韋少雄

[提要]理論研究和實踐探索表明，村民自治的發(fā)展關鍵在于找到有效的實現(xiàn)形式。近年來，村民自治實現(xiàn)形式經(jīng)歷了悄然興起、政策試點和緩步前行的發(fā)展過程。理論界也集中對自治重心、自治單元、自治主體、自治策略及其與自治有效關系等展開了廣泛的論爭，無論學者們的結論怎樣，都普遍認為形式創(chuàng)新有助于提升自治成效，但在求解“形式有效”這一問題時，相關研究已進入瓶頸期。展望未來，村民自治的有效實現(xiàn)形式不會是一個固定模式或版本，應把村民自治與鄉(xiāng)村治理有機結合起來，從結構有效、主體有效、機制有效、工具有效四方面不斷探索和豐富村民自治的有效實現(xiàn)形式，實現(xiàn)村民自治和鄉(xiāng)村治理“雙有效”。

隨著廣西、廣東、湖北、安徽等地“自治重心下移”“回歸村落”的實踐探索，有關新時代村民自治的研究逐步從關注民主制度價值轉向對具體實現(xiàn)形式的研究。經(jīng)過近些年的實踐探索和理論互動，村民自治實現(xiàn)形式已經(jīng)比較豐富和多樣。然而，這些實現(xiàn)形式是否有效，其面臨怎樣的困境，展開了怎樣的討論和爭論，又會呈現(xiàn)什么樣的發(fā)展趨勢，回答這些問題，無論是理論界還是實踐一線，都顯得尤為迫切。因此，有必要對新時代村民自治實現(xiàn)形式進行回顧、評估與展望，分析村民自治實現(xiàn)形式的實踐樣態(tài)，探討其中的論爭和分歧，揭示村民自治有效實現(xiàn)形式的發(fā)展邏輯和導向路徑。

一、村民自治有效實現(xiàn)形式的實踐探索

對村民自治有效實現(xiàn)形式的實踐探索，如果以時間脈絡為序，可以梳理歸納為三個典型的發(fā)展階段。

(一)悄然興起：迎來村民自治的3.0模式

在我國，村民自治自1980年誕生至今已40余年，前進道路曲折復雜。徐勇教授曾將其發(fā)展過程概括為 “三個波段”，即“發(fā)源于廣西宜州合寨村的以自然村為基礎自生自發(fā)的第一波段村民自治；以建制村為基礎由傳統(tǒng)自治向現(xiàn)代自治轉變的第二波段村民自治；在建制村以下內(nèi)生外動找回自治的第三波段村民自治”。[1]這一歷史進程中，村民自治最初發(fā)源于合寨村下轄的自然村果作屯，是村民自治的“母版”，開啟了1.0模式。隨后，村民自治從自然村上升到建制村，形成以建制村為單元的治理格局，并成為向全國推廣的“模板”，村民自治進入到2.0模式。2010年后，為了解決建制村自治面臨的諸多困難和問題，一些地方大膽探索，由此悄然興起了將建制村自治下沉到村民小組或自然村屯一級的村民自治有效實現(xiàn)形式探索，使一度 “失落的自治”重新獲得生機和活力，村民自治由此迎來了3.0模式。這一模式，盡管在不斷推動著建制村自治“重心下移”，但既不是簡單套用在自然村萌生時的“母版”，也不是對行政村“模板”的“翻版”，而是帶著“找回自治”目的探尋自治有效實現(xiàn)形式的“升級版”。

該時期，出現(xiàn)較早的有2010年廣西貴港市覃塘區(qū)大嶺鄉(xiāng)“一組兩會”(黨小組+戶主會+理事會)屯級自治模式，以屯級黨組織為核心引導戶主會和理事會，通過村“兩委”下放權力，讓自然屯群眾真正“當家”。[2]2011年，廣東云浮市云安縣以“組為基礎、三級聯(lián)動”，推動組建鎮(zhèn)、村、組“三級理事會”，破解“一事一議”中出現(xiàn)的“事難議、議難決、決難行”難題，取得了較好成效，并很快在云浮市所轄的云城區(qū)、新興縣、郁南縣、羅定市等地推廣。[3]廣東清遠英德市、連州市、佛岡縣自2012年起，以推行農(nóng)村綜合改革為契機，推進村民自治、黨組織建設和農(nóng)村公共服務“三個重心下移”，[4]通過村委會規(guī)模調整，縮小自治單元，探索村民自治“落地”的有效途徑。湖北秭歸縣于2012年開始，以“幸福村落”創(chuàng)建為目標，以自然村落為自治單元，以“兩長八員”為骨干，使小村落“微自治”激發(fā)出大效應。[5]安徽則在2013年將村民理事會寫入村委會組織法實施辦法，規(guī)定“村民小組的村民可以自愿成立村民理事會，其成員由村民推選產(chǎn)生”。這些地區(qū)的村民自治改革，當時已走在全國前列，優(yōu)化了村民自治實現(xiàn)形式，具有開創(chuàng)性意義，是村民自治3.0模式的主要起源地。這一時期村民自治發(fā)展的主要特征有：一是尋求行政與自治適度分離。在經(jīng)歷較長時期的2.0模式下，行政抑制自治的問題越來越突出，村民自治陷于“空轉”，探索村民自治有效實現(xiàn)形式，就是要使權責回歸本位，遵循“群眾的事群眾辦”的治理邏輯，激發(fā)村民參與村莊公共事務的熱情。二是推動村民自治重心下移，試圖建立以自然村屯為有效單元的自治架構，打破建制村承載單一自治職能的呆板局面，讓村民自治“落而實之”。三是以理事會為重要載體引領村莊有效自治，把基層黨建和群眾自治、理事骨干作用發(fā)揮和群眾創(chuàng)造性調動結合起來，把黨的聲音轉換為群眾的聲音，把先進模范作用轉化為群眾自覺行動。

