朱旭 韓文超

[內(nèi)容提要] 2016 年以來，美日基礎(chǔ)設(shè)施合作在戰(zhàn)略協(xié)調(diào)、機(jī)制建設(shè)、基建融資以及項(xiàng)目推進(jìn)方面取得了較大進(jìn)展。美日基礎(chǔ)設(shè)施合作以對(duì)沖“一帶一路”為核心目標(biāo)，以構(gòu)建“非對(duì)稱優(yōu)勢(shì)”為基本思路，以政府催化私營部門為開發(fā)模式，以基礎(chǔ)設(shè)施合作撬動(dòng)關(guān)系治理為戰(zhàn)略邏輯，以差序化形式構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系，既是其“印太戰(zhàn)略”的經(jīng)濟(jì)實(shí)踐，也是對(duì)“印太戰(zhàn)略”的功能性補(bǔ)充。由于拜登政府執(zhí)政后美日等國在合作領(lǐng)域、合作原則上的分歧有所縮小，美日基礎(chǔ)設(shè)施合作短期內(nèi)在“軟性”基建領(lǐng)域?qū)⒂幸欢ㄍ七M(jìn)。然而，與“印太戰(zhàn)略”高度捆綁的關(guān)系決定了美日基礎(chǔ)設(shè)施合作難以獲得亞太國家廣泛認(rèn)可。同時(shí)，美國國內(nèi)阻力、中國“軟性”基建能力快速提升以及“高質(zhì)量”敘事與現(xiàn)實(shí)逐步脫節(jié)也阻礙著合作推進(jìn)。

完善的基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)于發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。自2013 年中國提出“一帶一路”倡議以來，美日澳印等主要大國先后將投資亞太國家基礎(chǔ)設(shè)施作為一項(xiàng)系統(tǒng)性戰(zhàn)略來實(shí)施。2016 年前后，美日確立“高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系”（PQI），兩國在亞太地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施合作由此起步。在此之后，美日基礎(chǔ)設(shè)施合作被整合進(jìn)“印太戰(zhàn)略”框架，在區(qū)域戰(zhàn)略協(xié)調(diào)、機(jī)制建設(shè)、基建融資以及實(shí)體項(xiàng)目推進(jìn)等方面取得進(jìn)展，并逐漸拓展，初步形成以美日澳印四方安全對(duì)話機(jī)制為核心的“印太基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”。美日基礎(chǔ)設(shè)施合作既指僅限于美日兩國的狹義雙邊合作，也包含廣義概念，即以美日澳印四方安全對(duì)話機(jī)制為核心的“印太”基礎(chǔ)設(shè)施合作。作為本文研究對(duì)象的美日基礎(chǔ)設(shè)施合作，主要是從廣義角度定義的。①由于美日澳印四國基礎(chǔ)設(shè)施合作由美日兩國首先發(fā)起，以美日兩國為核心，且多數(shù)項(xiàng)目均“美日+”的形式開展，因而以“美日基礎(chǔ)設(shè)施合作”指代四國合作是合適的。

一、美日基礎(chǔ)設(shè)施合作的進(jìn)展與現(xiàn)狀

美日在亞太地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資雖有較長歷史，但真正作為一項(xiàng)系統(tǒng)性戰(zhàn)略加以實(shí)施，則被普遍認(rèn)為起始于2016 年前后。為推進(jìn)“亞太再平衡”戰(zhàn)略，奧巴馬政府在第二任期內(nèi)多措并舉著力擴(kuò)大在亞太地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投入規(guī)模，改變了美國在地緣外交中長期忽視基礎(chǔ)設(shè)施投資的局面。2015 年安倍政府提出構(gòu)建“高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系”，美日基礎(chǔ)設(shè)施合作正式起步。2017年11月，特朗普政府提出“印太戰(zhàn)略”。隨著“亞太”轉(zhuǎn)向“印太”，美日基礎(chǔ)設(shè)施合作轉(zhuǎn)而在“印太戰(zhàn)略”的框架下推進(jìn)。拜登政府執(zhí)政后為美日基礎(chǔ)設(shè)施合作提供了更多支持。概而言之，近年來美日基礎(chǔ)設(shè)施合作在戰(zhàn)略協(xié)調(diào)、機(jī)制建設(shè)、基建融資以及項(xiàng)目推進(jìn)等領(lǐng)域取得了較大進(jìn)展。

在戰(zhàn)略協(xié)調(diào)方面，以“印太戰(zhàn)略”為主體框架，以美日為核心，澳大利亞與印度為次級(jí)支點(diǎn)國家的基礎(chǔ)設(shè)施合作架構(gòu)目前已經(jīng)形成。日本對(duì)亞太地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資的關(guān)注比美國更早，也是最早提出“印太戰(zhàn)略”的國家之一。第二次上臺(tái)后，安倍政府提出基礎(chǔ)設(shè)施出口方案，①Tommo Kikuchi and Sayaka Unzaki,“Japanese Infrastructure Investment in Southeast Asia,”Policy Report,May 2019,p.8.并著手制定“印太戰(zhàn)略”。2015 年5 月，安倍晉三在第21 屆國際交流會(huì)議晚餐會(huì)上首次提出“高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系”倡議，②“Japan and China Rivalry Reborn:As China and Japan Vie for Dominant Influence in Southeast Asia, the Region Benefits from the Aid It Receives from Both Economic Giants,”https://southeastasiaglobe.com/china-japan-rivalry/.（上網(wǎng)時(shí)間：2022年11月11日）拉開了美日基礎(chǔ)設(shè)施合作的序幕。特朗普政府公布“印太戰(zhàn)略”后，美日著力對(duì)接兩國“印太戰(zhàn)略”，美日基礎(chǔ)設(shè)施合作也轉(zhuǎn)而在“印太戰(zhàn)略”框架下推進(jìn)。在此之后，澳大利亞與印度兩國也先后加入合作。2017 年9 月，美日印三方?jīng)Q定在“印太”的某些“關(guān)鍵戰(zhàn)略港口”開展基礎(chǔ)設(shè)施合作。2017年11月，美日澳印重啟四方安全對(duì)話，“印太戰(zhàn)略”與印度“東向政策”的對(duì)接也提上日程。2018 年4 月，美日印三國外交部局長級(jí)會(huì)議討論了在“印太”共同推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目事宜。同年5 月，美日印三方主導(dǎo)的“印太基礎(chǔ)設(shè)施三邊論壇”成立，標(biāo)志著印度正式加入合作。③游啟明：“霸權(quán)護(hù)持戰(zhàn)略類型與特朗普政府的對(duì)華戰(zhàn)略研究”，《新疆社會(huì)科學(xué)》，2019年第6期，第58~68頁。2018 年7 月，美日澳建立“印太基礎(chǔ)設(shè)施投資伙伴關(guān)系”，澳大利亞也隨之成為美日合作體系的一員。由此，美日澳印完成戰(zhàn)略協(xié)調(diào)，四國基礎(chǔ)設(shè)施合作被統(tǒng)一整合進(jìn)“印太戰(zhàn)略”的主體框架，確立了美日基礎(chǔ)設(shè)施合作的宏觀戰(zhàn)略架構(gòu)。

