰、治理結構不完善等不能滿足信貸條件而無法貸款。例如，集體土地上廠房建筑等無法取得產權，村集體建設用地使用權、集體資產股份等無法充當抵押物。二是金融機構創(chuàng)新不夠。目前金融機構信貸產品主要針對龍頭企業(yè)、種養(yǎng)殖農戶，缺少對農村新型經營主體的信貸制度和產品設計，銀行系統(tǒng)內部也缺乏對支持農業(yè)新型經營主體貸款數量、金額及利率優(yōu)惠等內容的考核，服務鄉(xiāng)村產業(yè)的意愿不強。三是“不敢貸款”。寧夏村集體經濟主要以低收益、價格風險大的種養(yǎng)殖業(yè)為主，為避免經營風險，大多都不愿負債經營，激勵和容錯制度機制未跟進，創(chuàng)新發(fā)展動力不足。

第六，“險”的防控力低。寧夏村集體經濟發(fā)展大多以試點項目帶動為主，村集體對投資運營、技術、市場等風險管控能力弱。一是存在投資入股風險。有34%的試點項目為參股經營，村集體對資本引入的市場風險、融資中的連帶責任及法律風險評估不夠，簽訂資金合同用途不規(guī)范、不嚴謹，易產生違約風險。二是農業(yè)保險服務滯后。目前，寧夏還沒有針對村集體經濟收入及產業(yè)發(fā)展方面的政策性保險或商業(yè)性保險產品，風險補救措施缺失。三是村級債權債務管控存在漏洞。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計代理機構人員變動頻繁、一人監(jiān)管多個賬目，對于生產經營中產生的債權債務無法做到實時管理和監(jiān)督，管理者缺乏對債權債務管理的基本常識和能力，在現金管理、對外投資監(jiān)管、賬務及資產核算等管理上不規(guī)范，易形成債務監(jiān)管漏洞。目前，寧夏村集體經濟負債總額32.2 億元，與2018年相比，負債年均增長率15.1%，高于資產增長率0.7 個百分點。

二、區(qū)內外扶持政策分析比較

本文結合寧夏扶持壯大農村集體經濟情況，選取了江蘇、浙江、貴州這三個在扶持方式上具有代表性的省份進行比較。

從發(fā)展模式上看，江蘇、浙江依靠長三角經濟區(qū)，充分利用其鄉(xiāng)村民營經濟和村鎮(zhèn)集體企業(yè)發(fā)展程度高的優(yōu)勢，將村集體經濟積累和開發(fā)的資產通過市場化運作形成較高的資產化收益或股權收益，實現資產變股金的“資產收益”模式。因此，江蘇村集體經濟逐步退出競爭性領域，主要為民營企業(yè)提供不動產租賃服務，為民營經濟投資創(chuàng)業(yè)拓展空間、搭建平臺，并通過村企合作等模式促進產業(yè)融合發(fā)展，實現集體經濟與民營經濟、市場競爭與政策扶持的高度融合。浙江則通過財政扶持、稅費優(yōu)惠、土地供給、金融服務、人才支撐等方面的政策優(yōu)化，以推行村莊經營、推廣“飛地”抱團、推進“兩進兩回”、創(chuàng)新增收模式、拓展服務功能、深化結對幫扶、加強數字應用、規(guī)范組織運行等發(fā)展舉措，推動市場化經營，提升經營性收入占比，實現村級收支平衡。相比之下，貴州和寧夏由于鄉(xiāng)村民營、集體經濟數量少，產業(yè)基礎薄弱，市場化水平低，農村集體資產、資源利用及價值提升空間有限，農村集體經濟發(fā)展模式主要以特色種養(yǎng)、參股經營、土地合作等農業(yè)生產模式為主，在縣域資源整合、發(fā)展平臺搭建及農村集體產權改革等方面還存在差距，需要村集體在發(fā)揮特色優(yōu)勢、整合利用資源、組織調動村民、發(fā)現產業(yè)結合點上尋求突破，選擇適合有效的發(fā)展模式。

