多元主體視角下生態(tài)補(bǔ)償減貧路徑比較與行動(dòng)方案選擇

宋碧青 龍開(kāi)勝

生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)是尋找生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)生產(chǎn)、消費(fèi)和價(jià)值實(shí)現(xiàn)過(guò)程中相關(guān)方利益不均衡、交易成本過(guò)高的領(lǐng)域，通過(guò)制度安排使受益方付費(fèi)、受損方得到補(bǔ)償，并激勵(lì)(或避免)相關(guān)方實(shí)施有(不)利于全局、整體和長(zhǎng)期利益的行為(1)中國(guó)21世紀(jì)議程管理中心編著《生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰?guó)際比較:模式與機(jī)制》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第1頁(yè)。。生態(tài)補(bǔ)償政策多與特定的土地利用服務(wù)有關(guān)，其實(shí)施區(qū)域多為生態(tài)脆弱區(qū)且多與貧困地區(qū)在地理上有著高度的重疊性(2)吳樂(lè)、朱凱寧、靳樂(lè)山等《環(huán)境服務(wù)付費(fèi)減貧的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及借鑒》，《干旱區(qū)資源與環(huán)境》2019年第11期，第34-41頁(yè)。。脆弱的生態(tài)環(huán)境會(huì)加劇地區(qū)貧困，農(nóng)戶貧困又會(huì)增加對(duì)自然資源的攫取，加速脆弱的生態(tài)環(huán)境惡化，容易陷入惡性循環(huán)(3)Shixiong Cao et al., “Win-win Path for Ecological Restoration,” Land Degradation & Development32, no.1 (August 2020): 430-438.。生態(tài)補(bǔ)償政策的設(shè)計(jì)初衷是為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，近年來(lái)逐漸成為應(yīng)用于減貧的政策工具，特別是在發(fā)展中國(guó)家的農(nóng)村地區(qū)，環(huán)境治理問(wèn)題往往與貧困問(wèn)題交織，越來(lái)越多的研究聚焦于生態(tài)補(bǔ)償對(duì)緩解農(nóng)戶貧困的作用機(jī)制及影響效應(yīng)。

已有研究從不同角度探討了生態(tài)補(bǔ)償對(duì)農(nóng)戶減貧的影響，如不同的生態(tài)補(bǔ)償方式對(duì)農(nóng)戶減貧的效果(4)李軍龍等《激勵(lì)相容理論視角下生態(tài)公益林補(bǔ)償對(duì)農(nóng)戶的增收效應(yīng)——以福建三明為例》，《自然資源學(xué)報(bào)》2020年第12期，第2942-2955頁(yè)；吳樂(lè)、靳樂(lè)山《貧困地區(qū)不同方式生態(tài)補(bǔ)償減貧效果研究——以云南省兩貧困縣為例》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2019年第10期，第70-77頁(yè)。,生態(tài)補(bǔ)償對(duì)不同收入水平農(nóng)戶的影響(5)朱烈夫等《生態(tài)補(bǔ)償有利于精準(zhǔn)扶貧嗎?——以三峽生態(tài)屏障建設(shè)區(qū)為例》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第2期，第42-48頁(yè)；馬橙、高建中《森林生態(tài)補(bǔ)償、收入影響與政策滿意度——基于陜西省公益林區(qū)農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)》，《干旱區(qū)資源與環(huán)境》2020年第11期,第58-64頁(yè)。，以及基于可持續(xù)生計(jì)分析框架辨析生態(tài)補(bǔ)償對(duì)農(nóng)戶可持續(xù)生計(jì)的作用(6)趙雪雁等《生態(tài)補(bǔ)償對(duì)農(nóng)戶生計(jì)的影響——以甘南黃河水源補(bǔ)給區(qū)為例》，《地理研究》2013年第3期，第531-542頁(yè)；袁梁等《生態(tài)補(bǔ)償、生計(jì)資本對(duì)居民可持續(xù)生計(jì)影響研究——以陜西省國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)為例》，《經(jīng)濟(jì)地理》2017年第10期，第188-196頁(yè)；Genowefa Blundo-Canto et al., “The Different Dimensions of Livelihood Impacts of Payments for Environmental Services (PES) Schemes: A Systematic Review,” Ecological Economics149, (March 2018): 160-183.。制度環(huán)境是構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的先決性條件(7)曾慶敏、陳利根、龍開(kāi)勝《我國(guó)耕地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的制度環(huán)境評(píng)價(jià)》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第5期，第114頁(yè)。，項(xiàng)目的補(bǔ)償對(duì)象一般為土地承包者，這意味著土地所有權(quán)制度和分配形式對(duì)于項(xiàng)目的扶貧效果而言十分重要，以致于同一塊土地的不同權(quán)利主體(比如土地承包者和土地經(jīng)營(yíng)者)在參與生態(tài)補(bǔ)償時(shí)也存在利益沖突(8)Stefano Pagiola, Guidelines for “Pro-poor” Payments for Environmental Services (Washington: World Bank, 2007).。生態(tài)補(bǔ)償政策對(duì)依賴土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的不同類型農(nóng)戶收入均有影響，包括土地承包者、土地經(jīng)營(yíng)者以及農(nóng)業(yè)雇工。多元主體生計(jì)水平的提升是項(xiàng)目效果持久性的有效保障，但以往研究通常只關(guān)注生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮⑴c農(nóng)戶即土地承包者，少有研究考慮其他土地權(quán)利主體，論述生態(tài)補(bǔ)償對(duì)不同類型農(nóng)戶減貧的作用路徑。