在機(jī)制建設(shè)上，美日基礎(chǔ)設(shè)施合作目前已形成由“全球高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”（PGII）、“印太經(jīng)濟(jì)框架”（IPEF）以及四方基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)小組共同構(gòu)成的“印太”基礎(chǔ)設(shè)施合作機(jī)制?！叭蚋哔|(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”在2022年七國峰會(huì)上提出，大體上繼承了2021 年七國峰會(huì)公布的“建設(shè)更美好世界”（B3W）計(jì)劃，具有濃厚的意識(shí)形態(tài)色彩，核心內(nèi)容為制定全球基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)范，即以西方標(biāo)準(zhǔn)定義“高質(zhì)量”原則，并謀求以“民主價(jià)值觀”引領(lǐng)和驅(qū)動(dòng)全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這是美日基礎(chǔ)設(shè)施合作機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)。2016 年以來，《促進(jìn)高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施投資伊勢(shì)志摩原則》確立的“高質(zhì)量”五項(xiàng)原則，即成本效益與安全，技術(shù)轉(zhuǎn)移、就業(yè)與能力提升，社會(huì)與環(huán)境協(xié)調(diào)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與戰(zhàn)略聯(lián)接以及金融資源的有效利用④“G7 Ise-Shima Principles for Promoting Quality Infrastructure Investment,”https://www.mofa.go.jp/files/000160272.pdf.（上網(wǎng)時(shí)間：2022年11月11日）已成為美日基礎(chǔ)設(shè)施合作的基本原則。“印太經(jīng)濟(jì)框架”于2022 年5 月拜登訪日期間啟動(dòng)，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為“四個(gè)關(guān)鍵支柱”之一，并將美日澳印四國以及馬來西亞、文萊、印尼、新西蘭、菲律賓、新加坡、泰國和越南7個(gè)東南亞國家納入其中，整合了基礎(chǔ)設(shè)施合作主導(dǎo)國與主要目標(biāo)國的伙伴關(guān)系。自啟動(dòng)以來，“印太經(jīng)濟(jì)框架”加強(qiáng)了與“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃”（BDN）、“經(jīng)濟(jì)繁榮網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃”（EPN）等原有機(jī)制的對(duì)接，構(gòu)建起美日基礎(chǔ)設(shè)施合作的區(qū)域新架構(gòu)。四方基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)小組于2021 年9 月設(shè)立，負(fù)責(zé)美日澳印四國內(nèi)部協(xié)調(diào)。成立以來，四方基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)小組在能源、衛(wèi)生、數(shù)字經(jīng)濟(jì)以及女性發(fā)展等領(lǐng)域整合了美日戰(zhàn)略能源伙伴關(guān)系（JUSEP）、美日湄公河電力伙伴關(guān)系（JUMPP）、“印太基礎(chǔ)設(shè)施三邊論壇”、“數(shù)字連接和網(wǎng)絡(luò)安全伙伴關(guān)系”（DCCP）以及清潔氫合作伙伴關(guān)系等原有機(jī)制，夯實(shí)了四國的基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系?？傮w來說，“全球高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”、“印太經(jīng)濟(jì)框架”與四方基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)小組從頂層原則設(shè)計(jì)、區(qū)域伙伴關(guān)系以及核心成員協(xié)調(diào)三個(gè)層次實(shí)現(xiàn)彼此嵌套，共同搭建起美日基礎(chǔ)設(shè)施合作的機(jī)制框架。

基建融資一直是美日基礎(chǔ)設(shè)施合作的重點(diǎn)。目前，美日基礎(chǔ)設(shè)施合作已經(jīng)建立起“政府融資引導(dǎo)+私人與市場(chǎng)資本主導(dǎo)”的融資體系。在官方層面，美日澳印四國整合了政府融資結(jié)構(gòu)，確立了政府融資在基建融資中的“引導(dǎo)”地位。為提升投資能力，日本早在2014年就設(shè)立了交通與城市發(fā)展海外基礎(chǔ)設(shè)施投資公司。美日基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系建立后，兩國加強(qiáng)了政府融資對(duì)接。2018年6月，安倍晉三在第24 屆國際交流會(huì)議上宣布三年內(nèi)為“印太”地區(qū)提供500 億美元融資額度，以擴(kuò)大美日基建項(xiàng)目資金池。①『第24 回國際交流會(huì)議「アジアの未來」晩さん會(huì)安倍総理スピーチ』、平成 30 年6 月 11 日、http://www.kantei.go.jp/jp/98_abe/statement/2018/0611speech.html.（上網(wǎng)時(shí)間：2022年11月11日）同年7 月，美國國卿蓬佩奧宣布設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施交易與援助網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目，并在隨后建立交易咨詢基金與全球基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)委員會(huì)等咨詢和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。8 月，蓬佩奧再次公布一項(xiàng)資金總額度為1.13 億美元的投資計(jì)劃，覆蓋數(shù)字、能源與基建三大領(lǐng)域。9 月，美國國會(huì)通過《善用投資促進(jìn)發(fā)展法案》（BUILD），將發(fā)展信貸管理局（DCA）與海外私人投資公司（OPIC）合并為國際發(fā)展金融公司（DFC），確立了美國政府在“印太”基礎(chǔ)設(shè)施投資中的引導(dǎo)地位。②仇朝兵：“‘印太戰(zhàn)略’下美國與印太國家的經(jīng)濟(jì)接觸”，《美國研究》，2020年第5期，第87~121頁。隨著被整合進(jìn)美日基礎(chǔ)設(shè)施合作體系，澳印兩國也先后加入美日政府融資框架。2018 年11 月，美國海外私人投資公司、澳大利亞外交貿(mào)易部及出口金融保險(xiǎn)公司（Efic）、日本國際協(xié)力銀行簽署三方諒解備忘錄，為印尼等國提供基礎(chǔ)設(shè)施融資支持。2022 年5 月，美日印澳四國在東京峰會(huì)上進(jìn)一步探討了加強(qiáng)政府融資合作事宜。