(二)政策試點：從自主試驗走向試點鋪開

村民自治有效實現(xiàn)形式在經(jīng)過一些地方先行先試之后，很快得到了中央的政策回應。2014年“中央一號文件”肯定了地方經(jīng)驗和學界研究，提出要“探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式”，為實踐探索提供了重要政策依據(jù)，意味著村民自治有效實現(xiàn)形式開始由自主試驗上升為國家政策試點，由此向全國范圍內(nèi)試點鋪開。隨后多年的“中央一號文件”連續(xù)強調，并明確開展“以村民小組、自然村為基本單元的村民自治試點工作”。在政策試點期間，中共中央辦公廳國務院辦公廳在2016年10月印發(fā)了《關于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案》，2017年5月，民政部等六部委根據(jù)方案確定了來自18個縣(市、區(qū))的24個以村民小組或自然村為基本單元的全國試點單位。各省市自治區(qū)也紛紛根據(jù)國家試點方案要求，制定具體工作方案推進試點工作全面鋪開。

政策試點主要圍繞三方面內(nèi)容開展：一是突出村民小組或自然村屯黨組織建設。如安徽全椒縣為解決農(nóng)村基層黨建隊伍不強問題，在石沛鎮(zhèn)大季村通過黨員進入理事會方式，創(chuàng)新鄉(xiāng)村“微治理”結構，全面加強黨組織對理事會的領導；廣西河池市宜州區(qū)安馬鄉(xiāng)木寨村探索建立以“黨領民辦、群眾自治”為主要特色的“屯級黨群理事會”，通過選出農(nóng)村黨員代表和群眾骨干代表組成黨群理事會，“從過程上牢牢把握住黨對自治的領導權，形成引領式協(xié)商模式”。[6]這些實踐探索，通過把基層黨建工作延伸到村民小組或自然村屯一級，強化了黨組織在村民自治中的核心帶動作用和影響力，拉近了黨組織與村民群眾的距離，激活了黨組織的“神經(jīng)末梢”，較好解決了村民自治“最后一公里”問題。二是進一步增強村民小組、村民理事會的自治力。如云南彌渡縣構建起村民小組和理事會相統(tǒng)一的村民自治組織體系，由村民理事會和村民監(jiān)事會共同實施管理，壯大了村民小組的自治力量；安徽肥東縣發(fā)揮監(jiān)督員、宣傳員、信息員、調解員、督辦員“五員理事”作用，縮小村民自治半徑，使村民自治制度落地生根。三是對村民委員會范圍進行了調整。一些地方考慮到管轄范圍過大、居住點分散、不便自治等情況，允許依法依規(guī)合理調整原村委會范圍，將村委會組織下移設在村民小組或自然村屯，原建制村村委會改為片區(qū)。最為典型的是廣東清遠市的改革，將鄉(xiāng)村治理架構由“鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村-村民小組”調整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)-片區(qū)-村民委員會”，原建制村村委會承擔的公共服務由片區(qū)服務站承擔，村民小組或自然村村委會專注自治職能，不再承擔原建制村的行政功能。總體來看，政策試點鼓勵因地制宜大膽探索，各地的新途徑、新模式層出不窮，不但激發(fā)了廣大農(nóng)民的自主性和積極性，釋放了農(nóng)村發(fā)展活力，而且推動了農(nóng)村黨建重心和公共服務重心下移，進一步完善了農(nóng)村基層治理體系。

(三)緩步前行：在平緩發(fā)展中前進

從2014年到2018年，以村民小組或自然村為基本治理單元的村民自治政策試點走過了五年。2019年“中央一號文件”就“建立健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的領導體制和工作機制，開展鄉(xiāng)村治理體系建設試點”進行了部署。2020年、2021年、2022年“中央一號文件”繼續(xù)對黨組織領導下“三治”結合的鄉(xiāng)村治理體系建設試點和示范創(chuàng)建作出強調。國家政策試點之所以調整，至少有三方面原因：一是自治重心下移后，出現(xiàn)了組織性難題，自然村屯由于人、財、物等資源短缺，工作經(jīng)費和投入保障不到位，一時難以承載全方面的自治事務，自治功能發(fā)揮難以持續(xù)。二是多數(shù)試點單位在自然村屯建立了理事會，但是理事會職責不夠清晰，功能發(fā)揮限度明顯，與試點初衷還有較大距離，理事會與村民小組、村民委員會之間的關系尚未理順。三是政策試點具有階段性，既然是試點，就不可能長期開展，中央會根據(jù)試點反饋決定示范、推廣或者中斷。

盡管村民小組或自然村自治在政策試點過程中發(fā)現(xiàn)了一些問題，但并不等于否定實踐探索和有效做法，實際上各地探索還在繼續(xù)進行。具體做法主要有：一是進一步健全小組自治新體系，如四川宜賓市敘州區(qū)以村民小組自治促進治理創(chuàng)新，構建“一核五會、合作共治”新型組織體系，強化黨小組核心引領，發(fā)揮代表會、理事會、小組會、監(jiān)事會、股東會“五會”自治新功能，讓村民做得了主、說得上話、使得上勁、管得到位，實現(xiàn)了小組內(nèi)民主共治。二是試點探索面更加寬廣，從過去村民小組或自然村層面試點向自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系建設試點和示范創(chuàng)建發(fā)展，一些村屯從“村民自治試點村”走向“鄉(xiāng)村治理示范村”和“村級議事協(xié)商創(chuàng)新實驗村”。三是探索的形式更加豐富，不僅僅局限于小組自治、理事會自治形式，還包括與農(nóng)民合作社、鄉(xiāng)賢會、村民議事協(xié)商會等農(nóng)村社會多元主體協(xié)同參與的自治，與脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設、新型集體經(jīng)濟發(fā)展有效銜接的自治，與黨建創(chuàng)新、治理現(xiàn)代化、全過程民主有機融合的自治。相比于興起和試點階段，村民自治有效實現(xiàn)形式的發(fā)展變得平緩了許多，但終歸還是向前進的。

