董本云，朱 丹

（吉林工商學院，吉林 長春 130507）

一、城市突發(fā)事件概述

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，城市化進程越來越快。同時，城市突發(fā)事件也頻繁爆發(fā)，給社會及公眾的生命財產(chǎn)造成了重大損失，對生產(chǎn)生活安全帶來了嚴重威脅，制約了城市的社會經(jīng)濟發(fā)展。

不同國家對突發(fā)事件的定義不盡相同。國外最早對突發(fā)事件作出定義的是歐洲人權(quán)法院，認為突發(fā)事件是一種可能對社會生活造成重大危險或影響的急迫事件。美國把突發(fā)事件稱之為緊急事件，具體定義為：由美國政府宣布，在任何情況和地點都有可能發(fā)生的需要美國聯(lián)邦政府做出救援的，同時還需由地方政府開展救援以確保公眾的生命財產(chǎn)和人身安全免受危害。

突發(fā)事件的類型主要包括氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害、地震災(zāi)害等。我國自然災(zāi)害形勢復(fù)雜嚴峻，極端天氣氣候事件多發(fā)，自然災(zāi)害以洪澇、冰雹、干旱、臺風、地震、地質(zhì)災(zāi)害、低溫冷凍和雪災(zāi)為主，沙塵暴、森林草原火災(zāi)和海洋災(zāi)害等也有不同程度發(fā)生。事故災(zāi)難在城市突發(fā)事件中所占的比重也非常高，常見的事故包括生產(chǎn)事故、公共交通事故、居家安全事故、生產(chǎn)設(shè)備事故、環(huán)境污染事故等形式。城市突發(fā)事件中還包括公共衛(wèi)生事件，其后果是形成了對大眾健康嚴重影響的疫情，同時動物疫情、食品安全也屬于公共衛(wèi)生事件。近些年城市突發(fā)事件不斷發(fā)生，近年的新冠肺炎疫情、曾經(jīng)的“非典”都屬于這種情況，其特點是發(fā)生突然、傳播速度快、防控難度大。

我國目前的經(jīng)濟社會快速發(fā)展，正處在社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，各類突發(fā)事件容易引發(fā)社會矛盾，因此對突發(fā)事件的預(yù)防和處置十分重要。為了應(yīng)對突發(fā)事件帶來的各種影響，為經(jīng)濟社會的全面發(fā)展保駕護航，2003年10月召開的黨的十六屆三中全會就提出對突發(fā)事件進行應(yīng)急預(yù)警，同時也要提高政府對突發(fā)事件的應(yīng)急管理能力。突發(fā)事件應(yīng)急管理能力作為城市處置的核心能力，能夠提高城市應(yīng)急管理的效率，對預(yù)防和降低城市突發(fā)事件的危害起到重要作用。

二、城市突發(fā)事件應(yīng)急管理存在的問題

（一）缺乏獨立常設(shè)的應(yīng)急協(xié)調(diào)機構(gòu)

城市突發(fā)事件的特點是突然性、緊急性，同時需要決策人員在較短時間內(nèi)迅速調(diào)動一切資源和力量，將人力、物力、財力從不同的部門緊急調(diào)撥在一起，因此當出現(xiàn)突發(fā)事件時，快速協(xié)調(diào)能力就顯得十分重要。而從我國目前的城市突發(fā)事件應(yīng)急管理調(diào)度上看，其建設(shè)還不夠健全。從部門的組織結(jié)構(gòu)上看，上下級政府之間信息溝通較為順暢，物資流動較為迅速，但是平級部門之間缺乏協(xié)調(diào)性，城市在突發(fā)事件管理上大多采用垂直模式，垂直模式在某種程度上抑制了并行部門之間的交流與溝通，而應(yīng)急管理需要針對各部門之間進行人力、財力、物力的調(diào)撥，一旦出現(xiàn)突發(fā)事件，各部門很難協(xié)調(diào)統(tǒng)一，因此由一個應(yīng)急協(xié)調(diào)的組織對各個部門進行統(tǒng)一管理是十分重要的。從目前情況上看，很多城市很難應(yīng)對復(fù)雜的突發(fā)事件，而相較于國外成熟的救援體系，當涉及到城市與城市之間的突發(fā)事件救援時，其合作程度更低，因此浪費了更多的處置機會和時間。

（二）上下級、部門間存在信息壁壘

我國在城市突發(fā)事件管理體系中已經(jīng)構(gòu)建了分級負責的管理模式，其主要負責人為事發(fā)當?shù)刎撠熑藛T，主要體現(xiàn)為地方政府擁有一定的自主性。而在實際實施過程中，涉及到各種責任的劃分和認定，地方政府有時為規(guī)避問題，往往希望上級部門全權(quán)負責，同時也存在著瞞報、漏報的現(xiàn)象，最終延誤了和有關(guān)部門溝通的最佳時機。另外，突發(fā)事件具有緊急性和復(fù)雜性，涉及多個部門的分工合作，通過配合才能解決問題，因此信息的共享性是十分重要的，而在實際信息傳遞中，各部門之間信息的傳遞具有一定的壁壘性。有些部門為了自身的利益最大化，不愿將自己的信息進行分享，從而對城市突發(fā)事件的管理及處置造成了很大的延誤。

