陳玉山

提要：2015年《立法法》修改提出的“提高立法質(zhì)量”目標(biāo)需要立法學(xué)解答立法的規(guī)范性問(wèn)題。與困境重重的靜態(tài)“立法質(zhì)量判斷標(biāo)準(zhǔn)”探索路徑相比，動(dòng)態(tài)的“立法質(zhì)量控制方法”思考模式具備更為優(yōu)越的要素整合能力，為解題開(kāi)辟了現(xiàn)實(shí)空間。在這種模式下，規(guī)范性的立法學(xué)不僅獲得體系構(gòu)建的可能性，同時(shí)也因其具備實(shí)踐性、解釋性與構(gòu)建性獲得了回應(yīng)立法規(guī)范性問(wèn)題的合法性。其最為突出的理論增量在于，針對(duì)《立法法》在如何證成法律案方面留下的空缺結(jié)構(gòu)，適切地提出“法律案成熟度”概念，并且創(chuàng)造性地構(gòu)建出對(duì)法律案的內(nèi)容和形式進(jìn)行全面闡釋的論證框架。

在改革開(kāi)放與現(xiàn)代化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)壓力與動(dòng)力之下，我國(guó)用三十多年的時(shí)間建成了比較完備的社會(huì)主義法律體系，為全面依法治國(guó)奠定了堅(jiān)實(shí)的規(guī)范基礎(chǔ)。在取得非凡成就的同時(shí)，我國(guó)立法亦迎來(lái)前所未有的挑戰(zhàn)：“有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)，立法工作中部門(mén)化傾向、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出，有的立法實(shí)際上成了一種博弈，不是久拖不決，就是制定的法律法規(guī)不管用，一些地方利用法律法規(guī)實(shí)行地方保護(hù)主義，損害國(guó)家法制統(tǒng)一?！?1)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國(guó)家法室：《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，法律出版社，2015年，第3頁(yè)。這些問(wèn)題是我國(guó)當(dāng)前所不得不面臨的大規(guī)模立法與大規(guī)模修法雙措并舉局面的主要原因。(2)我們發(fā)現(xiàn)，數(shù)目驚人的“新”法律，絕大多數(shù)是為修補(bǔ)失敗的實(shí)施機(jī)制而制定的。參見(jiàn)安·賽德曼、羅伯特·鮑勃·賽德曼、那林·阿比斯卡：《立法學(xué)：理論與實(shí)踐》，劉國(guó)福、曹培等譯，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2008年，第155頁(yè)。解決這些問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)需求也表明，我國(guó)立法事業(yè)事實(shí)上已經(jīng)從“有法可依”階段步入精益求精的“有良法可依”時(shí)期。(3)根據(jù)法治發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，在經(jīng)歷大規(guī)模立法階段之后，法治的重心一般會(huì)從立法環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向執(zhí)法與司法環(huán)節(jié)。這種判斷雖然包含著真知灼見(jiàn)，但其成立的前提乃在于，立法無(wú)論是在實(shí)踐上還是在理論上均解決了規(guī)范性問(wèn)題，即在規(guī)范意義上證成了保證立法質(zhì)量問(wèn)題的各項(xiàng)要求。

2015年，我國(guó)《立法法》進(jìn)行了重要修改，“提高立法質(zhì)量”正式寫(xiě)入立法宗旨條款，成為規(guī)范立法行為的具有鮮明時(shí)代特征的方向性指針。這一重大修法舉動(dòng)表明，“提高立法質(zhì)量”的目標(biāo)不僅是對(duì)我國(guó)當(dāng)前立法現(xiàn)狀的規(guī)范性回應(yīng)，同時(shí)它也優(yōu)化了《立法法》立法宗旨條款的結(jié)構(gòu)。它是實(shí)現(xiàn)立法宗旨條款中其他目標(biāo)的必要前提。具體而言：只有制定高質(zhì)量的規(guī)范立法行為的系列法律(包括《立法法》《代表法》《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》以及《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》等)，立法活動(dòng)才能有序、有效地展開(kāi)；“健全國(guó)家立法制度和完善法律體系”之目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須以立法機(jī)關(guān)制定高質(zhì)量的法律為基礎(chǔ)；同樣，如果立法機(jī)關(guān)制定的法律被認(rèn)為“不好用、不管用”，其如何才能真正地發(fā)揮引領(lǐng)和推動(dòng)立法的作用？而且，保障和發(fā)展社會(huì)主義民主與實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家的理想說(shuō)到底都是以立法機(jī)關(guān)制定高質(zhì)量的法律為條件。

“如何提高立法質(zhì)量” 的問(wèn)題在實(shí)踐上和理論上必然被歸結(jié)為如何解決立法的規(guī)范性問(wèn)題。關(guān)于破解立法質(zhì)量問(wèn)題的任何思路和舉措最終都必須以規(guī)范性語(yǔ)句表達(dá)出來(lái)，因?yàn)槲ㄓ芯邆渲苯拥囊?guī)范性意義的思路和方案，才能與討論和控制立法質(zhì)量的行為之間建立起直接的聯(lián)系。立法的規(guī)范性與依法立法之間既存在緊密的關(guān)聯(lián)性，亦存在一定的區(qū)別：依法立法指的是立法必須在已經(jīng)生效的法律制度的范圍內(nèi)進(jìn)行，必須遵循法定程序和準(zhǔn)確地理解與貫徹實(shí)定法的精神實(shí)質(zhì)；立法的規(guī)范性不僅于此，它還必須包含實(shí)定法沒(méi)有明文規(guī)定，但在實(shí)踐上亟需的(以實(shí)定法為基礎(chǔ)構(gòu)建出來(lái)的)用以約束立法行為的思考方法與論證框架。這種非實(shí)定法的規(guī)范性要求是保障實(shí)定法(尤其是《立法法》)獲得其實(shí)效性的關(guān)鍵因素，是實(shí)定法的必要補(bǔ)充。誠(chéng)然，以回應(yīng)立法實(shí)踐中重大命題為己任的規(guī)范性立法學(xué)也必須將揭示或構(gòu)建立法的規(guī)范性作為其核心的學(xué)術(shù)使命。(4)與法學(xué)的其他學(xué)科相比，我國(guó)立法學(xué)起步比較晚，直至上世紀(jì)90年代才出現(xiàn)體系性學(xué)科論著，其中比較有代表性的有周旺生教授的代表作《立法學(xué)》(北京大學(xué)出版社2004年版)以及朱力宇教授等編著的《立法學(xué)》(中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版)。我國(guó)目前現(xiàn)有的立法學(xué)體系性著作不僅數(shù)量非常有限，而且缺乏明確的問(wèn)題意識(shí)，其主要目的不是為了解決諸如“如何提高法質(zhì)量”這樣動(dòng)態(tài)的立法實(shí)踐問(wèn)題，而是重于呈現(xiàn)靜態(tài)且彼此之間缺乏聯(lián)系性的立法知識(shí)。這種理論狀況既不利于培養(yǎng)立法人才，也很難為立法實(shí)踐部門(mén)提供有用的理論支撐。

