新時代地方性法規(guī)的功能與實踐
——以山西“小切口”立法為研究對象

□付 茜

(山西警察學院，山西 太原 030401)

一、問題的提出

立法是有關國家機關制定、修改、廢止規(guī)范性法律文件的專門活動。理論上，立法的概念有狹義、廣義之分。在我國，前者特指國家最高權力機關及其常設機關在法定權限內，依照法定程序創(chuàng)制法律的專門活動；后者則不僅指國家最高權力機關及其常設機關，還包括其他有立法權限的國家機關在法定權限內，依照法定程序創(chuàng)制規(guī)范性法律文件的活動。盡管這些規(guī)范性文件相比狹義立法的成果(即法律)效力更低，如國務院創(chuàng)制的行政法規(guī)、省級人大創(chuàng)制的地方性法規(guī)等，它們的效力位階均低于法律，但它們仍具有法律的諸多特征?，F(xiàn)行《立法法》表明，在立法概念上，我國采用了廣義立法概念。(1)《立法法》第二條：法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法。國務院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定、修改和廢止，依照本法的有關規(guī)定執(zhí)行。即我國的立法活動既指最高國家權力機關及其常設機構，即全國人大及其常委會創(chuàng)制法律的活動，也包含國務院、部分地方人大及其常委會制定規(guī)范性法律文件的活動。

概括地講，立法是一個國家建章立制的重要活動。但中國國土面積大，民族眾多，各地之間人口數(shù)量、民族分布、經濟發(fā)展水平、地理環(huán)境、文化傳統(tǒng)等在一定程度上存在差異，其立法需求也迥然不同。為了使立法活動既能維護我國憲法秩序和國家法制統(tǒng)一，又能滿足各地對法律的差異性需求，我國確立了統(tǒng)一而又分層次的立法體制，即中央立法機關行使國家立法權，之下授予其他主體部分立法權限作為中國特色社會主義立法活動的重要補充。

地方人大及其常委會制定地方性法規(guī)屬于地方立法制度中的一部分，而我國地方立法制度并不是自新中國建立之初就有的。1954年，新中國第一部憲法頒布實施，將全國人大確定為唯一行使國家立法權的機關，同時也并未對地方相關主體享有立法權限作出任何規(guī)定。1975年和1978年兩次修憲活動之后的憲法中，在立法權限問題上仍秉承了1954 年憲法的基本精神和規(guī)定。直到1978年，中國實行改革開放，經濟高速發(fā)展，人民社會生活發(fā)生巨大變化，同時催生了許多前所未有的法律新需求，僅有全國人大這唯一一個機關行使國家立法權的立法制度明顯無法適應改革開放之后的法制新需求?；诖朔N實際情況，全國人大及時改革立法體制，于1979年率先對地方組織法進行修訂，增加了地方立法權，規(guī)定省級人大及其常委會可以制定地方性法規(guī)。1982年12月全面修改憲法時，在憲法文本中正式確認了全國人大及其常委會行使國家立法權的同時，增加了上述省級人大及其常委會制定地方性法規(guī)的規(guī)定。2000年3月，全國人大通過《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)，確立地方立法制度，明確了立法主體、程序、事項等具體內容。至此，我國統(tǒng)一而又分層次的立法體制正式形成，為進一步健全國家立法制度提供了依據。

長期以來，在黨的領導下，全體中國人民戮力同心，團結奮進建設新中國。特別是全國人民在黨的正確領導下，解決十幾億人溫飽這樣的基本需求后，人民對美好生活的需求不斷增強，不僅對物質提出更高要求，而且對環(huán)境、城鄉(xiāng)建設、文化體育、養(yǎng)老、社會保障、社會資源共享等方面的要求與日俱增、日益復雜，人民通過合法途徑反映相關訴求的愿望日益強烈，人民期望通過合法合理方式參與社會治理的要求日益增多，這些都是我國在推進全面依法治國，推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設新形勢下的新任務新要求，都需要通過科學立法加以解決。為進一步完善中國特色社會主義法律體系、全面推進依法治國，全國人大于2015年3月修訂《立法法》，在原來的基礎上，進一步規(guī)定設區(qū)市人大及其常委會符合特定要求時也有權制定地方性法規(guī)。