生態(tài)補(bǔ)償作為中央扶貧工作有力的政策工具，為脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)了重要力量。本文從多元主體視角出發(fā)，首先系統(tǒng)回顧國(guó)內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償政策減貧的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，闡明生態(tài)補(bǔ)償對(duì)不同類型農(nóng)戶減貧的一般作用路徑及其差異，在此基礎(chǔ)上提出針對(duì)不同主體特征的生態(tài)補(bǔ)償行動(dòng)方案，以期優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)償政策設(shè)計(jì)機(jī)制，從而為我國(guó)后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代生態(tài)補(bǔ)償減貧戰(zhàn)略的推進(jìn)提供相關(guān)對(duì)策建議。

一 多元主體視角下生態(tài)補(bǔ)償?shù)臏p貧路徑：基于文獻(xiàn)成果的歸納

生態(tài)補(bǔ)償多與特定的土地利用服務(wù)有關(guān)。由于補(bǔ)償項(xiàng)目的實(shí)施使依賴土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的相關(guān)主體生計(jì)受到影響，可能會(huì)進(jìn)一步引發(fā)農(nóng)戶生計(jì)水平下降、收入差距擴(kuò)大等其他社會(huì)問(wèn)題。本文圍繞參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐恋爻邪咭约吧?jì)受影響的未參與項(xiàng)目貧困農(nóng)戶(包括土地經(jīng)營(yíng)者和農(nóng)業(yè)雇工)，總結(jié)生態(tài)補(bǔ)償對(duì)不同主體收入的一般影響路徑。

(一)土地承包者與生態(tài)補(bǔ)償減貧

一般而言，生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖饔脤?duì)象是土地承包者。對(duì)于可自愿參與的項(xiàng)目，土地承包者能否順利參與，首先取決于地塊位置是否位于項(xiàng)目劃定區(qū)域，其次是農(nóng)戶是否有意愿和參與的能力(9)Stefano Pagiola, Agustin Arcenas, Gunars Platais, “Can Payments for Environmental Services Help Reduce Poverty? An Exploration of the Issues and the Evidence to Date from Latin America,” World development33, no.2 (February 2005): 237-253; 王立安等《西部生態(tài)補(bǔ)償與緩解貧困關(guān)系的研究框架》，《經(jīng)濟(jì)地理》2009年第9期，第1552-1557頁(yè)。；而對(duì)于強(qiáng)制實(shí)施的項(xiàng)目，只要土地承包者的地塊范圍符合要求則必須參與。生態(tài)補(bǔ)償通過(guò)多種補(bǔ)償方式彌補(bǔ)土地承包者損失，具體包括現(xiàn)金、實(shí)物、崗位、技術(shù)和教育等。

生態(tài)補(bǔ)償對(duì)土地承包者給予的現(xiàn)金或?qū)嵨镅a(bǔ)償將直接影響其凈收益水平，當(dāng)獲得的補(bǔ)償金額大于農(nóng)戶參與項(xiàng)目的機(jī)會(huì)成本即凈收益為正時(shí)，無(wú)論農(nóng)戶參與項(xiàng)目時(shí)是否自愿，生態(tài)補(bǔ)償都能提高其收入水平。但當(dāng)項(xiàng)目的補(bǔ)償金額設(shè)置不合理時(shí)，農(nóng)戶將面臨較高的機(jī)會(huì)成本，這會(huì)導(dǎo)致農(nóng)戶的收入水平降低(10)李國(guó)平、石涵予《退耕還林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)戶行為選擇及損益》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2015年第5期，第152-161頁(yè)；Sven Wunder, “Payments for Environmental Services and the Poor: Concepts and Preliminary Evidence,” Environment and Development Economics13, no.3 (June 2008): 279-297.?，F(xiàn)金或?qū)嵨镅a(bǔ)償往往期限較短，對(duì)農(nóng)戶只存在短期的作用效果，為保證項(xiàng)目效果持久性，需要提升農(nóng)戶發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，達(dá)致減貧增收的長(zhǎng)效機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償對(duì)土地承包者收入的間接影響則表現(xiàn)為通過(guò)崗位、技術(shù)、教育等補(bǔ)償方式使農(nóng)戶的生計(jì)資本得到積累，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為農(nóng)戶的生計(jì)能力，最終助力農(nóng)戶增收。

