何代欣

內(nèi)容提要：作為創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式的重要部署，組合式稅費支持政策直接面向制造業(yè)、小微企業(yè)和個體工商戶等市場主體，致力于更大力度實現(xiàn)穩(wěn)增長、保就業(yè)。理論上，組合式稅費政策工具有能力利用“高低搭配”“輕重適度”“前后呼應(yīng)”等方式，來解決復(fù)雜經(jīng)濟(jì)問題、完成多目標(biāo)調(diào)控任務(wù)。同時，政策也受基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)參數(shù)決定的稅收彈性、稅負(fù)歸宿等影響。為了更好地把握政策關(guān)鍵、優(yōu)化執(zhí)行策略，本文提出：一是要研究落實組合式稅費支持政策的一致性原則，充分認(rèn)識政策內(nèi)部一致性、外部一致性和時間一致性對政策起效的影響；二是要全面推動稅費支持政策從數(shù)量擴(kuò)張向精準(zhǔn)有效轉(zhuǎn)變，確保政策實施力度不減且具有持續(xù)性；三是要著手建立稅費政策紅利向市場主體傳導(dǎo)的常態(tài)化機(jī)制，從政策部署的可行性和市場主體的可得性入手來優(yōu)化設(shè)計；四是要營造職能部門積極參與、地方政府全力支持的政策執(zhí)行環(huán)境，將組合式減稅降費政策作為連接各方工作、共同完成逆周期、跨周期調(diào)節(jié)目標(biāo)的紐帶。

引 言

當(dāng)前我國積極財政政策更加側(cè)重使用稅費政策工具實現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)。過去數(shù)年，規(guī)模性減稅降費政策持續(xù)發(fā)力?！笆濉睍r期，我國累計減稅降費超過了7.6 萬億元，其中減稅4.7 萬億元，降費2.9 萬億元。2021 年，“十四五”開局第一年，減稅降費規(guī)模超過1.1 萬億元。近一段時間，政策工具在減稅降費規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大基礎(chǔ)上再次升級完善。2022 年《政府工作報告》提出“實施新的組合式稅費支持政策。堅持階段性措施和制度性安排相結(jié)合，減稅與退稅并舉。”2022 年預(yù)計退稅減稅總量約2.5 萬億元，其中主要的措施是留抵退稅，規(guī)模約1.5 萬億元。最近數(shù)據(jù)顯示，2022 年3 月份，全國稅務(wù)部門共辦理制造業(yè)中小微企業(yè)緩繳稅費2567 億元①國家稅務(wù)總局：《延續(xù)制造業(yè)中小微企業(yè)緩繳稅費政策實施首月——3 月份全國稅務(wù)部門累計辦理緩繳稅費 2567 億元》，http：//www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810724/c5174474/content.html。。2022 年4 月1 日實施的大規(guī)模留抵退稅政策和小規(guī)模納稅人階段性免征增值稅政策①國家稅務(wù)總局：《主動擔(dān)當(dāng)作為積極協(xié)同配合全力確保新的組合式稅費支持政策平穩(wěn)落地》，http：//www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810724/c5174101/content.html。，僅4 月1 日至11 日就為20.3 萬戶納稅人辦理留抵退稅1557 億元②國家稅務(wù)總局：《大規(guī)模留抵退稅政策加速落地——全國稅務(wù)部門累計辦理留抵退稅1557 億元》，http：//www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810724/c5174500/content.html。。至此，減稅降費演變?yōu)橥硕悺⒕彾惡蜏p稅（費）的政策組合。

從政策的階段性特征上看，我國積極財政政策分三個階段不斷進(jìn)化：從1998 年打破預(yù)算平衡，實施財政擴(kuò)張，走向2008 年全面擴(kuò)大內(nèi)需，推動萬億規(guī)模的政府投資，邁入到新時代供需兩端發(fā)力，立體化運用財政赤字、政府債務(wù)、稅費減免等辦法，進(jìn)行多維度的宏觀調(diào)控。積極財政政策內(nèi)涵的不斷變化反映出我國宏觀經(jīng)濟(jì)運行環(huán)境的變化及目標(biāo)的調(diào)整，還反映出創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式戰(zhàn)略部署下，財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用的進(jìn)一步發(fā)揮（何代欣，2021）。

