汪 濤，楊 劍

（1.中國刑事警察學(xué)院，遼寧 沈陽 110035；2.中國人民公安大學(xué) 研究生院，北京 100038 ）

隨著平安中國、智慧城市等建設(shè)項目的啟動和深化，公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)在全國范圍內(nèi)得到了普遍重視和廣泛應(yīng)用。公安機關(guān)是公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)建設(shè)的主力軍，同時也是視頻圖像信息的主要管理者和使用者。正是在這樣的背景下，視頻偵查應(yīng)運而生，一躍成為公安機關(guān)履行刑事司法職能的重要支撐，逐漸成為偵查人員偵辦刑事案件的“首選項”。

“有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督?！惫矙C關(guān)偵查部門對視頻圖像信息的充分應(yīng)用和挖掘帶來了良好的工作成效，但是視頻圖像信息的管理問題同樣不容忽視。近年來隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，視頻以其信息量大、內(nèi)容豐富、感染力強等因素成為媒體、網(wǎng)民的“新寵”，各類視頻分享平臺如雨后春筍般涌現(xiàn)，一段奪人眼球的監(jiān)控視頻往往能在網(wǎng)絡(luò)上迅速傳播，并引發(fā)全民討論。而與之相對應(yīng)的，卻是公安機關(guān)對公共安全視頻圖像信息管理的缺位，這種缺位必然會滋生大量的問題，導(dǎo)致公安機關(guān)在視頻圖像信息監(jiān)管方面處于被動地位。

在信息管理過程中，信息公開是重要一環(huán)。2019 年修訂的《政府信息公開條例》明確要“以公開為原則，以不公開為例外”，并對政府信息公開的相關(guān)制度進行了明確規(guī)定。偵查信息公開所主要依據(jù)的《公安部關(guān)于在全國公安機關(guān)普遍實行警務(wù)公開制度的通知》和《公安機關(guān)執(zhí)法公開規(guī)定》則相對粗疏。[1]對于具有復(fù)雜屬性的涉案公共安全視頻圖像信息而言，相關(guān)規(guī)定基本處于空白狀態(tài)。綜合以上背景，本文著眼于公安機關(guān)在辦理刑事案件過程中所涉及到的公共安全視頻圖像信息，在明確概念、界定范圍的基礎(chǔ)上，綜合分析公開與不公開的利弊，思考其能否公開，以及如果公開，應(yīng)遵循怎樣的審查路徑。

一、涉案公共安全視頻圖像信息概述

信息公開的前提是明確公開的范圍。在2019 年《政府信息公開條例》修訂之前，學(xué)界就曾因“政府信息”這一概念外延的模糊而產(chǎn)生爭論，從而造成在法律適用上的困境。因此，科學(xué)界定涉案公共安全視頻圖像信息這一概念，并在此基礎(chǔ)上明確該類信息的具體范圍，是信息公開問題研究的邏輯起點。

（一）涉案公共安全視頻圖像信息的概念界定

《公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理條例》第2 條（征求意見稿）將“公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)”定義為利用視頻圖像采集設(shè)備和其他相關(guān)設(shè)備，對涉及公共安全的區(qū)域或者場所進行視頻圖像信息采集、傳輸、顯示、存儲和處理的系統(tǒng)。公共安全視頻圖像信息是該系統(tǒng)所存儲的內(nèi)容，涉案公共安全視頻圖像信息則在前者的基礎(chǔ)上內(nèi)涵更為豐富，外延也就相對限縮?？茖W(xué)界定涉案公共安全視頻圖像信息的概念，不僅是為本文明確研究對象，也是為了避免在實際適用的過程中出現(xiàn)因為信息范圍模糊而難以適用的情形。