一、立法規(guī)范性的展開(kāi)：從靜態(tài)標(biāo)準(zhǔn)到動(dòng)態(tài)過(guò)程

在思考“如何提高立法質(zhì)量”問(wèn)題時(shí)，無(wú)論是實(shí)踐部門(mén)還是學(xué)界都“自然而然”地將界定“立法質(zhì)量的判斷標(biāo)準(zhǔn)”視為破題的關(guān)鍵所在。在這種思考路徑下，立法規(guī)范性的核心任務(wù)就是界定判斷標(biāo)準(zhǔn)。然而，如果標(biāo)準(zhǔn)本身具有難以消弭的歧義，且標(biāo)準(zhǔn)需要在怎樣的情境下運(yùn)用等問(wèn)題尚未得以澄清的話，那么，立法的規(guī)范性便依然沒(méi)有得到有效的展開(kāi)。

(一)宏觀判斷標(biāo)準(zhǔn)及其運(yùn)用困境

如何衡量立法質(zhì)量？全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)國(guó)家法室編著的《中華人民共和國(guó)立法法釋義》認(rèn)為：“衡量立法質(zhì)量的高低要看法律是否反映客觀規(guī)律，符合人民意愿，解決實(shí)際問(wèn)題，重在管用，重在實(shí)施……十二屆全國(guó)人大以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)把提高立法質(zhì)量作為新形勢(shì)下加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的重中之重，強(qiáng)調(diào)努力使制定和修改的法律能夠準(zhǔn)確體現(xiàn)黨的主張和人民意愿，立得住、行得通、真管用，切實(shí)增強(qiáng)法律的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性、可執(zhí)行性。”(5)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國(guó)家法室：《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，第4頁(yè)。

上述看法是在對(duì)中華人民共和國(guó)成立以來(lái)、尤其是改革開(kāi)放以來(lái)的立法實(shí)踐進(jìn)行深刻反思的基礎(chǔ)上總結(jié)出的寶貴經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)了立法機(jī)關(guān)對(duì)立法規(guī)范性的把握程度。不過(guò)，上述關(guān)于立法質(zhì)量判斷標(biāo)準(zhǔn)的表述只有在轉(zhuǎn)化成規(guī)范性語(yǔ)句的情況下，才能作為規(guī)范分析和內(nèi)涵辨識(shí)的對(duì)象，也就是說(shuō)，只有經(jīng)過(guò)規(guī)范性解釋?zhuān)拍艽_立其規(guī)范性地位。為此，姑且將這些以經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)概括如下：法律必須反映客觀規(guī)律；法律必須準(zhǔn)確地體現(xiàn)黨的主張和人民意愿；法律必須能夠解決實(shí)際問(wèn)題；法律必須具有針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性和可執(zhí)行性。這些標(biāo)準(zhǔn)是否具備指引立法實(shí)踐的功能，將直接決定著“立法的規(guī)范性應(yīng)當(dāng)如何展開(kāi)”這個(gè)根本性問(wèn)題的探索方向。

1.反映客觀規(guī)律

這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)中有兩個(gè)要點(diǎn)需要解釋?zhuān)阂皇恰昂沃^客觀規(guī)律”；二是“何謂反映”。規(guī)律(無(wú)論是自然規(guī)律還是社會(huì)規(guī)律)如果是外在于人的意志并且不以人的意志而變的事物存在或者變化的必然性，那么，規(guī)律一開(kāi)始就獲得比自然法更為不容置疑的規(guī)范性。遺憾的是，實(shí)踐部門(mén)與學(xué)界從未闡明這些規(guī)律的內(nèi)容。因此這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)因內(nèi)容空洞而缺乏規(guī)范性。退一步而言，假定客觀規(guī)律的確存在，那么法律反映客觀規(guī)律又作如何理解？也就是說(shuō)，法律是被動(dòng)地反映客觀規(guī)律，還是在設(shè)計(jì)理想生活圖景時(shí)巧妙地運(yùn)用客觀規(guī)律或者至少是從消極意義上不違背客觀規(guī)律？比如，“法律應(yīng)當(dāng)是社會(huì)物質(zhì)生活條件的反映”這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)并不具有明確的規(guī)范指引性。(6)關(guān)于立法與客觀的物質(zhì)生活條件之間的關(guān)系，周旺生教授對(duì)馬克思的相關(guān)思想脈絡(luò)做了深入的分析，參見(jiàn)周旺生：《立法學(xué)》，法律出版社，2009年，第36-39頁(yè)。如果將社會(huì)物質(zhì)生活條件是否是不容置疑的規(guī)律這個(gè)爭(zhēng)議先懸擱起來(lái)，那種僅僅認(rèn)為法律應(yīng)當(dāng)反映社會(huì)物質(zhì)生活條件的斷言也一定充滿歧義性。因?yàn)檫@種判斷包含如下意義，即從物質(zhì)生活條件里可以直接推演出法律的內(nèi)容。只有在一種條件下這種判斷是可能的，即立法者的規(guī)范意圖與客觀物質(zhì)生活條件決定的現(xiàn)實(shí)完全吻合。如果真如此，那又何必耗費(fèi)心力制定法律呢？按照現(xiàn)實(shí)去安排生活就是最好的選擇。特定時(shí)代的物質(zhì)生活條件是客觀存在的，人們可能對(duì)這種客觀狀況表示滿意、或者表示不滿意，而在更多的情況下，可能是既有滿意的地方，也有不滿意的地方。因此，那種認(rèn)為法律就是物質(zhì)生活條件直接反映的看法，是對(duì)立法規(guī)范性的嚴(yán)重誤解。一方面，任何立法都不是對(duì)現(xiàn)實(shí)生活的簡(jiǎn)單復(fù)制，它必然包含著立法者對(duì)理想生活的構(gòu)想，它總是在試圖改變現(xiàn)實(shí)生活中的某些令人不滿且對(duì)理想生活構(gòu)成阻礙的問(wèn)題行為；另一方面，物質(zhì)生活條件是立法者確定規(guī)范意圖的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，立法者在制定法律時(shí)不能不考慮法律的實(shí)效性。(7)凱爾森指出，法律一方面需要指向現(xiàn)實(shí)(反映現(xiàn)實(shí)的某些方面)，另一方面法律還具有監(jiān)督(引導(dǎo))現(xiàn)實(shí)的意義。法律規(guī)范(“應(yīng)當(dāng)”)與人們的實(shí)際行為(“是”)是兩個(gè)不同的領(lǐng)域，參見(jiàn)漢斯·凱爾森：《法與國(guó)家的一般理論》，沈宗靈譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1996年，第137頁(yè)。

因此，“立法必須反映客觀規(guī)律”這個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范意義只能是限定性的，它只是表明，作為一種以價(jià)值選擇為內(nèi)容的意志行為，只有在充分地考量了法律實(shí)施的可能條件之后，才能制定出“好用、管用”的法律。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)只有放在法律案成熟度的論證框架中，具體而言，只有放在法律案的可行性論證方案之中，才能充分地體現(xiàn)它對(duì)立法的規(guī)范性作用。