從扶持方式上看，江蘇、浙江、貴州都是突出縣域在發(fā)揮資源要素整合和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌能力上的優(yōu)勢，通過加大對縣域經濟改革與資源傾斜的支持力度，為壯大村集體經濟搭臺鋪路，推動城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略在縣域經濟節(jié)點上的有機統(tǒng)一。特別是江蘇將縣、鄉(xiāng)、村功能重新定義，認為縣級作為全域（包括村鎮(zhèn)）優(yōu)質的基本公共服務供給中心，通過“縣聘鄉(xiāng)用”實現公共服務普惠共享；鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為產業(yè)集聚中心，通過“產業(yè)鏈提升附加值（賦能）”實現產業(yè)資源雙向共享和體系聯(lián)網；鄉(xiāng)村作為產業(yè)鏈價值起點，通過“資源要素整合”實現鄉(xiāng)村資源城鄉(xiāng)共享和資源要素平等交換；數字農業(yè)作為農業(yè)新基建，推動農產品智慧供應鏈建設，促進一二三產業(yè)在城鄉(xiāng)充分融合。城鄉(xiāng)資源要素平等交換、雙向流動，以此破解城鄉(xiāng)二元結構和資源向城市單向流動難題。江蘇的扶持方式更注重利益分配機制改革、資源要素整合和互流互通，用數字經濟帶動智慧農業(yè)發(fā)展。浙江為村集體經濟賦權活能，突出市場化經營方向，推動經營機制向市場化轉變。貴州以“資源變資產、資產變股金、農民變股東”為基礎，整合要素，盤活農村資源資產資金。

表1 四省區(qū)壯大村集體經濟扶持方式比較

從扶持政策上看，江蘇通過擴大財政承擔村級公共服務的支出，減少村集體的公共服務和福利開支，增加村民的股份分紅，強化了基層組織的凝聚力。浙江以建立“權跟人走”的集體產權制度體系，推動農民放心進城，并通過農村產權交易市場縣級全覆蓋，為集體經濟發(fā)展賦權活能。貴州“三變”改革則從活化要素資源入手，以縣域整合協(xié)調推進村集體經濟項目，組建專家服務組“會審、把脈”村集體經濟項目，并通過“村集體資源抵押貸款+ 政府資金投入+ 社會資金投入”形成農村集體股份合作制經濟，為鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展注入資金。寧夏以村集體經濟試點項目帶動，通過農村集體產權制度改革形成利益聯(lián)結機制，改變以“分”為主的小農經濟模式，充分發(fā)揮以“統(tǒng)”為主的農村集體股份合作經濟優(yōu)勢，推動高度組織化、集約化、市場化、科技化和機械化的農業(yè)生產方式。

相比之下，寧夏村集體經濟尚處于初創(chuàng)發(fā)展階段，對政策資金的需求較強，村級產業(yè)發(fā)展更多地是依靠土地和扶持資金發(fā)展農業(yè)特色生產完成資本積累，農村產業(yè)升級只有在做大做強當地特色優(yōu)勢產業(yè)的基礎上，才能尋求產業(yè)間的融合與突破。因此，要更加注重對初創(chuàng)村集體經濟的政策資金扶持，借鑒其他省區(qū)經驗，將縣域經濟作為扶持壯大村集體經濟的發(fā)展平臺，由縣級政府統(tǒng)籌整合中央、自治區(qū)及市縣扶持資金，以縣域特色產業(yè)定位轄區(qū)內村集體的產業(yè)方向，解決土地流轉、市場交易、人才引進、資金需求等問題，省級政府對應市縣特色優(yōu)勢產業(yè)，從頂層設計、制度支持、政策優(yōu)化、資金扶持等進行規(guī)劃指導。村集體經濟組織借助農村集體產權制度改革形成利益聯(lián)結機制，并通過利益分配機制改革凝聚“民心”，推動以“分”為主的小農經濟模式，向“統(tǒng)”為主的農村集體股份合作經濟方向發(fā)展，做大做強村集體經濟產業(yè)蛋糕，引領實現鄉(xiāng)村產業(yè)振興與農民增收致富。

