董柞壯

[內(nèi)容提要] 拜登政府上臺后不斷調(diào)整美國的全球治理戰(zhàn)略，選擇以氣候變化治理為引領(lǐng)，加緊爭奪數(shù)字治理領(lǐng)導權(quán)，嘗試彌補國內(nèi)治理短板，推廣自由主義價值觀，重塑部分全球治理機制。隨著國際力量對比、全球治理機制環(huán)境的變化與全球風險多樣化的凸顯，美國的全球治理能力與其主導的治理規(guī)范面臨著更大挑戰(zhàn)，越來越難以完全掌控全球治理話語權(quán)。美國全球治理戰(zhàn)略的調(diào)整主要是通過降低治理成本、提高國內(nèi)治理效能，并與其他大國開展權(quán)宜合作，實現(xiàn)和維持霸權(quán)地位。拜登政府的全球治理戰(zhàn)略一方面重視美國主導的多邊主義，在一定程度上為中美全球治理合作提供了潛在空間；另一方面強調(diào)競爭與對抗，使得全球治理體系成為大國競爭的核心場域，進一步加重了全球治理赤字。

2022年10月拜登政府發(fā)布了新的美國《國家安全戰(zhàn)略》報告。新版報告在進一步渲染大國競爭的同時，著重闡述美國面臨的全球挑戰(zhàn)及應(yīng)對策略，把中國定義為全球“最大的地緣政治挑戰(zhàn)”，揚言美國必須贏得同中國的戰(zhàn)略競爭。這一報告充滿濃重的霸權(quán)氣息和根深蒂固的冷戰(zhàn)思維，在很大程度上標志著美國的全球治理戰(zhàn)略正在進行重要調(diào)整。實際上，自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來，美國主導建立了以現(xiàn)有國際機制為核心的全球治理體系，在全球安全、貿(mào)易、金融等領(lǐng)域制定了基本的治理規(guī)則，并發(fā)揮著關(guān)鍵作用。主導和引領(lǐng)全球治理既是美國全球戰(zhàn)略的核心，也是美國維護全球制度霸權(quán)的重要體現(xiàn)。因此，系統(tǒng)梳理當前美國全球治理戰(zhàn)略調(diào)整的表現(xiàn)，剖析其調(diào)整的動因與發(fā)展趨勢，有助于有效管控大國戰(zhàn)略競爭，推動中美兩國在全球治理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)良性競爭與合作。

一、美國全球治理戰(zhàn)略的新調(diào)整

近年來，隨著國際力量對比的變化，美國在全球治理中面臨著能力不足、影響下降、競爭激烈、效果不佳等諸多挑戰(zhàn)和制約。拜登政府上臺后，一改特朗普政府時期推卸責任、消極退群的全球治理立場，不斷調(diào)整全球治理戰(zhàn)略，強調(diào)應(yīng)對全球挑戰(zhàn)并回歸部分多邊機制，在議題排序、治理能力、價值規(guī)范和治理機制上制定了新的政策方案。

一是以氣候變化為優(yōu)先議題。隨著全球治理議題的擴展以及美國實力的相對衰落，如何整合分配外交資源是美國全球治理戰(zhàn)略調(diào)整的關(guān)鍵。奧巴馬政府在面臨金融危機時，以穩(wěn)定全球經(jīng)濟金融體系為主要治理目標，并減少美國在反恐、人權(quán)等議題上的資源投入。特朗普政府時期以“美國優(yōu)先”為導向，在全球治理上全面收縮資源以減少美國的治理支出，退出了聯(lián)合國教科文組織、《巴黎協(xié)定》等多邊治理機制。拜登政府上臺后繼續(xù)整合外交資源，視氣候變化為頭等議題，并以氣候治理引領(lǐng)其他治理議題。對拜登政府而言，氣候變化是最為緊迫且最有利于重新鞏固美國領(lǐng)導地位的議題領(lǐng)域。一方面美國通過舉起應(yīng)對氣候變化大旗占據(jù)全球治理的道德高地，重塑美國承擔責任的國際形象；另一方面，美國將氣候變化與經(jīng)濟發(fā)展、數(shù)字資產(chǎn)、人工智能以及疫情防控掛鉤，利用美國在清潔能源等領(lǐng)域的技術(shù)和資金優(yōu)勢，試圖在其他領(lǐng)域的治理上占據(jù)優(yōu)勢地位。對美國而言，應(yīng)對氣候變化是其國家安全的內(nèi)容之一，因為氣候變化能夠?qū)θ蚬?yīng)鏈造成顯著負面影響，影響美國國內(nèi)就業(yè)及社會穩(wěn)定，隨著氣候變化治理原則的落實，傳統(tǒng)的碳密集型經(jīng)濟逐步向清潔能源經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，具有重塑全球價值鏈的潛力。①National Security Strategy, White House, October 2022, pp.27-28；唐新華：“美國氣候戰(zhàn)略及中美氣候合作”，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2022年第1期，第8～16頁。因此，應(yīng)對氣候變化的效果事關(guān)美國的經(jīng)濟潛能和安全，全球氣候治理也會影響其應(yīng)對氣候變化的能力和治理水平。掌握氣候變化治理的話語權(quán)和規(guī)則制定權(quán)，能夠賦予拜登政府更大的全球影響力和影響他國政策的手段。②Dan Baer and Darshana M.Baruahet,“Let’s Place Sustainability and Climate Change at the Heart of International Policy,”https://carnegieendowment.org/2022/07/08/let-s-place-sustainability-andclimate-change-at-heart-of-international-policy-pub-87461.（上網(wǎng)時間：2022年10月20日）

二是爭奪數(shù)字治理領(lǐng)導權(quán)。隨著新一輪信息技術(shù)革命的推進，基于在網(wǎng)絡(luò)空間的數(shù)字經(jīng)濟空前繁榮，并帶來了全球數(shù)字領(lǐng)域的治理需求。數(shù)字技術(shù)與數(shù)字經(jīng)濟具有改變?nèi)蛘?、?jīng)濟格局的潛力，主要經(jīng)濟體間的數(shù)字地緣競爭日趨激烈。在二十國集團、經(jīng)合組織等主要的全球經(jīng)濟治理機制中，包括數(shù)字主權(quán)、數(shù)字貨幣等規(guī)則制定權(quán)成為全球治理新的競爭焦點。③DanielF.RundeandSundarR.Ramanujam,“DigitalGovernance:It Is Time for the United States to Lead Again,”https://www.csis.org/analysis/digital-governance-it-time-united-states-lead-again.（上網(wǎng)時間：2022年10月20日）隨著新興大國在數(shù)字領(lǐng)域取得更多話語權(quán)，美國在技術(shù)和市場上的優(yōu)勢被削弱，在數(shù)字與人工智能領(lǐng)域的領(lǐng)導地位受到?jīng)_擊。由此美國十分重視在數(shù)字治理領(lǐng)域的治理領(lǐng)導權(quán)，以求在這一新興領(lǐng)域獲得規(guī)則制定權(quán)。