2.體現(xiàn)黨的主張和人民意愿

“法律必須準(zhǔn)確地體現(xiàn)黨的主張和人民意愿”表達(dá)的是立法的政治原則和民主原則。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)從宏觀上指明：黨的主張和人民的意愿，即黨的意志和人民意志，是立法者意志的來(lái)源，它們是原初狀態(tài)的立法意志。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)包含三層關(guān)系，即立法機(jī)關(guān)與執(zhí)政黨的關(guān)系，立法機(jī)關(guān)與人民的關(guān)系，以及執(zhí)政黨與人民的關(guān)系。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)在立法上的規(guī)范性取決于這三者之間的關(guān)系在規(guī)范層面是否得到清晰的說(shuō)明。第一層關(guān)系主要表達(dá)黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)如何展開(kāi)的問(wèn)題，包括黨對(duì)立法規(guī)劃和立法計(jì)劃如何審查，在修改憲法和重大立法事項(xiàng)方面如何確定法律案的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容以及執(zhí)政黨如何在組織上保障其意志轉(zhuǎn)化成國(guó)家意志。第二層關(guān)系主要表達(dá)立法機(jī)關(guān)如何貫徹民主原則，發(fā)揮汲取與整合民意的功能，主要包括立法機(jī)關(guān)如何在具體的立法程序中貫徹民主立法原則。第三層關(guān)系表達(dá)執(zhí)政黨對(duì)人民的代表性地位，主要包括執(zhí)政黨如何通過(guò)黨組織與黨員汲取、整合和表達(dá)民意，以形成具備民意基礎(chǔ)的國(guó)家政策和立法主張。(8)在形成集體目標(biāo)(即國(guó)家政策)的過(guò)程中，政黨也會(huì)幫助表達(dá)和凝聚社會(huì)上存在的各種不同利益，參見(jiàn)安德魯·海伍德：《政治學(xué)》，張立鵬譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2012年，第301頁(yè)。

這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)雖非內(nèi)容空洞、捉摸不定，但其內(nèi)部構(gòu)造頗為復(fù)雜，與其說(shuō)它是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，倒不如說(shuō)它是由彼此相互支撐、相互限制的多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成的整體。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)包含的多個(gè)規(guī)范分別從不同方面觸及立法秩序的根本。

3.必須能夠解決實(shí)際問(wèn)題

這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的抽象性為使用者留下難以把控的解釋空間。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的反面就是法律不能解決實(shí)際問(wèn)題。(9)法律一經(jīng)立法機(jī)關(guān)制定并頒布就具有了法律效力，在未經(jīng)法定程序修改或廢止之前，它都是有效的。但是由于該法律規(guī)范不能很好地解決實(shí)際問(wèn)題，因而屬于立法質(zhì)量低下的法律，這種實(shí)效性長(zhǎng)期不能改善的法律在事實(shí)上不能發(fā)揮規(guī)范社會(huì)生活的作用，需要立法機(jī)關(guān)及時(shí)修改或廢止。這里蘊(yùn)含著兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的問(wèn)題：一是法律能夠解決的實(shí)際問(wèn)題的范圍是什么；二是法律具備怎樣的品性才有可能解決實(shí)際問(wèn)題。首先，不要指望法律能夠解決現(xiàn)實(shí)生活中所有的實(shí)際問(wèn)題。法律是一種(而不是唯一)社會(huì)調(diào)控技術(shù)，它是對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)部分領(lǐng)域(盡管比較健全的法律體系已經(jīng)涵蓋了社會(huì)生活幾乎所有重要的領(lǐng)域)，而不是對(duì)所有領(lǐng)域中的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行概括和抽象的結(jié)果。因此，立法者對(duì)實(shí)際問(wèn)題的本質(zhì)有著十分準(zhǔn)確的把握，才能將紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)生活關(guān)系抽象概括為法律關(guān)系。這種抽象與概括包含著立法者的創(chuàng)造性工作，能夠反映立法者對(duì)需要法律解決的實(shí)際問(wèn)題的范圍是否有正確的認(rèn)知。其次，法律不能解決實(shí)際問(wèn)題的原因比較復(fù)雜。一方面，這種現(xiàn)象與法律執(zhí)行或適用水平有關(guān)。當(dāng)執(zhí)法與司法部門(mén)將抽象的法律用來(lái)規(guī)范紛繁復(fù)雜的社會(huì)時(shí)，需要結(jié)合特定時(shí)空條件下的具體情況對(duì)個(gè)案進(jìn)行判斷。這個(gè)將法律予以具體化的工作是實(shí)現(xiàn)法治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。同樣的法律與同樣案情，有些國(guó)家機(jī)關(guān)的表現(xiàn)就是“無(wú)能為力”，即不能運(yùn)用法律解決實(shí)際問(wèn)題。另外，我們也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，即便這些國(guó)家機(jī)關(guān)不存在法律適用水平上的問(wèn)題，它們也會(huì)受到執(zhí)法或司法手段和調(diào)配的資源方面的限制。另一方面，法律不能解決實(shí)際問(wèn)題的原因在于法律本身出了問(wèn)題。法律不能解決實(shí)際問(wèn)題，部分是因?yàn)榱⒎ㄕ咴谥贫ǚ蓵r(shí)根本就沒(méi)有找到實(shí)際問(wèn)題產(chǎn)生的原因，或者是雖然找到社會(huì)問(wèn)題產(chǎn)生的原因，但是沒(méi)有針對(duì)這些原因設(shè)計(jì)出適當(dāng)?shù)姆纱胧?。在這種情況下，執(zhí)法與司法水平再高，也不能很好地解決社會(huì)實(shí)際問(wèn)題，執(zhí)法與司法越是準(zhǔn)確、有力，也許實(shí)際問(wèn)題越是得不到解決，甚至情況會(huì)變得更加糟糕。

因此，導(dǎo)致法律不能有效解決實(shí)際問(wèn)題的原因比較復(fù)雜。有些是法律實(shí)施人員對(duì)法律的理解水平和執(zhí)行能力造成的，只能通過(guò)教育和培訓(xùn)等方式予以逐步解決，而不能通過(guò)提高立法質(zhì)量而解決。對(duì)于因法律超越其作用邊界而造成的法律不能得到有效實(shí)施的問(wèn)題，需要通過(guò)在修改法律時(shí)加強(qiáng)法律案的必要性論證予以解決。而對(duì)于因法律本身的“天然缺陷”而導(dǎo)致的不能解決實(shí)際問(wèn)題的情況，則只能通過(guò)在修改法律時(shí)加強(qiáng)法律案的可行性論證予以解決。由此看來(lái)，“法律必須解決實(shí)際問(wèn)題”這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)在沒(méi)有得到恰當(dāng)解釋之前，它也無(wú)法直接成為立法規(guī)范性的組成部分。

4.具有針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性和可執(zhí)行性

與其說(shuō)這是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，倒不如說(shuō)是四個(gè)彼此間相對(duì)獨(dú)立的標(biāo)準(zhǔn)。其中，針對(duì)性標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)至少需要滿足以下規(guī)范性要求：法律案必須明確地指出什么樣的問(wèn)題行為需要調(diào)整；該問(wèn)題行為產(chǎn)生的原因是什么；解決問(wèn)題的措施是消除或者改變問(wèn)題行為的必要條件。可執(zhí)行性是對(duì)法律實(shí)施機(jī)關(guān)提出的要求，它以針對(duì)性為前提條件，同時(shí)還需要說(shuō)明法律實(shí)施的物質(zhì)條件是否具備，以及法律實(shí)施機(jī)關(guān)的組織構(gòu)造應(yīng)該具有怎樣的性質(zhì)。針對(duì)性與可執(zhí)行性都是法律案可行性論證的重要組成部分。及時(shí)性是一個(gè)時(shí)間性要求，尚不清楚的是，它是指立法應(yīng)當(dāng)與擬解決的社會(huì)問(wèn)題的時(shí)效性相適應(yīng)，還是指需要通過(guò)立法為法律實(shí)施機(jī)關(guān)確定時(shí)效性要求。系統(tǒng)性是法制統(tǒng)一提出的要求，它不僅要求法律草案內(nèi)部各部分之間協(xié)調(diào)，同時(shí)也要求法律草案與生效法律之間的融貫。系統(tǒng)性是法律案合法性論證的重要內(nèi)容。