此外，從農業(yè)安全考慮，寧夏屬于特色農業(yè)強省，農業(yè)產業(yè)化發(fā)展中，枸杞、葡萄、牛羊、水稻等特色農產品提質增效問題，不能簡單依靠企業(yè)及資本的投資“拉郎配”解決，更不能復制東部省區(qū)土地增值的“資產收益”模式，如果農村大量流轉的耕地流入到企業(yè)、種養(yǎng)大戶等私營個體手中，其決策受制于市場影響，會加劇農業(yè)無序競爭，導致產業(yè)結構失衡，不利于區(qū)域特色農業(yè)發(fā)展，更不利于農產品價格穩(wěn)定和農業(yè)安全。村集體經濟組織因其性質的特殊性，會綜合考慮區(qū)域農業(yè)資源保護利用、農業(yè)產業(yè)化提質增效、及保障農業(yè)安全等重要問題，確保耕地經營權始終掌握在村民（參股農民）手中，并與中央、地方的農業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略保持一致。因此，扶持壯大村集體經濟發(fā)展更具現實意義和戰(zhàn)略意義。

三、扶持壯大寧夏農村集體經濟的對策建議

（一）建立省域農村集體經濟聯(lián)合體，增強區(qū)域產業(yè)發(fā)展合力

探索建立寧夏村集體經濟聯(lián)合發(fā)展方式，解決區(qū)域村集體經濟產業(yè)重疊單一、資金分散、品牌力弱、小而散、散而弱的問題。一是按照產權明晰、分賬管理、共同發(fā)展的原則，由自治區(qū)人民政府出資組建成立寧夏農村集體經濟發(fā)展集團，負責對接區(qū)內外經濟社會資源向農村集體經濟聚力，統(tǒng)籌全區(qū)農村集體經濟產業(yè)布局，謀劃區(qū)域產業(yè)品牌打造推廣，形成規(guī)模效應、統(tǒng)一市場信息與物流體系建設，指導地方村集體經濟產業(yè)規(guī)劃、產業(yè)標準化定制與監(jiān)管、經濟事項與法律咨詢等，協(xié)助成員組織解決資金需求、人才利用、政策協(xié)調、風險控制等。二是由22 個縣（區(qū)）與自治區(qū)政府共同出資組建縣級分公司，負責統(tǒng)籌管理縣域內村集體經濟組織（企業(yè)）發(fā)展事項，如縣域資源整合調配、村集體經濟和鄉(xiāng)村振興項目開發(fā)建設、區(qū)域市場開拓、信貸融資、村企合作、技術指導等服務，各分公司收益按比例分紅給村集體經濟組織。三是各村集體經濟組織負責本村產業(yè)項目發(fā)展、生產運維、經營性資產管理、股權配置、財務監(jiān)管及內控制度建設等。

（二）完善扶持政策體系，發(fā)揮財稅金融撬動作用

按照2021 年中央一號文件提出的“用3 年時間基本建成比較完善的新型農業(yè)經營主體信用體系”目標任務，探索發(fā)揮金融、保險及稅收政策助力鄉(xiāng)村振興和鞏固脫貧攻堅成果的積極作用。一是加快全區(qū)村集體經濟組織信用體系建設，通過新技術信息化手段，打通與銀行、擔保、保險及社會服務機構等合作通道，將村集體項目、資金、資產、賬務、協(xié)議合同等村級發(fā)展數據與銀行機構、紀檢審計等對接，實現村級經濟數據全程可跟蹤，同時更好地撬動銀行、社會資金為集體經濟發(fā)展引入源頭活水。二是由地方政府聯(lián)合商業(yè)保險機構借鑒“防貧?！苯涷?，研究探索以“村”為單位的“村集體經濟收入保險”，將村集體直接經營性收入、資產資源發(fā)包收入、投資收益等納入保險標的，在因不可控因素造成實際收入低于目標收入時，由保險公司負責賠付部分損失、超賠部分由地方財政等予以補助。三是參照涉農普惠金融政策，使村集體經濟同等享受、同等發(fā)展，引導各類金融機構提供優(yōu)質服務，開辟綠色通道、降低貸款利率等，使村集體經濟組織享受同等政策優(yōu)惠。四是建議從中央層面研究給予村集體經濟組織現有涉農領域同等的稅收減免政策，并對其所從事的非農業(yè)產業(yè)實行同等稅收減免政策。例如集體經濟組織類企業(yè)、員工所得稅、增值稅減免等稅收優(yōu)惠。