二、村民自治有效實現(xiàn)形式的理論爭論

從近年來的研究看，理論界普遍認為對村民自治有效實現(xiàn)形式進行探索是很有必要的，而且應當不斷深化拓展，但對于自治重心在哪里、自治單元如何確立、誰來開展自治以及如何開展自治等重要內(nèi)容的研究則充滿著論爭。這表明對村民自治有效實現(xiàn)形式應該是什么樣的以及如何構建有效的實現(xiàn)形式尚缺乏統(tǒng)一認識，甚至在某些方面分歧還很大，亟待從理論上尋找新的突破點，以回應新時代發(fā)展和實踐需求。

(一)自治重心在哪里

有關村民自治實現(xiàn)形式的探索，最初源于對自治重心下移的討論。多數(shù)學者認為，村民自治重心下移既是解決行政抑制自治、重達有效自治的重要手段，也是新時代村民自治發(fā)展的新趨勢，為村民自治帶來了創(chuàng)新和改革契機。地方實踐也出現(xiàn)了“兩級自治”“微自治”“片區(qū)自治”“幸福村落”“院落自治”“小組自治”“自然村自治”“組為基礎、三級聯(lián)動”“隊委自治”“黨群共治”“一組兩會”“屯自治”“五會治屯”等眾多自治重心下移的形式。持此立場的學者普遍認為，在很多地方建制村自治“山重水復疑無路”之際，通過自治重心下移，鏈接自然村屯社會資本，向基層要力，激發(fā)了自治的內(nèi)生動力，迎來了“柳暗花明又一村”，“無論對村民自治本身理論發(fā)展與實踐推進，還是對于鄉(xiāng)村治理而言，都具有重要的價值”。[7]而且地方探索也得到了全國范圍內(nèi)試點肯定和進一步鋪開，充分說明自治重心下移這場重塑性變革具有可期性。

在自治重心下移過程中，部分學者提出了不同意見。有的傾向于維持建制村自治，認為重心下移是不現(xiàn)實的，不能真正解決自治困境，如唐鳴教授認為優(yōu)化完善現(xiàn)有村民自治制度設計就能很好解決“公共事務無人管、公益事業(yè)難辦”的問題，如果村民小組長較好履行了法律賦予的職責，能夠很好執(zhí)行國家有關村民自治方面的法律和政策，就能很好調動村民的積極性，村莊內(nèi)的事情就能得到很好處理，因此，“問題的關鍵主要不在外在結構的調整和改變，而在內(nèi)部機制的健全和創(chuàng)新”[8]。項繼權教授對廣東清遠村民自治下沉進行了調查，認為“村民小組自治不具有可行性和普適性”。[9]有的學者認為“以自然村為單位進行自治，在宗族認同不強烈的地區(qū)，可能推廣性并不高”，[10]尤其是在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中，總想回到過去以“熟人思維”框定自治的范圍，是不利于創(chuàng)新自治的。

除此之外，也有學者主張重心上移，走向城鄉(xiāng)融合和社區(qū)治理。他們既注意到自治重心下移可能面臨“動力激勵機制缺失、人才短缺難接續(xù)、自治組織再度被行政化”等新的結構性困境與挑戰(zhàn)，[11]也注意到維持建制村自治現(xiàn)狀是不符合當前城鄉(xiāng)融合總體發(fā)展趨勢的，與農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化、社區(qū)化改革初衷相背離。他們認為“空心化”“撤村并組”“中心村”建設等改革趨勢已經(jīng)預示著村民自治要朝著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化方向努力了。實踐中也有類似做法，如湖南省針對行政村數(shù)量多、規(guī)模偏小、自治能力不強的問題，在2016年前后開啟了并村改革，撤并1.6萬多個建制村，做大做強中心村。有的學者認為新時代發(fā)展和社會變化要求農(nóng)村從封閉、靜止走向開放、流動，而重心上移使得村民自治邊界更加開放，參與主體更加眾多，能夠享受更多的國家公共服務，“從村民自治到社區(qū)自治是中國農(nóng)村基層民主的發(fā)展趨勢”。[12]可見，學界關于村民自治重心在哪里的爭論是比較多的，無論是下移、上移，還是維持現(xiàn)狀，都不能簡單肯定或否定，到底重心落腳點在哪里，需要結合實際，用事實說話，靠實踐驗證，因地制宜進行選擇，有的地方可能在建制村好，有的地方可能在自然村好，也有的地方可能開展片區(qū)自治更好。

(二)自治單元是怎樣的

如果說村民自治重心在哪里的選擇，是從縱向角度進行的分析，那么，什么樣的單元才是合適的，則是從橫向層面進行的分析。學界關于自治單元確立的爭論，代表性觀點主要有“要素說”和“規(guī)模說”。

“要素說”認為有效的自治單元，離不開一定的要素，要素不同，自治單元不同，村民自治有效實現(xiàn)形式也會不同。這些要素主要有地域、利益、產(chǎn)權、產(chǎn)業(yè)、文化、傳統(tǒng)、民族、黨建、人情、資源、政策、集居、散居、意愿等等。持要素說的學者，大多從單個要素入手探討了村民自治的實現(xiàn)形式，如認為“利益相關”“人情傳統(tǒng)”“農(nóng)民自愿”分別是村民自治有效實現(xiàn)形式的“經(jīng)濟基礎”“文化基礎”“主體基礎”等。而從要素優(yōu)化組合和結構變動角度對自治單元進行分析和選擇，討論并不多，而且實踐中也時常會遇到自治單元缺少相應要素、要素積累不足或者要素配置低效的情況，這都是考慮自治單元構成和選擇時需要深入探討的內(nèi)容。