以政府融資作為杠桿與再保險(xiǎn)手段，私人融資與國際多邊組織成為基礎(chǔ)設(shè)施融資體系中的主導(dǎo)力量，且融資規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。③吳澤林、王?。骸懊罋W全球基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃及其對(duì)中國的影響”，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2022年第3期，第9~16頁。2017 年11 月，特朗普在出席APEC工商領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議時(shí)表示將支持世界銀行、亞行以及私人資本參與“印太”基建項(xiàng)目，以作為對(duì)政府主導(dǎo)型模式的替代選擇，履行美國對(duì)地區(qū)伙伴的發(fā)展承諾。④“Remarks by President Trump at APEC CEO Summit,”https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trumpapec-ceo-summit-da-nang-vietnam/.（上網(wǎng)時(shí)間：2022年11月11日）同年12 月，美國海外私人投資公司與日本協(xié)力銀行達(dá)成了支持兩國私營企業(yè)在“印太”開展基礎(chǔ)設(shè)施投資的協(xié)議。2019年10月，美日澳宣布啟動(dòng)“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃”。該計(jì)劃的主要目標(biāo)是制定一套基于透明、問責(zé)、遵守財(cái)產(chǎn)及資源主權(quán)、尊重人權(quán)法治的善治實(shí)踐的基礎(chǔ)設(shè)施合作標(biāo)準(zhǔn)，并提升私營部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的整體水平。2020 年2 月，美國財(cái)政部與日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、財(cái)務(wù)省簽署合作備忘錄，攜手解決私營部門投資的規(guī)則與市場(chǎng)問題。⑤“United States and Japan Sign Memorandum of Cooperation Strengthening Energy and Infrastructure Finance and Market Building,”https://home.treasury.gov/news/press-releases/sm894.（上網(wǎng)時(shí)間：2022年11月12日）2021 年七國集團(tuán)發(fā)布的“重建更美好世界”倡議計(jì)劃將私人資本引入氣候變化減緩和適應(yīng)、全球健康、性別平等以及信息和通信技術(shù)四個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域。⑥“Investments in Critical Infrastructure Can Promote Trade and Regional Connectivity, Create Jobs, and Foster Economic Growth in Developing Countries,”https://www.dfc.gov/our-work/infrastructure.（上網(wǎng)時(shí)間：2022年11月12日）2022 年5 月，美日印澳四國融資部門在領(lǐng)導(dǎo)人東京峰會(huì)上宣布大幅擴(kuò)大私人部門融資規(guī)模，并在未來5 年向“印太”基建注入500 億美元。在國際多邊組織融資方面，2017 年以來，世界銀行正越來越多地受美日等國關(guān)注。數(shù)十年來，世界銀行一直倡導(dǎo)市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的發(fā)展方式，每年向中低收入國家提供數(shù)十億美元的基建投資，且每1 美元的國際公共援助資金就能撬動(dòng)46 美元的私營企業(yè)融資。近年來，世界銀行以及亞洲開發(fā)銀行等多邊機(jī)構(gòu)積極參與美日基礎(chǔ)設(shè)施融資，在擴(kuò)大美日基礎(chǔ)設(shè)施合作資金池規(guī)模的同時(shí)，優(yōu)化了資金構(gòu)成，提升了資金鏈韌性。

在項(xiàng)目進(jìn)展上，2017 年以來，美日基礎(chǔ)設(shè)施合作主要在東南亞、南亞次大陸以及南太平洋三大核心區(qū)域展開，取得了一系列合作成果。從基礎(chǔ)設(shè)施的性質(zhì)上，上述合作成果可分兩類。一是“硬性”基礎(chǔ)設(shè)施，代表性成果有：越南南部城市胡志明市的城市鐵路建設(shè)改善項(xiàng)目以及政務(wù)服務(wù)數(shù)字化建設(shè)；印尼可再生能源項(xiàng)目，如印尼爪哇1 號(hào)天然氣發(fā)電項(xiàng)目；湄公河流域電網(wǎng)聯(lián)通提升項(xiàng)目；⑦Office of the Spokesperson,“Joint Statement on the Japan-United States Mekong Power Partnership (JUMPP),”https://mm.usembassy. gov / joint-statement - on-the-japan-united-states-mekongpower-partnership-jumpp/.（上網(wǎng)時(shí)間：2022年11月12日）孟加拉國基礎(chǔ)設(shè)施完善計(jì)劃；東南亞地區(qū)海岸減災(zāi)設(shè)施援助項(xiàng)目；巴布亞新幾內(nèi)亞電力與光纖項(xiàng)目；日本—關(guān)島—澳大利亞海底光纖電纜項(xiàng)目；密克羅尼西亞聯(lián)邦等南太島國的機(jī)場(chǎng)、港口與網(wǎng)絡(luò)建設(shè)項(xiàng)目。二是“軟性”基礎(chǔ)設(shè)施，代表性成果有：東盟工業(yè)控制系統(tǒng)與數(shù)字產(chǎn)業(yè)培訓(xùn)；東盟數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施與智慧城市建設(shè)；①“Remarks by Vice President Pence at the 6th U.S.-ASEAN Summit,”https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarksvice-president-pence-6th-u-s-asean-summit/.（上網(wǎng)時(shí)間：2022 年11 月12日）“印太氣候伙伴關(guān)系”“綠色航運(yùn)網(wǎng)絡(luò)”以及“清潔氫合作伙伴關(guān)系”建設(shè)；性別平等項(xiàng)目擴(kuò)大計(jì)劃，“印太”女性企業(yè)家援助工程，打擊性暴力；“新冠肺炎疫苗實(shí)施計(jì)劃”（COVAX）以及醫(yī)療衛(wèi)生培訓(xùn)等。這其中，“軟性”基建項(xiàng)目大多在拜登政府時(shí)期被提上日程，預(yù)示著美日基礎(chǔ)設(shè)施合作在項(xiàng)目側(cè)重點(diǎn)上已經(jīng)出現(xiàn)較大轉(zhuǎn)變。

二、美日基礎(chǔ)設(shè)施合作的特征

自2017年特朗普政府提出“印太戰(zhàn)略”后，美日基礎(chǔ)設(shè)施合作始終在“印太戰(zhàn)略”的框架下推進(jìn)，因而在考察美日基礎(chǔ)設(shè)施合作時(shí)，應(yīng)“超越基礎(chǔ)設(shè)施本身，從‘印太戰(zhàn)略’的宏觀視角出發(fā)”。②仇朝兵：“美國‘印太戰(zhàn)略’下的基礎(chǔ)設(shè)施合作及其對(duì)中國的意涵”，《國際經(jīng)濟(jì)合作》，2022年第2期，第20~29頁。由此看來，美日基礎(chǔ)設(shè)施合作既是“印太戰(zhàn)略”的經(jīng)濟(jì)實(shí)踐，也是在功能上對(duì)“印太戰(zhàn)略”的補(bǔ)充。