(二)在動(dòng)態(tài)過(guò)程中展開(kāi)立法的規(guī)范性

基于以上分析可知，將立法規(guī)范性的展開(kāi)重心放在立法質(zhì)量判斷標(biāo)準(zhǔn)上并不能有效地回應(yīng)“如何提高立法質(zhì)量”的實(shí)踐命題：其一，標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)涵上的抽象性、模糊性、歧義性導(dǎo)致其適用的不確定性；其二，標(biāo)準(zhǔn)本身不能說(shuō)明其在什么情況下應(yīng)被適用。因此，需要將各種標(biāo)準(zhǔn)放在一個(gè)動(dòng)態(tài)的、邏輯上可被理解的分析框架內(nèi)，才能彰顯其各自的規(guī)范意義。將判斷立法質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題轉(zhuǎn)化為有效控制立法質(zhì)量的方法問(wèn)題，無(wú)論是在理論層面還是在實(shí)踐層面都是一種更具有想象力且更加務(wù)實(shí)的選擇。

1.以決策過(guò)程作為思考的出發(fā)點(diǎn)

立法者的工作邏輯可以幫助我們認(rèn)識(shí)，判斷立法質(zhì)量的多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)之間存在怎樣的邏輯關(guān)聯(lián)性。立法從本質(zhì)上說(shuō)是一種決策行為，作為決策者一般遵循如下工作邏輯：首先提出需要解決的問(wèn)題，然后分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因，最后提出解決問(wèn)題的方案。只有將判斷立法質(zhì)量的各個(gè)標(biāo)準(zhǔn)放在這樣的邏輯框架內(nèi)，立法者才能準(zhǔn)確地把握它們的意義并確定在什么時(shí)候以及在什么地方運(yùn)用這些標(biāo)準(zhǔn)。

(1)提出需要解決的問(wèn)題。決策者的問(wèn)題意識(shí)不可能憑空產(chǎn)生，也不能僅從狹隘部門(mén)利益的角度予以確定。(10)在立法的不同階段，“決策者”所指不同，在提案與起草階段，決策者是提案人或起草人；在法律案的審議階段，決策者是立法機(jī)關(guān)。在我國(guó)，執(zhí)政黨在立法過(guò)程中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，是最為重要的決策者。究竟什么樣的社會(huì)問(wèn)題必須予以解決，是誰(shuí)的行為以及什么樣的行為引發(fā)了社會(huì)問(wèn)題？決策者要提出正確的問(wèn)題，需要考慮兩個(gè)方面的信息，即反映人民意愿的民意性信息與反映客觀事物實(shí)際狀況的事實(shí)性信息。凡法律案都會(huì)涉及全體或部分人民的利益，因此決策者需要通過(guò)各種形式聽(tīng)取人民的意見(jiàn)和建議。(11)像美國(guó)這樣的國(guó)家，國(guó)會(huì)輕易不會(huì)主動(dòng)提出法律案，因?yàn)椤霸和狻比耸?民眾與利益集團(tuán))與國(guó)會(huì)議員之間有著順暢的溝通機(jī)制，立法原始動(dòng)議由民間發(fā)起。中國(guó)則與之有很大的不同。普通民眾參與立法的意愿不高、參與能力不強(qiáng)，民眾與人大代表的聯(lián)系也不緊密，而且有提案權(quán)的主體以國(guó)家機(jī)關(guān)為主。因此，中國(guó)的立法是典型的政府主導(dǎo)型立法。參見(jiàn)杰克·戴維斯：《立法法與程序》，法律出版社，2005年，前言第3頁(yè)。關(guān)于事實(shí)性信息，提案人可以通過(guò)組織專(zhuān)家學(xué)者以科學(xué)的方式予以解決。立法應(yīng)當(dāng)反映的“客觀規(guī)律”或者社會(huì)物質(zhì)生活條件的事實(shí)情況交由不同領(lǐng)域的專(zhuān)家界定比較合適。只有以充分的信息為基礎(chǔ)，決策者提出的問(wèn)題才是真正需要解決的社會(huì)問(wèn)題，如此提出的法律案才具有針對(duì)性，當(dāng)然這也是“法律要解決實(shí)際問(wèn)題”的前提條件，因?yàn)橐獙?shí)現(xiàn)“法律要解決實(shí)際問(wèn)題”的目標(biāo)，首先得搞清楚需要解決的實(shí)際問(wèn)題是什么。

(2)分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因。社會(huì)問(wèn)題既有可能是法律調(diào)整對(duì)象的行為引起的，也可能是法律實(shí)施機(jī)關(guān)的行為引起的。導(dǎo)致社會(huì)問(wèn)題產(chǎn)生的原因也比較復(fù)雜，既有主觀原因，也有客觀原因；既有法律方面的原因，也有非法律方面的原因。(12)參見(jiàn)安·賽德曼、羅伯特·鮑勃·賽德曼、那林·阿比斯卡：《立法學(xué)：理論與實(shí)踐》，劉國(guó)福、曹培等譯，第116-120頁(yè)。法律有沒(méi)有針對(duì)性，能否解決實(shí)際問(wèn)題，在很大程度上取決于決策者能否準(zhǔn)確地闡明社會(huì)問(wèn)題產(chǎn)生的原因。

(3)提出解決問(wèn)題的方案。決策者需要證明，其提出的解決問(wèn)題的具體措施是在查明問(wèn)題產(chǎn)生的原因的基礎(chǔ)上提出的有效方案。此外，決策者還須對(duì)法律實(shí)施的經(jīng)濟(jì)—社會(huì)成本與經(jīng)濟(jì)—社會(huì)收益做出科學(xué)評(píng)估，以詳細(xì)說(shuō)明法律在什么樣的物質(zhì)條件下才能實(shí)施，以及法律實(shí)施對(duì)國(guó)家與社會(huì)究竟會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響。決策者只有做到這些，才能證明擬制定的法律是可行的。

2.控制立法質(zhì)量的主要方法

(1)法律草案內(nèi)容形成的信息基礎(chǔ)。決策者在立法時(shí)必須考慮什么樣的信息，這是立法程序需要解決的核心問(wèn)題。反映黨和人民的意志是判斷立法質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)之一，那么立法如何反映黨和人民的意志呢？盡管是非民意機(jī)關(guān)提出的法律案，提案人也必須說(shuō)明什么樣的社會(huì)問(wèn)題以及為什么這樣的問(wèn)題必須通過(guò)立法予以解決。法律案提案人必須聽(tīng)取法律案涉及的民眾或社會(huì)群體的意見(jiàn)。在法律案的審議過(guò)程中，立法機(jī)關(guān)通過(guò)各種形式廣泛地征求意見(jiàn)，尤其是利益相關(guān)者的意見(jiàn)。執(zhí)政黨的意志一般通過(guò)重大立法活動(dòng)體現(xiàn)出來(lái)。比如憲法修改，先由執(zhí)政黨提議，然后才能啟動(dòng)修憲程序；除修憲外，其他涉及政治與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的重大立法項(xiàng)目，立法機(jī)關(guān)(經(jīng)過(guò)其黨組織)都要向黨中央提請(qǐng)批示。因此，執(zhí)政黨并不缺少表達(dá)意志的機(jī)會(huì)。(13)1991年黨中央制定的《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)國(guó)家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見(jiàn)》從規(guī)范意義上保障了執(zhí)政黨意志在立法中得以體現(xiàn)。當(dāng)然執(zhí)政黨的意志也不是憑空產(chǎn)生的，它在根源上也應(yīng)當(dāng)是對(duì)人民意志進(jìn)行凝聚與整合的結(jié)果。