與過往不同，當(dāng)前組合式稅費支持政策正式將稅收政策工具作為財政政策的重要組成部分納入到宏觀調(diào)控的范疇。在為社會和市場主體“減負(fù)”力度持續(xù)增大的背景下，如何把握組合式稅費支持政策的關(guān)鍵點，怎樣提升政策效能和精準(zhǔn)度是各方較為關(guān)注、也是本文嘗試回答的問題。

一、組合式稅費支持政策的邏輯起點與理論基礎(chǔ)

宏觀調(diào)控目標(biāo)決定財政政策的方向和力度。逆周期、跨周期調(diào)節(jié)目標(biāo)不僅要實現(xiàn)當(dāng)期經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長，而且要確保中長期經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)運行。2022 年3 月21 日，國務(wù)院常務(wù)會議指出“確定實施大規(guī)模增值稅留抵退稅的政策安排，為穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)大盤提供強(qiáng)力支撐”。這是近年來為數(shù)不多的將財政政策中的稅收工具作為穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)運行的抓手。同時，在“十三五”時期全面建成小康社會之后，“十四五規(guī)劃”不再提出經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的短期數(shù)量目標(biāo)，而是聚焦于堅持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，推動高質(zhì)量發(fā)展?？梢哉J(rèn)為，當(dāng)前宏觀調(diào)控既有短期應(yīng)對復(fù)雜不確定環(huán)境的任務(wù)，也肩負(fù)著實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)、社會安定和諧，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家開好局、起好步的使命。這是組合式稅費支持政策需要關(guān)注的邏輯起點。

從政策效果看，減稅降費較好地實現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，不僅實現(xiàn)了減輕市場主體負(fù)擔(dān)的既定目標(biāo)（劉尚希等，2017；郭慶旺，2019；白景明等，2019），而且為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和應(yīng)對不確定沖擊奠定了基礎(chǔ)（張斌，2019a，b；何代欣，2019；邢麗等，2021）。也應(yīng)看到，實質(zhì)性的減稅降費只能與削減政府支出相伴而行。離開了支出的同步削減，不僅難有實質(zhì)性的減稅降費，而且極可能演化為威脅財政安全的隱患（高培勇，2020）。減稅降費與財政可持續(xù)性之間的權(quán)衡值得分析探討（楊志勇，2021）。

為了充分發(fā)揮積極財政政策作用，在減稅降費基礎(chǔ)上增強(qiáng)稅費政策的時效性，更高階的組合式稅費支持政策應(yīng)運而生。首先，組合式稅費支持政策是在繼續(xù)擴(kuò)大減負(fù)規(guī)?；A(chǔ)上，優(yōu)化政策設(shè)計的新舉措。理論上這里包含了發(fā)展中國家在市場機(jī)制不完備情況下運用稅收政策實現(xiàn)宏觀調(diào)控的期許（Gordon 和Li，2005），也涵蓋了一個大型經(jīng)濟(jì)體在不同階段、不同外部環(huán)境和發(fā)展目標(biāo)下的宏觀調(diào)控嘗試（薛澗坡和張網(wǎng)，2018）。其次，組合式稅費支持政策可以更加均衡地照顧市場主體乃至個人，同時激活投資和消費（何代欣等，2019），體現(xiàn)宏觀政策從局部均衡向全局均衡的過渡（劉哲希等，2021）。最后，組合式稅費支持政策是優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、推動稅制改革（李華，2019），落實國家治理基礎(chǔ)和重要支柱的舉措（鄭方輝和費睿，2019）。