農(nóng)戶的生計(jì)能力包括農(nóng)戶的市場(chǎng)參與度和抗逆力。首先是農(nóng)戶的市場(chǎng)參與度。生態(tài)補(bǔ)償中的教育、培訓(xùn)計(jì)劃能夠提高農(nóng)戶的技能水平和就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。崗位補(bǔ)償為貧困農(nóng)戶提供就業(yè)機(jī)會(huì)，并對(duì)生態(tài)管護(hù)人員進(jìn)行專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)和指導(dǎo)。如青海三江源國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)中為農(nóng)牧民設(shè)置生態(tài)管護(hù)公益崗位(11)趙翔等《社區(qū)為主體的保護(hù):對(duì)三江源國(guó)家公園生態(tài)管護(hù)公益崗位的思考》，《生物多樣性》2018年第2期，第210-216頁(yè)。，四川省實(shí)施的諾華川西南林業(yè)碳匯項(xiàng)目對(duì)林農(nóng)進(jìn)行苗木繁育、補(bǔ)植、管護(hù)等方面技術(shù)培訓(xùn)(12)張譯、楊帆、曾維忠《網(wǎng)絡(luò)治理視域下森林碳匯扶貧模式創(chuàng)新——以“諾華川西南林業(yè)碳匯、社區(qū)和生物多樣性項(xiàng)目”為例》，《中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第12期，第148-154頁(yè)。，洞庭湖區(qū)濕地生態(tài)補(bǔ)償為農(nóng)戶提供環(huán)保、生產(chǎn)管理方面的技能培訓(xùn)(13)楊新榮《濕地生態(tài)補(bǔ)償及其運(yùn)行機(jī)制研究——以洞庭湖區(qū)為例》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2014年第2期，第103-113頁(yè)。。其次是農(nóng)戶的抗逆力?？鼓媪κ侵皋r(nóng)戶應(yīng)用自身資本去抵御風(fēng)險(xiǎn)沖擊的能力。貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱以及農(nóng)戶抵御風(fēng)險(xiǎn)能力不足使得農(nóng)戶呈現(xiàn)出脆弱性特征(14)楊龍、汪三貴《貧困地區(qū)農(nóng)戶脆弱性及其影響因素分析》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2015年第10期，第150-156頁(yè)。，而生態(tài)補(bǔ)償提升了農(nóng)戶的社會(huì)資本，增強(qiáng)村民間的合作和社會(huì)聯(lián)系(15)Rina Maria P. Rosales, Developing Pro-poor Markets for Environmental Services in the Philippines (London: International Institute for Environment and Development， 2003), 58-59.，有助于集體行動(dòng)的達(dá)成(16)Lindsey Roland Nieratka, David Barton Bray, Pallab Mozumder,“Can Payments for Environmental Services Strengthen Social Capital, Encourage Distributional Equity, and Reduce Poverty?” Conservation and Society13, no.4 (January 2016): 345-355.，從而分散農(nóng)戶個(gè)體面臨的風(fēng)險(xiǎn)沖擊，增強(qiáng)了農(nóng)戶的抗逆力，緩解農(nóng)戶脆弱性。此外，相較于農(nóng)業(yè)收入而言，生態(tài)補(bǔ)償款收入是一個(gè)穩(wěn)定的收入來(lái)源，能夠?qū)罐r(nóng)戶因自然災(zāi)害、價(jià)格波動(dòng)而造成的農(nóng)業(yè)收入損失。

(二)土地經(jīng)營(yíng)者與生態(tài)補(bǔ)償減貧

不同的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目對(duì)土地利用安排存在差異，如耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償允許農(nóng)戶繼續(xù)耕種土地，而退耕還林、自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)葎t限制對(duì)土地的使用。土地利用安排的差異將影響土地經(jīng)營(yíng)者租賃農(nóng)地的能力，即改變其與土地承包者間的租賃關(guān)系。如果生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施區(qū)域已有土地租賃合同安排，那么生態(tài)補(bǔ)償介入可能會(huì)影響這種安排(17)Stefano Pagiola, Guidelines for “Pro-poor” Payments for Environmental Services (Washington: World Bank, 2007).。在限制土地使用的項(xiàng)目實(shí)施前，土地經(jīng)營(yíng)者能夠從土地承包者租入農(nóng)地并按合同約定從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)；但項(xiàng)目實(shí)施后要求停止耕種則土地承包者將會(huì)終止租賃合同，土地經(jīng)營(yíng)者無(wú)法繼續(xù)租入土地，失去一部分農(nóng)業(yè)收入來(lái)源致使其生計(jì)水平受損。

在部分允許繼續(xù)利用土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的項(xiàng)目中，土地經(jīng)營(yíng)者能夠繼續(xù)向土地承包者租入土地，土地承包者在獲得生態(tài)補(bǔ)償收益的同時(shí)獲取租金收入。由于實(shí)際耕作者是環(huán)境服務(wù)的直接提供者，對(duì)于提供了優(yōu)質(zhì)環(huán)境服務(wù)的土地經(jīng)營(yíng)者，理應(yīng)得到相應(yīng)補(bǔ)償，以激勵(lì)其持續(xù)采用生態(tài)友好的土地經(jīng)營(yíng)方式，但在現(xiàn)實(shí)中這部分農(nóng)戶的權(quán)益往往被忽視。以我國(guó)耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償為例，政策實(shí)踐中涉及土地所有者、土地承包者和土地經(jīng)營(yíng)者三類土地權(quán)利主體，而實(shí)際的受償權(quán)利人為土地所有者與土地承包者(18)趙亞莉、龍開(kāi)勝《農(nóng)地“三權(quán)”分置下耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撨壿嬇c實(shí)現(xiàn)路徑》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第5期，第119-127頁(yè)。，對(duì)于采用環(huán)境友好型耕作方式的土地經(jīng)營(yíng)者未給予合理補(bǔ)償，在一定程度上導(dǎo)致耕地使用過(guò)程中粗放利用、質(zhì)量退化問(wèn)題頻發(fā)。雖然近年實(shí)施的部分耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償在補(bǔ)償款分配中考慮到不同土地權(quán)利主體的利益，如蘇州市休耕補(bǔ)貼補(bǔ)償對(duì)象為土地經(jīng)營(yíng)者，南京市耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼分配給土地承包者和土地經(jīng)營(yíng)者，但大部分補(bǔ)償項(xiàng)目仍未考慮到多元主體間的利益格局。此外，對(duì)于采用環(huán)境友好型生產(chǎn)方式的土地經(jīng)營(yíng)者，其生產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品蘊(yùn)含更多的生態(tài)價(jià)值，在市場(chǎng)交易過(guò)程中能獲得較一般農(nóng)產(chǎn)品更高的價(jià)格，這一溢價(jià)也是作為對(duì)其采用生態(tài)經(jīng)營(yíng)方式的激勵(lì)補(bǔ)償。但在市場(chǎng)交易中，采用環(huán)境友好型生產(chǎn)方式的土地經(jīng)營(yíng)者是否獲得合理報(bào)酬具有不確定性。