(2)法律草案內(nèi)容證成的分析框架。決策者必須對(duì)法律案的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行必要性、可行性與合法性論證。必要性證明主要包括立法的國(guó)家政策依據(jù)，政策轉(zhuǎn)化為法律的必要性、擬解決的社會(huì)問(wèn)題的重要意義等；可行性分析則包括對(duì)社會(huì)問(wèn)題產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析并提出措施手段以及對(duì)擬制定法律的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益方面的論證。合法性論證主要包括合憲性證明以及擬制定法律與其他生效法律之間的協(xié)調(diào)性證明。

(3)法律草案形式表達(dá)的技術(shù)方法。法律案起草者要向立法機(jī)關(guān)證明法律草案的結(jié)構(gòu)安排是否與法律草案實(shí)質(zhì)性內(nèi)容相匹配，法律草案不同部分的構(gòu)造是否符合歸類(lèi)與排序的原則，以及法條的塑造是否符合立法技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，并準(zhǔn)確地表達(dá)法律草案的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。(14)一項(xiàng)立法的好壞，取決于法案的形式結(jié)構(gòu)和邏輯是否明確和連貫。法案的形式，須能經(jīng)得起文理和論理的考驗(yàn)；諸如用語(yǔ)是否簡(jiǎn)明正確、內(nèi)容編排是否井然有序、法制的內(nèi)容與形式是否協(xié)調(diào)一致、法令間有無(wú)矛盾抵觸等等皆屬之。羅傳賢：《國(guó)會(huì)與立法技術(shù)》，臺(tái)北：五南圖書(shū)出版有限公司，2004年，序。

(4)立法過(guò)程控制的程序理性。設(shè)置程序的目的是為了保證立法者按照特定的目的和方向運(yùn)用各種資源完成高質(zhì)量的立法工作。通過(guò)程序控制立法質(zhì)量所要解決的問(wèn)題是，如何通過(guò)立法機(jī)關(guān)的工作程序?qū)⑸鲜鋈齻€(gè)方面的控制方法落到實(shí)處。首先，如果誰(shuí)提出法律案，法律案就反映誰(shuí)的意志，或者誰(shuí)審議法律案，法律案就反映誰(shuí)的意志，那么民主立法與科學(xué)立法的原則都不能得到貫徹。立法機(jī)關(guān)必須通過(guò)立法程序?qū)χ枰钥刂?。立法程序以明確的規(guī)范形式要求決策者必須以誰(shuí)提供的信息作為立法的基礎(chǔ)，這對(duì)于控制立法質(zhì)量具有十分重要的作用。因此，通過(guò)觀察立法程序的設(shè)置與運(yùn)用情況就可以判斷經(jīng)過(guò)該程序產(chǎn)生的法律質(zhì)量如何。所謂立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)黨與人民的意志，或者應(yīng)當(dāng)反映客觀規(guī)律等，都必須通過(guò)立法機(jī)關(guān)掌控程序才能實(shí)現(xiàn)。其次，在法律案的前置性或正式審議程序中，法律案起草人必須證明法律案符合必要性、可行性與合法性標(biāo)準(zhǔn)，才能被立法機(jī)關(guān)認(rèn)定為符合法律案成熟度要求，進(jìn)入正式的審議程序。(15)在正式審議程序中，立法機(jī)關(guān)圍繞法律案成熟度進(jìn)行調(diào)查研究、組織論證與展開(kāi)討論，最終達(dá)成共識(shí)，通過(guò)法律案。再次，法律案起草人必須證明法律草案的結(jié)構(gòu)合理、邏輯嚴(yán)密，法條的塑造符合立法技術(shù)的要求。在法律案提交給立法機(jī)關(guān)時(shí)，無(wú)論是在“前置性”審議階段，還是在正式審議階段，法律草案的形式都是需要研究和討論的重要內(nèi)容之一。

將“如何提高立法質(zhì)量”的問(wèn)題(即實(shí)現(xiàn)立法的規(guī)范性問(wèn)題)放在動(dòng)態(tài)的立法過(guò)程中予以考察，其目的不是要否認(rèn)立法質(zhì)量判斷標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性作用，相反，這樣做的目的恰恰是要在更為現(xiàn)實(shí)的層面上實(shí)現(xiàn)其規(guī)范立法的價(jià)值。很顯然，立法實(shí)踐對(duì)立法學(xué)的學(xué)科特性提出了明確的要求。

二、規(guī)范性的立法學(xué)：實(shí)踐性、解釋性與構(gòu)建性

如果立法學(xué)只是滿足于“近似逼真”地描述立法體制(主要包括立法主體、立法權(quán)限以及立法程序)的內(nèi)容，那么，它既不是為依法立法提供解釋性成果的理論，更不可能是在立法制度的框架內(nèi)發(fā)揮填補(bǔ)或者構(gòu)建規(guī)范作用的學(xué)問(wèn)。當(dāng)立法學(xué)將自身錨定于“如何提高立法質(zhì)量”這個(gè)亟需解答的實(shí)踐性命題上時(shí)，它就不能不對(duì)自身的學(xué)科品性自覺(jué)地做如下定位：立法學(xué)既是解釋性的又是構(gòu)建性的規(guī)范科學(xué)。符合這種學(xué)術(shù)旨趣的立法學(xué)屬于規(guī)范性的立法學(xué)(姑且簡(jiǎn)稱(chēng)為“規(guī)范立法學(xué)”)，至少它有資格成為立法學(xué)的一種類(lèi)型。

(一)規(guī)范立法學(xué)的實(shí)踐指向性

法學(xué)是一門(mén)歷史悠久的傳統(tǒng)學(xué)科，其所包含的分支學(xué)科雖種類(lèi)繁多，但其存在的目的與發(fā)展的動(dòng)力都來(lái)源于國(guó)家與社會(huì)治理的內(nèi)在需求。因而法學(xué)(歸根結(jié)底)是一門(mén)處理世俗事務(wù)的學(xué)問(wèn)，其本性是實(shí)踐性的。然而，正如前文所述，我國(guó)當(dāng)前的立法學(xué)卻有偏離實(shí)踐的傾向。(16)筆者并不否認(rèn)，我國(guó)當(dāng)前學(xué)界發(fā)表的大量的立法方面的論文討論的都是立法實(shí)踐中的問(wèn)題，只是認(rèn)為這種討論主要關(guān)注局部性或細(xì)節(jié)性主題，而以立法實(shí)踐為導(dǎo)向的一以貫之的體系性著作還非常缺乏。規(guī)范立法學(xué)選擇回歸并維護(hù)法學(xué)的實(shí)踐本性，闡明自己的問(wèn)題意識(shí)，牢牢抓住“提高立法質(zhì)量”這個(gè)當(dāng)前立法工作的核心議題，并以之作為理論架構(gòu)的基本線索，將立法原理與實(shí)在法予以有機(jī)地結(jié)合，將判斷立法質(zhì)量的不同標(biāo)準(zhǔn)放在控制立法質(zhì)量的方法層面上予以考察并將之貫穿于立法實(shí)踐的各種環(huán)節(jié)，清晰地定位其功能與地位，形成一整套圍繞目標(biāo)的活性化的立法活動(dòng)準(zhǔn)則。如此形成的理論既具有極強(qiáng)的實(shí)踐關(guān)懷指向，又具有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)。它不僅克服了理論“盲目飛行”的弊端，同時(shí)也避免了知識(shí)因缺乏邏輯關(guān)聯(lián)性而陷入逐步碎片化的危險(xiǎn)境地。