“規(guī)模說”認為村民自治有效實現(xiàn)需要“適度的規(guī)?！?。何為適度的自治規(guī)模？鄧大才教授認為“主要包括兩個方面條件：一是人口規(guī)模，人口太多，無法參與自治；二是空間規(guī)模，地域太大，無力參與自治”。[13]在具體選擇上，有的學者傾向于選擇規(guī)模更小的自然村、村民小組或村落作為自治單元，這樣地域更相近，文化更相連，自治條件更優(yōu)越；有的學者則認為“自然村一級自治規(guī)模過小，可能強化家族勢力，激化村落中不同家族之間的沖突和矛盾，可能出現(xiàn)與自治相悖的傳統(tǒng)封閉血緣群體的復歸”，[14]因此，傾向于在村民小組以上，行政村之下，以2-3個村民小組為單元設立片區(qū)，開展“片區(qū)自治”；也有學者認為，較小規(guī)模的自治單元雖然有其獨特價值，但是不適應人口大量外流背景下面臨無人可治的局面，而且會增加自治成本，因此主張“村民自治應該在保留和發(fā)展村委會基礎上，進行橫向拓展”。[15]有的學者主張在建制村層面與自然村(片區(qū))層面開展“復合自治”，[16]認為選擇規(guī)模更大的單元，更有利于增強自治的整體性、協(xié)同性和高效性。

總體來看，眾多學者從不同角度對合適的自治單元組織形式進行了論述，認識到型構村民自治有效實現(xiàn)形式的過程實質上是推動村民自治組織變革的過程，并基于組織化原則重塑了村民自治的組織基礎，其創(chuàng)新價值應當予以肯定。但是，這些研究大多是從自治條件著手，圍繞自治要素、人口規(guī)模、人口密度以及地域分布進行形式上的組織再造研究，重點關注外在組織結構的調整和變化，對優(yōu)化村民自治內(nèi)部結構、激活自治要素和激發(fā)內(nèi)生動力重視不夠，在單元選擇上顯得較為生硬，容易使村民自治淪為徒有形式的“空殼”，最終難免走向內(nèi)卷和低效。

(三)誰來開展自治

關于誰來自治的討論，根據(jù)實際掌握村民自治管理權的主體不同，主要形成了“村委會模式”“理事會模式”“多元協(xié)商治理模式”三種結論。

“村委會模式”是傳統(tǒng)的一貫做法，村民自治誕生以來主要也是依托村委會開展自治的。在村民自治有效實現(xiàn)形式探索過程中，由于既有的建制村村委會自治模式引發(fā)了諸多不利自治、抑制自治的問題，致使學界出現(xiàn)了較多質疑聲音，并試圖改變傳統(tǒng)村委會自治模式。盡管如此，仍有相當部分學者主張維持村委會自治模式。持此立場者認為，村委會是法定的建制單位，關乎國家基層組織建構，不能隨便決定是否設置，一些地方試圖改變現(xiàn)有村委會設置的改革與《村民委員會組織法》的精神相違背。而且，依托村委會開展自治，也是《村民委員會組織法》賦予村委會的職責需要，只要村委會的基層群眾性自治組織性質不改變，其在整個村民自治中的主體地位就不會改變。

“理事會模式”認為，可以在村委會、片區(qū)或自然村(村民小組)不同層級設立理事會，并依托理事會開展自治。盡管各地稱呼和形式不一，如廣東蕉嶺的村民理事會、廣西河池的黨群理事會、湖南瀏陽的片區(qū)理事會、湖北秭歸的村落理事會、貴州威寧的自管會、貴州丹寨的寨管委等，但它們都希望通過發(fā)揮理事會的自治功能，提升自治成效。主張“理事會模式”的主要理由有：第一，認為理事會“在實際發(fā)展和運作過程中已經(jīng)衍生出了多種組織形態(tài)，本身就構成了多層次多類型的村民自治實現(xiàn)形式體系，具有很大的包容性、靈活性和適應性”，[17]滿足了不同情況下的自治需求；第二，認為理事會是群眾自愿組成的自治組織，自成立起就得到了群眾的信任和支持，對群眾所思所想很了解，能夠有效收集意見和建議，形成村莊共識，激發(fā)群眾參與積極性；第三，認為理事會相比于村委會，更貼近農(nóng)民，更便于群眾直接參與自治，與村民自治的自我管理要求相契合，使自治不再“懸空”于建制村；第四，認為理事會成員大多是村中威望高、受人尊敬、影響力大的人，他們了解村情、熟悉村史，講起話來大家都樂意聽，有利于調處矛盾糾紛和維護村莊秩序穩(wěn)定。這些觀點對理事會性質、職能和作用作了較深入的分析，也看到了理事會的實踐成效，但是其限度也是明顯的。如有的學者認為“實踐中選出來的人年齡偏大、組織能力較為薄弱”；[18]有的學者認為理事會資金籌措機制缺失，難以保障日常工作開支。在他們看來，理事會不可能替代村委會自治職能，更多是村民自治的“加速器”“輔助器”和有益補充。

