發(fā)揮第三部門功能 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的對(duì)策研究

夏秘

摘要：政策性放權(quán)雖然賦予了中央政府收放自如的自主性，卻不可避免地導(dǎo)致了政府間行政博弈的泛濫，往往導(dǎo)致“一收就死、一放就亂”的局面，通過政府轉(zhuǎn)移一部分權(quán)力于第三部門，讓社會(huì)力量介入到教育、就業(yè)培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等公共服務(wù)領(lǐng)域。這樣可以將政府從公共服務(wù)領(lǐng)域角色中解脫出來，第三部門和公共部門在公共服務(wù)領(lǐng)域聯(lián)合起來共同發(fā)揮作用，不僅有利于提升教育、就業(yè)培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量，而且能提升公共服務(wù)部門服務(wù)水平。

關(guān)鍵詞：政府職能轉(zhuǎn)變;第三部門;公共利益;社會(huì)參與

一、第三部門在社會(huì)治理中存在參與困境

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確認(rèn)以前，我國第三部門發(fā)展不成熟、不完善，主要表現(xiàn)在，首先，第三部門缺乏宏觀的制度規(guī)劃和指導(dǎo)，存在著諸如政社不分、經(jīng)費(fèi)不足、能力不足、法制缺陷的不足;其次，第三部門缺乏獨(dú)立性和自主活動(dòng)的能力，它在社會(huì)中的運(yùn)行很大程度上受制于政府，依附于政府機(jī)關(guān)而生存。

全能型政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理過多

全能型政府掌握過多的社會(huì)資源、管理社會(huì)事務(wù)的范圍過廣，從而使得民眾過于依賴政府、社會(huì)治理能力低下，讓高昂的行政費(fèi)用限制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)矛盾無法有效解決。全能型政府是一種典型的強(qiáng)政府—弱社會(huì)模式，這種模式對(duì)于社會(huì)公共事務(wù)的管理過多，使得社會(huì)活力被壓制無法發(fā)揮優(yōu)勢(shì)。政府轉(zhuǎn)型迫在眉睫，政府轉(zhuǎn)型既能夠防止行政權(quán)力壓制市場(chǎng)和社會(huì)，又能夠保證政府對(duì)市場(chǎng)給予適度有效的調(diào)節(jié)，構(gòu)建有效政府是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的內(nèi)在要求。

政府正在不斷加快轉(zhuǎn)變職能，但是在這一過程中還是存在一些問題。首先，政府“錯(cuò)位”、“越位”現(xiàn)象和政府“缺位”、“不到位”現(xiàn)象并存;其次，政府實(shí)際掌控了過多的社會(huì)資源，導(dǎo)致行政配置的弊端充分顯露，滋生了大量的腐敗和尋租機(jī)會(huì);最后，政府權(quán)責(zé)配置產(chǎn)生問題，政府職責(zé)范圍界定不明確，中央和地方政府間、地方各級(jí)政府間職責(zé)劃分不夠清晰，導(dǎo)致公共問題產(chǎn)生時(shí)各部門相互推諉，不愿意承擔(dān)、甚至逃避責(zé)任。

（二）政府權(quán)力的內(nèi)在擴(kuò)張性導(dǎo)致社會(huì)活力得不到發(fā)揮

政府的行政權(quán)力作為一種公權(quán)力，來源于人民，它存在的目的和意義是為公共利益服務(wù)，在現(xiàn)代法治社會(huì)中，行政權(quán)力的運(yùn)行必須符合法的規(guī)范，這就使得行政權(quán)力具有法律強(qiáng)制力，這就為行政權(quán)力的擴(kuò)張?zhí)峁┝诉壿嬈瘘c(diǎn)。行政權(quán)力內(nèi)在擴(kuò)張性表現(xiàn)在行政權(quán)力行使的范圍不斷擴(kuò)大，其不僅僅在行政部門內(nèi)部運(yùn)行，蔓延到私人領(lǐng)域和社會(huì)民間領(lǐng)域，而且對(duì)立法領(lǐng)域和司法領(lǐng)域也有一些侵犯。

隨著行政權(quán)力的不斷擴(kuò)張，導(dǎo)致社會(huì)權(quán)力和其他國家權(quán)力受到了侵犯，行政權(quán)力公共服務(wù)的職能產(chǎn)生了一種不利于社會(huì)活力發(fā)揮作用的異化。行政權(quán)力擴(kuò)張到一定程度會(huì)導(dǎo)致行政隨意性的產(chǎn)生，這種隨意性通過自由裁量權(quán)變現(xiàn)出來，容易產(chǎn)生以權(quán)謀私和權(quán)力濫用等消極的行政行為，這不利于公民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)和公共利益的維護(hù)。

