梅 美，蘇玲鋒

(湘潭大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

請示報(bào)告制度是踐行無產(chǎn)階級政黨民主集中制原則的有效組織形式和快速機(jī)制，是檢驗(yàn)黨員干部守不守紀(jì)律、對黨忠誠不忠誠的試金石，是中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良作風(fēng)，對增進(jìn)中央了解情況、指導(dǎo)革命和黨的建設(shè)、維護(hù)黨的紀(jì)律和中央權(quán)威發(fā)揮了重要的歷史作用。黨的十八大以來，學(xué)界從歷史到現(xiàn)實(shí)，從理論到實(shí)踐對請示報(bào)告制度進(jìn)行了不同視角的研究，但是這些學(xué)術(shù)成果主要集中于解放戰(zhàn)爭時期、新中國以后和新時代以來等階段的請示報(bào)告制度以及從總體上敘述黨的請示報(bào)告制度發(fā)展的歷程，對早期黨內(nèi)請示報(bào)告制度專題研究的還比較少。(1)學(xué)界主要聚焦1948年請示報(bào)告制度的最終形成、新中國成立后請示報(bào)告制度的強(qiáng)化、改革開放后個人事項(xiàng)的報(bào)告制度、新時代以來請示報(bào)告制度以及百年請示報(bào)告制度歷程的梳理，如熊輝、仰方義《解放戰(zhàn)爭時期毛澤東與黨內(nèi)報(bào)告制度的建立》(《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第5期)，李若辰《建章立規(guī)：中國共產(chǎn)黨請示報(bào)告制度的緣起與實(shí)施(1948.1—1949.3)》(華東師范大學(xué)，2017)，郭蕊、王玉平《新中國成立初期請示報(bào)告制度的構(gòu)建及啟示》(《河北大學(xué)學(xué)報(bào)》，2021年第3期)，陳松友、盧亮亮《請示報(bào)告制度：黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的例證》(《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2019年第3期)，曹麗琴《十八大以來中國共產(chǎn)黨完善請示報(bào)告制度研究》(湖南師范大學(xué),2020)，蔡海州、畢霞《習(xí)近平關(guān)于請示報(bào)告制度重要論述研究》(《甘肅理論學(xué)刊》2020年第3期)，袁冬梅的《黨內(nèi)請示報(bào)告制度的歷史演進(jìn)與啟示——基于黨章的視角》(《貴州社會科學(xué)》，2020年第10期)，李娟、吳甜甜的《中國共產(chǎn)黨請示報(bào)告制度的百年歷程與基本經(jīng)驗(yàn)》(《新視野》2021年第2期)，陳金龍、肖志偉的《中國共產(chǎn)黨建黨百年請示報(bào)告制度的歷史進(jìn)程和基本經(jīng)驗(yàn)》(《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第3期)，劉鵬的《中國共產(chǎn)黨請示報(bào)告制度建設(shè)之百年回眸及經(jīng)驗(yàn)啟示》(《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第6期)；早期請示報(bào)告制度研究僅看到彭慶鴻的《蘇維埃時期的工作報(bào)告制度研究》(《蘇區(qū)研究》2021年第5期》)。實(shí)際上，中國共產(chǎn)黨請示報(bào)告制度的形成不是一蹴而就的，有一個從共產(chǎn)國際引入后，建黨初期的萌芽產(chǎn)生、大革命時期初具雛形、土地革命時期初步形成、抗日戰(zhàn)爭時期豐富發(fā)展再到解放戰(zhàn)爭時期最終形成的歷史過程。1921到1927年是請示報(bào)告制度早期探索的重要階段，在這一階段，中國共產(chǎn)黨對請示報(bào)告工作的制度建設(shè)進(jìn)行了卓有成效的探索并取得了重要成果。本文即對這一探索過程及成果做一梳理。