(二)規(guī)范立法學(xué)的解釋性特征

規(guī)范立法學(xué)在方法論上保持與法教義學(xué)的一致性，即其基本工作內(nèi)容就是對(duì)現(xiàn)行有效的實(shí)在法進(jìn)行解釋并使之體系化。(17)參見(jiàn)白斌：《論法教義學(xué):源流、特征及其功能》，《環(huán)球法律評(píng)論》2010年第3期。規(guī)范立法學(xué)認(rèn)為，立法必須在憲法確定的框架內(nèi)進(jìn)行。憲法的最高法地位決定所有的法律在效力上都低于憲法，凡與憲法相沖突者無(wú)效；憲法的根本法地位則表明其對(duì)法秩序內(nèi)最為重要的事項(xiàng)做出了實(shí)體性規(guī)定，立法機(jī)關(guān)不僅負(fù)有不得違背這些規(guī)定的消極義務(wù)，而且負(fù)有將憲法上的實(shí)體性規(guī)定予以具體化的積極義務(wù)。(18)凱爾森指出：“只要一個(gè)法律規(guī)范決定著創(chuàng)造另一個(gè)規(guī)范的方式，而且在某種范圍內(nèi)，還決定著后者的內(nèi)容，那么，法律就調(diào)整著它自己的創(chuàng)造…… 實(shí)質(zhì)憲法，不僅可以決定立法的機(jī)關(guān)和程序，而且在某種程度上，還可以決定未來(lái)法律的內(nèi)容。憲法可以消極地決定法律必須不要某種內(nèi)容……憲法也可以積極地規(guī)定未來(lái)法律的一定內(nèi)容?！睗h斯·凱爾森：《法與國(guó)家的一般理論》，沈宗靈譯，第141、143頁(yè)。立法機(jī)關(guān)將憲法的根本性規(guī)定(即基本權(quán)利規(guī)范、統(tǒng)治機(jī)構(gòu)規(guī)范和公共利益規(guī)范)(19)參見(jiàn)陳玉山：《中國(guó)憲法序言研究》，清華大學(xué)出版社，2016年，第80頁(yè)。予以具體化的關(guān)鍵，就是對(duì)憲法進(jìn)行解釋。為此，規(guī)范立法學(xué)的規(guī)范科學(xué)特性首先表現(xiàn)在為法律案的合憲性提供解釋性方案。在立法中，作為直接約束立法行為的具體法律(以《立法法》為軸心的規(guī)范體系)相較于憲法而言雖然已經(jīng)更為具體，但仍然保留著“框架法”的顯著特征，在這種情況下，不僅像立法的政治原則、民主原則與科學(xué)原則等抽象規(guī)定，只有經(jīng)過(guò)解釋之后才能發(fā)揮規(guī)范性作用，而且立法制度中大量的看似沒(méi)有爭(zhēng)議的具體規(guī)范也面臨著解釋性“壓力”。解釋不僅是立法規(guī)范適用的前提，同時(shí)也是立法規(guī)范填補(bǔ)的前提。

(三)規(guī)范立法學(xué)的構(gòu)建功能

《立法法》為立法秩序奠定基礎(chǔ)，它的主要功能是確立立法權(quán)限和立法程序，它并沒(méi)有具體地指示立法者，如何形成應(yīng)對(duì)某種社會(huì)問(wèn)題的政策意見(jiàn)以及如何將已經(jīng)做出的決策轉(zhuǎn)化為法律草案并證成該法律草案符合以經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)的理性要求。而這些實(shí)質(zhì)性的立法工作的完成需要立法者根據(jù)本國(guó)國(guó)情熟練地運(yùn)用立法原理形成特定的價(jià)值判斷，同時(shí)也要求立法者將特定的立法目的予以具體化進(jìn)而制定出法律規(guī)范。以上這兩種行為需要在規(guī)范的約束下進(jìn)行，而以《立法法》為主的規(guī)范體系只是提供了一個(gè)相對(duì)而言比較寬泛的框架。這意味著，立法機(jī)關(guān)在立法方面擁有比較寬泛的自由裁量空間。(20)從表面上看，我國(guó)《立法法》第54條是關(guān)于法律案的形式要件的規(guī)定。然而在實(shí)踐上我們可以將之視為一條指引立法機(jī)關(guān)對(duì)法律案的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行審議的“指示性”條款。目前，我國(guó)學(xué)界的主流觀點(diǎn)只是從法律案的形式角度來(lái)理解這個(gè)條款，并沒(méi)有意識(shí)到該條款的指引意義。參見(jiàn)周旺生：《立法學(xué)》，第228頁(yè)；朱力宇、張曙光：《立法學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009年，第144頁(yè)。對(duì)于進(jìn)行政策判斷的立法者而言，這種自由裁量權(quán)雖必不可少，但是過(guò)多的自由裁量權(quán)會(huì)導(dǎo)致立法行為的可控性與可預(yù)見(jiàn)性程度降低，這顯然不利于實(shí)現(xiàn)“提高立法質(zhì)量”的目標(biāo)。因此，為了有效地填補(bǔ)《立法法》客觀上留下的空缺結(jié)構(gòu)，規(guī)范立法學(xué)緊緊圍繞“如何提高立法質(zhì)量”這個(gè)核心問(wèn)題，努力推進(jìn)指引與約束立法行為的具體規(guī)范的構(gòu)建。規(guī)范立法學(xué)通過(guò)明確立法的規(guī)范性，即必須思考哪些問(wèn)題、如何思考這些問(wèn)題以及如何證明法律案的正當(dāng)性，可以彌補(bǔ)《立法法》在實(shí)體性規(guī)定上的不足，起到了填補(bǔ)立法規(guī)范的作用。這些帶有學(xué)理性質(zhì)的具體規(guī)范一旦運(yùn)用到立法實(shí)踐中，可以有效地壓縮立法恣意的空間，約束立法機(jī)關(guān)按照可理解且可評(píng)價(jià)的理性方式控制立法質(zhì)量。

三、規(guī)范立法學(xué)的體系：思路與雛形

與當(dāng)前的立法學(xué)體系性論著相比，規(guī)范(性)立法學(xué)目前仍處在理解與接近“體系”的思考進(jìn)程中，它試圖以對(duì)學(xué)科而言具有整體意義的問(wèn)題的思考和解答來(lái)捕獲學(xué)科體系重構(gòu)的契機(jī)。它對(duì)體系的興趣只是在于：立法學(xué)應(yīng)當(dāng)如何合理安排其結(jié)構(gòu)，才能有效地回應(yīng)“提高立法質(zhì)量”的命題。