與前兩種模式不同的是，主張“多元協(xié)商治理”的學者認為，村民自治要繼續(xù)向前發(fā)展，需要進一步拓展和深化自治內(nèi)涵，并非僅僅是村委會自治或者理事會自治，而應該是由多元主體參與的協(xié)商型自治。協(xié)商治理之所以有優(yōu)勢，是因為“它能保障村莊公共事務決策是由全體村民或大多數(shù)村民共同商議討論、相互妥協(xié)達成的結果”。[19]這樣，協(xié)商治理不但較好解決了村委會幾個人說了算、村委會組織意志替代村民個體意志的狀態(tài)，而且較好解決了村民因為理事會成員面子和威望，而不得已放棄自己的主見服從或接受理事會成員預先形成的意見或建議。同時，協(xié)商治理提倡主體多元，即“在黨組織領導下實現(xiàn)農(nóng)民、鄉(xiāng)賢、能人、村委會以及理事會、議事會、協(xié)商會等有機統(tǒng)一的綜合治理”。[20]在多元協(xié)商治理下，持論者認為村民自治將由“政府引導型向村民內(nèi)生參與型轉變，符合村民自治的發(fā)展要求?！盵21]當然，我們也應看到，在黨組織如何統(tǒng)領、協(xié)調和凝聚各方共識，確保村民自治目標導向不出現(xiàn)偏差和行動質量不降低方面，尚需更多的理論研究和實踐探索。如何處理與基層政府行政介入之間的關系，保障村民自治機制運行順暢，也是一項高技術性工作。在多元主體參與自治過程中，需要參與主體具有較好的民主素養(yǎng)和公共理性，誰來組織協(xié)商、協(xié)商什么、協(xié)商規(guī)則和程序的確定以及如何高效地開會討論等難度也不小，有待進一步的制度設計予以完善。

(四)如何開展自治

村民自治的目標在于提升有效性，這一目標的實現(xiàn)需要推動村民自治從“形式”到“規(guī)范”的轉化，這不是要否定或者拋棄村民自治的實現(xiàn)形式，而是要通過制度規(guī)則的安排和落實來優(yōu)化實現(xiàn)形式。為此，學界提出了“規(guī)則之治”和“三治結合”兩種治理方向。

“規(guī)則之治”主張村民自治要注重規(guī)則運用。這里的“規(guī)則”，既包括國家制度、政策和法律法規(guī)等外生性規(guī)則，也包括內(nèi)生于鄉(xiāng)土社會的村規(guī)民約、倫理規(guī)范、行為習慣等地方性共識。持論者認為“村民自治不是放任自治，應該在規(guī)則體系限度內(nèi)展開”，[22]“規(guī)則是自治的指南，也是開展自治活動的依據(jù)。”[23]。在他們看來，村民自治的有效實現(xiàn)，需要將具體的規(guī)則運用到自治之中，規(guī)則的可操作性、銜接性和有效性影響著自治的成效，不同類型的規(guī)則、規(guī)則的運用及其多種組合形式，可以形成多種類型的自治。至于采用何種形式的規(guī)則進行自治，主要有“規(guī)則落地”“規(guī)則自覺”“規(guī)則型自治”“議事型規(guī)則”“決策型規(guī)則”“執(zhí)行型規(guī)則”等形式。[24]從這些研究看，學者們對規(guī)則的運用各有側重，組合搭配多樣，都普遍認為村民自治將朝著規(guī)范化和制度化方向發(fā)展，甚至“規(guī)則之治”可能會全面取代長期關注制度價值的“價值型自治”和側重自治條件的“條件型自治”。[25]

“三治結合”強調注重規(guī)則的同時，主張村民自治要走向自治、法治、德治“三治結合”的治理體系，把自治與法治規(guī)則、德治規(guī)則進一步結合。認為村民自治需要規(guī)則之治的實效，而不是規(guī)則之治的形式，“只注重規(guī)則形式建設，而忽視規(guī)則運行能力，村莊規(guī)則之治只會淪為形式”。[26]而提升規(guī)則運行能力、實現(xiàn)規(guī)則之治的效果，就要探討從規(guī)則走向治理的路徑，把自治與法治、德治的治理機制有機結合起來，“寓法于自治”“寓德于自治”。對此，學界提出了三種主要結合模式：一種是“平行并列式”，即“將自治、法治、德治看作相輔相成，互不可缺，自治是核心內(nèi)容，法治是應有之義，德治是情感支撐”，[27]它們既不簡單拼湊組合，又齊頭并進，共同指向善治目標。第二種是“一體兩翼式”，即“構建自治為基礎，法治為保障，德治為輔助的治理模式，其中自治是主體，法治、德治是兩翼”。[28]第三種是“互融式”，即強調自治、法治、德治相互嵌入，融為一個整體，協(xié)同治理，一并推進。

實際上，上述兩種觀點都有其合理性。第一種觀點看到了村民自治無論怎樣發(fā)展變遷，實現(xiàn)形式無論如何多種多樣，都離不開規(guī)則的支持和保障，缺少合理的規(guī)則和有效的規(guī)則運行機制，村民自治無論怎樣創(chuàng)新，都難以規(guī)范運作，更談不上自治有效。第二種觀點則把“規(guī)則之治”繼續(xù)向前推進到“治理有效”，[29]把村民自治與鄉(xiāng)村治理銜接起來，認為村民自治不僅僅限于自身，應該擴展到鄉(xiāng)村治理，在鄉(xiāng)村治理體系架構下與法治、德治方式共同作用于鄉(xiāng)村治理場域。由此可見，從“規(guī)則之治”走向“治理有效”具有充分的理論依據(jù)和現(xiàn)實基礎。不同的是，“規(guī)則之治”將村民自治置于自身“小圈子”范圍里，強調村民自治自身的規(guī)范化建設；“三治結合”則將村民自治置于更廣闊的空間予以審視，包含著國家治理現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村治理有效等重要話題。當然，這兩種觀點也是有限度的，“規(guī)則之治”在強調規(guī)則建設的同時，又忽視了促使規(guī)則“落地”的程序保障功能的發(fā)揮，從而陷入了就規(guī)則論規(guī)則的怪圈，規(guī)則的治理效能得不到彰顯?！叭谓Y合”三種模式無論是平行并列、一體兩翼或是互嵌互融，都重在強調簡單的“結合”，而對結合時要考慮各自的治理邊界、組合次序和內(nèi)部結構，缺乏深入探討，這些問題如果得不到解決，“三治”有可能不是“三駕馬車”齊驅并進、相互促進，而是相互扯皮甚至沖突了。