2020 年的《美加墨貿(mào)易協(xié)定》（USMCA）對數(shù)字經(jīng)濟治理提出明確的要求，包括禁止對數(shù)字產(chǎn)品征收關(guān)稅、限制數(shù)據(jù)本地化、禁止限制跨境數(shù)據(jù)傳輸規(guī)則等，成為美國參與全球和區(qū)域數(shù)字經(jīng)濟治理的標桿。④Office of the United States Trade Representative,“United States-Mexico-Canada Agreement,”https://ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreements/united-states-mexico-canada-agreement.（上網(wǎng)時間：2022年10月20日）在拜登政府提出的“印太經(jīng)濟框架”中，美國采取了類似的立場。在人臉識別等人工智能的具體應(yīng)用議題上，美國因國內(nèi)政治和技術(shù)限制，在此類技術(shù)應(yīng)用與治理規(guī)則制定上處于落后地位。為此，美國與其他盟友試圖以制定標準、施加出口禁令等方式謀求規(guī)則制定權(quán)。⑤Dahlia Peterson and Samantha Hoffman, “Geopolitical Implications Of AI And Digital Surveillance Adoption,”https://www.brookings. edu / research / geopolitical-implications-of-ai-and-digitalsurveillance-adoption/.（上網(wǎng)時間：2022年10月20日）在新版《國家安全戰(zhàn)略》中，美國政府新設(shè)立網(wǎng)絡(luò)空間與數(shù)字政策管理部門，并任命關(guān)鍵技術(shù)與前沿技術(shù)特使，以增強數(shù)字領(lǐng)域的治理能力。⑥National Security Strategy, White House, October 2022, pp.27-28；唐新華：“美國氣候戰(zhàn)略及中美氣候合作”，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2022年第1期，第8～16頁。在網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域，美國2022 年4 月與60 個國家共同發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)未來宣言》，試圖以美國倡導的互聯(lián)網(wǎng)原則為治理準繩，以美國的人權(quán)標準來實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)空間的人權(quán)保護，要求全球的網(wǎng)絡(luò)空間開放并自由訪問，打擊網(wǎng)絡(luò)空間犯罪，保護私人信息安全以及私營行為主體的利益等。⑦A Declaration for the Future of the Internet, White House,April 2022.其主要目標是在網(wǎng)絡(luò)空間和數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域延續(xù)傳統(tǒng)的治理霸權(quán)。同時，美國不僅將中國的“數(shù)字絲綢之路”視為數(shù)字治理上的挑戰(zhàn)，也視作其國家安全的挑戰(zhàn)。⑧Aarthi Swaminathan,“Digital Silk Road: How China Is Creating a New Global Data Highway,”https://finance.yahoo.com/news/digital-silk-road-china-123545748.html.（上網(wǎng)時間：2022 年 10月20日）盡管如此，同中國等崛起大國相比，美國缺少數(shù)字治理領(lǐng)域的全國戰(zhàn)略，也并未建立在全球治理中的主導地位。

三是彌補國內(nèi)治理短板。國內(nèi)治理的低效是美國在全球治理中地位衰落的原因之一，拜登政府試圖推動改善國內(nèi)治理提升在全球治理中的能力。在全球發(fā)展領(lǐng)域，美國和西方國家對發(fā)展援助、發(fā)展模式的壟斷受到新興國家沖擊。在非洲等區(qū)域發(fā)展治理上，新興國家的發(fā)展援助更受歡迎。①Melba C. Nyabereka,“An Exploration of the Effects of Structural Adjustment and BRICS Engagement on Development in Zimbabwe over the Periods 1991–1995 And 2009–2013,”Politikon,Vol.44,No.1,2017,pp.111-131.為了重塑美國在全球發(fā)展領(lǐng)域的領(lǐng)導權(quán)，美國對國內(nèi)的發(fā)展機構(gòu)進行改革調(diào)整。美國國際開發(fā)署（USAID）被視為美執(zhí)行發(fā)展戰(zhàn)略的主要機構(gòu)，該機構(gòu)的權(quán)限與運作反映了美國政府的全球治理戰(zhàn)略演變。在冷戰(zhàn)時期，美國為與蘇聯(lián)競爭對外援助影響力而賦予USAID 較大權(quán)力，冷戰(zhàn)結(jié)束后克林頓政府與小布什政府時期因美國無可匹敵的實力地位而降低了對該機構(gòu)的依賴。奧巴馬政府上臺后則利用國際開發(fā)署參與全球衛(wèi)生治理，至特朗普政府時期中止。拜登政府上臺后，重視參與全球衛(wèi)生治理與發(fā)展治理，因而授予國際開發(fā)署更多的權(quán)力與資源，以使其在全球發(fā)展治理中能發(fā)揮更大作用。②George Ingram,“Making USAID a Premier Development Agency,”https://www.brookings.edu/research/making-usaid-a-premierdevelopment-agency/.（上網(wǎng)時間：2022年10月20日）