《立法法》規(guī)定了地方性法規(guī)的制定權限。(2)《立法法》第七十三條 地方性法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：(一)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項；(二)屬于地方性事務需要制定地方性法規(guī)的事項。除本法第八條規(guī)定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市、自治州根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)。在國家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。據此，有學者對地方性法規(guī)進行了分類，分為執(zhí)行性立法、自主性立法和創(chuàng)制性立法三類。[1]這一分類以《立法法》條文規(guī)定為依據，筆者認為較為科學。執(zhí)行性立法，是指省級和設區(qū)市的人大及其常委會出于執(zhí)行、細化法律、行政法規(guī)等上位法之目的制定的地方性法規(guī)。自主性立法是指省級和設區(qū)市的人大及其常委會出于解決地方性事務之目的制定的地方性法規(guī)。創(chuàng)制性立法是指省級和設區(qū)市的人大及其常委會在上位法沒有規(guī)定，或者尚未制定上位法的情況下，出于解決地方出現(xiàn)的具體問題之目的制定的地方性法規(guī)。[1]

盡管地方性法規(guī)有三種分類用以應對三種需求，但有學者發(fā)現(xiàn)，實踐中各地制定的地方性法規(guī)中以執(zhí)行性立法居多，即大多數(shù)地方人大及其常委會制定的地方性法規(guī)是為了執(zhí)行上位法而在其框架內進行細化。[1]當前，我國正處于改革發(fā)展的關鍵時期，無論是實現(xiàn)中華民族偉大復興，還是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，都對地方性法規(guī)的立法質量提出了更高的要求，以細化上位法為主的執(zhí)行性立法已經不能滿足發(fā)展需要。制定地方性法規(guī)應當更多地結合本地實際情況和發(fā)展需要進行自主性立法和創(chuàng)制性立法。

2018年9月，全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書出席第二十四次全國地方立法工作會議，指出地方立法具有空間大、靈活性大、針對性強等特點，認為地方立法可以聚焦所要解決的問題，確定小一些的題目進行專門立法，即所謂“小切口”立法。[2]2020 年 11 月 16 日，習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上明確提出：“要研究豐富立法形式，可以搞一些‘大塊頭’，也要搞一些‘小快靈’”。[3]這些講話為地方性法規(guī)立法形式指明了新方向，即確定小題目進行“小切口”立法；也指出了地方性法規(guī)立法的應然功能，即針對問題進行專門立法，有針對性地解決地方治理和發(fā)展中的具體問題。

二、地方性法規(guī)的法治功能

地方人大及其常委會制定地方性法規(guī)，是基于中國國情的重要立法選擇，具有鮮明的中國特色。習近平同志指出，“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題”。[4]地方性法規(guī)在服從國家整體立法原則和法治目標前提下，更應當立足本地，體現(xiàn)本地區(qū)發(fā)展特定需求，反映本地區(qū)人民特別愿望，展現(xiàn)法治在保障人民安居樂業(yè)問題中的巨大作用，為進一步推進地區(qū)多領域全方位發(fā)展發(fā)揮推動作用。具體來講，筆者認為，地方性法規(guī)的法治功能主要包括以下幾方面。

(一)執(zhí)行法律、行政法規(guī)等國家層面立法，落實、細化上位法

法律、行政法規(guī)等國家層面的立法，調整對象大多面向全國，因此要求法律文件文本具有嚴密的邏輯，體例對應，文本結構形式完整，法律用語規(guī)范并能夠覆蓋全國。囿于這些因素，國家層面的立法就難以做到十分細致，在滿足各省各地的個性需求方面略顯不足；立法用語也需要具備一定彈性和解釋空間，操作性難免打折扣。這些因素都決定了法律、行政法規(guī)等國家層面的立法往往不能立的過細。