三、新時代村民自治有效實現(xiàn)形式的未來展望

總的來看，有關新時代村民自治有效實現(xiàn)形式研究內(nèi)容與時俱進，研究方法不斷創(chuàng)新，研究質量穩(wěn)步提升，產(chǎn)生了一批重要成果，直接影響到國家有關村民自治的政策選擇。然而，既有研究關注組織的“形式性”比較多，在求解形式的“有效性”這一問題時，顯得并不充分。面向未來，村民自治有效實現(xiàn)形式需要綜合運用治理現(xiàn)代化理論、協(xié)商治理理論、法治社會理論，圍繞結構、主體、機制、工具“四個有效”進行形式創(chuàng)新。

(一)對縱向傳力和橫向跨度的結構性要素進行優(yōu)化配置，尋求結構有效的自治組織形式

前述有關自治重心和自治單元的論爭，其核心要點就是要解決自治結構的問題。結構影響成效，是解釋村民自治有效實現(xiàn)形式不可忽視的重要變量。村民自治重心落在哪里？如何建構自治單元？有效形式到底又是什么樣的？首先要考慮的就是結構問題，結構的變動深刻影響著自治的效度。村民自治結構的組成包括承擔縱向傳力的結構要素和形成橫向跨度的結構要素以及它們之間相互關系連接架構形成的構造。

縱向傳力結構要素包括“自治重心”和“上下聯(lián)動”，在自治結構中起到“柱”的作用；橫向跨度結構要素包括“自治條件”和“自治規(guī)?！?，在自治結構中起到“梁”的作用。“自治重心”是自治結構的合力點，合力點不一樣，村民自治的作用發(fā)揮就不一樣，合力點設置得好，村民自治才能真正“落地”，合力點設置得不好，村民自治就會“懸空”。這樣，合力點的設置又與“上下聯(lián)動”密切相關。所謂“上下聯(lián)動”就是暢通自下而上和自上而下的溝通渠道，推動基層政府、自治組織、村民群眾之間的互動。上下聯(lián)動受到“聯(lián)動距離”“聯(lián)動質量”因素影響，“聯(lián)動距離”和“聯(lián)動質量”狀況影響自治績效，在離村民群眾較近的距離、各參與要素聯(lián)動質量較高的地方形成自治重心，便于自治合力形成，也就越有利于自治的開展。從橫向要素看，“自治條件”即影響村民自治存在、發(fā)展、實現(xiàn)的因素，如“地域相近”“利益相關”“文化相連”“人情傳統(tǒng)”“規(guī)則自覺”“資源集中”“政策落地”“農(nóng)民自愿”“便于自治”“家戶聯(lián)結”“社會聯(lián)結”“法人治理”“民族狀況”等都屬于自治條件。“自治規(guī)?！奔醋灾蔚母窬趾头秶?guī)模與條件的配置有關，只有條件允許的規(guī)模才是適度的規(guī)模和有利于自治的規(guī)模，因此，不存在規(guī)模越大越好或越小越好之說，而要根據(jù)不同村莊實際進行自治單元選擇。同時，自治結構的關鍵在于粘合各要素，如果缺乏粘合，自治結構的縱橫兩根“柱”和“梁”就缺乏網(wǎng)絡互構，無法發(fā)揮作用。

綜上所述，自治結構有效度直接決定著自治實現(xiàn)形式與自治效度，能夠發(fā)揮最優(yōu)效應的重心設置和單元選擇才是最合適的。自治條件、自治規(guī)模、自治重心、上下聯(lián)動這四類結構性要素通過要素選擇與優(yōu)化組合，彼此作用和相互粘合，尋求合理的組織結構，從而推動自治重心和自治單元朝著下沉與收縮、上移與擴張方向變動或者維持現(xiàn)狀，以形成結構有效的自治組織形式。

(二)立足黨建統(tǒng)領和村民參與的主體性建構，以高質量黨建和村民的高度參與實現(xiàn)主體有效

村民自治并不是只有結構的空中樓閣，它需要相應的主體。村黨組織和村民群眾是參與村民自治的兩個最重要的主體形式，對自治成效起到根本性和決定性作用，所謂主體有效，就是要實現(xiàn)黨建有效和村民群眾的參與有效。

有效的黨建是一種高質量的黨建，與自治有效緊密相連。村黨組織是村民自治的主心骨，村黨組織建設得好，就會為村民自治增添力量。在當前鄉(xiāng)村治理中陸續(xù)出現(xiàn)“黨引民議”“黨引民治”“黨引民應”“黨引民聚”“黨領共治”“黨領民治”“黨領民辦”“黨領群議”“黨領群治”等話語表達，表明黨建引領在鄉(xiāng)村治理各層次、各領域得到了全面覆蓋。但是，從促進黨建與自治融合、拓展黨組織功能、實現(xiàn)黨建有效層面看，村黨組織主體作用發(fā)揮還不夠充分，村黨組織建設的質量還不夠高。因此，要推動“黨建引領”走向“黨建統(tǒng)領”，從注重指引方向、動員力量、協(xié)調關系轉向統(tǒng)籌規(guī)劃、組織領導、凝聚共識。而要實現(xiàn)這一轉向，關鍵是要實現(xiàn)自治單元與黨建單元相一致，在自治結構合理、有效的區(qū)間和位置相一致的地方建立自治單元和黨建單元。這樣，黨建統(tǒng)領自治不僅包含指引和協(xié)調之意，還包含對村委會、村民小組、集體經(jīng)濟、村莊文化、各類鄉(xiāng)村社會組織和社會多元參與主體等方面的統(tǒng)攬、統(tǒng)領、統(tǒng)籌，強調黨組織自上而下統(tǒng)率全局且深度融入村民自治之中，不僅反映了黨組織在村民自治中功能發(fā)揮程度的量的積累和黨組織地位的質的飛躍，還重構了黨組織權威和促進黨建和自治的融合，實現(xiàn)了黨建有效和自治有效。