在概念界定的過程中，“涉案”是關(guān)鍵。從視頻偵查的角度出發(fā)，偵查人員使用公共安全圖像信息的方式主要有兩種。一種是通過監(jiān)控視頻直接記錄犯罪的主要過程，既包括通過對監(jiān)控視頻的巡查實時發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行犯罪，也包括在接到報案后調(diào)取犯罪現(xiàn)場周邊完整記錄犯罪過程的監(jiān)控視頻；另一種方式則是進行視頻追蹤，通過排查監(jiān)控視頻中犯罪嫌疑人的軌跡信息實現(xiàn)順線追蹤。案件偵辦部門一般處于公安視頻業(yè)務(wù)流的末端，通過對視頻圖像進行調(diào)取與分析，從中獲得反應(yīng)案件事實的線索信息，并將其運用于偵查活動之中。[2]視頻偵查過程中對于監(jiān)控視頻的使用同時也是公共安全視頻圖像信息的涉案方式。因此從這一角度出發(fā)，涉案公共安全視頻圖像信息是指由圖像采集設(shè)備和其他相關(guān)設(shè)備對涉及公共安全的區(qū)域和場所所采集和存儲的，直接記錄犯罪的部分、全部過程或犯罪嫌疑人的形象及軌跡信息，從而為公安機關(guān)在履行刑事偵查職能過程中所使用的視頻圖像信息。

（二）涉案公共安全視頻圖像信息的復(fù)雜屬性

涉案公共安全視頻圖像信息的公開問題之所以成為一個難題，原因即在于該信息本身具有復(fù)雜屬性，不同屬性所涉及到的問題也截然不同。作為視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)主體的公安機關(guān)，既是治安行政力量，又是刑事司法力量，這種行政與刑事的二元性同時投射到涉案視頻圖像信息上來，為其定性提出了難題。

1.涉案公共安全視頻圖像信息的行政屬性。公共視頻監(jiān)控的安裝在“雪亮工程”“天眼工程”等項目實施后取得了飛速的發(fā)展，其初衷在于建立完善的社會治安防控體系。從公共監(jiān)控建設(shè)、管理的角度出發(fā)，公安機關(guān)是在履行行政管理職能，而由此產(chǎn)生的視頻圖像信息就符合《政府信息公開條例》第2 條所定義的政府信息①《政府信息公開條例》第2 條：本條例所稱政府信息，是指行政機關(guān)在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。的概念。從這個角度看，視頻圖像信息具備行政屬性，其公開問題應(yīng)當適用《政府信息公開條例》加以解決。目前全國統(tǒng)一的視頻圖像信息管理辦法正在制定中，2018 年《公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理條例（征求意見稿）》第4 條明確公安機關(guān)負責視頻圖像信息系統(tǒng)的建設(shè)、管理工作，因而公安機關(guān)依照該行政法規(guī)授權(quán)而采集、傳輸、處理的視頻信息屬于政府信息。

2.涉案公共安全視頻圖像信息的司法屬性。公安機關(guān)是國家的治安行政管理力量，同時又依據(jù)《刑事訴訟法》的授權(quán)，履行刑事司法職能。對于司法程序中的相關(guān)信息，當事人無法依據(jù)《政府信息公開條例》申請政府信息公開。公共安全視頻圖像信息的形成是依據(jù)行政管理法律法規(guī)，但是在后續(xù)的使用過程中，一旦涉及刑事案件，公安機關(guān)依據(jù)刑事法律法規(guī)的授權(quán)，制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的視頻圖像信息便超越行政屬性而具備一定的刑事屬性，屬于偵查信息的一部分。此時對涉案視頻圖像信息是否公開問題的探討就上升為偵查信息的公開問題。對此，理論界和實務(wù)界均存在截然不同的觀點，即遵循偵查公開原則還是偵查保密原則，這也就給涉案視頻信息的公開帶來了困境。

（三）涉案公共安全視頻圖像信息公開的現(xiàn)實困境

張夢夢在《公共安全視頻圖像信息研究——從公開的信息范圍視角》一文中對公共安全視頻圖像信息公開訴訟情況進行統(tǒng)計分析，在其篩選的15 件典型案例中，有13 件未予公開，占比86.7%，僅有2 件進行公開，占比13.3%。[3]公民在申請公開公共安全視頻圖像信息的要求無法實現(xiàn)時，一般會訴諸于行政訴訟，但大多以原告敗訴告終。而當公共安全視頻圖像信息涉及刑事案件時，更無法通過行政訴訟的途徑獲得司法救濟，公民意欲獲取相關(guān)信息仍處于尷尬境地。