歸納起來，組合式稅費支持政策與減稅降費政策一樣，隸屬于積極財政政策的范疇，也致力于完成當(dāng)前提升效能、更加注重精準(zhǔn)和可持續(xù)的總要求。經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下，稅收政策工具主要從供給側(cè)調(diào)控經(jīng)濟(jì)運行，但組合式稅費政策工具有供需兩端發(fā)力的潛力，其政策力度與實施規(guī)模關(guān)聯(lián)。組合式稅費政策工具有能力利用“高低搭配”“輕重適度”“前后呼應(yīng)”等方式，來解決復(fù)雜經(jīng)濟(jì)問題、完成多目標(biāo)調(diào)控任務(wù)。需要注意的是，組合式稅費支持政策不僅由政策目標(biāo)來牽引，而且受基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)參數(shù)決定的稅收彈性、稅負(fù)歸宿等影響。政策制定和實施中依然有較大的不確定，需要厘清所要面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

二、組合式稅費支持政策面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)及關(guān)鍵環(huán)節(jié)

（一）保持組合式稅費支持政策的一致性尚有不少難點

宏觀政策的一致性評估成為近一段時間各方關(guān)注的熱點話題。這一問題緣起自多角度、立體化宏觀政策接連出臺后，政策實施過程中帶來的意想不到的結(jié)果。比如宏觀穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運行、激發(fā)市場活力的政策，由于一些嚴(yán)監(jiān)管措施導(dǎo)致了市場預(yù)期下降，市場主體慌張，形成了所謂的“合成謬誤”。組合式稅費支持政策作為當(dāng)前進(jìn)展較快的宏觀調(diào)控部署，應(yīng)當(dāng)注意可能存在的政策一致性問題。首先，政策的內(nèi)部一致性需要關(guān)注稅費政策的方向和力度。以最新的普惠性稅費政策為例，中央計劃為所有行業(yè)的小微企業(yè)、按一般計稅方式納稅的個體工商戶退稅近1 萬億元，并制定了具體時間表①存量留抵稅額6 月底前一次性全額退還，微型企業(yè)4 月份集中退還，小型企業(yè)5、6 月份退還；增量留抵稅額4 月1 日起按月全額退還，階段性取消“連續(xù)6 個月增量留抵稅額大于0、最后一個月增量留抵稅額大于50 萬元”等退稅條件。。以結(jié)構(gòu)性稅費政策為例，中央已部署對制造業(yè)、科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)等六大類行業(yè)企業(yè)實施增值稅退稅，存量退稅和增量退稅都有明確執(zhí)行時間表。以稅費支持政策財力保障安排看，中央將按現(xiàn)行稅制負(fù)擔(dān)50%退稅資金的基礎(chǔ)上，再通過安排1.2 萬億元轉(zhuǎn)移支付資金設(shè)立3 個專項，對新增留抵退稅中的地方負(fù)擔(dān)部分，中央財政補(bǔ)助平均超過82%②新華社：《李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議確定實施大規(guī)模增值稅留抵退稅的政策安排等》，http：//www.gov.cn/premier/2022-03/21/content_5680311.htm。?？梢园l(fā)現(xiàn)，相對于早期為部分行業(yè)或企業(yè)直接降低稅率和提高起征點等做法不同，新近推出的政策部署體現(xiàn)了更多層次的結(jié)構(gòu)化特征、具有更強(qiáng)的內(nèi)部一致性。簡言之，政策之間有高低組合、前后搭配的特點。這也讓稅務(wù)及財政部門有了比較明確的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。未來的內(nèi)部一致性評估，還可以更多參考供需兩端平衡的思路，在對供給側(cè)的企業(yè)支持同時，給予消費者更多幫助。這在當(dāng)前疫情影響和經(jīng)濟(jì)下行環(huán)境下顯得更為迫切。其次，政策的外部一致性需要了解市場主體受到其他政策的影響。外部一致性是組合式稅費政策要關(guān)注的新問題。傳統(tǒng)上的減稅降費關(guān)注降低市場主體運營成本，但現(xiàn)實中的企業(yè)運營成本來源比較多樣，不是一減稅降費就能馬上起到減負(fù)作用。與經(jīng)營相關(guān)的融資成本一直是宏觀調(diào)控關(guān)注的重點，也是操作中的難點。如何讓金融機(jī)構(gòu)實施更多改革來幫助市場主體，雖與財政政策不直接關(guān)聯(lián)，但影響稅費政策效果。比如在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，市場主體既關(guān)心能夠獲得多少財政補(bǔ)貼和低息貸款，也很關(guān)心稅費政策的支持力度?？梢哉f，財政政策與金融政策在執(zhí)行時有大量的交集，但在政策設(shè)計時往往缺乏整體性。微觀層面的政策外部一致性不足主要源自政策之間的配合不足。最后，不同政策起效順序差異對政策一致性有影響。稅費支持政策對生產(chǎn)經(jīng)營的影響分短期和長期。增值稅留抵退稅短期增加企業(yè)現(xiàn)金流，長期企業(yè)如何使用新增現(xiàn)金流還有待觀察。對小微企業(yè)和制造業(yè)企業(yè)的所得稅減稅已持續(xù)7 年，緩交稅款也在探索中不斷延長期限、擴(kuò)大范圍，相關(guān)企業(yè)的獲得感也在增加。應(yīng)當(dāng)講，這些政策總體上給予不少企業(yè)喘息的機(jī)會?！盎钕聛怼笔堑谝徊?，但要促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，政策上還要考慮更多激勵措施。同時，由于起效時間不同、作用長短不一，相同規(guī)模的減稅降費運用在不同稅種上的效果也不同，還可能導(dǎo)致企業(yè)行為的變化。這些變化有的是正面積極的轉(zhuǎn)型，有的可能是投機(jī)獲利，需要及時關(guān)注并有效避免。