在氣候變化議題上，美國引領(lǐng)全球氣候治理的前提是有效推動國內(nèi)清潔能源革命，提高美國在應(yīng)對氣候變化上的競爭力。為此拜登政府提出了宏大的改革計劃，包括發(fā)布行政命令要求國會通過立法建立新的國內(nèi)機制，擴大對清潔能源領(lǐng)域的投資，推動美國智能基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以抵御氣候變化的負面影響，保護少數(shù)族裔及弱勢群體免受氣候變化的影響等。③Joseph R. Biden,“The Biden Plan for a Clean Energy Revolution and Environmental Justice,”https://joebiden.com/climateplan/#（上網(wǎng)時間：2022年10月20日）在數(shù)字治理議題上，美國同樣著手調(diào)整國內(nèi)治理安排。美國因為美元的國際貨幣地位以及對國內(nèi)金融風險的擔憂，在發(fā)行央行數(shù)字貨幣上總體滯后。為避免由此導致的美國在全球金融治理中的弱勢，拜登政府發(fā)布行政命令，整合國內(nèi)的外交、安全、科技、經(jīng)濟等部門的資源，在國家層面建立了數(shù)字資產(chǎn)的治理框架，不僅為國內(nèi)的數(shù)字資產(chǎn)治理提供了基礎(chǔ)，也為其參與全球數(shù)字資產(chǎn)治理創(chuàng)造了條件。④“Executive Order on Ensuring Responsible Development of Digital Assets,” https://www. whitehouse. gov / briefing-room /presidential-actions / 2022 / 03 / 09 / executive-order-on-ensuringresponsible-development-of-digital-assets/.（上網(wǎng)時間：2022 年 10 月20日）

四是重拾自由主義價值觀。美國參與全球治理的動機之一是塑造全球治理規(guī)則和標準，并將美國的價值觀注入其中，以鞏固自由主義的全球秩序，為其霸權(quán)服務(wù)。建立在西方自由民主價值觀基礎(chǔ)上的規(guī)則體系，被美國視為全球治理體系的核心特征。當前的全球治理框架以美國及西方國家為主導，具有類似的國家價值觀。然而全球有效治理的實現(xiàn)需要跨意識形態(tài)的合作，而美西方國家與其他意識形態(tài)的國家合作時面臨障礙。不同意識形態(tài)間的對立與競爭，被美國視為全球治理面臨的挑戰(zhàn)之一。⑤National Security Strategy, White House, October 2022, pp.27-28；唐新華：“美國氣候戰(zhàn)略及中美氣候合作”，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2022年第1期，第8～16頁。特朗普政府時期以美國利益優(yōu)先而參與全球治理，對意識形態(tài)的關(guān)注較少，以致被視為美國及全球民主倒退的原因之一。⑥Miriam Berger,“U.S. Listed As A‘Backsliding’Democracy For First Time in Report by European Think Tank,”https://www.washingtonpost.com/world/2021/11/22/united-states-backslidingdemocracies-list-first-time/.（上網(wǎng)時間：2022年10月20日）由此導致美國全球治理中的意識形態(tài)工具被削弱，未能有效聯(lián)合其他“民主國家”參與全球治理。

拜登政府上臺后重拾自由民主的價值觀，上任之初即召開全球“民主峰會”，將推廣民主視為外交政策的核心，將持有類似價值觀的國家視為全球治理的優(yōu)先伙伴。能否與“民主伙伴”進行有效的治理合作，被美國視為氣候治理、人權(quán)治理等議題治理效果的關(guān)鍵所在。民主價值觀被視為拜登政府全球政策的顯著特征。⑦“Remarks by President Biden on America’s Place in the World,”https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/04/remarks-by-president-biden-on-americas-place-in-theworld/.（上網(wǎng)時間：2022年10月20日）在治理實踐中，美國傾向于與具有類似治理規(guī)則偏好的歐洲合作。⑧Joshua P. Meltzer and Cameron F. Kerry Wednesday,“Strengthening International Cooperation on Artificial Intelligence,”https://www. brookings. edu / research / strengthening-internationalcooperation-on-artificial-intelligence/.（上網(wǎng)時間：2022年10月20日）在美國看來，部分領(lǐng)域的全球治理之所以效果欠佳，主要是不同政府間的合作建立在各自的價值觀基礎(chǔ)之上，導致治理合作難以達成和維持。在氣候變化治理上，目前的治理框架以政府間正式機制為主導，主權(quán)國家是主要行為體。此類氣候治理安排無法實現(xiàn)最優(yōu)效果，因為政府間的合作并不能有效地轉(zhuǎn)化為國內(nèi)政策，而基于自由主義的貿(mào)易和經(jīng)濟政策，更有助于提高清潔能源的使用效率，從而提高氣候治理的實際效果。①Anthony B. Kim,“Climate Change Is Best Countered by Economic Freedom,” https://www. heritage. org / environment /commentary/climate-change-best-countered-economic-freedom.（上網(wǎng)時間：2022年10月20日）由此，與共享自由主義價值觀的國家進行合作，更有助于提高美國氣候政策的成效，實現(xiàn)美國清潔能源的推廣。在全球衛(wèi)生和新冠肺炎疫情的應(yīng)對上，美國認為應(yīng)對疫情的舉措強化了東南亞等地的威權(quán)主義，而美國則需要選擇與地區(qū)內(nèi)的西式民主國家合作，通過美國國際開發(fā)署介入地區(qū)衛(wèi)生事務(wù)中，推廣美式價值觀和治理規(guī)范。②Daniel F. Runde and Conor M. Savoy,“Post-pandemic Governance in the Indo-Pacific:Adapting USAID’s Strategy in the Face of Covid-19,” https://www. csis. org / analysis / post-pandemicgovernance-indo-pacific-adapting-usaids-strategy-face-covid-19.（上網(wǎng)時間：2022年10月20日）