（三）應(yīng)急法律體系不健全

我國目前的應(yīng)急法律體系還不夠完善，這也是影響我國突發(fā)事件應(yīng)急管理的一個重要因素。我國執(zhí)政的根本思想是依法治國，在突發(fā)事件應(yīng)急管理過程應(yīng)時刻以法律作為衡量標準，通過法律來規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)急管理的流程，同時還能規(guī)范政府處置的合法性和規(guī)范性。但從現(xiàn)階段的法律上看，難以應(yīng)對我國現(xiàn)有的突發(fā)事件。而且從目前的法律特點上看，法律的兼容性并不強，尤其是當出現(xiàn)突發(fā)事件時，現(xiàn)有的法律法規(guī)難以起到全面有效的指導作用。因此，總體上看我國目前的法律法規(guī)在應(yīng)對突發(fā)事件上還有一定困難，需要進一步調(diào)整。

（四）突發(fā)事件應(yīng)急管理社會力量參與度不高

目前突發(fā)事件應(yīng)急管理的主要力量為政府，而社會力量則是突發(fā)事件應(yīng)急管理不可缺少的輔助力量?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》就作過相關(guān)規(guī)定，并指出國家要想制定出有效的突發(fā)事件救援機制，首先就應(yīng)提高全民的公共安全和防范意識，只有這樣才能提高整個社會的抗風險能力。從國外城市突發(fā)事件的管理經(jīng)驗來看，更多的民眾參與到突發(fā)事件應(yīng)急管理之中，對突發(fā)事件的應(yīng)急控制具有很重要的作用，但從整體形勢上看，目前我國應(yīng)急管理的主要實施者仍是政府機構(gòu)，社會公眾的參與度非常低，無論是社會組織還是城市居民對突發(fā)事件管理的認知度都很低，而在應(yīng)急演練方面政府對公眾的培訓則更少。在應(yīng)急管理方面，政府起到了決定性的作用，而其他的社會組織或機構(gòu)起到的作用微乎其微，因此在突發(fā)事件應(yīng)急管理中過分地依賴于政府，而不動用民間力量和不借助社會力量，從而造成管理方法過于單一，對預(yù)防和處置城市突發(fā)事件都是不利的。

三、完善城市突發(fā)事件應(yīng)急管理的對策建議

（一）構(gòu)建統(tǒng)一的應(yīng)急管理機構(gòu)

城市突發(fā)事件具有突發(fā)性和緊急性的特點，在應(yīng)急管理中需要管理者作出快速響應(yīng)，并集中一切資源和力量進行應(yīng)對。而很多突發(fā)事件需要通過跨部門、跨區(qū)域甚至是跨城市完成相應(yīng)的合作，并且還要做到對人財物統(tǒng)一的管理和控制，高效地對資源進行控制和管理是衡量城市突發(fā)事件處置能力的重要標準，因此采用集中統(tǒng)一的行政區(qū)管理是十分必要的。所謂的區(qū)域管理也可以稱之為屬地管理，就是在其所屬管轄地發(fā)生突發(fā)事件需要應(yīng)對時，不同類型的突發(fā)事件由不同的責任部門主要進行管理，例如出現(xiàn)疫情主要由衛(wèi)生部門進行統(tǒng)一管理，而決策權(quán)則由所屬城市任命負責人全權(quán)負責。當負責范圍超過所屬城市時需要及時上報有關(guān)部門，由上級部門統(tǒng)一調(diào)度和管理，在法律的授權(quán)下，可調(diào)動一切資源進行統(tǒng)一規(guī)劃。

（二）處理好政府及職能部門之間的關(guān)系

為了應(yīng)對突發(fā)事件信息難以溝通的問題，應(yīng)該成立突發(fā)事件應(yīng)急管理辦公室。突發(fā)事件應(yīng)急辦公室作為城市應(yīng)急管理的常設(shè)機構(gòu)，其功能為對突發(fā)事件的各種應(yīng)急預(yù)案進行設(shè)計及管理。突發(fā)事件應(yīng)急辦公室的主要作用為信息溝通、應(yīng)急管理、專家咨詢、應(yīng)急監(jiān)測等。突發(fā)事件應(yīng)急中心是根據(jù)應(yīng)急法律的特定情況臨時成立的，而突發(fā)事件應(yīng)急中心的工作人員都是由相關(guān)部門選送的。因此要明確各機構(gòu)的主要職能，同時還要明確各機構(gòu)間的關(guān)系。在城市突發(fā)事件應(yīng)急管理時期，突發(fā)事件應(yīng)急辦公室應(yīng)該作為最高的決策機構(gòu)和組織中心，全面負責突發(fā)事件應(yīng)急管理的決策及應(yīng)急管理的規(guī)劃工作，并且還要負責各城市間應(yīng)急物資的調(diào)度和管理，同時作為應(yīng)急信息的唯一出口防止網(wǎng)絡(luò)輿情的出現(xiàn)，各地方部門作為應(yīng)急管理的基礎(chǔ)單位，應(yīng)直接聽命于突發(fā)事件應(yīng)急辦公室。