（二）怎樣鞏固減稅降費政策的宏觀調(diào)控力度

首先，大規(guī)模減稅降費后的政策組合還在持續(xù)探索。如果2022 年能夠完成預(yù)計中的退稅減稅約2.5 萬億元，那么七年內(nèi)，我國的累計稅費支持政策力度將超過10 萬億元①中國政府網(wǎng)：《2022 年實施新的組合式稅費支持政策有四個特點》，http：//www.gov.cn/xinwen/2022-03/23/content_5681105.htm。。粗略計算可知，2016-2021 年，年均減稅降費幅度將達(dá)1.4 萬億元左右，占一般公共預(yù)算收入約7%，占GDP 比重約1.5%（計算結(jié)果來自表1）。這在任何大型經(jīng)濟(jì)體中都是罕見的，財稅部門為此做出的努力可見一斑。力度不減的減負(fù)政策在2022 年有了新變化，增值稅留抵退稅作為新重點，約占全部退稅減稅規(guī)模的60%，而其他稅費支持政策只有1 萬億元（預(yù)算數(shù)）。可以理解為，在保持2021 年減稅降費1 萬億元基礎(chǔ)上，新增稅費支持政策部分主要來自增值稅留抵退稅，而且要加快退稅步伐。其次，確保財政可持續(xù)是保證稅費支持政策力度的基礎(chǔ)。從減稅降費到更大規(guī)模減稅降費，再到今天的稅費支持政策，財政可持續(xù)性一直受到高度關(guān)注（郭慶旺，2019；高培勇，2021；楊志勇，2022）。目前確保財政可持續(xù)性的解決辦法是加大中央支持力度。比如，2022 年的增值稅留抵退稅要在中央大比例負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)上，增加轉(zhuǎn)移支付力度，對新增部分的82%由中央支持。事實上，各方開始擔(dān)心在赤字率重新回到3%以下之后，稅費支持政策的力度有所減弱。從數(shù)據(jù)上看，稅費支持政策的可持續(xù)性依然有保障，但需要關(guān)注支出層面的變化。尤其是新一輪疫情沖擊下，各級政府按照2021 年制定的支出計劃面臨大幅調(diào)整的可能，基層財力保運轉(zhuǎn)、保民生的壓力顯著增大。最后，系統(tǒng)化梳理減稅降費實施過程的遺漏點。保持萬億規(guī)模的稅費支持政策力度或許是今后一段時間應(yīng)對經(jīng)濟(jì)不確定性的常規(guī)操作。越是常態(tài)化越要注意實施中的遺漏點。一方面市場主體的獲得感要進(jìn)一步夯實，優(yōu)化辦稅流程需要關(guān)注部分納稅人體驗不佳、一線辦稅人員普遍壓力較大的問題；另一方面兼顧供需兩端的稅費支持政策還不夠。同樣應(yīng)當(dāng)重視作為市場主體的消費者收入減少和消費降級等現(xiàn)實問題，這樣才能與財政支出和補(bǔ)貼政策一道，構(gòu)筑新的擴(kuò)大內(nèi)需政策體系。