社會(huì)活力高的國家和地區(qū)，在行政決策過程中能體現(xiàn)民主，決策的具體實(shí)施也會(huì)受到社會(huì)力量的監(jiān)督，這對(duì)于行政權(quán)力的合理使用是有積極意義的，在政府行政過程中，一定要注重社會(huì)活力的發(fā)揮，讓社會(huì)力量參與到?jīng)Q策過程中來，這有利于協(xié)調(diào)好政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，讓三者形成良性互動(dòng)、產(chǎn)生良好的社會(huì)效益，從而推動(dòng)社會(huì)公共利益的維護(hù)。

（三）第三部門的社會(huì)地位不受重視

第三部門主要指的是非公共部門和非私人部門以外的以維護(hù)社會(huì)公共利益為主要目的的非政府性非營利性組織，其對(duì)于我國保障最低人民生活水平、維護(hù)社會(huì)公平具有重要意義。第三部門實(shí)質(zhì)上是一種“市民社會(huì)”它強(qiáng)調(diào)的是公民和社會(huì)對(duì)公共事務(wù)的參與，其發(fā)展和作用的發(fā)揮離不開政府對(duì)其態(tài)度，政府鼓勵(lì)支持第三部門發(fā)展，則它發(fā)展迅速，在社會(huì)中發(fā)揮的作用也會(huì)更加重要，若政府打擊第三部門，則它發(fā)展受到嚴(yán)重阻礙。改革開放之前的中國過分強(qiáng)調(diào)政府的絕對(duì)掌控力，政府控制著絕大多數(shù)的社會(huì)資源，第三部門的生存和發(fā)展空間受到了很大的限制，而且公民對(duì)于公共部門的認(rèn)同程度遠(yuǎn)高于第三部門，這就使得其地位難以受到社會(huì)的重視。

二、第三部門促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的可行性分析

治理需要溝通，現(xiàn)代治理的合法性需要源自民主而非源自法規(guī)或政府命令，治理方式也需要改變由以往的依賴行政命令的方式轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^資源交換或基于公共目標(biāo)的談判來實(shí)現(xiàn)，即公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)依賴于公眾偏好。第三部門進(jìn)入公共事務(wù)的執(zhí)行能夠?qū)φ\(yùn)作效率、政府效能形成一個(gè)有效的監(jiān)督，提高政府為民服務(wù)的水平，推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)。

（一）第三部門在社會(huì)管理中所扮演的角色

所謂第三部門，就是指那些有別于企業(yè)和政府之外的非營利、非政府組織的集合 ，在社區(qū)建設(shè)中 ， 它既不是政府或其附屬機(jī)構(gòu) ，也不是以營利為目的的企業(yè)單位 ，而是那些主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)公共事務(wù)和公共福利事業(yè)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)。其共同特征主要包括民間性 、自治性 、志愿性 、非營利性 、公益性和合法性等，其主要目的是為社會(huì)和公民提供公共服務(wù)。

政策工具的選擇一般帶有不被人所注意的政治屬性，由于政策工具內(nèi)在的政治屬性，導(dǎo)致其行為必然維護(hù)某一階層或某些社會(huì)成員的利益，具有政治權(quán)力擴(kuò)張的本性，在政府轉(zhuǎn)變職能中具有一定的阻礙作用，第三部門有著獨(dú)立于公共部門和私人部門、維護(hù)社會(huì)公共利益的內(nèi)在本質(zhì)，它可以在社區(qū)建設(shè)、社區(qū)服務(wù)中提供公共物品和服務(wù)，扮演一個(gè)中介者的角色。

政府組織及其活動(dòng)受制于一定的環(huán)境因素，由于政府自身有其利益訴求，在對(duì)社會(huì)公共物品的提供上總存在著利益關(guān)系，因此不能很好的提供無償性公共物品和服務(wù)，如希望小學(xué)工程，這時(shí)第三部門就可以承擔(dān)其責(zé)任來彌補(bǔ)政府的部分職能，第三部門的自立與生存發(fā)展離不開政府組織對(duì)第三部門的管理與輔助。因此，政府需要支持第三部門的發(fā)展，并與其保持良好的合作關(guān)系，來為社會(huì)提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

（二）第三部門對(duì)于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的優(yōu)勢(shì)所在