(三)農(nóng)業(yè)雇工與生態(tài)補(bǔ)償減貧

生態(tài)補(bǔ)償對(duì)區(qū)域勞動(dòng)力的需求程度產(chǎn)生影響，表現(xiàn)為影響農(nóng)業(yè)雇工的就業(yè)崗位安排。部分生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目對(duì)勞動(dòng)力需求降低，減少了項(xiàng)目實(shí)施區(qū)域?yàn)檗r(nóng)業(yè)雇工提供的就業(yè)崗位。如森林生態(tài)補(bǔ)償要求農(nóng)戶停止耕作，通過(guò)造林恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，而同樣面積的林地所需勞動(dòng)力投入遠(yuǎn)低于耕地所需勞動(dòng)投入(19)胡霞《退耕還林還草政策實(shí)施后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化——對(duì)寧夏南部山區(qū)的實(shí)證分析》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2005年第5期，第63-70頁(yè)。，勞動(dòng)力農(nóng)業(yè)供給時(shí)間縮短，原先被雇傭的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力變?yōu)殚e置勞動(dòng)力。而貧困地區(qū)農(nóng)戶往往缺少其他正規(guī)部門的就業(yè)機(jī)會(huì)，多依賴于農(nóng)業(yè)收入，因此導(dǎo)致農(nóng)戶收入水平降低。如我國(guó)退耕還林工程要求停止在容易發(fā)生水土流失的土地耕種，廣西珠江流域森林碳匯項(xiàng)目為避免碳泄露，限制項(xiàng)目實(shí)施地及周邊區(qū)域農(nóng)戶的林下種植、林下放牧、采伐薪柴等活動(dòng)(20)陳沖影《森林碳匯與農(nóng)戶生計(jì)——以全球第一個(gè)森林碳匯項(xiàng)目為例》，《世界林業(yè)研究》2010第5期，第15-19頁(yè)。。這些生產(chǎn)限制性措施會(huì)導(dǎo)致原先存在農(nóng)業(yè)雇傭關(guān)系的農(nóng)戶失去部分收入來(lái)源。部分生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目對(duì)勞動(dòng)力需求增加，為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力提供了更多的就業(yè)崗位，增加了農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)性收入。如山東省云蒙湖水源地生態(tài)補(bǔ)償在保護(hù)區(qū)設(shè)置了生態(tài)保潔和垃圾運(yùn)輸崗位，帶動(dòng)當(dāng)?shù)厝罕娋蜆I(yè)(21)耿翔燕、葛顏祥、王愛(ài)敏《水源地生態(tài)補(bǔ)償綜合效益評(píng)價(jià)研究——以山東省云蒙湖為例》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2017年第4期，第93-101頁(yè)。。一項(xiàng)針對(duì)中國(guó)大熊貓自然保護(hù)區(qū)的研究表明，在保護(hù)區(qū)內(nèi)開(kāi)展生態(tài)旅游為農(nóng)戶提供了部分就業(yè)崗位，幫助農(nóng)戶獲得了更多收益(22)Yi Li, Peichen Gong, Jiesheng Ke, “Development Opportunities, Forest Use Transition, and Farmers’ Income Differentiation: The Impacts of Giant Panda Reserves in China,”Ecological Economics180, (February 2021)： 6-11.。

由此可見(jiàn)，當(dāng)補(bǔ)償項(xiàng)目能夠提供更多的就業(yè)崗位時(shí)，農(nóng)業(yè)雇工的工資性收入增加，生計(jì)水平提升，有助于緩解其貧困；而當(dāng)補(bǔ)償項(xiàng)目支持對(duì)象為非勞動(dòng)密集型的土地利用實(shí)踐時(shí)，其提供的就業(yè)崗位數(shù)量減少，原先的農(nóng)業(yè)雇工失去了部分收入來(lái)源，面臨生計(jì)轉(zhuǎn)型的局面。但由于技能水平不佳、受教育程度低等因素，農(nóng)業(yè)雇工較難在非農(nóng)部門找到長(zhǎng)期、正規(guī)的崗位，因而生態(tài)補(bǔ)償導(dǎo)致這部分農(nóng)戶生計(jì)水平下降。

二 生態(tài)補(bǔ)償減貧路徑比較：不同主體路徑的差異

生態(tài)補(bǔ)償對(duì)環(huán)境服務(wù)的出售者和其他利益相關(guān)者的收入產(chǎn)生影響，由于各主體在環(huán)境服務(wù)中扮演的角色各異，其減貧路徑存在異質(zhì)性。本文圍繞生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目地塊上不同類型農(nóng)戶的權(quán)利及義務(wù)特征、補(bǔ)償形式及影響機(jī)制，總結(jié)生態(tài)補(bǔ)償對(duì)不同主體減貧路徑的差異，結(jié)果見(jiàn)表1。