其一，美日基礎(chǔ)設(shè)施合作以對(duì)沖“一帶一路”倡議為核心目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)利益雖是美日合作的考量之一，但并不占據(jù)主導(dǎo)地位。事實(shí)上，美日等國主要是從大國競(jìng)爭(zhēng)角度認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的。③劉飛濤：“美國‘印太’基礎(chǔ)設(shè)施投資競(jìng)爭(zhēng)策略”，《國際問題研究》，2019年第4期，第1~20頁。2013年以來，“一帶一路”倡議的推進(jìn)有效改善了亞太發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施匱乏的現(xiàn)狀。美日焦慮地看待這一變化。2017 年時(shí)任美國國務(wù)卿蒂勒森（Rex Tillerson）在大西洋理事會(huì)演講時(shí)公開指責(zé)中國借助“一帶一路”重建規(guī)則。④Rex Tillereson,“Meeting the Foreign Policy Challenges of 2017 and Beyond,”https://www.state.gov/secretary/remarks/2017/12/276570.html.（上網(wǎng)時(shí)間：2022年11月12日）2017年特朗普政府發(fā)布的《美國國家安全戰(zhàn)略》污蔑中國基礎(chǔ)設(shè)施投資是為了地緣政治目的，是要讓地區(qū)國家服從中國的政治和安全議程，削弱美國的秩序主導(dǎo)力。⑤National Security Stratgy,White House,December 2017,p.46.在2018年2 月召開的慕尼黑安全會(huì)議上，日本外相河野太郎呼吁日本等盟友協(xié)助美國共同應(yīng)對(duì)“一帶一路”倡議。⑥『第54回ミュンヘン安全保障會(huì)議パネル討論「脅威に曬される自由な國際秩序」河野太郎外務(wù)大臣によるステートメント』、平成 30 年 2 月 16 日、https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/000336391.pdf.（上網(wǎng)時(shí)間：2022年11月12日）安倍晉三在談及“一帶一路”倡議時(shí)更是諷刺道，“我們絕不能讓盜版技術(shù)打敗先進(jìn)技術(shù)”。⑦韋宗友：“美日在東南亞地區(qū)能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作：舉措、動(dòng)因與制約因素”，《南洋問題研究》，2020年第3期，第1~11頁。在2021 年6 月召開的七國峰會(huì)上，美日等國表達(dá)了對(duì)國際秩序走向“失序”的擔(dān)憂。拜登政府官員更是明確表示“重建更美好世界”不僅僅為發(fā)展中國家提供了基建項(xiàng)目，還將通過提供高質(zhì)量選擇，最終打敗“一帶一路”。2022 年5 月，美日澳印四國在東京峰會(huì)上重申了通過“高質(zhì)量”“可持續(xù)”的基礎(chǔ)設(shè)施投資逐步取代“一帶一路”的目標(biāo)。⑧“FACT SHEET: Quad Leaders’Tokyo Summit 2022,”https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/23/fact-sheet-quad-leaders-tokyo-summit-2022/.（上網(wǎng)時(shí)間：2022 年11 月12日）顯然，在美日等國狹隘的秩序觀中，“一帶一路”已成為中國達(dá)成政治與軍事目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)武器，⑨王達(dá)、李征：“全球疫情沖擊背景下美國對(duì)華‘脫鉤’戰(zhàn)略與應(yīng)對(duì)”，《東北亞論壇》，2020年第5期，第47~62頁。因而必須加以遏制，特別是應(yīng)確保中國不能獲得具有戰(zhàn)略意義的港口、航道以及陸上設(shè)施。由此，美日將基礎(chǔ)設(shè)施合作嵌入到“印太戰(zhàn)略”遏制中國崛起與保衛(wèi)規(guī)則秩序的目標(biāo)之中，使之成為對(duì)沖和遏制“一帶一路”的工具。

其二，以構(gòu)建“非對(duì)稱優(yōu)勢(shì)”實(shí)現(xiàn)價(jià)值觀驅(qū)動(dòng)是美日基礎(chǔ)設(shè)施合作的基本思路。美日等國提供的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與“一帶一路”的不同之處在于美日承諾的資金很少，且在部分領(lǐng)域存在技術(shù)劣勢(shì)。相比之下，中國政府將國家貸款與合同結(jié)合在一起，并充分發(fā)揮工程建設(shè)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，使中國公司有能力承建規(guī)模更大、周期更長的基建項(xiàng)目，從而在與美日企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中占得先機(jī)。2020 年全球最大的20家建筑承包商中就有14家為中國企業(yè)，美日澳印均無一家企業(yè)上榜。同年，中國企業(yè)在海外贏得了23 億美元的世界銀行基礎(chǔ)設(shè)施合同，而美國公司數(shù)額僅為2700 萬美元。①Charles Kenny and Scott Morris,“America Shouldn’t Copy China’s Belt and Road Initiative,”https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2022-06-22/america-shouldnt-copy-chinas-beltand-road-initiative.（上網(wǎng)時(shí)間：2022年11月12日）在難以在硬基建領(lǐng)域撼動(dòng)中國企業(yè)的背景下，構(gòu)建“非對(duì)稱優(yōu)勢(shì)”成為美日基礎(chǔ)設(shè)施合作的主要思路。在實(shí)踐中，除了繼續(xù)在戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)國家與中國直接爭(zhēng)奪外②John Pomfret,“China’s Debt Traps around the World Are a Trademark of Its Imperialist Ambitions,”https://www.washingtonpost.com/news/global-opinions/wp/2018/08/27/chinas-debt-traps-aroundthe-world-are-a - trademark-of-its-imperialist-ambitions/? utm_term=.108e9ac14daf.（上網(wǎng)時(shí)間：2022年10月20日），美日等國將數(shù)字經(jīng)濟(jì)、公共衛(wèi)生、高等教育、氣候變化以及促進(jìn)性別平等等議題視為“更廣泛的基礎(chǔ)設(shè)施”的一部分，并集中投資這類“軟性”基建項(xiàng)目，③Caroline Crystal,“The G7’s B3W Infrastructure Plan Can’t Compete with China.That’s Not the Point,”https://www.cfr.org/blog/g7s-b3w-infrastructure-plan-cant-compete-china-thats-not-point.（上網(wǎng)時(shí)間：2022年11月13日）而非中國公司擅長的“硬性”基礎(chǔ)設(shè)施。④The Belt and Road Initiative: Progress, Contributions and Prospects,Foreign Languages Press,2019.這一點(diǎn)在拜登政府時(shí)期體現(xiàn)得更加明顯：美國國際開發(fā)金融公司公布的合作項(xiàng)目絕大多數(shù)為“軟性”基礎(chǔ)設(shè)施，只有兩類“硬性”項(xiàng)目。⑤“Who We Are,”https://www.dfc.gov/who-we-are.（上網(wǎng)時(shí)間：2022年11月13日）而這正是美日提倡的“以價(jià)值觀驅(qū)動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施合作”的內(nèi)涵之所在。因?yàn)樵诿廊盏葒磥?，西方國家在軟?shí)力領(lǐng)域具有不可比擬的優(yōu)勢(shì)，美國正主導(dǎo)著一個(gè)親西方的全球伙伴關(guān)系網(wǎng)，特別是美國的高等教育體系培養(yǎng)了全球幾乎所有國家的商業(yè)和政治領(lǐng)袖，而這是中國當(dāng)前正在復(fù)制但短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，美日應(yīng)守住并擴(kuò)大這一優(yōu)勢(shì)。正如查爾斯·肯尼（Charles Kenny）所言：“如果美國想要真正與中國競(jìng)爭(zhēng)，那么就應(yīng)利用好令人艷羨的軟實(shí)力優(yōu)勢(shì)，而不是與中國的建筑公司搶奪混凝土工程?！雹轈harles Kenny and Scott Morris,“America Shouldn’t Copy China’s Belt and Road Initiative,”https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2022-06-22/america-shouldnt-copy-chinas-beltand-road-initiative.（上網(wǎng)時(shí)間：2022年11月13日）