表1 2016-2021 年減稅降費規(guī)模變動情況

（三）如何讓市場主體快速、清晰理解并獲得政策紅利

首先，市場主體熟悉政策有一個過程。我們的研究發(fā)現(xiàn)稅收宣傳在政策變動較大、頻率較高時需要特別加強(qiáng)。尤其是要利用新的傳播手段，為納稅人提供更多信息，并幫助其理解信息（何代欣等，2021）。調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)稅收政策起效滯后的情況時有發(fā)生，不是因為當(dāng)?shù)刎斄Σ蛔?、無法退稅，而是因為納稅人對政策了解不充分、落實優(yōu)惠政策環(huán)節(jié)繁復(fù)所致。為此，既要為納稅人創(chuàng)造了解優(yōu)惠政策渠道，又要做好基層配套、優(yōu)化納稅流程，減輕各方面執(zhí)行新政策的成本。其次，依靠市場機(jī)制的稅費支持政策存在分配不均衡問題。一直以來，大家普遍認(rèn)為只有在經(jīng)營的市場主體，特別是有獲利的企業(yè)才能獲得稅費政策支持。對于那些經(jīng)營斷斷續(xù)續(xù)，長期虧損的企業(yè)，很難收到稅制支持政策的關(guān)照。疫情期間的文旅服務(wù)業(yè)情況較為典型。未來的一項工作可能要測算和摸排不同行業(yè)受益于稅費支持政策的情況，為那些受益不足或無法得到政策幫扶的行業(yè)或企業(yè)提供其他的支持政策。最后，普惠式和結(jié)構(gòu)化的稅費支持政策缺乏配合。財政政策的主要特點是具有結(jié)構(gòu)性特征，能夠?qū)崿F(xiàn)“指哪打哪”的目標(biāo)。而目前通過主要稅種和企業(yè)類型劃分的普惠式稅費支持政策，存在的一個很直接的問題是：市場當(dāng)中力量足、占有支配地位的商品或微觀主體，自然獲益更多、獲得更大部分的稅費政策支持，而可能更需要幫助的弱勢一方，獲利隨之減少。為此，需要在組合式稅費支持政策中打造一套普惠式和結(jié)構(gòu)化的配合模式，為政策惠企利民建立更多輸送管道。