解決農(nóng)村的事情，最根本的是要依靠村民群眾，參與程度決定治理效度。激發(fā)村民群眾高度參與自治，主要有兩方面做法。一方面需要增強村民對自治組織形式的認同，包括情感認同、文化認同、價值認同，只有心理上認同，有共同歸屬感才會自覺參與到村莊共同事務中，才能激發(fā)一起干事的熱情。這有賴于前述結構有效的村民自治實現(xiàn)形式的形成。另一方面，自治也是伴隨利益而行的，村民對自治的認同和參與的自愿需要利益的激發(fā)，即使村民對自治組織形式認同了，也有參與自治的意愿，但實踐中也可能出現(xiàn)參與不持續(xù)、動力缺失和效果不佳狀況，理事會就是一種例證。理事會成立時村民群眾有強烈需求，也自愿參與到理事會中，但持續(xù)參與的積極性難以維持，其根本原因在于利益得不到滿足。因此，實現(xiàn)村民高參與的邏輯進路必須彰顯村民的主體性，聚焦為村民群眾謀福祉的主體邏輯，把村民群眾關注的“揪心事”“煩心事”作為開展村民自治的出發(fā)點、落腳點，讓村民群眾從村民自治的“旁觀者”變成親身“行動者”和直接“受益者”。

(三)從建構性塑形向內(nèi)生性生長轉向，實現(xiàn)村民自治的機制有效

自治有效取決于機制有效，評判村民自治有效實現(xiàn)形式的優(yōu)劣好壞，關鍵看機制運行。新的村民自治實現(xiàn)形式生成之后，并不意味著就能夠有效運行。盡管村民自治需要以一定的形式表現(xiàn)出來，但要走出“為了形式”而“塑造形式”的誤區(qū)，透過形式看內(nèi)在機制，從建構性塑形向內(nèi)生性生長轉向，以機制創(chuàng)新服務自治、引導自治和助推自治。只有內(nèi)部運行機制有效的自治，才會生成有效的自治實現(xiàn)形式，主要表現(xiàn)為介入有效、協(xié)商有效和保障有效。

其一，村民自治眾多的有效實現(xiàn)形式雖然初創(chuàng)于村民群眾的自行實踐，但最終都離不開國家的制度安排，其與基層政府的聯(lián)系是必然的，如何處理基層政府行政介入和村民自治有效實現(xiàn)的關系成為不可回避的話題。在這里探討行政介入，并非要回到過去的“行政干預或抑制自治”，也不是“再度行政化”，而是基于解決實際問題的考量。在村民自治實現(xiàn)形式創(chuàng)新中，確實存在較多地方因為缺少行政力量支撐導致探索失敗的情形，而有的地方則依靠行政介入催生了自治生長。當然，行政介入自治不是胡亂介入，而是要以增強自治內(nèi)生活力、促進自治有效運轉為需要。要把握好時機和力度，時間不對、用力過猛，都可能導致行政把控自治。介入內(nèi)容主要通過注入政策要素、物質要素和資源要素來培育自治、激活自治。介入方式應該是賦能性的，而非干預性或索取型的。

其二，村民自治有效實現(xiàn)形式表面上看是村民自己管理自己的形式，實際上，村民自治有效實現(xiàn)形式也是一個系統(tǒng)復雜的協(xié)商治理過程。就協(xié)商主體而言，要立足長遠培育主體的協(xié)商能力，增強村民群眾的主體意識和協(xié)商理念，跳出“熟人社會”圈子，減少村民群眾在村莊事務處理中理性不足、感性有余，甚至“跟風”“搭便車”或者“合意即贊同”“不合意即反對”等現(xiàn)象。要搭建便于參與的協(xié)商平臺，如村委會、理事會、議事會在開展協(xié)商議事時，可以在固定辦公場所，也可以在田間地頭、村民家中，只有在有利于村民群眾參加和參加人數(shù)越多的地方開展協(xié)商，協(xié)商效果才會越佳。不同鄉(xiāng)村因規(guī)模、社會結構、經(jīng)濟差異不同，協(xié)商層次也不同，可能包括橫向協(xié)商、縱向協(xié)商、村民協(xié)商、村委協(xié)商、小組協(xié)商、對話協(xié)商、問卷式協(xié)商等。協(xié)商形式受需求狀況和歷史文化影響會呈現(xiàn)不同形式，如村民說事、民情懇談、百姓議事、婦女議事等。至于協(xié)商質量，要考慮協(xié)商前會議的準備、議題的討論和確定、會議流程的規(guī)范等協(xié)商環(huán)節(jié)。協(xié)商主體、協(xié)商平臺、協(xié)商層次、協(xié)商形式、協(xié)商質量五個環(huán)節(jié)相互關聯(lián)，構成了全過程協(xié)商體系，無論哪一環(huán)節(jié)出了問題，都會影響到整個協(xié)商機制的高效運行。