在生活中，當事人可能因為各種原因申請公開公共安全視頻圖像信息，被申請人更愿意告知當事人申請獲取的信息是公安機關(guān)履行刑事司法職能過程中制作或者獲取的信息，不屬于政府信息范圍，因而拒絕公開。在2014 年最高人民法院公布的全國法院政府信息公開十大案例中，奚明強訴中華人民共和國公安部案具有典型意義。北京市高級人民法院認為奚明強向公安部申請公開三個文件①奚明強向公安部申請公開《關(guān)于實行“破案追逃”新機制的通知》《關(guān)于完善“破案追逃”新機制有關(guān)工作的通知》《日常“網(wǎng)上追逃”工作考核評比辦法（修訂）》三個文件中關(guān)于網(wǎng)上追逃措施適用條件的政府信息。公安部告知其申請獲取的政府信息屬于法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定不予公開的其他情形，拒絕公開。中關(guān)于網(wǎng)上追逃措施適用條件的信息是公安部作為刑事司法機關(guān)履行偵查犯罪職責時制作的信息，不屬于《政府信息公開條例》所規(guī)定的政府信息。最高人民法院認為本案的意義在于對公安機關(guān)具有的行政機關(guān)和刑事司法機關(guān)的雙重職能進行區(qū)分，在此基礎(chǔ)上認為公安機關(guān)在履行刑事司法職能時制作的信息不屬于《政府信息公開條例》所規(guī)定的政府信息。[4]由此在司法實踐中確立了公民無法依照《政府信息公開條例》申請公開公安機關(guān)在履行刑事司法職能時制作的信息。在2020 年新修訂的《公安機關(guān)辦理政府信息公開行政復(fù)議案件若干問題的規(guī)定》中亦明確司法信息不屬于政府信息。②《公安機關(guān)辦理政府信息公開行政復(fù)議案件若干問題的規(guī)定》第7 條：申請公開的信息是否屬于政府信息，重點審查該信息是否在履行行政管理職能過程中制作或者獲取。司法信息、黨務(wù)信息不屬于政府信息。司法信息包括公安機關(guān)在履行刑事訴訟職能，以及參與行政訴訟、民事訴訟過程中制作或者獲取的信息。黨務(wù)信息包括黨組織制作或者獲取的信息。這意味著公民無法通過申請政府信息公開的方式獲得涉案公共安全視頻圖像信息，也無法采取行政訴訟的司法救濟途徑。

從司法實踐來看，偵查信息是否公開的問題，當事人多選擇提起行政復(fù)議或行政訴訟的方式加以解決。一旦當事人選擇行政復(fù)議或行政訴訟的方式，復(fù)議機關(guān)或人民法院大多會以偵查信息不屬于《政府信息公開條例》所規(guī)定的政府信息，從而決定復(fù)議維持或者駁回起訴。法院判決駁回起訴，從程序上終結(jié)案件的審理，而從實體上看，案件尚未經(jīng)過處理，當事人的訴求仍未解決。

二、信息公開困境的成因分析——偵查保密與偵查公開博弈

對于涉及刑事案件的公共安全視頻圖像信息，公安機關(guān)依據(jù)刑事法律法規(guī)的授權(quán)制作或者獲取，從而超越行政屬性而具備一定的刑事屬性，成為偵查信息的一部分。對于偵查信息是否公開的問題，偵查保密與偵查公開兩種截然不同的觀點各有其理論依據(jù)與現(xiàn)實基礎(chǔ)支撐，如何平衡偵查保密與公開的利弊遂成為涉案公共安全視頻圖像信息公開的關(guān)鍵。

（一）偵查保密與偵查公開的理論基礎(chǔ)

1.偵查目的的正當性是偵查保密原則的理論依據(jù)。偵查保密原則是保障偵查活動順利進行的基礎(chǔ)，要求偵查機關(guān)對于偵查過程中可能影響偵查目的實現(xiàn)的相關(guān)事項在一定期限內(nèi)對當事人和社會公眾不予公開。[5]偵查目的之實現(xiàn)，既要查明案件事實，保護受害人，修復(fù)被破壞的社會關(guān)系，又要保障犯罪嫌疑人得到公平公正的對待。偵查保密原則的價值主要有兩個方面：一是查明案件事實，準確追訴犯罪。偵查活動是代表國家的偵查機關(guān)行使偵查權(quán)與犯罪嫌疑人進行對抗的過程，為了逃避法律懲罰，犯罪嫌疑人一般會采用各種方式湮滅痕跡，妨礙偵查。依據(jù)偵查保密原則，對于可能影響查明案件事實、準確追訴犯罪的相關(guān)事項，偵查機關(guān)無需對當事人和社會公眾公開。以隱蔽性證據(jù)為例，往往只有作案人才熟悉案件的具體細節(jié)，如果在偵查階段即將此類信息對外公布，成為眾所周知的信息，便為犯罪嫌疑人翻供提供可乘之機。偵查保密原則的另一價值在于公平公正地對待犯罪嫌疑人。違反刑事法律的犯罪嫌疑人也必然違背了社會道德，常常會遭到社會的譴責，引發(fā)社會輿論。社會輿論在一定程度上起到了監(jiān)督司法、制約國家公權(quán)力的作用，卻也有干預(yù)司法之隱憂。在偵查階段將案件詳細信息公布，極易引發(fā)社會關(guān)注，形成“未審先判”的有罪推定。