五是重返或重塑部分全球治理機制。當前，自由主義國際秩序正面臨挑戰(zhàn)，基于西方價值觀的全球治理模式效果不佳，既并不總是最符合美國的預(yù)期，也無法為美國帶來最大的相對收益。為此美國推動全球治理機制變革的方向是維持其治理霸權(quán)地位。一方面，拜登政府重返部分治理機制，以恢復美國在全球治理機制中的地位。在全球衛(wèi)生治理上，拜登政府改變了特朗普政府的衛(wèi)生治理政策，將應(yīng)對新冠肺炎和重拾全球衛(wèi)生治理領(lǐng)導權(quán)作為外交政策優(yōu)先任務(wù)，動員盟友與各類非國家行為體共同參與全球衛(wèi)生治理。③“2nd Global COVID-19 Summit Commitments,”https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/12/2ndglobal-covid-19-summit-commitments/.（上 網(wǎng) 時 間 ：2022 年 10 月20日）在貿(mào)易問題上，拜登宣稱“誰來制定管理貿(mào)易的規(guī)則？誰來確保它們保護工人、環(huán)境、透明度和中產(chǎn)階級的工資？美國而不是中國應(yīng)該領(lǐng)導這項努力”。④Joseph R. Biden,“Why America Must Lead Again: Rescuing U.S. Foreign Policy after Trump,”Foreign Affairs, Vol. 99, No. 2,2020,pp.64-68.另一方面，美國試圖重塑治理安排。在全球經(jīng)濟治理上，特朗普政府時期的主要策略是設(shè)置貿(mào)易壁壘、發(fā)動貿(mào)易戰(zhàn)。加之世貿(mào)組織成員過多、決策繁瑣，二十國集團與七國集團金融危機后缺少決策權(quán)和執(zhí)行力，美國制裁俄羅斯導致二十國集團內(nèi)部分裂。為此拜登政府上臺后，美國在全球經(jīng)濟治理上謀求建立新的全球性與地區(qū)性治理機制，在亞太地區(qū)發(fā)起新的“印太經(jīng)濟框架”（IPEF），在拉美發(fā)起美洲經(jīng)濟繁榮伙伴關(guān) 系 （Americas Partnership for Economic Prosperity），強化與歐盟的貿(mào)易和技術(shù)委員會能力。⑤Edward Alden,“Why This Global Economic Crisis Is Different,”https://foreignpolicy.com /2022/06/14/inflation-stockmarket-economic-crisis-trade-wto-ukraine-energy-food-shortages-fedcentral-banks/.（上網(wǎng)時間：2022年10月20日）在安全領(lǐng)域、貿(mào)易領(lǐng)域，美國在亞太地區(qū)發(fā)起四方機制（QUAD）、美英澳三邊安全伙伴關(guān)系（AUKUS）、芯片四方聯(lián)盟（Chip 4）等小圈子，試圖重塑全球和地區(qū)安全治理規(guī)則。

二、美國全球治理戰(zhàn)略調(diào)整的原因

美國全球治理戰(zhàn)略調(diào)整源對于當前國際戰(zhàn)略形勢判斷的變化。隨著大國競爭的持續(xù)以及全球挑戰(zhàn)的演變，美國通過調(diào)整全球治理戰(zhàn)略來護持全球治理主導權(quán)。同時，美國所處的全球治理機制環(huán)境與全球挑戰(zhàn)也發(fā)生變化，美國主導的全球治理在國內(nèi)外面臨壓力，其主導地位的合法性與正當性受到質(zhì)疑，共同構(gòu)成了美國戰(zhàn)略調(diào)整的動機。

第一，大國競爭成為全球戰(zhàn)略新環(huán)境的首要特征。國際體系中權(quán)力分布的變化以及美國對全球戰(zhàn)略環(huán)境的評估，是美國調(diào)整全球治理戰(zhàn)略的首要動因。在美國看來，后冷戰(zhàn)時代已經(jīng)結(jié)束，大國競爭成為當前國際政治的新特征。⑥National Security Strategy, White House, October 2022, pp.27-28；唐新華：“美國氣候戰(zhàn)略及中美氣候合作”，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2022年第1期，第8～16頁。美國單極霸權(quán)的實力優(yōu)勢快速流失，以中國為代表的新興大國崛起以及在全球治理機制內(nèi)地位的提升，是美國全球治理領(lǐng)導地位面臨的主要挑戰(zhàn)。在當前的全球治理機制中，包括美國在內(nèi)的西方世界總體地位下降。自二戰(zhàn)結(jié)束至2022年，西方主要經(jīng)濟體占全球GDP中的比重從80%下降至39%，貿(mào)易額度從60%下降至48%，人口占比自47%降至12%，資本存量比重由87%下降至39%。①“Governance and Parallel Institutions,” https://www.atlanticcouncil.org/governance-and-parallel-institutions/.（上網(wǎng)時間：2022年10月20日）且這一趨勢仍在持續(xù)，導致美國繼續(xù)領(lǐng)導全球治理機制面臨實力不足的潛在危機。

主要大國間對治理安排的分歧，涉及治理的價值觀、治理規(guī)則和機制的選擇等，是美國全球治理戰(zhàn)略面臨的最大不確定性。②Robert D.Blackwill and Thomas Wright,“The End of World Order and American Foreign Policy,”Council Special Report, No. 86,May 2020,p.22.其中，崛起的中國與俄羅斯因在治理原則上與美國差異更大，被視為對美國全球地位的首要挑戰(zhàn)。在全球治理實踐中，中國在經(jīng)濟和技術(shù)上的實力提升削弱了美國的優(yōu)勢，拜登政府認為中國具有改變?nèi)蛑卫硪?guī)則的潛力，加之雙方的價值觀與政治制度差異，中國被視為美國全球領(lǐng)導地位的主要競爭者，近年來在聯(lián)合國所屬的專門機構(gòu)中，聯(lián)合國糧農(nóng)組織、國際電訊聯(lián)盟、聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織等開始有中國籍負責人擔任總干事，美國特此視為全球治理機制的重大變化。中國發(fā)起的“一帶一路”倡議、亞投行等更被美國視為對其全球主導地位的沖擊。俄羅斯則被美國視為對全球治理價值觀和基本治理規(guī)則的挑戰(zhàn)者。隨著烏克蘭危機的持續(xù)，俄羅斯更被看作全球糧食、氣候、金融等治理系統(tǒng)中的異類。在地區(qū)治理安排上，俄羅斯主導的集體安全組織（CSTO）與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟（EAEU）在中亞占據(jù)主導地位，削弱了美國的地區(qū)影響力。在應(yīng)對俄羅斯的挑戰(zhàn)時，美國利用在全球金融、經(jīng)濟等領(lǐng)域治理機制中的主導地位，將全球治理機制當作制裁俄羅斯的戰(zhàn)略工具，使得美國有更強的動機去維持全球治理領(lǐng)導者地位。

第二，美國全球治理能力相對下降。美國在傳統(tǒng)的經(jīng)濟、金融治理機制中仍扮演領(lǐng)導角色，然而其地位面臨國內(nèi)外挑戰(zhàn)的沖擊。全球治理能力是國家為解決全球性問題合作提供公共產(chǎn)品的能力，包括硬實力、軟實力和巧實力三個維度。③吳志成、王慧婷：“全球治理能力的中國實踐”，《世界經(jīng)濟與政治》，2019年第7期，第4～23頁。當前美國的全球治理能力在三個維度上均受到挑戰(zhàn)。