(一)體系構(gòu)建的基本思路

規(guī)范立法學(xué)在構(gòu)建其體系時(shí)遵循如下思路：從宏觀上，將“提高立法質(zhì)量”，亦即實(shí)現(xiàn)立法的規(guī)范性作為思考體系問(wèn)題時(shí)始終堅(jiān)持的一條主線。具體而言：首先，任何立法活動(dòng)均必須遵循既定的規(guī)范前提。遵循政治原則與堅(jiān)持依憲立法是保障立法質(zhì)量的前提條件。其次，只有對(duì)立法者的組織構(gòu)造與立法程序進(jìn)行功能意義上的分析，才能正確地判斷誰(shuí)是真正地控制立法質(zhì)量的主體以及這些主體遵循的程序在何種意義上控制立法質(zhì)量。(21)立法者的功能解釋與立法者的規(guī)范解釋是相互補(bǔ)充的關(guān)系，規(guī)范解釋主要側(cè)重于從靜態(tài)意義上說(shuō)明立法者擁有什么樣的權(quán)限，而功能解釋則側(cè)重于從動(dòng)態(tài)意義上說(shuō)明什么樣的主體在從事實(shí)質(zhì)性的立法工作。一方面，對(duì)立法主體的研究關(guān)鍵是要抓住立法主體內(nèi)部發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用的“關(guān)鍵機(jī)構(gòu)”，對(duì)組織功能的優(yōu)化是提高立法質(zhì)量的必要條件。另一方面，立法程序雖發(fā)揮著匯集民意性與事實(shí)性信息的功能，但其不能指示立法機(jī)關(guān)應(yīng)該如何統(tǒng)合這些信息，也不能回答如何證成法律案的問(wèn)題。因此，構(gòu)建一個(gè)立法活動(dòng)的參與各方可理解且可評(píng)價(jià)的論證框架是立法學(xué)的中心任務(wù)。從立法程序提煉出“法律案成熟度”概念并構(gòu)建證明法律案成熟度的論證框架，是回應(yīng)立法質(zhì)量問(wèn)題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。此外，立法者也必須重視法律草案的表現(xiàn)形式，恰當(dāng)?shù)臍w類(lèi)與排序以及正確的法條塑造技術(shù)對(duì)于準(zhǔn)確表現(xiàn)法律草案的內(nèi)容都具有保障作用。立法技術(shù)也直接影響著立法質(zhì)量。

(二)體系構(gòu)建的初步形態(tài)

1.立法的規(guī)范基礎(chǔ)：政治原則與憲法依據(jù)

我國(guó)《憲法》與《立法法》均明確地將“四項(xiàng)基本原則”確立為立法的政治原則。(22)謝振民指出，在民國(guó)時(shí)期立法活動(dòng)中就存在由政治機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核的政治原則?！肮史卜砂钢岢觯聦?shí)上均由中央政治會(huì)議決定原則，再交立法院依據(jù)審議。此立法原則之決定，為立法院立法必經(jīng)之程序?！眳⒁?jiàn)謝振民：《中華民國(guó)立法史》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000年，第8頁(yè)。堅(jiān)持立法的政治原則最為核心的是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)：一方面，立法機(jī)關(guān)在立法中負(fù)有不抵觸政治原則的消極義務(wù)；另一方面，立法機(jī)關(guān)在立法中負(fù)有執(zhí)行由執(zhí)政黨確立的立法決策的積極義務(wù)。執(zhí)政黨與立法的規(guī)范關(guān)系是立法的政治原則的主要內(nèi)容。執(zhí)政黨依憲領(lǐng)導(dǎo)立法體現(xiàn)在：首先，執(zhí)政黨必須貫徹國(guó)家尊重與保障人權(quán)的憲法原則。在立法中凡涉及基本權(quán)利問(wèn)題，執(zhí)政黨都應(yīng)當(dāng)從執(zhí)政合憲性的高度予以重視，恪守不可在實(shí)質(zhì)意義上否認(rèn)基本權(quán)利的底線。其次，執(zhí)政黨負(fù)有實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)原則的憲法義務(wù)。執(zhí)政黨應(yīng)當(dāng)從政治上和法律上保障全國(guó)人大及其常委會(huì)在立法工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用。第三，執(zhí)政黨負(fù)有維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益的憲法義務(wù)。執(zhí)政黨在國(guó)家根本任務(wù)的指引下，按照民主程序匯集民意，充實(shí)公共利益條款的具體內(nèi)容。將執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)立法定位于政治原則的審查和宏觀政策的輸入上比較符合我國(guó)法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。這不僅強(qiáng)化了執(zhí)政黨在事關(guān)全局問(wèn)題上的領(lǐng)導(dǎo)力，而且也能促使執(zhí)政黨維護(hù)人大的憲法地位，充分發(fā)揮其汲取和整合民意的功能。

任何立法都必須以憲法為依據(jù)，才能保障國(guó)家法秩序的統(tǒng)一。(23)關(guān)于如何理解“根據(jù)憲法，制定法律”的具體內(nèi)容，參見(jiàn)陳玉山：《中國(guó)憲法序言研究》，第174-190頁(yè)。在我國(guó)，立法機(jī)關(guān)是負(fù)責(zé)直接實(shí)施憲法的國(guó)家機(jī)關(guān)，其他國(guó)家機(jī)關(guān)主要通過(guò)實(shí)施法律間接地實(shí)施憲法。立法機(jī)關(guān)實(shí)施憲法就是將基本權(quán)利規(guī)范、國(guó)家機(jī)構(gòu)規(guī)范與公共利益規(guī)定這三個(gè)方面的內(nèi)容予以具體化。它不僅負(fù)有通過(guò)立法實(shí)施憲法的職責(zé)，同時(shí)還有責(zé)任控制立法的合憲性。(24)對(duì)法律案的合憲性審查是立法機(jī)關(guān)進(jìn)行的事前審查，這種性質(zhì)的審查面臨的制度性障礙比較小，關(guān)于對(duì)法律案中的何種事項(xiàng)進(jìn)行審查以及如何進(jìn)行審查(即審查方法)等問(wèn)題，參見(jiàn)陳玉山：《法律案合憲性審查的程序、事項(xiàng)與方法》，《環(huán)球法律評(píng)論》2020年第1期。由于我國(guó)合憲性(事后)審查機(jī)制不夠完善且實(shí)效性不盡人意，可針對(duì)法律可能違憲的“高發(fā)領(lǐng)域”，通過(guò)特定的程序保障立法機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中過(guò)濾掉一些可能違憲的條款。

2.立法的程序控制：關(guān)鍵機(jī)構(gòu)與意見(jiàn)統(tǒng)合

在我國(guó)實(shí)在法上只有立法機(jī)關(guān)的概念，而沒(méi)有立法者的概念。前者強(qiáng)調(diào)立法權(quán)限，具有靜態(tài)特征；后者側(cè)重于立法功能，具有動(dòng)態(tài)特征，可以有效地描述“立法者是什么人、他們立什么法和怎樣立法”。(25)嚴(yán)存生：《也談“立法者”》，《河北法學(xué)》2016年第1期。在立法者的構(gòu)成中，既有立法的政治領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，也有立法主導(dǎo)機(jī)關(guān)；既有法律案提案人，也有立法審議機(jī)關(guān)；既有立法決策機(jī)關(guān)，也有立法工作具體實(shí)施機(jī)關(guān)。其中，最值得學(xué)界研究的是立法機(jī)關(guān)的三個(gè)重要機(jī)構(gòu)，即委員長(zhǎng)會(huì)議、憲法與法律委員會(huì)以及法制工作委員會(huì)。這些機(jī)構(gòu)在制定立法規(guī)劃和立法計(jì)劃，確定會(huì)議議程，提起、起草與審議法律案等環(huán)節(jié)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，它們是控制立法質(zhì)量的關(guān)鍵機(jī)構(gòu)。