2.偵查公開是制約偵查權(quán)的重要一環(huán)。絕對的權(quán)力帶來絕對的腐敗，關(guān)系公共利益的國家權(quán)力需要受到制約。《刑事訴訟法》賦予偵查機關(guān)代表國家行使偵查權(quán)，同時也對偵查權(quán)的制約進行了相應(yīng)的制度設(shè)計，如上級偵查機關(guān)的監(jiān)督、人民檢察院的監(jiān)督，以避免偵查權(quán)之恣意。此外，社會公眾的監(jiān)督也是制約偵查權(quán)的重要一環(huán)。犯罪是侵害國家、社會和公民個人法益的行為，關(guān)系到每一個公民的安全感和幸福感，公民有權(quán)監(jiān)督司法權(quán)的運作，代表國家追訴犯罪的偵查權(quán)也自然需要接受監(jiān)督。對于偵查權(quán)制約的方式，有兩種基本思路：一種是用權(quán)力制約偵查權(quán)，如偵查權(quán)受到法院的司法權(quán)、人大立法權(quán)的制約；另一種方式是用權(quán)利制約偵查權(quán)，建立偵查公開原則，確保公民的知情權(quán)，在此基礎(chǔ)上可以通過公民的知情權(quán)利監(jiān)督偵查權(quán)的運行，實現(xiàn)偵查權(quán)控制。

3.公民權(quán)利保障與國家追訴犯罪的衡量。為了能更好地實現(xiàn)國家追訴犯罪的目標，偵查機關(guān)需要奉行偵查不公開的原則。而隨著時代的發(fā)展，人權(quán)理論研究愈加深入，保護公民權(quán)利成為現(xiàn)代化國家發(fā)展的主旋律。國務(wù)院頒布的《政府信息公開條例》提高了政府工作的透明度，為公民獲取政府信息提供了保障。公安機關(guān)也大力推行警務(wù)公開，《公安部關(guān)于在全國公安機關(guān)普遍實行警務(wù)公開制度的通知》采用列舉的方式規(guī)定了執(zhí)法辦案和行政管理工作的公開內(nèi)容，遺憾的是其中刑事執(zhí)法的公開內(nèi)容較為粗疏，無法滿足公民獲取相關(guān)信息的需求。公民享有的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等一系列權(quán)利要求在偵查階段的權(quán)力運行保持公開透明，接受監(jiān)督，避免偵查權(quán)恣意。與之相對應(yīng)地為了更好地行使偵查權(quán)，追訴犯罪，則需要做到偵查保密。在偵查階段，一方面是為保障公民基本權(quán)利而要求偵查公開，另一方面基于偵查目的實現(xiàn)的正當性考量，奉行偵查不公開。在偵查公開的公民呼吁與偵查不公開的黃金準則中，如何統(tǒng)籌兼顧公民權(quán)利與國家追訴犯罪權(quán)力，適度公開偵查信息，成為實踐中的難點。

（二）涉案公共安全視頻圖像信息保密與公開的利弊分析

公開與保密是對立統(tǒng)一的關(guān)系，它們彼此既相對立又緊密聯(lián)系，在一定條件下還可以相互轉(zhuǎn)化。[6]涉案公共安全視頻圖像信息的保密與公開各有利弊，互為補充。信息不予公開的價值恰好是信息公開的缺陷，不予公開的弊端亦需信息公開的價值來彌補。為便于敘述，下文將從涉案公共安全視頻圖像信息保密的視角考察其利弊。