全球治理的硬實力以經(jīng)濟、軍事、科技實力為基礎(chǔ)，并體現(xiàn)為在全球治理機制中的規(guī)則制定權(quán)。在物質(zhì)和技術(shù)能力上，美國在全球經(jīng)濟總量中的占比持續(xù)下降，應(yīng)對大國挑戰(zhàn)、繼續(xù)領(lǐng)導全球治理的能力也相應(yīng)下滑。如在全球碳排放治理安排中，中國在碳排放清單核算能力建設(shè)、數(shù)字低碳數(shù)據(jù)使用和管理平臺、加強低碳技術(shù)交流等方面具有優(yōu)勢，④Jing Wu et al.,“An Analysis of the Emission Reduction Targets of‘Belt and Road’Countries Based on Their NDC Reports,”Sustainability,Vol.11,No.24,2019,pp.1-19.美國此類能力則相對缺乏。當前美國依然能夠維持對部分核心治理機制的控制權(quán)，然而隨著區(qū)域性治理機制的完善，美國能夠壟斷單一治理安排，卻無法壟斷治理領(lǐng)域的治理規(guī)則與治理價值。新興國家富有成效的區(qū)域治理實踐，為全球治理提供了替代性的規(guī)則。⑤Kahler Miles,“Rising Powers and Global Governance:Negotiating Change in a Resilient Status Quo,”International Affairs,Vol.89,No.3,2013,pp.711-729.在軟實力上，隨著美國國內(nèi)治理問題的頻現(xiàn)以及美國在全球治理上的搖擺，其制定治理規(guī)則的號召力大不如前，并連帶導致其議程設(shè)置能力的下降。在發(fā)展治理領(lǐng)域，美國的民主、人權(quán)口號無法有效改善欠發(fā)達地區(qū)落后的治理狀況，在全球發(fā)展治理中的地位也相應(yīng)下滑。巧實力是綜合運用軟硬實力來說服他者改變行為的能力。美國的巧實力在面對盟友時依然強大，能夠有效協(xié)調(diào)盟友在全球治理上的立場和政策。然而隨著大國競爭的加劇，美國在面對其他大國時的巧實力受到損害。尤其是美國不斷在臺海問題上對華挑釁以及發(fā)起對華貿(mào)易戰(zhàn)，導致中美關(guān)系緊張惡化，雙方在全球治理中賴以實現(xiàn)合作的信任減少，政策協(xié)調(diào)的效果變差；美國在烏克蘭問題上強化對俄施壓，對俄羅斯實施金融制裁等，也導致美國在外太空、能源治理等議題上無法獲得俄羅斯的全面合作。

第三，全球治理機制更加繁復。當前全球治理的機制安排與冷戰(zhàn)期間早已不可同日而語，參與治理主體的數(shù)量與種類大幅增加，治理機制也更加多樣。美國面臨的全球治理機制環(huán)境更加復雜，且全球治理機制的變革不再唯美國馬首是瞻。隨著全球治理機制的調(diào)整，美國在全球治理機制中面臨兩項困境。一方面，美國成為既有機制變革的主要障礙。全球經(jīng)濟治理機制在2008 年金融危機后效果不足，新興國家要求對其進行改革，以充分反映全球經(jīng)濟治理能力的分布現(xiàn)實。在面對新興大國呼吁全球治理機制變革時，美國主導的全球治理機制缺乏靈活性，無法滿足新興大國的訴求。實際上，美國已成為全球治理變革中的保守力量，作為既得利益者不愿順應(yīng)國際社會呼聲進行治理體系的變革。另一方面，各類補充性機制的發(fā)展完善部分替代了美國主導的機制。既有機制變革的緩慢，使得新興大國更傾向于建立新的區(qū)域性治理機制。如金磚國家發(fā)起的金磚機制在全球經(jīng)濟治理中扮演了日益重要的角色。在金融治理領(lǐng)域，包括亞投行和金磚銀行在內(nèi)全球有超過40 家的地區(qū)發(fā)展銀行和金融機構(gòu)①“Governance and Parallel Institutions,” https://www.atlanticcouncil.org/governance-and-parallel-institutions/.（上網(wǎng)時間：2022年10月20日）。，對美國的治理金融領(lǐng)導地位形成沖擊。隨著區(qū)域性全球治理機制的完善，美國在全球治理中的地位將進一步衰退。

第四，美國主導的治理規(guī)則受到質(zhì)疑。當前主要的全球治理機制多為美國領(lǐng)導的西方陣營所主導建立，美國與歐洲、日本等經(jīng)濟體在發(fā)展、貿(mào)易、人權(quán)等議題上觀念類似，利益也高度重合，因而共同成為全球治理規(guī)則的維護者。美國在全球治理機制中的主導地位，彰顯美國作為霸權(quán)國家的特權(quán)。然而，這一西方國家主導的治理價值正面臨挑戰(zhàn)。一方面美國本身的部分行為破壞了其主導的治理規(guī)則。隨著美國競爭力減弱以及全球制度環(huán)境的變化，美國并不總是能夠從治理安排中獲取最大收益。在全球貿(mào)易治理安排中，美國在貿(mào)易關(guān)系和貿(mào)易安排中的地位不斷下降，導致美國從全球貿(mào)易安排中獲得的相對收益減少，進而引發(fā)了其在貿(mào)易領(lǐng)域的部分不滿傾向。與此同時，隨著人工智能、數(shù)字治理等新興治理領(lǐng)域的出現(xiàn)，美國無法確保在所有的領(lǐng)域中占據(jù)實力、技術(shù)和規(guī)則優(yōu)勢。在網(wǎng)絡(luò)空間安全上，盡管互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機構(gòu)（ICANN）在美國的控制下，中國、俄羅斯、印度等國家依然能夠?qū)γ绹木W(wǎng)絡(luò)安全治理規(guī)則提出挑戰(zhàn)。②Hannes Ebert and Tim Maurer,“Contested Cyberspace and Rising Powers,”Third World Quarterly,Vol.34,No.6,2013,pp.1054-1074.