表1 生態(tài)補(bǔ)償減貧路徑比較

(一)各主體享有的權(quán)利及承擔(dān)的義務(wù)存在差異

擁有土地產(chǎn)權(quán)是參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)那疤釛l件，也是生態(tài)補(bǔ)償款項(xiàng)分配的基本依據(jù)。生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的項(xiàng)目地塊上不同主體享有不同的土地權(quán)利，其所需履行的義務(wù)也不相同。對(duì)于土地承包者而言，作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮⑴c者，擁有項(xiàng)目地塊的土地承包權(quán)，承擔(dān)項(xiàng)目合同規(guī)定的環(huán)境服務(wù)義務(wù)，是生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆攲?duì)象。如我國(guó)實(shí)施的退耕還林以及耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償，地方政府在政策實(shí)踐中一般將生態(tài)補(bǔ)償款項(xiàng)支付給土地承包者，并要求其提供合同中規(guī)定的環(huán)境服務(wù)。土地經(jīng)營(yíng)者擁有項(xiàng)目地塊的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，其向土地承包者租入土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不存在法理意義上的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。但對(duì)于提供了優(yōu)質(zhì)環(huán)境服務(wù)的土地經(jīng)營(yíng)者，符合生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)作規(guī)則，應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償。農(nóng)業(yè)雇工不享有項(xiàng)目地塊的土地權(quán)利，也無(wú)需承擔(dān)提供環(huán)境服務(wù)義務(wù)，不納入生態(tài)補(bǔ)償款項(xiàng)的支付對(duì)象，其僅通過(guò)出售勞動(dòng)力換取工資報(bào)酬。

(二)生態(tài)補(bǔ)償對(duì)各主體的補(bǔ)償形式存在差異

針對(duì)不同主體提供的環(huán)境服務(wù)特點(diǎn)，設(shè)定差異化的生態(tài)補(bǔ)償形式。一般而言，要求土地承包者提供的環(huán)境服務(wù)公共性較強(qiáng)，多需借助政府轉(zhuǎn)移支付對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償。政府轉(zhuǎn)移支付的具體形式包括縱向的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以及橫向的地方政府間轉(zhuǎn)移支付，實(shí)踐方式包括發(fā)放現(xiàn)金、給予實(shí)物、設(shè)置崗位、技術(shù)培訓(xùn)和教育投入等。土地經(jīng)營(yíng)者通過(guò)采用環(huán)境友好的生產(chǎn)方式，一方面能夠生產(chǎn)出生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品，另一方面，由于生態(tài)價(jià)值外溢產(chǎn)生的環(huán)境外部效應(yīng)，因而對(duì)土地經(jīng)營(yíng)者的補(bǔ)償，可通過(guò)政府轉(zhuǎn)移支付方式或借助市場(chǎng)交易機(jī)制實(shí)現(xiàn)。已有地方政府在耕地保護(hù)補(bǔ)償資金中設(shè)置一定的比例額度對(duì)土地經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，或通過(guò)市場(chǎng)交易使土地經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)出的生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品獲得生態(tài)溢價(jià)而獲得補(bǔ)償。農(nóng)業(yè)雇工則是基于市場(chǎng)定價(jià)對(duì)其勞動(dòng)投入支付相應(yīng)報(bào)酬，如通過(guò)開(kāi)展生態(tài)旅游為農(nóng)業(yè)雇工提供服務(wù)業(yè)崗位并支付工資報(bào)酬。

(三)生態(tài)補(bǔ)償對(duì)各主體減貧的影響機(jī)制存在差異

生態(tài)補(bǔ)償對(duì)不同主體的減貧路徑存在異質(zhì)性。具體而言，土地承包者是生態(tài)補(bǔ)償各類補(bǔ)償措施的直接作用對(duì)象，補(bǔ)償項(xiàng)目通過(guò)給予現(xiàn)金或?qū)嵨镅a(bǔ)償直接影響土地承包者的凈收益水平，若參與項(xiàng)目后凈收益為正值，則有助于土地承包者增收減貧。此外，借助一系列配套的補(bǔ)償方式，包括崗位、技術(shù)、教育等提高農(nóng)戶增收的生計(jì)能力，間接助力其減貧。生態(tài)補(bǔ)償對(duì)土地利用安排的差異影響土地經(jīng)營(yíng)者租賃農(nóng)地能力，而土地租賃合同的維系或終止決定其農(nóng)業(yè)收入水平。對(duì)提供了優(yōu)質(zhì)環(huán)境服務(wù)的土地經(jīng)營(yíng)者的補(bǔ)償能激勵(lì)其持續(xù)采納生態(tài)友好的土地經(jīng)營(yíng)方式，同時(shí)也可增加其收益。生態(tài)補(bǔ)償具體的運(yùn)作安排影響項(xiàng)目實(shí)施區(qū)域?yàn)檗r(nóng)業(yè)雇工提供的就業(yè)崗位安排，進(jìn)而作用于其收入水平。當(dāng)補(bǔ)償項(xiàng)目支持對(duì)象為勞動(dòng)密集型的土地利用實(shí)踐時(shí)，能夠提供更多的就業(yè)崗位，增加農(nóng)業(yè)雇工收入。部分項(xiàng)目為農(nóng)業(yè)雇工提供技能培訓(xùn)，增強(qiáng)其勝任崗位能力，有助于其獲得更穩(wěn)定的工資報(bào)酬。