1.涉案公共安全視頻圖像信息保密的價值

第一，有效推進偵查活動，便于追訴犯罪。偵查活動是偵查機關(guān)與犯罪嫌疑人之間的一場博弈。知己知彼，百戰(zhàn)不殆，偵查機關(guān)需要憑借國家強制力與人民群眾相結(jié)合的優(yōu)勢查明案件事實，收集犯罪證據(jù)，查獲犯罪嫌疑人。相應(yīng)地，犯罪嫌疑人也會做出一系列反偵查行為，毀滅犯罪證據(jù)以對抗偵查機關(guān)。在這場博弈中，哪一方能夠最大限度地掌握對方信息，便能在對抗中取得優(yōu)勢。因而偵查信息需要保密，立法者對此也持支持態(tài)度，《刑事訴訟法》中規(guī)定律師在偵查階段可以會見犯罪嫌疑人、提供法律咨詢、申請變更強制措施，但是不得向犯罪嫌疑人核實有關(guān)證據(jù)。偵查階段是偵查機關(guān)收集證據(jù)的關(guān)鍵階段，此時偵查機關(guān)掌握的信息一旦公開，會給犯罪嫌疑人毀滅證據(jù)的機會，有礙偵查甚至案件會因為證據(jù)不足無法起訴。

第二，避免輿論侵擾，帶來“未審先判”之隱憂。在自媒體時代，信息傳播更加迅速，每個人都可以通過自媒體發(fā)表自己的觀點。相較于其他新聞，公民對于刑事案件的關(guān)注度普遍高漲，一起刑事案件經(jīng)過自媒體傳播很快便可引起公眾廣泛關(guān)注，若有別有用心之人炒作，會很快形成社會輿論，給案件處理帶來巨大壓力。在藥家鑫故意殺人案中，網(wǎng)絡(luò)中一度流傳著藥家鑫是“官二代”“富二代”，藥家操作媒體想讓藥家鑫免死等種種錯誤信息，一時間群情激憤，國人皆曰可殺?！赌戏街苣吩涊d最高人民法院一位法官的評價：“藥家鑫是非預(yù)謀犯罪，一個大學(xué)生，心智還不太成熟，撞人以后失去控制。而且他由父母帶著來自首，按照最高法院的標準可以不殺的，但是輿論太厲害，還是殺了。以后碰到類似案件，判起來會很被動。”[7]偵查階段保守信息，對于犯罪嫌疑人而言也是一種保護，避免個人及整個家庭受到法律之外的懲罰，也確保案件得到公正處理。

第三，保護隱私權(quán)。涉案公共安全視頻圖像信息保密的前兩項價值是就偵查活動本身而言，有利于案件的公正處理，然而涉案公共安全視頻圖像信息有其特殊性，其所涉及的信息并非僅有本案的當事人，更包含了數(shù)量眾多的第三人。遍布大街小巷的視頻監(jiān)控設(shè)備在維護公共安全的同時，不可避免地記錄過往人員的行蹤軌跡。個人不僅面臨著被監(jiān)控，個人信息的安全還時刻面臨著信息隱私的泄露和自由的喪失、敏感隱私信息的更多識別和暴露等倫理危機。[8]如果不加規(guī)制，任由視頻圖像信息傳播，無異于侵犯第三人的隱私權(quán)，甚至觸犯刑法。在張愛蘭訴南通市公安局交通警察支隊案中，張愛蘭申請交警支隊公開十字路口監(jiān)控視頻，法院認為監(jiān)控視頻信息覆蓋面廣且涉及不特定多數(shù)人的個人信息，公開以后還可能會侵犯不特定第三人的隱私權(quán)益，要公開監(jiān)控設(shè)備所形成的視頻資料理應(yīng)具有更為嚴格的程序及范圍。在法律、法規(guī)和規(guī)章尚未明確規(guī)定獲取形式的前提下，目前尚不應(yīng)當公開，以免不當外傳，引發(fā)更多的社會糾紛。①江蘇省南通市港閘區(qū)人民法院《張愛蘭與南通市公安局交通警察支隊一審行政判決書》[（2017）蘇0611 行初273 號]