一、黨的請示報(bào)告制度的源起與最初規(guī)定

黨內(nèi)請示報(bào)告制度的理論基于馬列主義的民主集中制，是民主基礎(chǔ)上的集中的必然要求。中國共產(chǎn)黨是在列寧建黨原則指導(dǎo)下和共產(chǎn)國際直接幫助下建立起來的無產(chǎn)階級政黨，因此建立無產(chǎn)階級的堅(jiān)強(qiáng)統(tǒng)一組織，貫徹民主集中制的組織原則是其的一貫立場和重要特征。列寧在馬克思恩格斯無產(chǎn)階級組織要聯(lián)合團(tuán)結(jié)、統(tǒng)一權(quán)威的論述基礎(chǔ)上，在與黨內(nèi)外的斗爭中強(qiáng)調(diào)要把民主與集中結(jié)合起來，形成了系統(tǒng)的民主集中制理論，并把民主集中制作為加入共產(chǎn)國際的黨所必備的條件寫進(jìn)了共產(chǎn)國際章程。

1905年12月列寧主導(dǎo)的俄國社會民主工黨第一次代表會議通過《黨的改組》決議，強(qiáng)調(diào)“民主集中制原則是不容爭論的”，各中央機(jī)構(gòu)的活動“應(yīng)廣泛公布并應(yīng)遵守嚴(yán)格地作工作報(bào)告的制度”。[1]119報(bào)告成為民主集中制的重要內(nèi)容。列寧在《共產(chǎn)主義運(yùn)動中的“左派”幼稚病》一文中深刻指出了加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和嚴(yán)格組織紀(jì)律的重要性，總結(jié)了俄國革命勝利的經(jīng)驗(yàn)，“無產(chǎn)階級實(shí)現(xiàn)無條件的集中和極嚴(yán)格的紀(jì)律，是戰(zhàn)勝資產(chǎn)階級的基本條件之一”。[2]135

中國共產(chǎn)黨請示報(bào)告制度源于俄共工作報(bào)告制度和共產(chǎn)國際要求所屬支部向其匯報(bào)工作的規(guī)定。俄國建立蘇維埃政權(quán)后，1919年3月，報(bào)告的原則和規(guī)定在俄共(布)第八次代表大會上被寫進(jìn)了新黨章。在列寧親自擬定報(bào)告制度(2)是指《勞動國防委員會給各地方蘇維埃機(jī)關(guān)的指令》和《勞動國防委員會關(guān)于地方經(jīng)濟(jì)會議、關(guān)于報(bào)告制度和關(guān)于貫徹執(zhí)行勞動國防委員會指令的決定》，兩個文件分別見列寧選集(第4卷)第526—532頁和列寧全集(第41卷)第257—258頁.并強(qiáng)力推動下，1921年5月后在蘇俄建立起了報(bào)告制度。此后在列寧的主導(dǎo)下，1921年6月22日召開的共產(chǎn)國際第三次代表大會，通過了《共產(chǎn)黨的組織建設(shè)及其工作方法和工作內(nèi)容》，規(guī)定了共產(chǎn)國際報(bào)告制度的時效、報(bào)告內(nèi)容及其具體要求，“經(jīng)常匯報(bào)工作，使這項(xiàng)職責(zé)成為共產(chǎn)主義運(yùn)動的一個固定不變的制度”，要求所有的黨組織、黨的機(jī)關(guān)和黨員個人都要承擔(dān)這項(xiàng)工作；每個黨“每隔三個月向共產(chǎn)國際的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)匯報(bào)一次工作。每個地區(qū)的黨組織必須向其臨近的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)匯報(bào)工作”；明確提出“討論匯報(bào)應(yīng)成為一種工作制度”。[3]409共產(chǎn)國際三大正值中國共產(chǎn)黨第一次全國代表大會即將召開之際，且黨的早期組織派了張?zhí)浊巴鶇⒓訒h，張?zhí)讌⒓油陼h后“回國到上海，向中共中央局匯報(bào)，匯報(bào)了共產(chǎn)國際‘三大’和青年共產(chǎn)國際‘二大’等情況”[4]96，這就不能不對中國共產(chǎn)黨產(chǎn)生影響。

為了更好地向共產(chǎn)國際報(bào)告工作，也為了了解各地黨組織和工農(nóng)運(yùn)動開展的情況，中共中央將共產(chǎn)國際工作報(bào)告制度引入黨內(nèi)，開始要求各地黨組織向中央報(bào)告工作。