三 后脫貧時(shí)代不同主體生態(tài)補(bǔ)償?shù)目蛇x擇行動(dòng)方案

2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的絕對(duì)貧困問(wèn)題得到解決，后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代的主要任務(wù)是鞏固拓展扶貧成果以及治理相對(duì)貧困(23)曾福生《后扶貧時(shí)代相對(duì)貧困治理的長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建》，《求索》2021年第1期，第116-121頁(yè)。。生態(tài)補(bǔ)償也需契合現(xiàn)實(shí)情勢(shì)，向構(gòu)建鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的長(zhǎng)效機(jī)制轉(zhuǎn)變?；谇拔牡膶?shí)踐經(jīng)驗(yàn)分析，在今后的生態(tài)補(bǔ)償政策制定中，不僅要關(guān)注項(xiàng)目參與者的福利水平變化，也要兼顧相關(guān)利益主體的生計(jì)水平，確保農(nóng)戶協(xié)同發(fā)展，最大程度取得項(xiàng)目的生態(tài)、社會(huì)及經(jīng)濟(jì)效益。為此，本文以提升土地承包者收入水平，維護(hù)土地經(jīng)營(yíng)者權(quán)益以及保障農(nóng)業(yè)雇工福利水平為具體目標(biāo)，提出契合不同主體特征的生態(tài)補(bǔ)償行動(dòng)方案。

(一)土地承包者增收行動(dòng)方案

由生態(tài)補(bǔ)償對(duì)土地承包者減貧的影響路徑可知，部分項(xiàng)目使參與者的凈收益水平降低，產(chǎn)生負(fù)面效果，為此通過(guò)優(yōu)化實(shí)施策略使項(xiàng)目參與者實(shí)現(xiàn)利益最大化。

其一，增強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目瞄準(zhǔn)性。有研究指出，部分補(bǔ)償項(xiàng)目的益貧性不顯著，較富裕農(nóng)戶反而獲得了更多的項(xiàng)目福利(24)Nitta Atomu et al., “Direct Payments to Japanese Farmers: Do they Reduce Rice Income Inequality? Lessons for Other Asian Countries,” Journal of Policy Modeling42, no.5 (September-October 2020): 968-981；吳樂(lè)、孔德帥、靳樂(lè)山等《生態(tài)補(bǔ)償對(duì)不同收入農(nóng)戶扶貧效果研究》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2018年第5期，第134-144頁(yè)。。在后脫貧時(shí)代，生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)與精準(zhǔn)扶貧工作相結(jié)合，重點(diǎn)瞄準(zhǔn)相對(duì)貧困人群，優(yōu)先向易返貧群體傾斜。為此，需調(diào)整農(nóng)戶的參與門檻，放寬對(duì)農(nóng)戶土地面積、資金投入、技術(shù)能力的限制并給予一定的政策優(yōu)惠，使政策起到較好的幫扶效果，但參與項(xiàng)目的農(nóng)戶必須具備能夠提供所要求的環(huán)境服務(wù)的能力。

其二，優(yōu)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定規(guī)則。科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是彌補(bǔ)農(nóng)戶機(jī)會(huì)成本、調(diào)動(dòng)農(nóng)戶參與積極性的前置條件，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定中需充分尊重農(nóng)戶意愿。不同區(qū)域的自然資源稟賦、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件存在差異，參與農(nóng)戶的機(jī)會(huì)成本、家庭狀況也各不相同，要對(duì)不同地域、不同收入層次的農(nóng)戶制定差異化補(bǔ)償方案，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平動(dòng)態(tài)調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

其三，開(kāi)展多樣化補(bǔ)償形式。拓展當(dāng)前政府主導(dǎo)的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付的單一形式，如為有勞動(dòng)能力的相對(duì)貧困農(nóng)戶提供更多就業(yè)崗位，加強(qiáng)教育、技術(shù)培訓(xùn)等扶智措施，如農(nóng)機(jī)服務(wù)推廣、專業(yè)技能培訓(xùn)等；不斷引入市場(chǎng)機(jī)制，立足當(dāng)?shù)刈匀毁Y源稟賦，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。通過(guò)多種措施構(gòu)建農(nóng)戶生計(jì)能力培育和發(fā)展的有利環(huán)境，增強(qiáng)其生存韌性，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償鞏固脫貧成果的長(zhǎng)效機(jī)制。

(二)土地經(jīng)營(yíng)者權(quán)益維護(hù)行動(dòng)方案

生態(tài)補(bǔ)償通過(guò)影響土地經(jīng)營(yíng)者租賃農(nóng)地能力及土地經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)而作用于其收入水平,本文為維護(hù)土地經(jīng)營(yíng)者權(quán)益，提出以下改進(jìn)策略。