其三，美日基礎(chǔ)設(shè)施合作以政府催化私營部門為開發(fā)模式。與“一帶一路”由國有企業(yè)和政策性銀行主導(dǎo)的開發(fā)模式不同，美日基礎(chǔ)設(shè)施合作反對(duì)政府與國有資本在合作中發(fā)揮主導(dǎo)作用，批評(píng)其會(huì)導(dǎo)致腐敗、不透明以及債務(wù)陷阱。國務(wù)卿布林肯（Antony Blinken）在演講中表示：“我們必須確保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以恰當(dāng)方式進(jìn)行，因?yàn)槭聦?shí)經(jīng)常不是這樣?，F(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目很少堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)，既不夠安全也不夠持久?！雹叱鸪骸懊绹√珣?zhàn)略’下的基礎(chǔ)設(shè)施合作及其對(duì)中國的意涵”，《國際經(jīng)濟(jì)合作》，2022年第2期，第20~29頁。作為替代模式，美日主張由私營企業(yè)和市場(chǎng)主導(dǎo)開發(fā)進(jìn)程，政府則發(fā)揮引導(dǎo)和催化作用。在具體實(shí)踐中，政府催化私營部門總體上表現(xiàn)為四位一體格局：美國國際開發(fā)署（USAID）起主導(dǎo)作用，負(fù)責(zé)提供技術(shù)援助、管理支持與項(xiàng)目分包；美日澳印四國外交機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)構(gòu)建對(duì)話平臺(tái)；美國國際發(fā)展金融公司、美國進(jìn)出口銀行、千禧基金、世界銀行與亞洲開發(fā)銀行等負(fù)責(zé)提供資本與風(fēng)險(xiǎn)緩沖工具，催化私營部門的基建投資；美日澳印四國財(cái)政部門負(fù)責(zé)對(duì)接?xùn)|道國財(cái)政機(jī)構(gòu)，在宏觀經(jīng)濟(jì)政策、投資準(zhǔn)入等領(lǐng)域?yàn)樗綘I部門提供支持?？偟膩碚f，政府催化私營部門的實(shí)質(zhì)在于以再保險(xiǎn)為杠桿吸引私人資本與私營企業(yè)。美日等國強(qiáng)調(diào)，這一開發(fā)模式建立在公正透明以及可持續(xù)的基礎(chǔ)上，是規(guī)避腐敗、主權(quán)依附以及生態(tài)退化的“善治實(shí)踐”。前美國國際開發(fā)署署長馬克·格林（Mark Green）曾表示，公開、透明的行政原則與融資方式允許民主國家政府與市場(chǎng)開展良好互動(dòng)。美國政府每投入1美元就能夠帶動(dòng)私營部門50 美元至100 美元的投資，其產(chǎn)生的社會(huì)效益將大于“一帶一路”。

其四，以基礎(chǔ)設(shè)施撬動(dòng)關(guān)系治理是美日基礎(chǔ)設(shè)施合作的戰(zhàn)略邏輯。一般認(rèn)為，美日基礎(chǔ)設(shè)施合作對(duì)“一帶一路”的對(duì)沖主要體現(xiàn)在具體項(xiàng)目的爭(zhēng)奪上。這一觀點(diǎn)對(duì)于特朗普政府時(shí)期的美日合作具備充分的解釋力，但卻無法說明拜登政府的基建偏好。如前所述，2021 年以來，美日集中投資“軟性”基建項(xiàng)目，這使得美日基礎(chǔ)設(shè)施合作與“一帶一路”倡議的對(duì)沖關(guān)系并不突出。⑧魏玲、劉淑琦：“不對(duì)稱與發(fā)展自主：東南亞應(yīng)對(duì)中美基建競(jìng)爭(zhēng)”，《南洋問題研究》，2022年第3期，第1~16頁。相反，在大國博弈背景下，基礎(chǔ)設(shè)施的地緣戰(zhàn)略屬性凸顯，①毛維準(zhǔn)：“大國基建競(jìng)爭(zhēng)與東南亞安全關(guān)系”，《國際政治科學(xué)》，2020年第2期，第109~147頁。作為權(quán)力投射，蘊(yùn)含著優(yōu)化國家間關(guān)系治理的巨大潛力。理解這一點(diǎn)需要從“印太”概念出發(fā)。在美日看來，“印太戰(zhàn)略”的根本困境源于“印太”概念尚未區(qū)域化。②Tomohiko Satake and Ryo Sahashi,“The Rise of China and Japan’s‘Vision’ for Free and Open Indo-Pacific,”Journal of Contemporary China,Vol 30,No.127,2021,pp.18-35.“印太”作為地緣政治概念的產(chǎn)生更多是美日為將印度拉入四方安全對(duì)話機(jī)制而折衷的結(jié)果，映射出美國對(duì)中國崛起的強(qiáng)烈不安。自提出以來，由于高度側(cè)重安全議題，加之域內(nèi)國家按照其各自訴求對(duì)“印太”概念進(jìn)行本土化表述，“印太”并未發(fā)展為區(qū)域性概念，“印太戰(zhàn)略”總體上停留在“服務(wù)美日、抬高印度、排斥中國”的層面。亞太地區(qū)的發(fā)展模式?jīng)Q定了域內(nèi)國家大多重視結(jié)果導(dǎo)向，且各國更容易在發(fā)展議題上建立共識(shí)，這使得基礎(chǔ)設(shè)施具有生成區(qū)域性“印太”概念的獨(dú)特潛力。特別是，印度尼西亞主導(dǎo)的“印太展望”（AOIP）對(duì)東盟中心主義只是進(jìn)行了程序上的規(guī)定，③“ASEAN Outlook on the Indo-Pacific,”https://asean.org /storage / 2019 / 06 / ASEAN-Outlook-on-the - Indo-Pacific_FINAL_22062019.pdf.（上網(wǎng)時(shí)間：2022年11月13日）缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)容，這讓美日看到了將價(jià)值觀嵌入到東盟程序性規(guī)范中的可能。④程蘊(yùn)：“日本‘印太戰(zhàn)略構(gòu)想’推進(jìn)過程中的‘中心化’與‘去中心化’”，《日本學(xué)刊》，2021年第5期，第87~108頁。正是基于這一判斷，美日主張以基礎(chǔ)設(shè)施為杠桿，對(duì)接?xùn)|盟中心原則，⑤添谷芳秀「日本のインド太平洋外交と近隣外交」、『國際問題』、2020年1·2月號(hào)、23~24頁。使亞太國家以自己支持的方式參與到“印太”概念生成過程中，削弱域內(nèi)弱小行為體被排斥在外的消極感覺，使“印太”概念為域內(nèi)國家內(nèi)化。作為嘗試，早在2019 年5 月召開的亞洲開發(fā)銀行年度會(huì)議上，美國就與印度尼西亞等國討論了高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施投資指導(dǎo)原則。即便是在四國內(nèi)部，基礎(chǔ)設(shè)施也同樣關(guān)鍵。印度之所以在2017 年同意重啟四方安全對(duì)話，很大程度上應(yīng)歸因于美日澳共同反對(duì)“中巴經(jīng)濟(jì)走廊”的立場(chǎng)。⑥“US Backs India’s Opposition to China’s One Belt, One Road Initiative,”https://www.hindustantimes.com/world-news/usbacks-india-s-opposition-to-china-sone-belt-one-road-initiative/storymgOIpaVs3i65gtaNRxzMNI.html.（上網(wǎng)時(shí)間：2022年11月13日）