早在中共一大上就有報(bào)告工作的情況，如共產(chǎn)國際代表尼克爾斯基就要求給設(shè)在伊爾庫茨克的共產(chǎn)國際遠(yuǎn)東局發(fā)電報(bào)，報(bào)告大會的進(jìn)程；黨的一大的各地代表在7月24日還報(bào)告了工作情況，交流了工作經(jīng)驗(yàn)。[5]11黨的一大通過的《中國共產(chǎn)黨第一個決議》明確規(guī)定，“黨中央委員會應(yīng)每月向第三國際報(bào)告工作”。[6]8

1921年11月中國共產(chǎn)黨中央局發(fā)出《關(guān)于建立與發(fā)展黨團(tuán)工會組織及宣傳工作等》的通告，要求“在明年大會席上，各區(qū)代表關(guān)于該區(qū)勞動狀況，必須有統(tǒng)計(jì)的報(bào)告”。[7]47

各國無產(chǎn)階級政黨紛紛加入共產(chǎn)國際，1922年7月中國共產(chǎn)黨第二次全國大會議決正式加入第三國際，“完全承認(rèn)第三國際所決議的加入條件二十一條，中國共產(chǎn)黨為國際共產(chǎn)黨之中國支部”。[8]11

黨的二大確立的一個重要原則即黨必須是嚴(yán)密的有紀(jì)律的組織，《關(guān)于共產(chǎn)黨的組織章程決議案》強(qiáng)調(diào)全體黨員必須絕對服從中央決議，黨的基層組織要有集權(quán)精神和鐵的紀(jì)律，每個黨員的言論和活動必須是黨的言論和活動。[9]91這是黨維護(hù)集中統(tǒng)一最基本的前提和要求。黨的二大通過的《黨章》對入黨條件、黨的組織建設(shè)和黨紀(jì)等方面作了更嚴(yán)格的規(guī)定，“必須報(bào)告其理由于中央及區(qū)執(zhí)行委員會”，“有過半數(shù)區(qū)之請求，中央執(zhí)行委員會亦必須召集臨時會議”；紀(jì)律方面，對于觸犯六項(xiàng)禁止措施之一者，地方委員會必須開除其黨員資格，但是吸納各階層優(yōu)秀分子充實(shí)黨的隊(duì)伍事關(guān)黨的發(fā)展全局，黨員開除“必須報(bào)告其理由于中央及區(qū)執(zhí)行委員會”。[10]68-69

1923年6月黨的三大《黨章》在紀(jì)律方面增加了全體黨員必須服從中央決議和命令，“全國大會及中央執(zhí)行委員會之決議，本黨黨員皆須絕對服從之”，“下級機(jī)關(guān)須完全執(zhí)行上級機(jī)關(guān)之命令；不執(zhí)行時上級機(jī)關(guān)得取消或改組之”。[10]73這為加強(qiáng)黨的各級組織之間的請示報(bào)告工作提供了組織上和制度上的依據(jù)。黨的三大通過的《教育宣傳問題決議案》強(qiáng)調(diào)各地方教育宣傳委員會將各地方之政治討論、各小組之政治演講、各小組組織原理講演等，“每月報(bào)告中央教育委員會”[8]31。黨的三大通過《中國共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會組織法》規(guī)定派往各地的四名中央執(zhí)行委成員“每星期將所在地情形報(bào)告中央局一次”，第八條要求中執(zhí)委的報(bào)告“在開會一月之前寄與地方”以便提前熟知和提出意見；第九條規(guī)定中執(zhí)委財(cái)政報(bào)告“由大會指定審查委員會(中央執(zhí)行委員不得當(dāng)選)審查后報(bào)告大會”[8]20-21，這就將高級領(lǐng)導(dǎo)干部向中央局、最高執(zhí)行機(jī)關(guān)向全代會報(bào)告事項(xiàng)寫進(jìn)黨規(guī)中。