對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)者可繼續(xù)租賃農(nóng)地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情形，考慮對(duì)提供了優(yōu)質(zhì)環(huán)境服務(wù)的土地經(jīng)營(yíng)者給予一定補(bǔ)償。如政府可以在補(bǔ)償方案中設(shè)定土地承包者和土地經(jīng)營(yíng)者間補(bǔ)償款分配的比例，以環(huán)境服務(wù)供給質(zhì)量作為定價(jià)依據(jù)，構(gòu)建環(huán)境服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，依據(jù)不同環(huán)境服務(wù)質(zhì)量等級(jí)設(shè)定對(duì)土地經(jīng)營(yíng)者的補(bǔ)償數(shù)額，以此提高土地經(jīng)營(yíng)者的收入水平并增強(qiáng)其環(huán)境保護(hù)的積極性和主動(dòng)性。此外，也有學(xué)者提出土地經(jīng)營(yíng)者由于不承擔(dān)法定的生態(tài)保護(hù)責(zé)任，不宜參與生態(tài)補(bǔ)償資金分配，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人直接生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品，通過(guò)產(chǎn)品價(jià)格獲得補(bǔ)償是優(yōu)先方式(25)趙亞莉、龍開(kāi)勝《農(nóng)地“三權(quán)”分置下耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撨壿嬇c實(shí)現(xiàn)路徑》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第5期，第119-127頁(yè)。。由此，為激勵(lì)土地經(jīng)營(yíng)者提供更優(yōu)的環(huán)境服務(wù)，需建立物質(zhì)化生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證制度，體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品與普通農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)值差異，幫助土地經(jīng)營(yíng)者獲得更高收益。

針對(duì)土地租賃合同終止的情形，土地經(jīng)營(yíng)者可耕種的土地面積減少，減少了其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，部分農(nóng)戶變?yōu)殚e置勞動(dòng)力，這部分勞動(dòng)力面臨生計(jì)轉(zhuǎn)型的局面。為此，生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)擴(kuò)大技術(shù)培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)扶持的覆蓋面，將因項(xiàng)目實(shí)施而生計(jì)受損的這部分農(nóng)戶納入政策范圍，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，優(yōu)化農(nóng)戶勞動(dòng)力配置以獲得更多收入。

(三)農(nóng)業(yè)雇工福利保障行動(dòng)方案

農(nóng)業(yè)雇工僅按照雇傭合同約定提供體力勞動(dòng)，并不是嚴(yán)格意義上的環(huán)境服務(wù)提供者，不屬于生態(tài)補(bǔ)償資金的分配對(duì)象。生態(tài)補(bǔ)償影響農(nóng)業(yè)雇工的就業(yè)安排，對(duì)于補(bǔ)償項(xiàng)目支持對(duì)象為非勞動(dòng)密集型的土地利用實(shí)踐，項(xiàng)目實(shí)施后產(chǎn)生閑置勞動(dòng)力，部分勞動(dòng)力從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到二三產(chǎn)業(yè)，但多從事簡(jiǎn)單的體力勞動(dòng)，收入低且不穩(wěn)定(26)繆麗娟、何斌、崔雪鋒等《中國(guó)退耕還林工程是否有助于勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)調(diào)整》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2014年第3期，第426-430頁(yè)。。針對(duì)這部分農(nóng)戶，生態(tài)補(bǔ)償在設(shè)計(jì)時(shí)要考慮實(shí)施區(qū)域的勞動(dòng)力就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整問(wèn)題，使這部分因項(xiàng)目實(shí)施而產(chǎn)生的閑置勞動(dòng)力得到有效配置。

具體而言，一是促進(jìn)閑置勞動(dòng)力“離土”即本地非農(nóng)就業(yè)。以政府為主導(dǎo)，積極吸納引進(jìn)社會(huì)資本，依托生態(tài)保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目，落地生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)等，為閑置勞動(dòng)力提供就業(yè)崗位。二是促進(jìn)閑置勞動(dòng)力“離鄉(xiāng)”。對(duì)于自身素質(zhì)較優(yōu)的閑置勞動(dòng)力，政府需發(fā)揮中介橋梁作用，與勞動(dòng)力需求度較高地區(qū)建立合作關(guān)系，積極引導(dǎo)閑置勞動(dòng)力流向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)收益更高的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。

對(duì)于補(bǔ)償項(xiàng)目為勞動(dòng)密集型的土地利用實(shí)踐，已有研究指出當(dāng)前崗位類生態(tài)補(bǔ)償提供的就業(yè)崗位質(zhì)量不高，且減弱了參與者拓寬就業(yè)渠道的主動(dòng)性(27)杜洪燕、武晉《生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的影響——基于農(nóng)村地區(qū)自我發(fā)展能力的視角》，《人口與經(jīng)濟(jì)》2017年第6期，第116-124頁(yè)。。為此，政府可聯(lián)合高?；蚩蒲袉挝唬鲁粱鶎訛檗r(nóng)業(yè)雇工提供農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)，一方面有效提升農(nóng)戶的技能水平，另一方面也促使其提供更優(yōu)質(zhì)的環(huán)境服務(wù)。

(四)保障措施

生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的平穩(wěn)、有效運(yùn)行離不開(kāi)相關(guān)保障措施發(fā)揮的輔助性作用，主要應(yīng)圍繞完善生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)測(cè)機(jī)制、建立退出機(jī)制以及完善補(bǔ)償立法展開(kāi)。

第一，完善監(jiān)測(cè)機(jī)制。需定期監(jiān)測(cè)評(píng)估農(nóng)戶收入情況和環(huán)境服務(wù)提供水平。當(dāng)前需重點(diǎn)關(guān)注易返貧人群，包括不穩(wěn)定的脫貧人口以及邊緣易致貧人口，將上述群體納入監(jiān)測(cè)范圍，通過(guò)建立易返貧人口數(shù)據(jù)平臺(tái)，定期走訪摸排，及時(shí)了解農(nóng)戶動(dòng)態(tài)并施以幫扶措施。對(duì)農(nóng)戶提供的環(huán)境服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)測(cè)則可通過(guò)在村莊設(shè)置管護(hù)人員崗位，定期對(duì)森林保護(hù)、土地耕作等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管。