其五，美日基礎(chǔ)設(shè)施合作在體系上具有顯著的差序化結(jié)構(gòu)。隨著美日基礎(chǔ)設(shè)施合作被整合進(jìn)“印太戰(zhàn)略”，“印太戰(zhàn)略”的體系模式得以主導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施合作?！坝√珣?zhàn)略”存在一個(gè)對(duì)成員進(jìn)行關(guān)系治理以及對(duì)合作議程與價(jià)值規(guī)范進(jìn)行功能引導(dǎo)的“規(guī)范倡導(dǎo)核心”，亦即“指導(dǎo)性聯(lián)盟”。這一“指導(dǎo)性聯(lián)盟”狹義上包含美日兩國，廣義上是指由美日澳印組成的四方安全對(duì)話機(jī)制。指導(dǎo)性聯(lián)盟的存在決定了“印太戰(zhàn)略”內(nèi)嵌著顯著的權(quán)力差序格局，這是美日基礎(chǔ)設(shè)施合作在體系上存在差序化結(jié)構(gòu)的根本原因。一方面，在基礎(chǔ)設(shè)施合作中，美日澳印四國占據(jù)著絕對(duì)的主導(dǎo)地位，決定著資金籌募、項(xiàng)目篩選、推進(jìn)以及效果評(píng)估等方方面面，是“印太”基礎(chǔ)設(shè)施投資伙伴網(wǎng)絡(luò)的核心。在進(jìn)一步區(qū)分后還可以看到，在美日澳印四國中，美日兩國占據(jù)著絕對(duì)中心的地位，澳印兩國則是美日基礎(chǔ)設(shè)施合作體系的次級(jí)支點(diǎn)國家。正因如此，美日基礎(chǔ)設(shè)施合作經(jīng)常以美日澳、美日印等形式出現(xiàn)。另一方面，在敘事結(jié)構(gòu)上，美日力求在基礎(chǔ)設(shè)施合作中嵌入和輸出“高質(zhì)量”話語體系對(duì)域內(nèi)發(fā)展中國家是先驗(yàn)性給定的，而非平等共商的結(jié)果。自2015年日本提出建立“高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施投資伙伴”后，“高質(zhì)量”話語在內(nèi)涵上始終由美日等“指導(dǎo)性聯(lián)盟”國家主導(dǎo)和定義，如2015年日本確立的“高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施”五大特征⑦『第21回経協(xié)インフラ戦略會(huì)議、質(zhì)の高いインフラパートナーシップのフォローアップ』、平成27 年11 月9 日、http://www.kantei.go.jp/jp/singi/keikyou/dai21/siryou1.pdf.（上網(wǎng)時(shí)間：2022 年11月13日）、2016 年G7 峰會(huì)確立的伊勢(shì)志摩原則以及2018年APEC峰會(huì)期間美日公布的高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施投資原則等。⑧“APEC Guidebook on Quality of Infrastructure Development and Investment,”http://publications.apec.org/Publications/2014/11/APEC-Guidebook-on-Quality-of-Infrastructure-Development-and-Investment（.上網(wǎng)時(shí)間：2022年11月13日）盡管美日強(qiáng)調(diào)尊重“東盟中心”原則，展示出一種開放姿態(tài)，但發(fā)展中國家實(shí)質(zhì)上并不居于中心地位，其主體性被壓制，關(guān)注包容、說服及良性競(jìng)爭(zhēng)的本土敘事被自上而下地吸收進(jìn)美日等國主導(dǎo)的敘事中，導(dǎo)致本土敘事在內(nèi)涵上被解構(gòu)和重新表達(dá)，其在區(qū)域秩序構(gòu)建中的潛力也很大程度上被忽視。

三、美日基礎(chǔ)設(shè)施合作的前景

2021 年以來，四方基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)小組、“印太經(jīng)濟(jì)框架”以及“全球高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”先后成立。以此為依托，美日等國積極協(xié)調(diào)區(qū)域伙伴關(guān)系，完善機(jī)制建設(shè)，拓展融資渠道，并以“軟性”基建項(xiàng)目為重心，在亞太地區(qū)廣泛開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，值得認(rèn)真關(guān)注。

美日基礎(chǔ)設(shè)施合作在短期內(nèi)具備一定的有利條件。其一，拜登政府執(zhí)政以來，美日等國在合作領(lǐng)域、合作原則上的分歧顯著縮小。從合作領(lǐng)域看，相較于特朗普時(shí)期美日澳印四國間存在的較大分歧，拜登政府將“軟性”基建項(xiàng)目作為重點(diǎn)加以推進(jìn)，高度契合了日本、澳大利亞等國的基礎(chǔ)設(shè)施偏好。特別是，拜登政府?dāng)U大了公共研究的預(yù)算分撥，在留學(xué)生簽證審批、獎(jiǎng)學(xué)金資助、向非美國人提供聯(lián)邦學(xué)生貸款以及高學(xué)歷人才入籍政策等方面顛覆了特朗普政府的主張，使拜登政府的價(jià)值觀外交更加務(wù)實(shí)。2021 年9 月，美日澳印四國領(lǐng)導(dǎo)人在白宮會(huì)晤，將教育列為七大合作領(lǐng)域之一，并宣布設(shè)立獎(jiǎng)學(xué)金，每年選送100 名理工科研究生赴美深造。2022 年以來，四國在高等教育、清潔能源以及數(shù)字經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的合作持續(xù)推進(jìn)?？梢哉f，美日澳印四國在合作領(lǐng)域上已經(jīng)建立有效共識(shí)。從合作原則看，拜登政府執(zhí)政后多邊主義原則一定程度上回歸，美日關(guān)系、美印關(guān)系、美澳關(guān)系出現(xiàn)大幅改善，亞太發(fā)展中國家的疑慮也逐步下降，有利于合作推進(jìn)。同時(shí)，與特朗普政府不同，拜登政府內(nèi)閣成員多是國際主義者，深諳外交之道，較好規(guī)避了特朗普政府時(shí)期“印太戰(zhàn)略”缺乏敘事連貫性的問題，①Lindsey Ford, The Trump Administration and the“Free and Open Indo-Pacific”,The Bookings Institution,2020,p.1.政策執(zhí)行力也得到顯著提升。