為了貫徹黨的三大教育宣傳問題決議精神，1923年10月15日，中央頒布《教育宣傳委員會組織法》，再次強(qiáng)調(diào)地方教委向中央教育宣傳委員會報(bào)告工作。報(bào)告的內(nèi)容包括：一是各地方委員會“須討論教育委員會定期刊物之政治題目”，并將討論經(jīng)過和結(jié)論“每月另作一報(bào)告呈送教育宣傳委員會”。二是報(bào)告組織讀書會性質(zhì)的馬克思研究會的情況，諸如一月內(nèi)開會的次數(shù)，會員多少，一月中讀書會各會員所讀何書，所討論者為何種問題爭論點(diǎn)在何處，對于函授部講義有何疑問，如何解決的，等等。三是教育宣傳委員會每月召開會議一次，會上編輯部要報(bào)告出版成績、通訊部報(bào)告一月中所編譯的材料及文件、印行部要報(bào)告分布刊物之成績、出賣品刊物之銷數(shù)及收入、圖書館報(bào)告新購書籍?dāng)?shù)目等等。[8]27-28

以上是中國共產(chǎn)黨關(guān)于請示報(bào)告制度的最早規(guī)定。從這些規(guī)定來看，黨的請示報(bào)告當(dāng)時還主要屬于工作報(bào)告的范疇，側(cè)重于勞動運(yùn)動、發(fā)展黨員和宣傳教育工作，報(bào)告工作的范圍較小、事項(xiàng)也比較單一，隨機(jī)性大，沒有形成系統(tǒng)工作報(bào)告制度。由于各地向中央?yún)R報(bào)工作“尚有亦涉疏忽未能切實(shí)履行者”[8]32，中央對此十分著急。1923年12月18日中央嚴(yán)厲批評了不向中央?yún)R報(bào)工作的現(xiàn)象和后果：“中央既不能據(jù)以觀知各同志工作之勤惰，復(fù)無從周知全國政治、勞動之實(shí)況，影響黨政前途，至為重大！”[8]32要求各區(qū)和各地方每月將當(dāng)?shù)卣螤顩r、工人運(yùn)動和黨務(wù)工作等向中央報(bào)告。同時規(guī)定，各地限一周內(nèi)報(bào)告所接到的中央通告是否可行和執(zhí)行情況。這是黨的歷史上第一個文件，專門就各地方應(yīng)向黨中央報(bào)告工作進(jìn)行規(guī)定。通告雖然僅短短二百個字，但它指出各地向中央作報(bào)告的重要性，規(guī)定了各地向中央報(bào)告工作的三項(xiàng)主要內(nèi)容，是黨的請示報(bào)告由單一工作報(bào)告向多項(xiàng)工作報(bào)告的轉(zhuǎn)變，特別是它明確指出，“各區(qū)及未成區(qū)之地方或組，應(yīng)常寄報(bào)告至中央，原屬應(yīng)有之責(zé)”[8]32；同月25日中共中央發(fā)出《中央通告第十三號》，要求全體共產(chǎn)黨員積極參加國民黨改組并報(bào)告工作，將報(bào)告作為考核的依據(jù)，這兩個文件標(biāo)志著黨的工作報(bào)告由一般工作報(bào)告向報(bào)告制度轉(zhuǎn)變的開始。

二、黨內(nèi)報(bào)告制度的初步規(guī)范與向中央“請示”要求的提出

黨的三大后，國共合作提上議事日程，國民革命也逐步深入，黨的工作開展區(qū)域由局部走向全國各地，不僅要發(fā)展黨的組織，領(lǐng)導(dǎo)工農(nóng)運(yùn)動，并且要處理與國民黨各派的關(guān)系，維護(hù)革命統(tǒng)一戰(zhàn)線，爭取革命的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。黨需要處理的問題越來越多、越來越復(fù)雜，特別重視加強(qiáng)黨的組織工作的匯報(bào)，對工作報(bào)告制度進(jìn)行了初步規(guī)范，并提出了請示的要求。