另一方面，美國主導的治理規(guī)則既不符合全球公益，更未必是解決全球問題的最優(yōu)方案。③Alexander Cooley and Daniel Nexon, Exit from Hegemony:The Unraveling of the American Global Order, Oxford University Press,2020,pp.7-8.相反，美國在全球治理中越來越傾向于濫用主導地位，其主導的治理原則和治理規(guī)范更加缺少說服力和吸引力。例如在貿(mào)易領(lǐng)域，美國在二戰(zhàn)結(jié)束后利用優(yōu)勢地位建立起“長臂管轄”的機制，從而在經(jīng)濟和貿(mào)易領(lǐng)域建立起機制霸權(quán)。隨著美國在全球經(jīng)濟治理中的實力地位下降，美國更多濫用“長臂管轄”來維護其利益。這對全球經(jīng)濟治理的規(guī)則、參與治理的各方利益、促成治理合作的信任構(gòu)成了沖擊，因而受到其他國家反對。④戚凱：“美國‘長臂管轄’與全球經(jīng)濟治理”，《東北亞論壇》,2022年第4期，第64～78頁。在經(jīng)濟金融領(lǐng)域，美國同樣存在濫用治理機制來施加制裁的行為，如利用在全球金融體系中美元的地位以及對跨境支付機構(gòu)的掌控，對其他國家實施金融制裁等?？梢娒绹鲗Ы⒌闹卫頇C制在提供全球公益的同時，也存在被濫用以謀取私利的可能，導致其合法性受到質(zhì)疑。

第五，全球挑戰(zhàn)的不確定性加劇。全球化的深度發(fā)展與信息技術(shù)革命的推動，使得全球風險來源更加多樣，全球挑戰(zhàn)的治理難度大增，全球治理的不確定性顯著增加。美國面臨的是更加充滿不確定性的全球治理環(huán)境，其特征表現(xiàn)為兩個維度。一是國際治理機制的碎片化趨勢更加凸顯。圍繞同一類治理議題，相關(guān)的治理機制層出不窮。治理機制的增加除了部分改善治理效果外，也顯著增加了全球治理的熵，即治理活動的內(nèi)在混亂程度。二是全球治理的不確定性更加凸顯。即隨著全球風險來源與種類的增加，各類風險間的聯(lián)動也相應(yīng)增加，治理的規(guī)律性和可預(yù)測性則相應(yīng)降低。①王亞琪：“風險社會視域下全球治理的不確定性探析”，《東北亞論壇》,2022年第3期，第44～59頁。與冷戰(zhàn)時期以經(jīng)濟、貿(mào)易為主要議題相比，當前美國面臨的全球挑戰(zhàn)早已不可同日而語，從氣候變化到移民、網(wǎng)絡(luò)空間、公共衛(wèi)生等新挑戰(zhàn)層出不窮。②Joseph R. Biden,“Why America Must Lead Again: Rescuing U.S. Foreign Policy after Trump,”Foreign Affairs, Vol.99,No.2,2020,pp.64-68.即便美國作為霸權(quán)國同樣面臨全球治理環(huán)境巨變的嚴峻挑戰(zhàn)。

對美國而言，參與全球治理的主要目標是維持其霸權(quán)利益，尤其是美國的安全利益。然而，美國認定的全球安全挑戰(zhàn)總是隨著全球安全議題的變化而改變。例如在1987年的《美國國家安全戰(zhàn)略》中，美國認為蘇聯(lián)是美國在全球面臨的首要挑戰(zhàn)，恐怖主義則被視為是次要的挑戰(zhàn)。而1997年的《國家安全戰(zhàn)略》則依次將大規(guī)模殺傷性武器擴散、有組織犯罪、恐怖主義、環(huán)境破壞視為美國在全球安全中的主要挑戰(zhàn)。2006年的《國家安全戰(zhàn)略》則將全球民主視為美國主要的安全利益，而各類失敗國家是對美國推廣民主的主要障礙。2017年的報告中將美國安全的主要挑戰(zhàn)界定為防止大規(guī)模殺傷性武器擴散、防范生物武器和傳染病、移民與邊界控制、恐怖主義與有組織犯罪。2022年的《國家安全戰(zhàn)略》則將中國與俄羅斯、氣候變化、新冠肺炎疫情大流行視為主要的全球挑戰(zhàn)。③歷屆美國政府的《國家安全戰(zhàn)略》參見：https://history.defense.gov/Historical-Sources/National-Security-Strategy/.（上網(wǎng)時間：2022年10月20日）總體而言，全球化進程以及全球問題的變化，使得美國面臨的全球挑戰(zhàn)也相應(yīng)不同，美國所處的全球治理環(huán)境快速變化。這一趨勢與國際體系中的實力變動、大國競爭相疊加，導致美國在應(yīng)對新的全球挑戰(zhàn)時存在能力不足的問題。

三、美國全球治理戰(zhàn)略調(diào)整的特征

全球治理戰(zhàn)略的調(diào)整是美國為適應(yīng)全球戰(zhàn)略環(huán)境變化而作出的策略選擇，也是其國內(nèi)政治生態(tài)變化的外在表現(xiàn)。美國戰(zhàn)略調(diào)整通過降低治理的成本來維持治理霸權(quán)，夯實國內(nèi)治理的基礎(chǔ)，與其他大國開展權(quán)宜合作，因而顯示出獨有的特點。

首先是以延續(xù)治理霸權(quán)地位為目標。特朗普時期美國在全球治理中頻繁缺席，使得美國在全球治理中的領(lǐng)導地位遭受質(zhì)疑。為此，拜登政府試圖恢復美國原有地位以延續(xù)治理霸權(quán)，其主要策略包括兩類。一是擴大美國的全球承諾。由于多數(shù)全球問題需要國際社會長期的治理合作，各國治理承諾的可信性成為合作能否維持的關(guān)鍵所在。拜登政府上臺后提出自己的政策藍圖，以求在氣候變化、安全治理、經(jīng)濟金融等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)美國的領(lǐng)導力復興。如在氣候變化議題上，拜登政府對氣候變化重新作出承諾，并選擇繼續(xù)履行《巴黎協(xié)定》，試圖恢復美國承諾的可信性。為顯示其可信性，拜登政府通過“全政府”的方式參與全球氣候治理，協(xié)調(diào)不同的政府部門及其與私營部門間的治理合作，以增強國際社會對美國治理承諾的信心。通過在氣候變化、移民等議題上承擔部分責任，在全球治理中重塑美國的價值觀，并以此彰顯美國領(lǐng)導能力與承諾。二是保持美國的實力優(yōu)勢。對美國而言，有效的治理合作必須建立在實力優(yōu)勢或者實力對等的基礎(chǔ)之上。為此拜登政府試圖打破內(nèi)政外交界限，通過投資美國國內(nèi)工業(yè)、人力資源等方式提升美國在全球治理中的實力與競爭力。在實現(xiàn)美國領(lǐng)導地位的方式上，拜登政府采取了與特朗普政府不同的策略。前者通過國內(nèi)外的政策變革，以作出承諾和維護治理機制的方式重建美國的形象，以系統(tǒng)性地參與全球治理恢復美國的地位。后者則是以交易的方式來參與全球治理，強調(diào)美國的短期收益。④Kemal Dervi?,“America’s Return to the World,”https://www.brookings.edu/opinions/americas-return-to-the-world/.（上網(wǎng)時間：2022年10月20日）