首先，從第三部門與政府的互動(dòng)來看，第三部門能夠很好地彌補(bǔ)政府資源有限的功能，在政府提供公共物品和服務(wù)過程中，由于政府資源有限導(dǎo)致政府對(duì)公共物品的提供不足以滿足社會(huì)需求，或者說由政府所提供的公共服務(wù)質(zhì)量低下，引發(fā)民眾對(duì)政府不滿。在社會(huì)公共物品和服務(wù)的提供上，第三部門的積極參與可以擴(kuò)充社會(huì)資本，為服務(wù)民眾提供一定的物質(zhì)保障。

其次，第三部門可以協(xié)助政府實(shí)施政策、方針，第三部門成員主要來自社會(huì)公民，他們以維護(hù)社會(huì)公眾利益為出發(fā)點(diǎn)。由第三部門成員宣傳政府方針、政策能夠幫助公民更好地理解政府政策的目的，引導(dǎo)民心民意，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)基層的控制，讓政府政策、方針按計(jì)劃進(jìn)行，保障政策偏差處于合理范圍。

最后，第三部門的發(fā)展能夠增強(qiáng)社會(huì)公眾的參與意識(shí)。社區(qū)參與是國際普遍認(rèn)可的社區(qū)服務(wù)與社區(qū)發(fā)展的基本原則，也是我國社會(huì)主義民主的基本要求。隨著改革開放的不斷深化，第三部門對(duì)于社區(qū)建設(shè)的參與程度必將大大提高，社會(huì)力量參與處理社會(huì)事務(wù)的程度也會(huì)大大加深，社會(huì)成員之間的互動(dòng)也會(huì)得到加強(qiáng)，可以塑造社會(huì)追求民主、奉獻(xiàn)、自我完善與實(shí)現(xiàn)自我訴求的價(jià)值觀，形成社會(huì)公眾的自我認(rèn)同感和社會(huì)責(zé)任感。

三、發(fā)揮第三部門功能，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

隨著我國改革開放的不斷深化和確認(rèn)企業(yè)市場(chǎng)主體的地位，對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的要求也日益增強(qiáng)，政府與社會(huì)市場(chǎng)之間的博弈和交流需要一個(gè)能夠溝通兩者的主體，第三部門正好可以作為這樣一個(gè)主體。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，了解企業(yè)的利益需求對(duì)于促進(jìn)社會(huì)融合、減少社會(huì)矛盾有著重要意義，第三部門可以作為政府與企業(yè)之間的橋梁來協(xié)調(diào)市場(chǎng)與政府之間的關(guān)系，它可以向政府傳達(dá)市場(chǎng)要求并協(xié)助政府對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行政策制定與實(shí)施、行政法規(guī)和有關(guān)法律的規(guī)劃。

（一）第三部門對(duì)我國政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)意義

社會(huì)力量參與合作方式多樣化，政府并非是公共服務(wù)的唯一生產(chǎn)主體，政府也并不一定要壟斷公共服務(wù)的提供。除壟斷提供之外，政府實(shí)際上還可以通過多種方式與企、社會(huì)組織合作。這種政府與社會(huì)力量的公私合作就是私人部門、非盈利組織（第三部門）和地方政府就公共服務(wù)供給而進(jìn)行一種正式合作。通過公私合作的方式，社會(huì)力量介入到教育、就業(yè)培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等公共服務(wù)領(lǐng)域。公私合作改變了公共服務(wù)領(lǐng)域傳統(tǒng)的政府角色，社會(huì)力量進(jìn)入公共部門。私人部門、非營利組織和公共部門在公共服務(wù)領(lǐng)域聯(lián)合起來發(fā)揮著不同的作用，由各種社會(huì)力量參與的合作有利于提升公共服務(wù)部門優(yōu)質(zhì)服務(wù)的能力。

（二）第三部門社會(huì)功能的發(fā)揮

我國政府轉(zhuǎn)變職能需要為地方社會(huì)和公民留下更大治理的空間，壓力型體制轉(zhuǎn)變至民主合作型體制，離不開社會(huì)成員的參與，第三部門以維護(hù)社會(huì)公眾利益為主，公民可以通過第三部門來表達(dá)自身利益的訴求，第三部門以一種中介部門的身份，在整合社會(huì)成員的利益訴求之后傳達(dá)至政府部門，這能有效表達(dá)公眾意愿從而達(dá)到民主合作的目的，同時(shí)，民主合作體制還需要司法和輿論對(duì)政府行為的監(jiān)督和制約，第三部門可以站在公眾利益的角度來對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督，由于其自身非公共部門和非私人部門的特性，能夠以對(duì)公眾是否有益為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)對(duì)社會(huì)行為進(jìn)行監(jiān)督。