其二，在建項(xiàng)目可通過貼牌方式在短期內(nèi)獲得較高融資支持。美日基礎(chǔ)設(shè)施合作以政府調(diào)動(dòng)私營部門的模式展開，采用政府再保險(xiǎn)方式，利用項(xiàng)目認(rèn)證制度吸引私營企業(yè)的模式具有較強(qiáng)的開放性與透明性。布林肯就曾表示基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目認(rèn)證將對(duì)所有國家開放，對(duì)所有符合標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目開放。②仇朝兵：“美國‘印太戰(zhàn)略’下的基礎(chǔ)設(shè)施合作及其對(duì)中國的意涵”，《國際經(jīng)濟(jì)合作》，2022年第2期，第20~29頁。換言之，只要愿意采取美日標(biāo)準(zhǔn)的在建項(xiàng)目與擬投項(xiàng)目都可以貼牌B3W 或PGII。盡管宣傳與象征意義大于實(shí)際意義，但對(duì)于正處于進(jìn)展階段的在建項(xiàng)目卻具有較強(qiáng)的吸引力。2017 年以來，美日等國主導(dǎo)的包括水力、風(fēng)電、碳匯以及數(shù)字產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的在建項(xiàng)目整體上處于資金不足的狀態(tài)。以美國為例，美國國際發(fā)展金融公司在2020財(cái)年僅面向全球完成299 億美元發(fā)展投融資，且總支出中只有18%流向“印太”地區(qū)，③DFC,“Annual Management Report, FY 2020,”https://www.dfc.gov/sites/default/files/media/documents/DFC%20Annual%20Management%20Report%20FY%202020.pdf.（上網(wǎng)時(shí)間：2022年11月14日）遠(yuǎn)不足以支持在建項(xiàng)目的持續(xù)推進(jìn)。而隨著“印太經(jīng)濟(jì)框架”以及“全球高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”的啟動(dòng)，大量在建項(xiàng)目可通過貼牌方式獲得較高的融資支持，從而一定程度上緩解資金投入不足的問題，在短期內(nèi)取得進(jìn)展。

其三，受疫情等因素影響，亞太發(fā)展中國家出現(xiàn)短周期的基礎(chǔ)設(shè)施需求高潮。2020 年以來，由于全球經(jīng)濟(jì)大范圍衰退，基礎(chǔ)設(shè)施投資刺激發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)增長的作用凸顯，如印度尼西亞政府就計(jì)劃融資430 億美元以實(shí)施“國家經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇計(jì)劃”。同時(shí)，面對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)蔓延以及新產(chǎn)業(yè)批量涌現(xiàn)，域內(nèi)國家對(duì)上述領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施需求隨之?dāng)U大。當(dāng)前，緬甸等東南亞國家已著手推動(dòng)社區(qū)醫(yī)院與鄉(xiāng)村醫(yī)療建設(shè)。馬來西亞等國也已經(jīng)制定數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。2022 年初烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，全球通脹水平上升，能源價(jià)格上漲，亞太發(fā)展中國家能源安全形勢(shì)日益嚴(yán)峻，改革和優(yōu)化能源消耗結(jié)構(gòu)成為迫切需求，如新加坡、越南等國紛紛提出自己的清潔能源發(fā)展愿景。在此背景下，側(cè)重于“軟性”基建項(xiàng)目的美日基礎(chǔ)設(shè)施合作具有顯著的比較優(yōu)勢(shì)。近年來，美日等國在醫(yī)療衛(wèi)生、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施以及清潔能源等領(lǐng)域的投資規(guī)模不斷擴(kuò)大。2022 年，美日宣布通過“數(shù)字連接和網(wǎng)絡(luò)安全伙伴關(guān)系”向數(shù)字金融和互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)供應(yīng)商提供345萬美元資金。同時(shí)，美國還計(jì)劃向世界銀行的兒童福利信托基金提供5000 萬美元，以支持發(fā)展中國家兒童的教育、醫(yī)療以及社區(qū)建設(shè)。因而可以預(yù)料，美日基礎(chǔ)設(shè)施合作在“軟性”基建領(lǐng)域短期內(nèi)將得到推進(jìn)。

盡管美日基礎(chǔ)設(shè)施合作短期內(nèi)展現(xiàn)出一些新意，但仍然面臨多重結(jié)構(gòu)性因素的制約，長遠(yuǎn)前景并不樂觀。其一，美日基礎(chǔ)設(shè)施合作與“印太戰(zhàn)略”高度捆綁的關(guān)系決定了其難以獲得亞太地區(qū)發(fā)展中國家的廣泛認(rèn)可。事實(shí)上，美日基礎(chǔ)設(shè)施合作在“印太戰(zhàn)略”框架下推進(jìn)后便出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性矛盾：美日等國既主張對(duì)接和整合發(fā)展中國家的本土敘事，優(yōu)化伙伴關(guān)系治理，從而改變“印太戰(zhàn)略”被抵制的現(xiàn)狀，但又不愿放棄四方安全對(duì)話機(jī)制在“印太戰(zhàn)略”中的主導(dǎo)地位，特別是，仍然強(qiáng)調(diào)西方價(jià)值觀之于本土敘事的優(yōu)先性。拜登政府大體上繼承了特朗普政府“印太戰(zhàn)略”的制度遺產(chǎn)，對(duì)四方安全對(duì)話機(jī)制與價(jià)值觀的重視有增無減。在2021 年6 月召開的七國集團(tuán)峰會(huì)上，拜登政府官員公然宣稱“重建更美好世界”倡議的目的就是打敗“一帶一路”。隨著中美博弈日趨激烈，四方安全對(duì)話機(jī)制在美日基礎(chǔ)設(shè)施合作乃至“印太戰(zhàn)略”中的主導(dǎo)地位將進(jìn)一步鞏固。而這一趨勢(shì)必將加劇發(fā)展中國家的憂慮。在其看來，如果基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與四方安全對(duì)話機(jī)制緊密纏結(jié)，那么參與美日基礎(chǔ)設(shè)施合作就必然意味著與四方安全對(duì)話機(jī)制在功能上建立某種銜接，從而破壞東盟中心、經(jīng)濟(jì)優(yōu)先等原則，并在其與中國的關(guān)系中制造隔閡，損害長遠(yuǎn)利益。

其二，來自美國國內(nèi)的阻力與日俱增。作為美日基礎(chǔ)設(shè)施合作體系的中心國家，美國的意愿與能力對(duì)合作前景有著至關(guān)重要的影響。拜登政府執(zhí)政以來雖然提出了“建設(shè)更美好世界”等一系列基礎(chǔ)設(shè)施合作倡議，但卻受到國內(nèi)因素制約。2022年，旨在解決環(huán)境保護(hù)、降低處方藥價(jià)格和普及學(xué)前教育的“重建更美好美國”提案在國會(huì)被否決，“重建更美好世界”計(jì)劃也因此受到牽連，①Charles Kenny and Scott Morris,“America Shouldn’t Copy China’s Belt and Road Initiative,”https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2022-06-22/america-shouldnt-copy-chinas-beltand-road-initiative.（上網(wǎng)時(shí)間：2022年11月14日）可謂是對(duì)美日基礎(chǔ)設(shè)施合作的嚴(yán)重打擊。盡管這一計(jì)劃目前已被2022年七國峰會(huì)提出的“全球高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”取代，但這并未改變美日基礎(chǔ)設(shè)施合作嚴(yán)重受制于國內(nèi)因素的事實(shí)。應(yīng)當(dāng)看到，由于后危機(jī)時(shí)代美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇持續(xù)乏力以及特朗普政府在執(zhí)政的四年間中產(chǎn)階級(jí)加速衰落，美國社會(huì)正走向撕裂，緩和國內(nèi)愈演愈烈的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)危機(jī)已經(jīng)成為民主共和兩黨所必須優(yōu)先考慮的事情，特朗普政府主張的“美國優(yōu)先”原則也逐漸獲得更大市場(chǎng)。為獲得更多的國內(nèi)支持，民主黨不得不在部分議題上與共和黨妥協(xié)，其結(jié)果是預(yù)算的長期削減。因此，在國內(nèi)因素的限制下，美國實(shí)質(zhì)上難以拿出更多資源以投入全球基建，更難以調(diào)動(dòng)類似“一帶一路”投資規(guī)模的公共資金。②KevinChen,“BridgingGeopoliticsandInfrastructureinSoutheast Asia,”https://www.eastasiaforum.org/2021/08/20/bridging-geopoliticsand-infrastructure-in-southeast-asia/.（上網(wǎng)時(shí)間：2022年11月15日）一個(gè)直觀的數(shù)據(jù)是，在“建設(shè)更美好世界”計(jì)劃提出的約一年后，美國政府籌集的大部分資源被用于從美國大公司購買商品和服務(wù)?！秲牲h創(chuàng)新法案》還謀劃提供數(shù)十億美元行業(yè)補(bǔ)貼，以提高美國的半導(dǎo)體生產(chǎn)能力。相反，用以升級(jí)全球基建的資金只有大約600 萬美元，與最初承諾的40萬億美元③DFC,“Annual Management Report, FY 2020,”https://www.dfc.gov/sites/default/files/media/documents/DFC%20Annual%20Management%20Report%20FY%202020.pdf.（上網(wǎng)時(shí)間：2022年11月15日）相去甚遠(yuǎn)。