其次是以降低治理成本為手段。美國調(diào)整全球治理戰(zhàn)略的內(nèi)容之一是降低治理成本，避免霸權(quán)的過度擴張。一是避免獨自承擔治理成本。拜登政府恢復和強化與盟友的聯(lián)系，重建跨大西洋關(guān)系及與亞洲盟友關(guān)系，通過強化與盟友的合作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來應(yīng)對全球挑戰(zhàn)。2022年5月美國與歐洲盟友發(fā)起了美歐貿(mào)易與技術(shù)委員會，以加強雙方在全球貿(mào)易治理上的協(xié)調(diào)。2022年6月美國與歐洲合作提出“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”（PGII）計劃，試圖通過雙方在資金和技術(shù)上的優(yōu)勢，與中國等新興國家競爭全球發(fā)展治理的話語權(quán)。因為基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與清潔能源的使用與可持續(xù)發(fā)展相關(guān)，數(shù)字領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則直接關(guān)系到數(shù)字治理規(guī)則的制定權(quán)力，也對全球衛(wèi)生和人權(quán)保護等議題有顯著作用。①“Memorandum on the Partnership for Global Infrastructure and Investment,”https://www. whitehouse. gov / briefing-room /presidential-actions/2022/06/26/memorandum-on-the-partnership-forglobal-infrastructure-and-investment/.（上網(wǎng)時間：2022年10月20日）二是更加依賴多邊機制。隨著美國參與全球治理能力的下降，利用各類多邊機制成為美國參與全球治理的可行選項。2022年4月拜登政府發(fā)布的《全球脆弱法案》提出，為應(yīng)對各類全球沖突、實現(xiàn)和平，美國應(yīng)與各類多邊機制以及非國家行為體進行合作，以實現(xiàn)最佳的治理效果。②“Letter from the President on the Implementation of the Global Fragility Act,”https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statementsreleases/2022/04/01/letter-from-the-president-on-the-implementationof-the-global-fragility-act/.（上網(wǎng)時間：2022年10月20日）美國認為僅僅參與多邊機制與退出多邊機制均非最佳選項，而與其他民主國家合作組織“小圈子”，提出符合美國利益的機制變革方案，則更符合美國的利益。③“Joint Strategic Plan FY 2018-2022,”https://www.state.gov/wp-content/uploads/2018/12/Joint-Strategic-Plan-FY-2018-2022.pdf .（上網(wǎng)時間：2022年10月20日）三是尋求與新伙伴的合作。新興國家有推動全球治理機制變革的普遍愿望，同時又傾向于維護既有的治理機制而非另起爐灶，因而被美國視為潛在的合作者。印度、巴西等新興國家因與美國的實力差距較大，尚未能夠?qū)γ绹牡匚粯?gòu)成潛在挑戰(zhàn)，成為美國在全球治理中的拉攏對象。在2021 年的四方機制（QUAD）峰會上，美印提出在氣候、太空、科技等方面強化合作。④“Joint Statement from Quad Leaders,” https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/24/jointstatement-from-quad-leaders/.（上網(wǎng)時間：2022年10月20日）印度在海洋安全等方面也被視為美國潛在的合作者。

再次是以強化國內(nèi)治理為基石。二戰(zhàn)結(jié)束至今，美國在全球治理中的領(lǐng)導地位不僅建立在實力優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，更是其高效國家治理體系的體現(xiàn)。然而當前美國的治理模式吸引力大不如前，引發(fā)國際社會對其全球治理能力的擔憂。隨著新冠肺炎疫情的大流行，美國國內(nèi)衛(wèi)生治理模式與治理效能面臨考驗，進而削弱了美國領(lǐng)導全球衛(wèi)生治理的能力。⑤Robert D. Blackwill and Thomas Wright,“The End of World Order and American Foreign Policy,”Council Special Report, No.86,CFR,May 2020,p.16.一方面美國缺乏醫(yī)療資料的生產(chǎn)和供應(yīng)能力，其科技優(yōu)勢無法快速轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢；另一方面美國缺少政策協(xié)調(diào)的能力與意愿，在2014 年至2015 年應(yīng)對埃博拉等疫情危機時，美國召集領(lǐng)導了十幾個國家共同應(yīng)對，而在新冠肺炎疫情時則消極應(yīng)對且不愿承擔國際責任。⑥Kurt M. Campbell and Rush Doshi,“The Coronavirus Could Reshape Global Order,”Foreign Affairs,Vol.18,No.3,2020,pp.1-5.對美國而言，打造更具吸引力的國內(nèi)治理模式，是恢復美國在全球治理中領(lǐng)導地位的必然選項。因此，美國全球治理戰(zhàn)略的調(diào)整不僅體現(xiàn)為外交政策的變化，也具體到其國內(nèi)治理的變革。⑦Joseph R. Biden,“Why America Must Lead Again: Rescuing U.S. Foreign Policy after Trump,”Foreign Affairs, Vol.99,No.2,2020,pp.64-68.2016 年特朗普被選舉上臺，反映出美國國內(nèi)對全球化與全球治理的消極態(tài)度。為此拜登政府提出“中產(chǎn)階級外交”，通過改善國內(nèi)的教育、醫(yī)療、能源、基礎(chǔ)設(shè)施的治理，試圖提高美國經(jīng)濟發(fā)展和科技創(chuàng)新的活力，展現(xiàn)其國內(nèi)治理的成效，為其參與全球治理提供穩(wěn)固的國內(nèi)基礎(chǔ)。⑧Joseph R. Biden,“The Power of America’s Example: The Biden Plan for Leading the Democratic World to Meet the Challenges of the 21st Century,”https://joebiden.com/americanleadership/.（上 網(wǎng)時間：2022年10月20日）