根據《立法法》第73條第1款第1項，為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，地方性法規(guī)可根據本行政區(qū)域實際情況作出具體規(guī)定。即地方性法規(guī)應有的法治功能之一就是在法律、行政法規(guī)等上位法規(guī)定范圍內，基于本地區(qū)實際情況，作進一步具體化、量化之規(guī)定，以彌補中央層級立法之不足。此種地方性法規(guī)之內容主要起到補充、優(yōu)化之作用，使法律、行政法規(guī)等中央層面立法在實踐中可操作性更強，有利于其貫徹執(zhí)行。[5]

地方性法規(guī)落實、細化上位法需要遵循一定的原則和要求?！稇椃ā返?條確立了社會主義法制統(tǒng)一的原則，要求有立法權限的地方人大及其常委會制定地方性法規(guī)時，必須充分遵守法制統(tǒng)一的要求，即原則上只能在被執(zhí)行的上位法規(guī)定的范圍內做進一步細化，完成由粗到細的立法使命；不得與上位法具體規(guī)范相沖突，也不得違背上位法的立法精神和目的。

(二)回應地區(qū)治理需求，為本地區(qū)發(fā)展提供法治保障

地方性法規(guī)在不違反上位法規(guī)定、不與其精神實質、基本原則相沖突的前提下，要立足本地實際，解決本地問題，突出本地特色，回應本地治理需求。[3]制定地方性法規(guī)應緊緊圍繞本地發(fā)展規(guī)劃，以本地區(qū)發(fā)展中需要的法律為著眼點，突出地方特色和針對性，地方性法規(guī)應突出體現(xiàn)其對地方發(fā)展的法治保障功能。

以山西為例，山西省委提出“全方位推動高質量發(fā)展”。山西省委書記林武在中國共產黨山西省第十二次代表大會上的報告中更是明確指出，“高質量發(fā)展，需要民主凝聚力量、法治提供保障”。[6]山西制定地方性法規(guī)就應緊緊圍繞山西發(fā)展規(guī)劃和需要，為山西發(fā)展提供法治保障。2017年2月25日，山西轉型綜合改革示范區(qū)正式掛牌。山西省人大常委會出臺了開發(fā)區(qū)條例，以地方性法規(guī)為山西建設轉型綜改試驗區(qū)提供法治保障。通過對改革試點經驗的認真總結(3)2015年國務院決定在山西省晉中市靈石縣、晉城市高平市、山西轉型綜改示范區(qū)開展相對集中行政許可權改革試點。2019年在晉城市的市、縣兩級全市域推行。2020年在全省各市縣及開發(fā)區(qū)全面推開。這項改革的具體做法是，將市縣兩級政府有關部門的行政審批職權集中到一個部門行使，并統(tǒng)一使用一枚行政審批專用印章進行審批。，2021年3月31日，山西省人大常委會通過《山西省一枚印章管審批條例》，通過地方性法規(guī)為山西轉型發(fā)展提供法治保障。還有《山西省企業(yè)投資項目承諾制規(guī)定》《政務數(shù)據管理與應用辦法》等地方性法規(guī)為山西的轉型發(fā)展提供法治支撐。

(三)為國家統(tǒng)一立法提供樣本和經驗

根據《立法法》第73條，除法律保留事項外，國家層面尚未立法的，省級人大及其常委會或設區(qū)市人大及其常委會可根據本地區(qū)具體情況和實際需要，先行制定地方性法規(guī)。也就是說，針對國家尚未統(tǒng)一立法的非法律保留事項，有立法權限的地方人大及其常委會可以積極開展先行先試立法。基于各地在經濟發(fā)展水平、人口數(shù)量和結構、治理能力和水平、法治環(huán)境等各方面的差異，有立法權限的地方可通過制定地方性法規(guī)為本地“量身定制”法律規(guī)范。尤其是一些發(fā)達省份，往往是改革發(fā)展的先頭部隊，通過此類地方性法規(guī)的實施情況和科學總結，給未來中央層面立法提供可供借鑒的經驗和立法樣本。[2]