（三）健全法律法規(guī)，為突發(fā)事件應(yīng)急管理提供法律保障

突發(fā)事件應(yīng)急管理體系可以作為應(yīng)對突發(fā)事件的可靠保障，其應(yīng)該作為我國法律體系中的一個重要組成部分。自1954年起，我國首次頒布了戒嚴制度，其主要應(yīng)用于突發(fā)事件的應(yīng)急保障，目前已經(jīng)頒發(fā)了一系列的突發(fā)事件應(yīng)急保障法規(guī)，這些法規(guī)的主要特點是能夠更好地適應(yīng)國內(nèi)的自然環(huán)境，同時公共衛(wèi)生、社會安全法律及社會安全類的突發(fā)事件法律法規(guī)涉及較多。2007年通過的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，比較全面地對應(yīng)急管理進行了規(guī)范。

近年來，雖然我國關(guān)于突發(fā)事件的相關(guān)法律的建設(shè)取得了較大的進展，但從總體情況上看法律依然不夠健全，因此，構(gòu)建全面的突發(fā)事件的應(yīng)急法律是十分重要的。目前我國正處在經(jīng)濟建設(shè)的重要時期，突發(fā)事件的出現(xiàn)頻率越來越高，國家應(yīng)對突發(fā)事件的案例進行分析，制定案例分析庫，對其中的各個案例進行分析和研究，從而有針對性地制定相關(guān)的法律法規(guī)，明確其中的權(quán)力和職責。在對突發(fā)事件應(yīng)急體系進行完善的同時，加強地方性法規(guī)的建設(shè)，各地方政府可以根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》作為基礎(chǔ)，參考《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等相關(guān)法律條款，有針對性地制定地方性應(yīng)急法規(guī)，地方性法規(guī)作為城市突發(fā)事件應(yīng)急管理的有力補充，對整個城市突發(fā)事件的應(yīng)急管理將起到積極作用。

（四）建立多元化的突發(fā)事件應(yīng)急管理機制

在突發(fā)事件應(yīng)急管理中政府起到了非常重要的作用，但是單純地依靠政府的力量進行突發(fā)事件的應(yīng)急管理是遠遠不夠的，因此應(yīng)調(diào)動更多的社會力量來彌補政府部門應(yīng)急在人財物方面的不足，讓更多的社會力量、志愿者參與到突發(fā)事件應(yīng)急處置之中，這不僅有利于政府順利地開展各應(yīng)急事項管理工作，同時也提高了政府在突發(fā)事件中應(yīng)急管理的執(zhí)行能力和策劃能力。從國外的經(jīng)驗上看，其已經(jīng)形成了較為成熟的管理和救援體系，在許多國家已經(jīng)形成了市民和政府共同救援的模式。例如在日本不僅有政府救援組織，同時還擁有市民自助防災(zāi)組織；美國的城市突發(fā)事件應(yīng)急管理的社會組織不僅包括學校，同時還包括社區(qū)及事業(yè)單位。因此，要提高公眾突發(fā)事件應(yīng)急管理的意識，只有擁有安全防范的意識和社會救助的意識，才會有更多的社會救助的責任感，從而影響突發(fā)事件救助的效果，而提高公眾對突發(fā)事件應(yīng)急管理的重視程度，也同樣提高了公眾在突發(fā)事件應(yīng)急管理中的救援能力。同時政府也應(yīng)該對公眾的突發(fā)事件應(yīng)急管理能力進行培訓及應(yīng)急演練，讓公眾對應(yīng)急事件處理的過程更為了解，這不僅能提高公眾的自我保護能力，同時還能更好地救助他人。高校應(yīng)該把應(yīng)急管理課程納入到教學之中，讓學生有更多自我防范的意識。社會也應(yīng)該通過各種宣傳手段，對公眾開展應(yīng)急管理普及教育。

城市突發(fā)事件的應(yīng)急管理起到了積極有效的作用，目前我國城市突發(fā)事件應(yīng)急管理中依然還存在很多問題，應(yīng)該研究更多國內(nèi)外的城市應(yīng)急管理案例，總結(jié)出城市應(yīng)急管理的規(guī)律性內(nèi)容，為我國城市應(yīng)急管理提供一定的參考。