2.涉案公共安全視頻圖像信息保密的弊端

第一，知情權(quán)無法保障。知情權(quán)作為一項擴大人民民主，保證人民當家作主的權(quán)利，要求凡涉及公民、法人或者其他組織切身利益的、需要社會公眾廣泛知曉或者參與的，行政機關(guān)都要主動公開。[9]保障公民的知情權(quán)，一方面是回應(yīng)公民知悉與其生產(chǎn)、生活密切相關(guān)信息的需求，另一方面則是對國家權(quán)力運行的監(jiān)督。偵查階段處于訴訟時間軸的前端，社會關(guān)注度極高，對后續(xù)司法程序影響極大，但“法藏官府、威嚴莫測”的司法神秘主義殘余頗為嚴重，偵查秘密性觀念根深蒂固，基于此種理念，對于申請人申請公開涉案公共安全視頻圖像信息的要求，被申請人大多以該信息不屬于政府信息為由拒絕公開，且申請人無法通過行政訴訟的方式獲得救濟，其知情權(quán)無法保障。

第二，偵查程序不公開、不透明。波斯納將刑事審判比作“黑箱子”，放進去的是證據(jù)和論點，最后出來個決定，但似乎沒人知道，也沒有人告訴人們，這期間到底發(fā)生了什么。偵查不公開也容易讓人聯(lián)想到“黑箱子”，當事人和社會公眾無法想象偵查機關(guān)的偵查活動是如何進行的，又會從“黑箱子”中取出何種證據(jù)和事實。涉案公共安全視頻圖像信息不予公開是偵查程序不透明的一種具體表現(xiàn)方式，偵查程序不公開、不透明可能會產(chǎn)生錯拘、錯捕，甚至于產(chǎn)生冤假錯案，對于犯罪嫌疑人而言無法保障其權(quán)利?！皞刹椴还_原則”不僅不能有效規(guī)制特權(quán)人員的失范行為，反而時時作為偵查人員拒絕信息公開、逃避監(jiān)督的“保護傘”。[10]因此，立法需以防范權(quán)力濫用為出發(fā)點，設(shè)計一套公開透明的司法程序，否則不足以防范偵查人員濫用偵查權(quán)之隱憂。

3.價值權(quán)衡

偵查需要與人權(quán)保障的平衡是法治社會偵查程序的基本價值追求。[11]涉案公共安全視頻圖像信息不予公開的價值不僅在于傳統(tǒng)意義上的追訴犯罪，也考慮到涉案視頻圖像信息牽涉面廣，涉及人員多，不予公開是兼顧保護第三人隱私。保密的弊端多從人權(quán)保障的視角考察，不僅僅是保障某個嫌疑人權(quán)利不受侵害，更是為了貫徹正當程序之司法理念，建立起一種持久穩(wěn)定并為公權(quán)力機關(guān)所遵守的制度。制度的建立是基于公權(quán)力濫用的假設(shè)，因而需要一套行之有效、持久穩(wěn)定的規(guī)則對公權(quán)力進行限制。在偵查活動中，偵查機關(guān)掌握了國家強制力的巨大優(yōu)勢，為了保護公民權(quán)利，需要建立涉案公共安全視頻圖像信息的公開制度，讓偵查機關(guān)的行為受到依法行政原則、比例原則和正當程序原則的約束。[12]

三、完善涉案公共安全視頻圖像信息公開制度

（一）明確原則

近年來，立法公開、行政公開和司法公開等信息公開領(lǐng)域的理論與實踐并進，“公開為原則、不公開為例外”已經(jīng)被奉為圭臬。[13]公開透明是對于國家權(quán)力運行的基本要求，偵查權(quán)作為影響公民人身、財產(chǎn)權(quán)利的國家權(quán)力，其運行過程也應(yīng)當公開透明，接受社會監(jiān)督?？紤]到偵查活動本身具有特殊性，偵查活動是收集證據(jù)的關(guān)鍵階段，應(yīng)當允許偵查機關(guān)將涉及到有礙偵查的信息在偵查階段不予公開。因此，就涉案公共安全視頻圖像信息而言，確立以公開為原則，以不公開為例外的規(guī)則，對于構(gòu)建公開制度具有指導(dǎo)性意義。這就要求偵查機關(guān)對于公民公開涉案公共安全視頻圖像信息的申請，不得以有礙偵查為由一律加以拒絕，而是需要具體問題具體分析，綜合案件的情況判斷是否應(yīng)當公開。