三、山西實踐對地方性法規(guī)立法工作的啟示

(一)地方性法規(guī)立法工作要完善立法工作機制

科學的立法工作機制是充分發(fā)揮地方性法規(guī)法治功能的有力保障。推進科學立法要求建立健全區(qū)域協(xié)同立法工作機制，尤其是制定地方性法規(guī)，應當完善省委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局。

一是地方性法規(guī)立法工作要堅持黨的領導。堅持黨的領導是地方性法規(guī)立法工作的根本原則，不可動搖。地方省委領導地方性法規(guī)立法工作，研究決定制定地方性法規(guī)工作中的重大問題，按照黨中央大政方針安排部署地方性法規(guī)立法工作的重點領域。

二是地方性法規(guī)立法工作要堅持人大主導的工作機制，由地方人大制定科學的地方性法規(guī)立法計劃。地方性法規(guī)立法計劃應當圍繞地方黨委對本地發(fā)展的安排部署，反映法律適用過程中的阻礙以及實踐中法律的空白領域等實際需求，因此制定科學的立法計劃應當經過充分的調研，廣開言路、集思廣益，吸收各方意見、建議。

三是以地方政府為依托，充分發(fā)揮地方政府的重要作用。政府提出議案，在人大主導下負責草案起草工作，既有利于發(fā)揮政府在國家治理中的主力軍作用，也有利于保障法律草案的行政專業(yè)性；涉及重大的、全局性的、跨部門職權等復雜立法事項的，可以由人大、政府共同起草，例如山西的“雙組長制”。

四是拓寬各方有序參與地方性法規(guī)立法的途徑和方式，如充分保證人大代表全程參與，廣泛征求各民主黨派、社會各界以及專家學者等主體的意見，在立法工作中貫穿全過程人民民主。

(二)地方性法規(guī)立法工作要堅持問題導向

制定地方性法規(guī)應堅持問題導向，以解決實際問題為出發(fā)點和落腳點，解決存在的問題，解決存在問題中的疑難、突出、重點問題，這是地方性法規(guī)立法需要堅持的一個重要工作方法。制定地方性法規(guī)時堅持問題導向往往能夠有效解決問題，有利于取得實際成效。這樣的結果也能夠讓立法工作者獲得成就感、滿足感和價值感，也有利于進一步激發(fā)他們自身的積極性和創(chuàng)造力。[7]筆者認為，在地方性法規(guī)立法工作中，堅持問題導向體現(xiàn)為以下幾個方面。

一是制定地方性法規(guī)要針對地方創(chuàng)新發(fā)展中迫切需要解決的問題、黨中央和地方黨委重大決策部署涉及的重要發(fā)展領域等，找出其中的關鍵節(jié)點和突出矛盾，并將其作為地方性法規(guī)立法工作的突破口，找準癥結、對癥下藥，實現(xiàn)精準立法。以山西為例，山西是傳統(tǒng)的能源大省，產業(yè)結構不夠科學，制約了山西整體發(fā)展。習近平總書記給山西發(fā)展指明了一條金光大道，那就是資源型地區(qū)經濟轉型發(fā)展。山西根據總書記的科學指引，盯緊轉型發(fā)展這個關鍵問題，地方性法規(guī)立法緊緊圍繞改革發(fā)展這個中心，先后制定了《政務數(shù)據管理與應用辦法》《山西省企業(yè)投資項目承諾制規(guī)定》《一枚印章管審批條例》等一批針對具體改革事項的法律規(guī)定。