（三）深化農村集體產權制度改革，提升農村集體資源價值空間

在村集體經濟用地政策方面，一是各市縣在安排年度建設用地和產業(yè)用地指標時，優(yōu)先落實村集體經濟發(fā)展項目所需用地，為被征用地，安排預留指標。二是借鑒全國33 個縣市區(qū)試點開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革的實踐經驗，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，村集體經營性建設用地參照國有土地同等入市、同權同價。三是加快建立配套的土地交易、使用及市場管理等制度，例如推動建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，加快實施農村集體經營性建設用地入市制度。四是按照自治區(qū)“四權”改革重點，發(fā)揮村集體經濟資源要素優(yōu)勢，創(chuàng)新集體土地、資產、資源收益模式，促進鄉(xiāng)村集體資產資源價值提升。

（四）發(fā)揮縣域特色優(yōu)勢，加大資金統(tǒng)籌整合力度

發(fā)揮省直管縣財政管理體制優(yōu)勢，加大財政支農資金統(tǒng)籌力度，優(yōu)化省市縣三級財政事權與支出責任，確保財力持續(xù)向基層下沉。一是建議加快建立涉農資金整合長效機制，特別是要充分發(fā)揮縣級政府就近信息優(yōu)勢，給予縣級整合資金的自主權，對同一縣區(qū)范圍的項目資金，允許依規(guī)統(tǒng)籌使用，集中財力辦大事。二是建議對跨區(qū)域、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、共建共享村集體經濟項目，充分征求縣級意見，由縣級差別化管理，統(tǒng)籌安排，分步實施，推動各地集中財力打造村集體經濟發(fā)展樣板，形成輻射帶動效應。三是建議設立鄉(xiāng)村產業(yè)引導基金。結合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，通過產業(yè)引導和支農方式創(chuàng)新，以解決財政支農資金分散低效為重點，探索建立財政支農資金“以投代補”機制，重點支持村集體經濟產業(yè)，為農業(yè)產業(yè)化發(fā)展提質增效。

（五）加快完善產權和內控制度，建立長效發(fā)展機制

一是規(guī)范法人治理結構。健全完善村集體經濟組織章程，明確相應的董事會、監(jiān)事會及理事會執(zhí)行層的權責設置，為集體經濟組織化、制度化、市場化、規(guī)范化運行奠定基礎。二是規(guī)范股權設置及收益分配制度。按照15%的比例設置集體股的經濟組織，剩余股份全部量化為經濟組織成員股。收益分配上按照“資產保值、同股同權”原則，應設置固定資產折舊提留，并對剩余收益設置定期分紅制度，避免因長期不分紅不讓利，背離村集體經濟組織發(fā)展初衷。三是建立激勵容錯糾錯機制。制定發(fā)展村集體經濟激勵辦法，落實將村集體經濟增收和村集體經濟負責人報酬掛鉤，在確保當年村民收益分紅的前提下，從新增經營性純收益中列支一定比例資金激勵村集體經濟負責人。同時，加強對村集體經濟負責人干事創(chuàng)業(yè)積極性的保護，對農村工作摸索和創(chuàng)新中存在的失誤和錯誤，應與違規(guī)違紀相區(qū)別，允許改革失誤，不允許假公濟私。

（六）構建多層次人才引進與培養(yǎng)通道，為發(fā)展注入新動能

一是由自治區(qū)農村集體經濟發(fā)展集團根據各縣鄉(xiāng)村集體經濟人才需求，統(tǒng)一公開招聘人才，以垂直化方式向村集體經濟組織輸送培養(yǎng)人才，并通過企業(yè)化用人理念來規(guī)范村集體經濟運行。二是通過“村企聯(lián)建”等模式，探索人才雙向流動機制。探索聘請“村企聯(lián)建”企業(yè)董事長或職業(yè)經理人等擔任村集體經濟管理層，為村集體經濟發(fā)展培養(yǎng)人才。三是探索建立職業(yè)經理人制度和鄉(xiāng)村人才平臺。由自治區(qū)層面研究出臺村集體經濟組織職業(yè)經理人聘用制管理辦法，從鄉(xiāng)村職業(yè)能人、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員及市場化人才中，按照各村村集體經濟人才數量需求，采取公開競聘方式，將愿意留在農村發(fā)展產業(yè)的人才留住，聘用工資參照基層村干部實行年薪制，并結合經營性收益增長目標績效進行年度考核獎勵。將村集體經濟組織作為鄉(xiāng)村振興人才建設和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)平臺，探索人才加入機制，吸引留住人才為鄉(xiāng)村振興注入新動能。