（四）怎樣實現(xiàn)多部門協(xié)調(diào)配合下的政策執(zhí)行

首先，稅費支持政策有賴于更多的工商、產(chǎn)業(yè)及金融信息共享。組合式稅費支持政策需要更準(zhǔn)確的市場主體信息。除一部分信息在稅務(wù)部門手中，工商登記、產(chǎn)業(yè)形態(tài)和融資貸款等信息集中在其他部門。這些信息對稅務(wù)部門判別納稅人是否適用優(yōu)惠政策范圍具有重要參考價值。如果說2022 年的增值稅留抵退稅和小微企業(yè)稅收優(yōu)惠還比較容易處理，那么未來面向所得稅和其他稅種進(jìn)行稅制優(yōu)化時，很多信息就有賴于其他部門的幫助。怎樣使基層和頂層同時建立合作機(jī)制，關(guān)系到組合式稅費支持政策執(zhí)行及未來設(shè)計更精巧的政策。其次，稅費支持政策還需要關(guān)注新產(chǎn)生的政府間收入分配不均衡。地方政府對市場主體的了解相較于稅務(wù)部門更加多元。減稅降費一方面具有為市場主體減負(fù)的作用，但另一方面可能帶來區(qū)域之間的稅負(fù)分布不均。這是為什么部分地區(qū)對新的減稅降費有一些顧慮?，F(xiàn)行的縱向轉(zhuǎn)移支付制度正在解決上述問題，但依靠中央可以為增值稅等分享稅種提供財力支持，如若拓展到其他稅費收入，可能面臨更加復(fù)雜的情況。我們曾分析了各地方不同產(chǎn)業(yè)在“營改增”過程中的稅收彈性變化（何代欣，2016），研究表明稅制改革尤其是稅收優(yōu)惠政策可能導(dǎo)致政府間再分配效應(yīng)，在稅收收入分配上產(chǎn)生新的不均衡①研究運用稅收收入彈性方法，追蹤了“營改增”試點前后，分區(qū)域、分產(chǎn)業(yè)和分行業(yè)的稅收收入彈性變動趨勢。這些彈性變動情況表明，既有的國地稅收入分配格局、區(qū)域間稅收收入分布和產(chǎn)業(yè)稅負(fù)狀況，對“營改增”的實際效果產(chǎn)生了顯著影響。研究建議縮小工業(yè)增值稅與商業(yè)增值稅之間的稅收收入彈性差異，并保持各類稅收收入彈性的平穩(wěn)，將有助于緩解政府間收入分配的失衡。。最后，稅費支持政策缺乏主動聯(lián)系職能部門的工作機(jī)制。稅費支持政策離不開職能部門的配合與轄區(qū)政府的幫助。雖然稅務(wù)部門已經(jīng)垂直管理，有利于統(tǒng)一指揮、一致行動，但組合式稅收政策要真正提高效能，就必須更加靈活地處理各類信息，與各職能部門建立更加密切的工作關(guān)系。未來稅務(wù)部門可主動利用多年來積累的豐富經(jīng)濟(jì)信息為金融、產(chǎn)業(yè)等職能部門以及地方政府提供決策支持，也能夠為自身工作開展和政策落地奠定基礎(chǔ)。

三、組合式稅費支持政策的實施策略與優(yōu)化設(shè)計

（一）研究落實組合式稅費支持政策的一致性原則

實施策略：第一，內(nèi)部一致性的核心——在延續(xù)減稅降費實施成效基礎(chǔ)上不斷優(yōu)化組合式稅費支持政策。2022 年的組合式稅費支持政策中的退稅、緩稅和減稅在過往都有嘗試推行，然后迅速推開。未來的政策部署還可以延續(xù)上述思路，為形成新的稅費支持組合提供測試經(jīng)驗。第二，外部一致性的關(guān)鍵——組合式稅費支持政策依然應(yīng)定位于結(jié)構(gòu)性宏觀調(diào)控政策。組合式稅費支持政策仍有擴(kuò)大規(guī)模的空間，且年末實際執(zhí)行數(shù)可能大于年初預(yù)算數(shù)。但這并不能成為支撐相關(guān)政策成為規(guī)模性宏觀政策的理由。將有限的財力精準(zhǔn)釋放到需要的市場主體和領(lǐng)域，仍是需要堅守的財政原則。第三，時間一致性的內(nèi)涵——組合式稅費支持政策應(yīng)在時間維度上體現(xiàn)結(jié)構(gòu)性宏觀調(diào)控政策的節(jié)奏。把握好宏觀調(diào)控節(jié)奏一直是宏觀政策想要實現(xiàn)的目標(biāo)。有了組合式稅費政策工具，為實現(xiàn)多年來的預(yù)期目標(biāo)提供了可能?？梢試L試?yán)貌煌愘M政策見效時間不同的特點，將組合式稅費支持政策分為中長期和短期兩類，分別納入宏觀部署的大局。