第二，構(gòu)建退出機(jī)制。依托監(jiān)測(cè)平臺(tái)獲得的信息，動(dòng)態(tài)調(diào)整項(xiàng)目參與者，使有限的補(bǔ)償資金達(dá)到最優(yōu)配置。具體而言，若農(nóng)戶有效提供了環(huán)境服務(wù)并已脫貧，則將其退出；若農(nóng)戶提供了環(huán)境服務(wù)但屬于易返貧人群，則考慮轉(zhuǎn)變補(bǔ)償方式、優(yōu)化幫扶形式；若農(nóng)戶未按規(guī)定提供環(huán)境服務(wù)但屬于易返貧人群，則加強(qiáng)對(duì)其環(huán)境服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督；若農(nóng)戶未有效提供環(huán)境服務(wù)但已脫貧，則主動(dòng)終止項(xiàng)目合同。

第三，完善生態(tài)補(bǔ)償立法。生態(tài)補(bǔ)償為我國(guó)的減貧事業(yè)做出了重要貢獻(xiàn)，在后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代仍將繼續(xù)發(fā)揮價(jià)值，為此，需健全生態(tài)補(bǔ)償立法體系，有效補(bǔ)足當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償立法零散、標(biāo)準(zhǔn)各異、監(jiān)管不嚴(yán)等短板，形成一套規(guī)范的法理約束。一是出臺(tái)正式的生態(tài)補(bǔ)償政策，明確各類生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、范圍、程序等內(nèi)容，界定各利益主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，將各類生態(tài)補(bǔ)償制度納入統(tǒng)一、完整的制度運(yùn)行框架中；二是制定生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化運(yùn)作規(guī)則，包括市場(chǎng)化準(zhǔn)入、具體流程、收益分配等細(xì)則，確保生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化機(jī)制的規(guī)范運(yùn)行。

四 研究結(jié)論

本文基于多元主體視角，在系統(tǒng)梳理國(guó)內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探討了生態(tài)補(bǔ)償對(duì)土地承包者、土地經(jīng)營(yíng)者以及農(nóng)業(yè)雇工減貧的影響路徑及其差異，并針對(duì)不同農(nóng)戶特征提出后脫貧時(shí)代生態(tài)補(bǔ)償行動(dòng)方案。結(jié)果表明，不同類型農(nóng)戶的土地權(quán)利及義務(wù)特征、適用的補(bǔ)償形式以及減貧作用機(jī)制存在差異。土地承包者擁有項(xiàng)目地塊的土地承包權(quán)，需承擔(dān)提供環(huán)境服務(wù)義務(wù)，其減貧機(jī)制在于生態(tài)補(bǔ)償影響土地承包者的凈收益水平與生計(jì)能力；土地經(jīng)營(yíng)者擁有項(xiàng)目地塊的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，不承擔(dān)提供環(huán)境服務(wù)義務(wù)，其減貧機(jī)制在于生態(tài)補(bǔ)償影響土地經(jīng)營(yíng)者租賃農(nóng)地能力和干預(yù)其土地經(jīng)營(yíng)方式；農(nóng)業(yè)雇工無(wú)參與項(xiàng)目地塊的土地權(quán)利，不承擔(dān)提供環(huán)境服務(wù)義務(wù)，其減貧機(jī)制在于生態(tài)補(bǔ)償影響農(nóng)業(yè)雇工的就業(yè)崗位安排以及通過(guò)提供技能培訓(xùn)提高其勝任崗位能力。

本文依據(jù)路徑分析提出針對(duì)不同主體的生態(tài)補(bǔ)償行動(dòng)方案：為促進(jìn)土地承包者增收要增強(qiáng)項(xiàng)目瞄準(zhǔn)性、優(yōu)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定規(guī)則以及開(kāi)展多樣化補(bǔ)償形式；為維護(hù)土地經(jīng)營(yíng)者權(quán)益，可在補(bǔ)償方案中設(shè)定土地承包者和土地經(jīng)營(yíng)者間補(bǔ)償款的分配比例或構(gòu)建生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化機(jī)制，并對(duì)土地經(jīng)營(yíng)者提供技術(shù)培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)扶持；為保障農(nóng)業(yè)雇工福利水平，可依托生態(tài)保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目，落地生態(tài)產(chǎn)業(yè)，通過(guò)政府引導(dǎo)其非農(nóng)轉(zhuǎn)移就業(yè)，為農(nóng)業(yè)雇工提供農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)。此外，還需完善生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)測(cè)、退出機(jī)制，推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償立法以保障項(xiàng)目有效運(yùn)行。

誠(chéng)然，不同的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目在設(shè)計(jì)機(jī)制、實(shí)施方式上存在差異，這表明對(duì)項(xiàng)目的減貧效果和實(shí)施策略還需具體問(wèn)題具體分析。在今后的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)中，應(yīng)當(dāng)重視所有的權(quán)益主體而非單一利益主體，既要考慮提供環(huán)境服務(wù)的直接權(quán)利主體，也要兼顧因項(xiàng)目實(shí)施而受影響的相關(guān)主體，充分考慮多主體的利益格局變化，增強(qiáng)政策扶貧效力。