最后是在大國競爭與權(quán)宜合作間謀求平衡。美國全球治理戰(zhàn)略調(diào)整邏輯是理性地以實現(xiàn)美國利益最大化為目標。2022年的《國家安全戰(zhàn)略報告》將大國地緣政治競爭與全球治理合作視為兩大挑戰(zhàn)，與其他大國的合作應(yīng)對全球挑戰(zhàn)是美國實現(xiàn)安全的必要條件。⑨National Security Strategy, White House, October 2022, pp.27-28；唐新華：“美國氣候戰(zhàn)略及中美氣候合作”，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2022年第1期，第8～16頁。中國、俄羅斯等被視為美國全球治理戰(zhàn)略的長期競爭對手，同時也被美國視為全球治理合作的對象。一方面，由于核武器的存在，主要大國間發(fā)生直接沖突的可能性較低，因而美國與其他大國間的競爭將是長期競爭，且在有限的合作與溝通中展開競爭。①Hal Brands,“America’s War for Global Order Is a Marathon,”https://foreignpolicy.com/2022/01/25/americas-war-forglobal-order-is-a-marathon/.（上網(wǎng)時間：2022年10月20日）其中主要的競爭目標就是全球影響力，主要的競爭場域就是全球治理機制，即在現(xiàn)有的全球治理中競爭話語權(quán)。同時，美國也極力避免因大國競爭造成全球治理體系的分裂，因為冷戰(zhàn)式的治理格局不利于美國全球影響力的擴展。另一方面，盡管美國的全球治理戰(zhàn)略更加突出大國競爭底色，然而全球問題本身的特性以及實現(xiàn)有效治理的艱巨性，促使美國在部分全球議題上選擇合作。在當前的全球治理格局中，氣候變化與數(shù)字化轉(zhuǎn)型是全球面臨的重大挑戰(zhàn)，也是大國競爭的核心議題。然而此類議題的治理無法靠美國的實力單打獨斗，大國間的協(xié)調(diào)與合作不可或缺。中國因其全球經(jīng)濟影響力以及在人工智能、數(shù)字治理上擁有部分優(yōu)勢，被視為潛在的全球治理領(lǐng)導者，故被美國當作在全球治理中的競爭對手。這一方面意味著美國與中國存在提供公共產(chǎn)品以及治理理念、規(guī)則制定權(quán)的競爭，另一方面則表明中國在全球治理中不可或缺，有效治理的實現(xiàn)離不開與中國的合作。實際上，美國在將中國視為對手的同時，中美在全球經(jīng)濟、氣候變化、公共衛(wèi)生、核擴散、網(wǎng)絡(luò)空間治理等領(lǐng)域具有廣闊的合作可能性。對雙方而言，合作是強化互信、提高全球治理效果的最優(yōu)選擇。當然，美國有著與新興大國進行治理合作的現(xiàn)實需求，卻受制于國內(nèi)政治、霸權(quán)利益等因素而無法全面合作，只能在競爭與合作間尋求平衡。

結(jié)語

當前拜登政府全面調(diào)整美國的全球治理議程，采取更加強調(diào)競爭和多邊主義的全球治理戰(zhàn)略。從特朗普時期的“美國優(yōu)先”專注美國利益，到拜登政府回歸多邊主義以增強全球領(lǐng)導力，美國的全球治理戰(zhàn)略受到國際體系轉(zhuǎn)型與全球治理現(xiàn)實的交互影響。

隨著國際社會對美國實力和地位產(chǎn)生相對衰落的預(yù)期，美國在全球治理中試圖延續(xù)其主導地位，并調(diào)整其參與全球治理的戰(zhàn)略。美國政府通過聚焦少數(shù)關(guān)鍵議題、重返多邊機制、與新興大國合作等方式來降低治理的成本，通過改善國內(nèi)治理、重視氣候治理等提升美國參與全球治理道德感召力，通過參與數(shù)字資產(chǎn)、人工智能等領(lǐng)域強化美國的主導地位。隨著全球治理議題的擴展與美國實力的下滑，美國對新興國家倡導的全球治理機制改革保持警惕，試圖與共享價值觀的西方國家繼續(xù)壟斷治理價值和治理規(guī)則。美國同樣具有推動全球治理機制變革的強烈動機，尤其是解決全球經(jīng)濟治理機制低效的問題。2022 年美國財政部長耶倫（Janet L.Yellen）提出了美國推動布雷頓森林體系更新的倡議。然而，這一計劃仍是以布雷頓森林體系為原型，以美國的規(guī)則和價值觀為主導。實際上，全球問題的解決并非美國參與全球治理的首要動機。在氣候變化議題上，美國國內(nèi)對氣候變化的影響與應(yīng)對策略尚且存在諸多爭論，拜登政府以氣候變化為全球治理的頭號議題，根本原因是美國在該領(lǐng)域具有經(jīng)濟、技術(shù)和道義上的優(yōu)勢，能夠通過氣候談判與合作獲取在大國競爭中的籌碼，通過聯(lián)合盟友設(shè)定治理規(guī)則和價值共同限制競爭對手。盡管拜登政府極力修補特朗普時期受損的美國全球聲譽，然而美國承擔全球責任的能力和意愿始終面臨質(zhì)疑。同時，拜登政府回歸基于共同利益的傳統(tǒng)多邊主義，與特朗普政府時期的戰(zhàn)略存在顯著差異，也不意味著美國在全球治理中對中國等新興大國的重視，而是側(cè)重于鞏固傳統(tǒng)的聯(lián)盟關(guān)系以應(yīng)對新興大國的競爭。因而，拜登政府的全球治理戰(zhàn)略在策略上更加務(wù)實，在實踐中也更具對抗性。

對中國而言，拜登政府強調(diào)大國競爭與全球挑戰(zhàn)的安全戰(zhàn)略，既增加了中美在全球議題上合作的可能性，也使得中國推動全球治理機制變革難度增加。全球治理機制將成為包括中美在內(nèi)的大國地位競爭主要場域，如何達成全球治理合作并深化擴大合作，改變大國競爭與對抗的潛在可能，是管控大國戰(zhàn)略競爭的關(guān)鍵所在。