二是制定地方性法規(guī)要針對群眾反映強烈的問題、影響人民群眾獲得“美好生活”體驗的重點集中問題，抓住主要矛盾。制定地方性法規(guī)時不求“大而全”，不要求涵蓋問題必須全面，而是采取“小快靈”的立法方式，選取一些急需解決的問題，著眼于解決這些實際問題，開展“小切口”立法。這樣做的優(yōu)勢顯而易見，立法難度降低了，立法速度提高了，立法效果和老百姓滿意度提升了。以山西為例，近幾年新冠疫情嚴重影響人民正常的生活秩序，疫情防控工作不斷推陳出新，向前推進。在這一過程中，人民群眾對“公共場所隨地吐痰行為會對公共安全造成危害”這一現(xiàn)象關注度持續(xù)提高。2020年5月，山西省人大常委會表決通過了《山西省禁止公共場所隨地吐痰的規(guī)定》。該規(guī)定一共18條，不分章節(jié)，內容上還明確列舉了“公共場所包含了辦公生產場所、文體活動場所、教育教學工作場所等9類場所”，并規(guī)定了舉報方式等。這樣“小”的地方性法規(guī)出臺后，不僅沒有因其顛覆性的法規(guī)形象受到批評，反而被認為是“小切口”立法的有益嘗試，得到一致好評。

(三)制定地方性法規(guī)要凸顯地方特色

根據馬克思主義法學基本理論和習近平法治思想的核心要義，科學立法的核心就在于立法要尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律。正如馬克思所說，立法者只是法律的表述者，真正的法律精神蘊含在社會發(fā)展的內在規(guī)律中。(4)原文是：立法者應該把自己看作一個自然科學家。他不是在創(chuàng)造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律，他用有意識的實在法把精神關系的內在規(guī)律表現(xiàn)出來。載《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1995年版，第347頁。

中國幅員遼闊，各地區(qū)人口數(shù)量和民族結構、自然環(huán)境和社會環(huán)境、經濟發(fā)展水平、歷史文化傳統(tǒng)等方面差異巨大，僅依靠中央層面的國家立法顯然不能滿足各地區(qū)差異化治理需求，這就要求制定地方性法規(guī)能夠立足本地特色，根據地方發(fā)展實際情況作出個性化選擇。地方性法規(guī)應當著眼解決地方性事務，充分發(fā)揮地方性法規(guī)對本地區(qū)政治、社會、經濟、文化各領域發(fā)展的引領、推動和保障作用。作為革命老區(qū)，山西域內擁有眾多紅色文化資源，這是歷史的見證，是不朽的文化遺產，必須加強對這些紅色遺址的保護。為實現(xiàn)這一目的，山西省人大常委會制定地方性法規(guī)，出臺了《紅色文化遺址保護利用條例》。條例采用“小切口”立法形式，解決山西自己的問題，體現(xiàn)山西特色，此類地方性法規(guī)在全國省級層面居于領先地位。除此以外，在保護傳統(tǒng)、傳承文明的地方治理需求下，山西省還修改了《平遙古城保護條例》，制定了《山西老陳醋保護條例》；圍繞山西轉型發(fā)展需要，山西省制定了《政務數(shù)據管理與應用辦法》《一枚印章管審批條例》等地方性法規(guī)。[8]

上述地方性法規(guī)從選題到內容都是針對山西省情和地方治理獨特需要“量身定制”，反映的是山西的地方特色，是科學立法在地方性法規(guī)立法中的良好體現(xiàn)。而這些“小切口”的地方性法規(guī)在實踐中也確實取得了良好的法律效果和社會效果，為新時代地方性法規(guī)立法工作取得更好發(fā)展積累了有益經驗。

四、結語

地方人大及其常委會制定地方性法規(guī)是新時代中國特色社會主義立法體制的重要組成部分，特別是對中央層級立法難以滿足地方差異需求起到了良好的補充作用。“小切口”立法形式以其新穎、靈活、實效的特點，成為了地方性法規(guī)新的立法趨勢。當然，任何制度都是在發(fā)展中不斷完善，以“小切口”形式進行地方性法規(guī)立法也一定會越來越成熟，并將山西的有益經驗推廣開來。