其三，村民自治有效實現(xiàn)離不開“人”和“物”的保障。村民自治長足發(fā)展關鍵在于人力接續(xù)，盡管在鄉(xiāng)村振興背景下大量人員回流農(nóng)村，但總體看流出還是大于回流，“老人自治”困境仍然存在。隨著村民自治實現(xiàn)形式進一步豐富，尤其是一些地方自治重心變遷、自治層級增加，將需要更多的人來接力自治，因此，構建有效的人力接續(xù)機制，解決人力資源“斷層”，是促進村民自治不斷向前發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在需要。同時，村民自治最可靠和最堅實的物質基礎是鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟，無論是當前還是今后相當長一個時期，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟都將是村民自治得以有效實現(xiàn)的重要內(nèi)部資源載體，集體經(jīng)濟發(fā)展越充分，村民自治的物質條件就會越優(yōu)越。當前，關鍵是要豐富集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式，探索集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式和村民自治有效實現(xiàn)形式的關系，通過發(fā)展壯大新型集體經(jīng)濟，解決村民自治的物質保障和動力不足問題。

(四)依靠治理工具賦能村民自治有效實現(xiàn)形式創(chuàng)新，以工具有效促進形式有效

村民自治的有效實現(xiàn)除了解決結構體系、主體作用和實現(xiàn)機制問題外，還需要依靠有效的治理工具來安排和落實，解決用什么治的問題。

一要依靠“規(guī)則-程序”有效。村民自治規(guī)范運行既需要規(guī)則，又需要程序，只講規(guī)則或只講程序都不能實現(xiàn)自治有效。在實踐中，村民自治在注重運用規(guī)則、完善規(guī)則的同時，又出現(xiàn)了“規(guī)則失效”的情況，其主要原因在于規(guī)則和程序的銜接出了問題，過于重視“規(guī)則之治”，忽略了“程序規(guī)范”。程序是保證規(guī)則正常運轉的方式、步驟和順序，是“規(guī)則的外化”和“規(guī)則的規(guī)則”，程序不固定，規(guī)則也難以發(fā)揮作用。如家風家訓、族規(guī)族約等家戶規(guī)則，對于協(xié)調家戶關系、維護村莊秩序，發(fā)揮著規(guī)訓功能，但在約束家戶個體私利性方面又顯得無能為力。程序則是使家戶規(guī)則落地見效的關鍵變量，它通過一定的“流程設計”“技術”或者“策略”，使家戶規(guī)則的私利性走向公共性，在共同利益之上達成集體行動，推動自治有效運轉。因此，規(guī)則和程序是“孿生”的，要使村民自治朝著規(guī)范化、流程化方向發(fā)展，就要運用“規(guī)則-程序”這對工具對其進行約束和調適。

二要依靠自治、法治、德治結合有效。“三治”結合不是簡單疊加，而是要達到“有效狀態(tài)”。在“三治”的邊界上，自治是治理的載體，屬于民主政治范疇，法治和德治是治理的工具，分別從外部強制和內(nèi)在約束兩方面對自治進行規(guī)范，兩種治理工具一“硬”一“軟”，共同服務于自治載體，并受自治統(tǒng)籌，它們的邊界是清晰的?！叭巍钡摹坝行顟B(tài)”不在于用法律條文或道德準則來取代自治規(guī)則，而是要把人們對法治、德治的信仰融入血液中，融入村民自治中。這樣，不同地方、不同村莊、不同自治單元，會因法治、德治資源條件不一、人們對法治、德治的信仰狀況不同以及法治、德治融入自治程度的差別，呈現(xiàn)出不同的組合形態(tài)和類型。在法治和德治底蘊較深厚、群眾信仰度都高的地方，“德法并重”型自治更有效；在權威資源較豐富、法治資源短缺的地方，適合開展“德治為主”型自治；在群眾權利義務意識較強、鄉(xiāng)村倫理影響較弱的地方，則有利于實行“法治為主”型自治。

三要依靠政策運用有效。黨的十八大以來，黨中央著力推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，農(nóng)村基層社會的政策環(huán)境發(fā)生了很大變化，被賦予了更寬廣的治理空間，鼓勵各地大膽進行治理創(chuàng)新?；鶎狱h組織、基層政府和自治組織要把落實好中央有關深化村民自治建設的政策作為農(nóng)村基層治理的重中之重，由單純地執(zhí)行政策向有效運用政策轉變，持續(xù)落實和深化不同階段、不同層次村民自治試點和推廣工作。筆者在一些村莊調研時，曾發(fā)現(xiàn)某些村民自治有效實現(xiàn)形式在其它村莊推行時，其實早已在本村莊出現(xiàn)了，但為什么最終作為典型經(jīng)驗推廣的不是自己的村莊呢？對此，很重要的原因是政策沒有用好用活，弱化了政策效力，導致觀察和分析問題時缺乏敏感性和洞察力。因此，對村民自治實踐中出現(xiàn)的新形式、新做法，要善于發(fā)揮政策工具作用，本著改革創(chuàng)新精神，及時總結、提煉，形成可復制、可推廣的典型經(jīng)驗，讓村民自治政策真正為村民自治有效實現(xiàn)形式探索保駕護航。

在新時代治理理念下，村民自治的治理形態(tài)與實現(xiàn)形式已經(jīng)發(fā)生轉變。在未來的村民自治有效實現(xiàn)形式理論研究和實踐探索過程中，還會出現(xiàn)這樣那樣的問題，有著這樣那樣的爭論。這需要我們有足夠的耐心，遵循村民自治有效實現(xiàn)形式創(chuàng)新發(fā)展的邏輯，開展村民自治有效實現(xiàn)形式的實證研究，促進理論與實踐的融合和創(chuàng)造性轉換，從而更好地推動村民自治和鄉(xiāng)村治理工作高質量開展，實現(xiàn)村民自治和鄉(xiāng)村治理“雙有效”。