組織工作是黨的各項(xiàng)工作的基礎(chǔ)。黨中央為了更好地指導(dǎo)各地黨的工作，需要全面了解各地黨組織的情況，特別重視加強(qiáng)黨的組織工作的情況匯報(bào)，“黨內(nèi)工作為黨的中心工作，一切對內(nèi)對外發(fā)展，均與之有密切關(guān)系”[8]45，但是有的地方組織很久沒有向中央報(bào)告。1924年11月1日，中央局委員長陳獨(dú)秀和秘書毛澤東發(fā)給各地負(fù)責(zé)同志的加強(qiáng)黨的組織觀念和匯報(bào)工作的中央通告二十一號，要求各地委、區(qū)委、小組負(fù)責(zé)同志加強(qiáng)組織觀念，做好工作報(bào)告。首先從黨員意識、組織意識到政治問題、政治活動能力方面進(jìn)行加強(qiáng)，“開會時應(yīng)常常提出具體的政治問題討論”以便教育啟發(fā)廣大黨員，“分配各個同志擔(dān)負(fù)訓(xùn)練各同志使成為真能行動的黨員”；在此基礎(chǔ)上開展報(bào)告工作，“自后務(wù)于此點(diǎn)特別矯正”，對報(bào)告的重點(diǎn)、頻率和質(zhì)量提出了三條要求，委員會或組長將一星期內(nèi)所做工作“至少一星期應(yīng)向中央作報(bào)告一次”；對每次接到中央局文告“執(zhí)行時有無障礙及其結(jié)果，均應(yīng)隨時報(bào)告中央”。[8]45二十一號通告還規(guī)范了工作報(bào)告的寫作要求，要求做到詳細(xì)明了，“很有條理的述明各項(xiàng)工作之全部”[8]46，有圖表形式等。這些詳細(xì)的規(guī)定表明黨的工作報(bào)告制度初步規(guī)范化，加強(qiáng)了地方及基層組織對中央政策的貫徹執(zhí)行力度，強(qiáng)化了中央對地方組織的監(jiān)督和指導(dǎo)，促進(jìn)了報(bào)告工作的雙向互動。

黨的四大總結(jié)了組織工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，深刻認(rèn)識到組織工作的重要性，中央逐步強(qiáng)化了組織工作的全面報(bào)告。1925年1月，黨的四大通過的《中國共產(chǎn)黨第四次全國大會決議案及宣言》指出，“大會以為在現(xiàn)在的時候，組織問題為吾黨生存和發(fā)展之一個最重要的問題”，“吾黨欲達(dá)此目的，則要擴(kuò)大黨的數(shù)量，實(shí)行民主的集權(quán)主義，鞏固黨的紀(jì)律”。[11]258-259實(shí)際上指出了個人服從組織，下級機(jī)關(guān)和地方要嚴(yán)格服從中央，尤其在重大事項(xiàng)上遵守黨的紀(jì)律，這是處理黨員個人與黨的組織之間關(guān)系最基礎(chǔ)的原則。1925年2月25日中央總書記陳獨(dú)秀和中央組織部聯(lián)合發(fā)布了《中央通告第九號——要各地向中央報(bào)告組織工作情況》(下文簡稱九號通告)，這是黨內(nèi)第一次就黨的重大決議及其組織工作報(bào)告進(jìn)行專題規(guī)定。九號通告繼續(xù)強(qiáng)調(diào)組織工作問題的重要性，“認(rèn)識組織問題是什么及其重要，可以說是本黨第四次大會重大進(jìn)步之一”[8]58，并要求各地區(qū)委及地委在三個月內(nèi)就執(zhí)行黨的四大議決案情況的十二個方面向中央做專題匯報(bào)，包括：(1)對四大組織問題議決案不理解的地方；(2)是否依照大會決議施行及其人員分配；(3)各地配備了哪些技術(shù)人員及其姓名；(4)各地是否已經(jīng)改組完成；(5)各地平均每星期增加多少新黨員；(6)黨員繳納黨費(fèi)的情形；(7)各地有多少黨團(tuán)并如何活動的；(8)各地組織了多少民眾團(tuán)體及其人數(shù)，我們的人是如何活動的；(9)各地是如何指導(dǎo)各支部書記對內(nèi)組織，對外活動的；(10)各地有多少特種委員會；(11)各地在各種場合是如何宣傳我們的機(jī)關(guān)報(bào)及其他宣傳品的；(12)詳細(xì)填寫的黨員檢查表。[8]58九號通告最后強(qiáng)調(diào)后六項(xiàng)如有變動，在組織報(bào)告里每月續(xù)報(bào)。上述報(bào)告提綱包含了組織工作的基本情況，反映了組織報(bào)告的系統(tǒng)化、規(guī)范化、動態(tài)化。