對(duì)立法程序制度進(jìn)行客觀描述已不能適應(yīng)立法實(shí)踐的需要，比較有創(chuàng)見(jiàn)的探討應(yīng)當(dāng)將立法原則與具體的程序性規(guī)范相結(jié)合，從功能上突出程序設(shè)計(jì)的價(jià)值取向，并借此檢討程序運(yùn)行中存在的問(wèn)題。這有利于通過(guò)程序獲取信息、整合意愿，實(shí)現(xiàn)提高立法質(zhì)量的目標(biāo)。立法者在立法時(shí)，需要獲得和整合兩種類(lèi)型的信息：一是反映人民意愿的民意性信息；二是反映事物客觀存在狀況的事實(shí)性信息。這兩種信息在性質(zhì)上的區(qū)別，決定了獲取這兩種信息的程序的差異性。(26)參見(jiàn)陳玉山：《立法質(zhì)量的程序控制：以信息輸入為視點(diǎn)的考察》，《浙江學(xué)刊》2019年第6期。立法程序?qū)Ψ煽赡軙?huì)有什么樣的內(nèi)容具有重要的控制作用，因此對(duì)其中具體環(huán)節(jié)的考察都要貫徹如下思想：立法機(jī)關(guān)為什么只有遵循如此設(shè)計(jì)的程序才能有效地控制立法質(zhì)量？

3.立法的內(nèi)容證成：法律案成熟度及其論證框架

在立法中，向立法機(jī)關(guān)提出的法律案，未必具有相同的結(jié)局。從對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的“前置性”審議程序的深入分析中，可以概括出“法律案成熟度”這個(gè)表達(dá)法律案實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的概念。正是基于對(duì)法律案成熟度的論證，立法機(jī)關(guān)才掌握了對(duì)法律案的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行審查的方法，并以此決定法律案是否可以進(jìn)入大會(huì)議程以及是否通過(guò)表決而成為法律。對(duì)法律案成熟度進(jìn)行判斷的必要性、可行性與合法性證明共同構(gòu)成法律案成熟度的論證框架。必要性論證主要包括對(duì)法律案的國(guó)家政策依據(jù)、政策在什么樣的情況下需要轉(zhuǎn)化為法律以及擬解決的社會(huì)問(wèn)題的重要意義等方面內(nèi)容的說(shuō)明?？尚行宰C明要求立法者不僅要對(duì)產(chǎn)生問(wèn)題行為的主客觀原因進(jìn)行分析并提出解決問(wèn)題的法律措施，而且還要對(duì)擬制定法律可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)成本—效益進(jìn)行評(píng)估。合法性證明主要考察法律案是否存在違反憲法的情形以及法律案與已經(jīng)生效的法律、法規(guī)在橫向和縱向上的協(xié)調(diào)情況如何。(27)參見(jiàn)陳玉山：《法律案成熟度及其論證框架》，《政法論壇》2020年第6期。

立法者常常為應(yīng)對(duì)法律實(shí)施無(wú)效的問(wèn)題而制定或修改法律。這需要立法者對(duì)法律實(shí)施機(jī)關(guān)的問(wèn)題行為進(jìn)行分析并提出相應(yīng)的法律措施。要解釋法律實(shí)施機(jī)關(guān)的行為，必須說(shuō)明為什么相互作用的組織行為會(huì)出問(wèn)題，尤其是為什么組織的決策會(huì)出問(wèn)題，以及組織的制度性結(jié)構(gòu)對(duì)組織行為構(gòu)成怎樣的影響。在研究法律實(shí)施無(wú)效問(wèn)題時(shí)，既要從組織的整體意義上，即從組織決策程序、組織架構(gòu)、監(jiān)督與激勵(lì)措施等方面思考問(wèn)題產(chǎn)生的原因與相應(yīng)的立法對(duì)策，也要從構(gòu)成組織的工作人員的角度思考問(wèn)題行為產(chǎn)生的原因與相應(yīng)的立法對(duì)策。組織因素與個(gè)人因素是相互影響的：組織的架構(gòu)與運(yùn)作過(guò)程會(huì)制約工作人員的私人利益、價(jià)值觀、機(jī)會(huì)與能力，而工作人員的私人利益、價(jià)值觀、能力與機(jī)會(huì)等主客觀因素也會(huì)影響組織實(shí)施法律的效果。

4.立法的技術(shù)支撐：草案的構(gòu)造與法條的塑造

法律草案的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容(立法目的與立法措施)總是需要以法律特有的形式予以表現(xiàn)。法律草案的構(gòu)造與法律條文的塑造屬于法律草案的形式安排中最為重要的兩個(gè)方面，前者以整部法律的結(jié)構(gòu)為視角解釋法律草案的布局問(wèn)題，后者以法律規(guī)范的結(jié)構(gòu)為視角解釋法律條文的起草技術(shù)問(wèn)題。從宏觀上看，法律(草案)的使用者對(duì)該草案各條款之間如何相互協(xié)調(diào)的理解是保證法律實(shí)施的重要條件。立法者只有正確地運(yùn)用歸類(lèi)和排序的技術(shù)，才能將草案的邏輯結(jié)構(gòu)展示給使用者。法律草案的結(jié)構(gòu)越是清晰，使用者按照法律的目的改變其行為的可能性就越大。法律草案的結(jié)構(gòu)對(duì)其功能的實(shí)現(xiàn)有著重要影響。

從微觀上看，立法者需要在法律規(guī)范結(jié)構(gòu)理論的指引下厘清法條與法律規(guī)范之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，才能確定每一個(gè)法條的意義和功能。具體而言，一個(gè)法條既可表達(dá)一個(gè)法律規(guī)范，也可表達(dá)多個(gè)法律規(guī)范；既可僅表達(dá)法律規(guī)范的構(gòu)成要件，也可僅表達(dá)法律規(guī)范的法效果。從類(lèi)型上看，具有宏觀調(diào)控功能的法條有立法宗旨條款和原則性法條，前者是一部法律的精神實(shí)質(zhì)，是國(guó)家政策最為直接的法律化表現(xiàn)形式，是起草具體法條時(shí)必須貫徹的價(jià)值目標(biāo)；后者具有局部性價(jià)值整合功能，不同的原則之間相互限制、相互配合，共同構(gòu)筑起整部法律的基本框架。在起草以調(diào)整行為為內(nèi)容的法條時(shí)，立法者需要清晰地界定行為主體與科學(xué)地概括構(gòu)成要件。(28)參見(jiàn)陳玉山：《回應(yīng)立法需求 提升理論品質(zhì)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2021年12月28日，第4版。

結(jié) 語(yǔ)

以“如何提高立法質(zhì)量”為思考線索，將傳統(tǒng)立法學(xué)上的彼此間相互孤立的理論資源有效地整合為一個(gè)具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性的整體，這是立法理論回歸其實(shí)踐品格的必然要求。這種理論的主要任務(wù)就是，為立法者提供一個(gè)對(duì)法律案實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行判斷的論證框架。只有圍繞法律案成熟度及其論證框架對(duì)法律草案的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容展開(kāi)論辯，立法程序才能有效地發(fā)揮其控制立法質(zhì)量的作用。這是對(duì)《立法法》的程序性規(guī)范的必要補(bǔ)充。只有將《立法法》確定的立法程序與關(guān)于法律案成熟度的論證方案有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，我國(guó)的立法理論才能由“知識(shí)體系”升華為“實(shí)踐體系”。在這種實(shí)踐體系中，立法中出現(xiàn)的規(guī)范性問(wèn)題始終都是規(guī)范(性)立法學(xué)自我更新的動(dòng)力源泉。