優(yōu)化設(shè)計：第一，充分評估減稅降費政策成效是實施組合式稅費支持政策重要前提。前期試點經(jīng)驗要成為后續(xù)擴(kuò)大推進(jìn)的理由，就有必要科學(xué)有效地評估政策效果（張學(xué)誕等，2019）。組合式稅費政策內(nèi)部一致性應(yīng)當(dāng)與減負(fù)效果作為同等重要的評估標(biāo)準(zhǔn)。第二，結(jié)構(gòu)性宏觀調(diào)控不能越位實現(xiàn)規(guī)模性目標(biāo)，也不能疏忽與其他宏觀政策的銜接。組合式稅費政策不作為規(guī)模性宏觀調(diào)控工具不意味著，不能與其他政策一起擔(dān)負(fù)起穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運行的作用。尤其是在幫助中小微企業(yè)和實體經(jīng)濟(jì)過程中，組合式稅費政策可考慮與金融政策建立更緊密聯(lián)系，如把稅費優(yōu)惠政策與解決市場主體“融資難、融資貴”一體化解決。第三，組合式政策要做好長期規(guī)劃和短期部署。時間限是政策實施的起止區(qū)間，但不是政策改進(jìn)的終點。可將傳導(dǎo)鏈條較長的稅費支持政策，如增值稅相關(guān)改革劃入中長期規(guī)劃；而把大部分直接面向納稅人的減負(fù)政策，如緩交社保費等作為中短期部署。

（二）全面推動稅費支持政策從數(shù)量擴(kuò)張向精準(zhǔn)有效轉(zhuǎn)變

實施策略：第一，結(jié)構(gòu)性改革期間維持一萬億左右規(guī)模不變。政策主要目標(biāo)定位于穩(wěn)定減負(fù)預(yù)期。在經(jīng)濟(jì)波動加大或疫情反復(fù)沖擊情況下，預(yù)留新增稅費支持政策空間。第二，中央更多負(fù)擔(dān)稅費支持政策支出，但也要為激發(fā)地方積極性提供可能。保持目前中央出政策同時也承擔(dān)政策實施成本的做法，利用稅務(wù)部門垂直管理優(yōu)勢，加快政策落地。同時要多搜集地方稅費支持政策訴求，為差異化支持政策設(shè)計積累經(jīng)驗。第三，高度重視稅費支持政策的最后一公里難題。將辦稅流程優(yōu)化作為優(yōu)先工作事項盡快完善，滿足不斷變化的稅費支持政策對稅務(wù)管理的要求。

優(yōu)化設(shè)計：第一，高度關(guān)注增值稅留抵退稅實施效果，不斷調(diào)整退稅范圍、規(guī)模和方式?？煽紤]把實施留抵退稅以來的企業(yè)經(jīng)營變化做系統(tǒng)性整理。主要分析重點行業(yè)和企業(yè)的經(jīng)營成效、新增就業(yè)等是否是政策推動所致。以此為依據(jù)完善增值稅留抵退稅的政策部署。第二，制定更加靈活的政府間稅費支持政策成本負(fù)擔(dān)機(jī)制。為減輕地方財政負(fù)擔(dān)，穩(wěn)定稅費支持政策預(yù)期，可探索制定地方負(fù)擔(dān)總額占比上限等辦法。特殊情況下，可為地方提供選擇性的稅費支持政策工具包（如近期上海、深圳為應(yīng)對突發(fā)疫情制定落實的稅費優(yōu)惠政策）。第三，向管理要績效，減輕納稅人和稅務(wù)部門基礎(chǔ)工作人員壓力，把好事辦到底。以增值稅留抵退稅為契機(jī)加強(qiáng)體制內(nèi)稅務(wù)部門、財政部門的合作，擴(kuò)大網(wǎng)上辦稅業(yè)務(wù)范圍、實施更加便利的稅務(wù)信息比對等，簡化退款流程。真正落實為群眾辦實事的中央精神。

（三）著手建立稅費政策紅利向市場主體傳導(dǎo)的常態(tài)化機(jī)制

實施策略：第一，重視政策傳播效率對落實落細(xì)稅費支持政策的作用。面對不斷擴(kuò)大的稅費政策紅利，應(yīng)為納稅人建立學(xué)習(xí)和查詢政策的傳送渠道。可考慮納稅人更加熟悉的市場化媒體，并交由專業(yè)市場化主體來運營。第二，將市場主體受益程度進(jìn)行分類，以此制定更加均衡的政策組合。及時反饋市場主體對稅費支持政策的需求，重視供給側(cè)和需求端兩端同時發(fā)力。當(dāng)前應(yīng)將擴(kuò)大內(nèi)需和刺激投資作為稅費支持政策的發(fā)力點。第三，普惠型政策應(yīng)簡單易行，結(jié)構(gòu)性政策可以設(shè)置篩選標(biāo)準(zhǔn)。優(yōu)先安排普惠型稅費支持政策，不僅有利于執(zhí)行，而且減少差異化實施造成的副作用（Zwick，2021）。結(jié)構(gòu)性稅費支持政策可以從普惠型政策演變而來，找到一個先“全面優(yōu)惠”再“重點支持”的政策進(jìn)入與退出節(jié)奏。