其三，中國提供“軟性”基建的能力快速提升，長期看美日等國的優(yōu)勢(shì)將逐步縮小。盡管中國目前在醫(yī)療衛(wèi)生、高等教育以及數(shù)字領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施投資與美日相比較為薄弱，但這一局面正在快速改變。2017 年以來，特別是新冠肺炎疫情發(fā)生后，中國投入大量資金以推進(jìn)“軟性”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，“健康絲綢之路”“綠色絲綢之路”“數(shù)字絲綢之路”以及高等教育合作先后被提上建設(shè)日程。④Caroline Crystal,“The G7’s B3W Infrastructure Plan Can’t Compete with China.That’s Not the Point,”https://www.cfr.org/blog/g7s-b3w-infrastructure-plan-cant-compete-china-thats-not-point.（上網(wǎng)時(shí)間：2022年11月16日）近年來，“一帶一路”倡議動(dòng)員了保險(xiǎn)、基金、信托、融資租賃等金融工具為“綠色絲綢之路”提供在資金支持。“一帶一路”對(duì)東盟國家數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的投資總額僅2019 年上半年就高達(dá)25 億美元，遠(yuǎn)超美日等國。①Pradumna B. Rana and Xianbai Ji, China’s Belt and Road Initiative Impacts on Asia and Policy Agenda, Palgrave Macmillan,2020,pp.100—101.在高等教育領(lǐng)域，2021 年來華留學(xué)生接近50 萬人，且以亞洲國家以及“一帶一路”沿線國家為主，中國政府正將高等教育打造成為一張國際名片。新冠肺炎疫情發(fā)生后，中國積極參與全球衛(wèi)生治理，向發(fā)展中國家提供了大量醫(yī)療衛(wèi)生產(chǎn)品與疫苗援助?？梢灶A(yù)料，隨著“一帶一路”倡議的持續(xù)深入推進(jìn)，中國企業(yè)在“軟性”基建領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)力將不斷增強(qiáng)，美日基礎(chǔ)設(shè)施合作在“軟性”基建領(lǐng)域的對(duì)華優(yōu)勢(shì)將日益縮小。

其四，“高質(zhì)量”敘事與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。發(fā)展中國家投資基礎(chǔ)設(shè)施很難不舉債，美國模式也不例外。美日抨擊“一帶一路”主導(dǎo)的項(xiàng)目增加了東道國的債務(wù)負(fù)擔(dān)。但在事實(shí)上，中國提供的絕大多數(shù)貸款符合商業(yè)原則，長期發(fā)揮著積極作用，②Deborah Brautigam,“No Evidence of Chinese Debt Traps in Africa - The China Global South Project,”https://chinaglobalsouth.com/podcasts/podcast-china-debt-trap-africa-deborah-brautigam/.（上網(wǎng)時(shí)間：2022年11月16日）“一帶一路”建設(shè)中衍生的債務(wù)也大多與管理不當(dāng)有關(guān)。相反，由于重視私人資本，美日等國提供的資金貸款大多來自私人銀行，借貸利息更高且償還期限更短，極易對(duì)東道國產(chǎn)生債務(wù)壓力。特別是，私人資本為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)往往只參與總承包商對(duì)某個(gè)設(shè)備或標(biāo)段的分包，導(dǎo)致不同的資本主體間形成安全利益上的互鎖矩陣，強(qiáng)化了積累風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)。奧巴馬政府推動(dòng)的“電力非洲計(jì)劃”（Power Africa）就曾衍生出大量私人債務(wù)。根據(jù)世界銀行2022 年公布的國際債務(wù)數(shù)據(jù)，2019 年以來中低收入國家的債務(wù)情況普遍出現(xiàn)惡化，其中需向西方商業(yè)債權(quán)人支付的債務(wù)規(guī)模大幅提升。③“International Debt Statistics 2022,”https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/36289/9781464818004.pdf?sequence=4&isAllowed=y.（上網(wǎng)時(shí)間：2022年11月16日）由此可見，美日等國主張的“債務(wù)透明”“可持續(xù)”的基礎(chǔ)設(shè)施投資模式本質(zhì)上更像是對(duì)舊有模式的重新利用和包裝，而非新創(chuàng)意，缺乏長期實(shí)踐的基礎(chǔ)。值得一提的是，美日等國還有著與所謂“不民主”國家建立伙伴關(guān)系的悠久歷史，甚至作為核心成員的印度也難以滿足美日等國設(shè)置的條件，因而存在著聲譽(yù)不佳的問題。這無疑進(jìn)一步降低了“高質(zhì)量”敘事對(duì)亞太發(fā)展中國家的吸引力。

一言以蔽之，美日基礎(chǔ)設(shè)施合作短期內(nèi)雖可取得一定進(jìn)展，但長遠(yuǎn)看并不樂觀。亞太地區(qū)發(fā)展中國家眾多，基礎(chǔ)設(shè)施投資缺口較大，基礎(chǔ)設(shè)施投資本應(yīng)是域內(nèi)外大國積極承擔(dān)和履行國際責(zé)任的表現(xiàn)。然而，囿于狹隘的秩序觀以及對(duì)中國崛起的戰(zhàn)略焦慮，美日等國將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與“印太戰(zhàn)略”牢固捆綁，力圖以價(jià)值觀驅(qū)動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，不僅無助于改善全球治理，也加速了經(jīng)濟(jì)議題泛安全化的趨勢(shì)，擴(kuò)大了地區(qū)分裂的風(fēng)險(xiǎn)，為亞太地區(qū)的和平與長遠(yuǎn)發(fā)展增添了不確定性。美日等國唯有拋棄過時(shí)的對(duì)抗思維，立足共贏原則，才能真正造福亞太國家，實(shí)現(xiàn)互利共贏。