為了加強(qiáng)中央對地方的領(lǐng)導(dǎo)，黨的四大以后中央委員、中央候補(bǔ)委員被派駐各地去指導(dǎo)和檢查地方工作，然后把地方工作向中央報(bào)告，這加強(qiáng)了報(bào)告的全面性和準(zhǔn)確性。1925年2月5日，中央發(fā)布《第六號通告》，規(guī)定了向中央報(bào)告的主體、周期和內(nèi)容，要求駐各地的中央委員、中央候補(bǔ)委員須每月向中央報(bào)告工作，北京、廣州兩地“因其所處政治地位之重要，中央決定政策，必得了知該兩地事變發(fā)展的歷程和其趨勢”每周向中央報(bào)告工作；地方書記每周須向中央“報(bào)告所在地的政治概況及其對于所在地黨的工作之觀察和批評”；各地黨組織須向中央“報(bào)告各該部工作情形”。[8]57

可見，這段時間，中共中央要求各地黨組織匯報(bào)工作重點(diǎn)是抓黨的組織工作。

隨著形勢的變化和黨的工作的全面展開，中央在強(qiáng)調(diào)向中央報(bào)告工作的同時，開始要求各地黨組織在政治上和策略上作出重大決策時，要向中央請示。黨的四大通過的《黨章》，增加了“凡有關(guān)系全國之重大政治問題發(fā)生，中央執(zhí)行委員會未發(fā)表意見時，區(qū)域地方執(zhí)行委員會，均不得單獨(dú)發(fā)表意見”[10]81的規(guī)定。1925年10月中央執(zhí)行委第一次擴(kuò)大會議通過的《對于組織問題之決議案》要求各地向中央請示重大問題和事項(xiàng)，各地“關(guān)于一切政治上及策略上的問題，都請中央的指示”。[1]523這是筆者目前看到的公開資料中，黨中央首次提出各地黨組織應(yīng)就重要問題向中央請示的規(guī)定，在請示報(bào)告制度探索發(fā)展史上邁出了重要一步。

與黨的組織快速發(fā)展相適應(yīng)，黨的三大以后組織工作的請示報(bào)告得到了初步規(guī)范，但還沒有對黨的全面工作和專題工作作出統(tǒng)一的請示報(bào)告要求，也沒有對大量的請示報(bào)告文件進(jìn)行規(guī)范處理。

三、黨內(nèi)請示報(bào)告制度的重大進(jìn)展

伴隨北伐戰(zhàn)爭的開展、黨組織的空前發(fā)展和工農(nóng)運(yùn)動的蓬勃興起，中國共產(chǎn)黨也面臨嚴(yán)峻的黨外斗爭形勢，尤其是日益尖銳的軍事斗爭。時局的變化加大了對請示報(bào)告工作的實(shí)際需求，也促進(jìn)了請示報(bào)告制度的重大進(jìn)展。大革命后期，黨對組織宣傳工作、軍事斗爭、工農(nóng)運(yùn)動等工作給予了高度重視，要求各地黨組織及時向中央全面報(bào)告工作，“現(xiàn)在這個時期實(shí)是國民革命的生死關(guān)頭，我們應(yīng)迅速認(rèn)定什么是我黨目前在政治上第一的責(zé)任，以及如何支持北方的危局，如何鞏固廣州國民革命的根據(jù)地，皆是急待總合南北同志的報(bào)告而速決定的問題”。[12]81請示報(bào)告的應(yīng)用領(lǐng)域進(jìn)一步擴(kuò)大，報(bào)告工作及其文件處理得到進(jìn)一步規(guī)范，特別強(qiáng)調(diào)向中央請示，黨內(nèi)請示報(bào)告制度取得了重大進(jìn)展。