優(yōu)化設(shè)計：第一，重新部署稅收宣傳的方式和績效考核模式。將納稅人的獲得感作為主要考核標(biāo)準(zhǔn)之一。稅收宣傳盡可能運用信息化手段和行為經(jīng)濟(jì)學(xué)方法實施。同時，建立可靠的政策查詢渠道并告知辦理方式。第二，服務(wù)業(yè)等先天獲益較難的行業(yè)，應(yīng)有新的稅費支持政策。個人與企業(yè)消費也應(yīng)有鼓勵政策?？紤]到疫情以來社會投資趨緩的現(xiàn)實，應(yīng)將刺激投資的稅費支持政策重新納入未來政策視野。第三，個人所得稅、企業(yè)所得稅等稅種都要考慮進(jìn)一步增加稅前抵扣項目，同時適時降低法定稅率，以實現(xiàn)擴(kuò)大就業(yè)、穩(wěn)定增長等主要宏觀調(diào)控目標(biāo)。更進(jìn)一步，未來精準(zhǔn)化的稅費支持政策要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、職能部門、地方政府的信息優(yōu)勢。即使政策制定和實施節(jié)奏緊湊，也應(yīng)充分考慮汲取各方建議、集思廣益后再調(diào)整完善。

（四）營造職能部門積極參與、地方政府全力支持的政策執(zhí)行環(huán)境

實施策略：第一，梳理目前稅費支持政策中需要外部信息的類型、數(shù)量及溝通難易程度。制定類似外貿(mào)部門的信息清單，明確信息訴求和使用范圍。降低非正式、不確定的信息索取，建立常態(tài)化的信息交換機(jī)制。第二，高度關(guān)注稅費支持政策帶來的政府間收入再分配效應(yīng)。在中央負(fù)擔(dān)更大比例稅費支持政策基礎(chǔ)上，為財力負(fù)擔(dān)更重地區(qū)提供一般性轉(zhuǎn)移支付支持。第三，要從業(yè)務(wù)入手建立主動聯(lián)系工作機(jī)制，根本上要建立協(xié)商渠道。推動將稅務(wù)相關(guān)信息作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和其他職能部門管理優(yōu)化的參考依據(jù)，營造彼此溝通、相互協(xié)作的工作框架。

優(yōu)化設(shè)計：第一，關(guān)于企業(yè)與個人、產(chǎn)品與服務(wù)、資產(chǎn)與資金等信息，亟需集中采集共享，為所得稅、增值稅等主要稅種進(jìn)一步組合優(yōu)化設(shè)計提供信息支持。比如下一步新增個人所得稅專項附加扣除，就要依靠更加明確的人口構(gòu)成、費用支出等具體信息，避免改革對就業(yè)等產(chǎn)生影響。第二，政府間的收入再分配效應(yīng)要從頂層設(shè)計考慮，根據(jù)各地減稅降費規(guī)模制定轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。尤其是對附加稅費減免和緩繳損失的當(dāng)期財力，可通過中央財政直達(dá)資金及時補(bǔ)充，避免財力缺口影響基本公共服務(wù)和社保支出。第三，宏觀政策協(xié)調(diào)要從基層配合做起。打通政策協(xié)調(diào)的最后一公里關(guān)鍵是建立合作共贏機(jī)制。比如地方經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、就業(yè)指導(dǎo)，金融部門防風(fēng)險、業(yè)務(wù)拓展等都需要一定的納稅人信息，應(yīng)更好地發(fā)揮信息貢獻(xiàn)作用，建立互幫互助的合作機(jī)制。