第三部門可以作為公共部門績(jī)效評(píng)估主體，對(duì)公共部門實(shí)施的行政行為進(jìn)行監(jiān)督。首先，第三部門監(jiān)督公共部門能保證監(jiān)督的公正性。第三部門不以營利為目的，其資金主要來源于會(huì)員的會(huì)費(fèi)和社會(huì)捐贈(zèng)而非政府財(cái)政撥款，成員活動(dòng)大多是志愿活動(dòng)，不受政府部門指使，致力于為社會(huì)公眾提供專門的社會(huì)公益服務(wù)。所以在對(duì)公共部門進(jìn)行監(jiān)督時(shí)能夠做到立場(chǎng)中立，不偏向于政府部門。其次，第三部門維護(hù)的是社會(huì)公眾的利益，屬于政府公共服務(wù)之外，對(duì)于政府服務(wù)的要求、規(guī)范、程序等各個(gè)方面的了解要多于其他社會(huì)組織，能夠更專業(yè)的對(duì)政府服務(wù)進(jìn)行評(píng)估。最后，第三部門與自身成員聯(lián)系密切，對(duì)于組織內(nèi)成員的利益訴求更為了解，在參與社會(huì)公共事務(wù)時(shí)，可以體現(xiàn)民意民愿，保證公共政策制定的民主性，維護(hù)公共利益的實(shí)現(xiàn)。

（三）第三部門促進(jìn)政府職能職能轉(zhuǎn)變

政府可以將現(xiàn)有的一些職能外移至第三部門，讓其承擔(dān)公共服務(wù)提供者的角色，有利于全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，政府下放公共權(quán)力，能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)權(quán)力的回歸，第三部門由于其不以營利為目的，更值得被信賴，它無法從提供公共服務(wù)中獲取利益能夠更好地保證公共服務(wù)的質(zhì)量，第三部門與政府部門都具有公共性目標(biāo)，都有實(shí)現(xiàn)公共資源公平、有效配置的責(zé)任，這能保障社會(huì)公共利益得到有效維護(hù)。除此之外，政府外移職能至第三部門還能促進(jìn)公民的政治參與、提高公民社會(huì)責(zé)任感，增加社會(huì)成員之間的互信，從而推動(dòng)政府與社會(huì)的良性互動(dòng)，使政府行為更加保障公民權(quán)利，也讓公民更加信任政府、更加愿意參與政治生活，從而達(dá)到政府提供公共物品和公共服務(wù)的基本職能要求。

參考文獻(xiàn)：

[1] 轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國家中的“第三部門”發(fā)展： 對(duì)中國現(xiàn)實(shí)的解 ?熊躍根 ?社會(huì)學(xué)研究2001 年第1期

[2] 服務(wù)型政府構(gòu)建與第三部門發(fā)展 ?趙敬丹（沈陽師范大學(xué) ?管理學(xué)院 ?遼寧 沈陽 110034） ?沈陽師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2015年第1期第39

[3]《政府職能轉(zhuǎn)變與政府治理轉(zhuǎn)型》 ?張卓元 ? 吳敬璉 ? 厲以寧著 ?南方出版?zhèn)髅?/p>

[4]略論第三部門作為公共部門績(jī)效評(píng)估的主體 ?楊永峰（西安財(cái)經(jīng)學(xué)院 陜西西安 710061） ?政治與法律

[5]公共參與者： 第三部門在政府過程中的角色勘察 ?方俊 ?李炳楠 （華南理工大學(xué) ?公共管理學(xué)院 ?廣東 廣州 510640） ?華南理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版） ?第17卷第6期2015年12月

[6]《非營利組織管理概論》 ? 王名著 ? 中國人民大學(xué)出版社

[7] 論第三部門在社區(qū)建設(shè)中的功能 ? 張明 ? 中圖分類號(hào)C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1000-856X（ 2001） 06-0045-03

[8]第三部門在政府轉(zhuǎn)型中的定位和角色分析 ?董柏弦 中圖分類號(hào)： D625 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1009-0592（2014）12-160-03

[9]《政府職能轉(zhuǎn)變與政府治理轉(zhuǎn)型》 胡家勇著 ?廣東經(jīng)濟(jì)出版社 2015.10

[10]《公共行政學(xué);一種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑第二版》 陳振明著 ?中國人民大學(xué)出版社2003

[11]《公共行政學(xué);第三版》 ?張國慶著 ?北京大學(xué)出版社2007.2

[12]政府權(quán)力下放與社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展—以第三部門理論為視角{J}.人民論壇2014（20）：139-141 ?陳茉