第一，對報(bào)告領(lǐng)域的進(jìn)一步擴(kuò)大和報(bào)告工作的全方面規(guī)范。1926年2月12日中共中央就國共合作過程中對國民黨左派與右派的應(yīng)對措施發(fā)出《第七十六號通告——國民黨第二次全國代表大會后我們應(yīng)做的工作》，要求把國民黨的工作悉數(shù)報(bào)告給中央，“各地須在本月內(nèi)，將該地發(fā)展民黨工作計(jì)劃并現(xiàn)時該地民黨狀況，作成報(bào)告圖表，寄給中央，望勿遲延”。[12]471926年2月13日中共中央向各地黨組織發(fā)出《中央通告第七十七號——各級黨組織必須按時按要求向中央作工作報(bào)告》(下文簡稱七十七號通告)，這是黨內(nèi)第一份詳細(xì)的報(bào)告規(guī)定，對后來的報(bào)告制度有重要影響。七十七號通告規(guī)定了各地黨組織需要向中央提交的11種報(bào)告類型，包括政治、組織、宣傳、工運(yùn)、農(nóng)運(yùn)、學(xué)運(yùn)、婦運(yùn)和黨團(tuán)社群以及應(yīng)急報(bào)告等，將下級給上級報(bào)告與地方給中央報(bào)告相結(jié)合，這是中央第一次就報(bào)告的主體、客體、類型、形式、載體、時效、違規(guī)處罰措施等作出了較為全面而明確的規(guī)定。

政治報(bào)告由各級書記逐級報(bào)告，報(bào)告內(nèi)容要“分析該地這一時期政治變動的情形，本校應(yīng)付的策略，并綜括的略說本校在組織上宣傳上以及工運(yùn)、農(nóng)運(yùn)、民運(yùn)、青運(yùn)等各方面的工作現(xiàn)象”。[8]80

組織報(bào)告由中央直接指揮的區(qū)委、地委和特委的組織委員每月末前郵寄，內(nèi)容主要是“支部、地委及人數(shù)擴(kuò)大的情形，開會及收費(fèi)的現(xiàn)象及如何分配同志的工作，如何計(jì)劃擴(kuò)大鞏固黨的組織等等”。[8]80-81

宣傳報(bào)告像組織報(bào)告手續(xù)一樣，內(nèi)容是“報(bào)告黨的宣傳工作情形，如內(nèi)部教育訓(xùn)練工作。集會演說，示威游行，散布傳單，宣言、出版物種類，出版物分布情形等，多屬對外的。更須指出在某一時期每一政治條件之下我們的宣傳策略”。婦運(yùn)報(bào)告“由區(qū)委、地委所屬下的各該委員會主任負(fù)責(zé)，每月向上級機(jī)關(guān)報(bào)告一次，區(qū)委、地委每月向中央報(bào)告一次”。對“臨時發(fā)生的事變有應(yīng)報(bào)告上級者，或上級所指定應(yīng)報(bào)告者，務(wù)須迅速執(zhí)行”。[8]81

針對黨內(nèi)組織關(guān)系及其請示報(bào)告存在的問題及后果，七十七號通告對報(bào)告寫哪些內(nèi)容、如何寫報(bào)告、何時上交報(bào)告以及上交方式提出了更詳細(xì)要求和違紀(jì)后的相應(yīng)處罰新規(guī)定。七十七號通告開篇就指出黨內(nèi)組織松散的重要原因是各級組織向上級缺乏詳密的報(bào)告。因?yàn)楦骷壗M織關(guān)系松散，導(dǎo)致黨的戰(zhàn)斗堡壘單位——支部不能了解同志們的實(shí)際情況、不能有效指導(dǎo)工作；而且當(dāng)前報(bào)告多是要人要錢要辦法，“以下之三事為最多∶(1)請?jiān)黾庸ぷ魅耍?2)請?jiān)黾咏?jīng)費(fèi)；(3)問題發(fā)生后請求解決”。[8]80進(jìn)一步指出事前不請示事后出問題了才來請示，導(dǎo)致黨組織對各地的不知情和無從作出指導(dǎo)，導(dǎo)致組織力量的混亂和行動的自由分散，破壞了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

第二，黨的重要工作部門如宣傳、軍事、組織、農(nóng)委等部門都提出了請示報(bào)告的要求，制定了相關(guān)規(guī)范，請示報(bào)告制度部門化專題化得到一定的發(fā)展。

宣傳工作是黨重要的工作領(lǐng)域，1926年7月中央執(zhí)行委員會第三次擴(kuò)大會議通過了《關(guān)于宣傳部工作議決案》，規(guī)定“每月各區(qū)委及地委必須按期報(bào)告”宣傳工作，要求各區(qū)委、地委宣傳部在一個月內(nèi)應(yīng)就宣傳領(lǐng)域開展情況進(jìn)行綜合報(bào)告，包括地方每月教育成績即支部每月理論和時局討論會情況，每月所出各種刊物期數(shù)、每月思想輿論的調(diào)查報(bào)告情況；每月黨校辦理訓(xùn)練班及成效；黨員群眾對主義和對于政治的了解程度，組織紀(jì)律問題及其不良傾向；報(bào)告中央刊物在當(dāng)?shù)氐挠绊懠八艿呐u；各地每月在中央刊物上發(fā)表的通信數(shù)量目錄也要報(bào)告。[8]90-91