（二）加強頂層設(shè)計

國家權(quán)力運行的公開透明是歷史趨勢。公安部刑偵局推行辦案公開制度，進一步明確在執(zhí)法辦案過程中應(yīng)當公開的內(nèi)容，包括在立案、破案后要向群眾回告;在辦案中要向犯罪嫌疑人和證人告知其權(quán)利和義務(wù);辦案的程序、時限、主要進展和結(jié)果要公開，接受群眾查詢等。辦案公開制度一定程度上滿足了當事人對于案件辦理情況知悉的需求，但是其公開范圍僅限于當事人，公開內(nèi)容也以程序性事項為主，不涉及實體性事實，難以滿足群眾日益多樣的生產(chǎn)、生活需求。視頻圖像信息是生活中最常見的一種信息，辦案公開制度未對涉案公共安全視頻圖像信息是否應(yīng)當公開、如何公開等事項作出規(guī)定，為各地公安機關(guān)自主決策留下了空間。加強頂層涉及，需要最高公安機關(guān)統(tǒng)一涉案公共安全視頻圖像信息公開的事項，避免地方各級公安機關(guān)各行其是。

（三）確定公開范圍

確定涉案公共安全視頻圖像信息的公開范圍，是公開的基礎(chǔ)。在保障公眾知情權(quán)、堅持“公開為原則，不公開為例外”的原則下，公開范圍的確定應(yīng)當考慮如下因素：維護國家安全與社會秩序，保護個人隱私和商業(yè)秘密，不過度披露、防止輿論審判和法官預(yù)斷，保障公安行政執(zhí)法、刑事執(zhí)法的順利進行等。[14]涉案公共安全視頻圖像信息內(nèi)容龐雜，豐富多樣，依據(jù)其有無變動，可以分為原始信息和經(jīng)過偵查機關(guān)處理的信息。原始視頻圖像信息是由設(shè)備直接記錄，未經(jīng)偵查機關(guān)獲取、制作的信息，是該信息最為原始的表現(xiàn)形式。經(jīng)過偵查機關(guān)處理的信息則體現(xiàn)了偵查機關(guān)依法行使刑事司法職權(quán)的意圖，往往與本案的案件事實有密切聯(lián)系，甚至直接作為證據(jù)使用，如果將此視頻圖像信息一律公開，毫無疑問會阻礙偵查活動的順利進行。為了平衡公民的知情權(quán)與偵查機關(guān)打擊犯罪的利益，公開涉案公共安全視頻圖像信息時，可公開原始信息，經(jīng)過偵查機關(guān)加工處理的部分不予公開。

（四）選擇適宜的公開時間

選擇適宜的公開時間在公開制度中至關(guān)重要?！墩畔⒐_條例》要求對于申請政府信息公開的，能夠當場答復(fù)的應(yīng)當場答復(fù)，否則應(yīng)于20 個工作日內(nèi)答復(fù)，特殊情況可延長20個工作日?！墩畔⒐_條例》對于行政信息的公開時間做出了嚴格限制，原則上以當場答復(fù)為主。不同于行政信息，涉案公共安全視頻圖像信息因為可能涉及犯罪與刑罰、第三人的隱私權(quán)，牽涉利益廣，無法當場答復(fù)。為保障公民的知情權(quán)，接受社會監(jiān)督，相關(guān)的涉案公共安全視頻圖像信息需要公開，而偵查活動又要收集證據(jù)，防止過度泄露案件的實體性信息，有礙偵查。如何選擇公開的時間是平衡偵查公開與偵查保密的重要一環(huán)。一般而言，以結(jié)案后公開為主，既滿足了公民知悉相關(guān)信息的要求，接受公民事后監(jiān)督，又能在案件偵辦過程中最大限度地保守偵查信息，避免犯罪嫌疑人毀滅證據(jù)，逃避偵查。

四、結(jié)語

公共安全視頻圖像信息是生產(chǎn)生活中常見的一類信息，與公民個人利益息息相關(guān)。目前，對于涉案公共安全視頻圖像信息的公開問題缺乏統(tǒng)一的公開標準，各地在實踐中做法不一，公民的知情權(quán)難以保障。究其原因，在于涉案公共安全視頻圖像信息具有行政性與司法性雙重屬性，在探究其是否應(yīng)當公開以及如何公開的過程中必須兼顧保障公民的知情權(quán)與偵查機關(guān)打擊犯罪的現(xiàn)實需求。鑒于目前并無統(tǒng)一的涉案公共安全視頻圖像信息公開制度，本文初步探索了建立該制度的幾個方面，為進一步研究偵查信息公開問題提供借鑒。