國民革命運(yùn)動后期，黨開始認(rèn)識到軍事工作的重要性，并要求各地報(bào)告軍事情況。中央執(zhí)行委第三次擴(kuò)大會議通過的《軍事問題決議案》強(qiáng)調(diào)，“軍事工作是黨的工作的一部分，各地軍事工作負(fù)責(zé)同志，應(yīng)與當(dāng)?shù)攸h的書記發(fā)生密切關(guān)系，向書記報(bào)告工作情形，并和書記商量自己工作”。[1]229中央執(zhí)行委第三次擴(kuò)大會議通過的《組織問題議決案》強(qiáng)調(diào)上下級之間的雙向報(bào)告，“各上級機(jī)關(guān)對于下級機(jī)關(guān)，各下級機(jī)關(guān)對于上級機(jī)關(guān)，都須有定期報(bào)告”。[8]87

1926年8月中央發(fā)布了成立農(nóng)委、發(fā)展農(nóng)民運(yùn)動并定期報(bào)告農(nóng)運(yùn)工作的通告，要求各地成立專門的農(nóng)委“每月至少應(yīng)將農(nóng)運(yùn)工作情形專門報(bào)告于中央農(nóng)委一次，其臨時發(fā)生之斗爭亦應(yīng)隨時報(bào)告！”[1]351

第三，《中央通告第二十一號》(下文簡稱二十一號通告)首次正式提出真正意義上的“請示”概念，既要向中央報(bào)告工作，又要向中央請示，把“請示”作為經(jīng)常的工作要求和工作方法。1926年9月28日，中共中央發(fā)出各地必須按期向中央作報(bào)告的二十一號通告，鑒于各地向中央報(bào)告得比較少，中央與地方產(chǎn)生隔閡，導(dǎo)致難以指導(dǎo)各地組織的工作，二十一號通告要求各地黨組織“勤向上級機(jī)關(guān)作報(bào)告，勤向上級機(jī)關(guān)寫信請示”[8]104，增強(qiáng)與上級的互動才能解決各種問題，逐步提高下級組織解決問題的能力。雖然二十一號通告沒有正式提出請示報(bào)告制度的概念，但它既提出要向中央報(bào)告工作，同時又要向中央請示，這是黨內(nèi)文件中第一次將請示與報(bào)告規(guī)定結(jié)合一起，是黨內(nèi)請示報(bào)告制度初具雛形的標(biāo)志。

第四，請示報(bào)告文件處理過程的規(guī)范化。隨著請示報(bào)告制度的發(fā)展，大量的請示報(bào)告工作文件需要專門的部門處理?！懊貢幨巧舷录夵h部關(guān)系上的樞紐”[14]27，在請示報(bào)告文件的處理方面發(fā)揮了重要作用。秘書處負(fù)責(zé)的工作范圍覆蓋了中央文件的密寫、傳遞、密藏、避開敵人的計(jì)策等。1926年7月《組織問題議決案》規(guī)定中央增設(shè)秘書處，在各省委其他機(jī)關(guān)也設(shè)立秘書處或秘書科；秘書處下設(shè)文書、交通等五科，負(fù)責(zé)包括文件的撰擬、密寫、秘藏、傳遞等工作，而秘書處文書科設(shè)有與請示報(bào)告文件密切相關(guān)的文件密寫處、文件閱覽處和文件保管處；中央還同時對請示報(bào)告文件采取編號形式“以后中央發(fā)給各地之通告和信件，均一律編號；各地來信及報(bào)告，亦須編號以清眉目，以便檢閱”。[15]145-146這些體現(xiàn)了早期請示報(bào)告文件處理的規(guī)范化。

還需要指出的是，請示報(bào)告制度不只是工作紀(jì)律和組織紀(jì)律，還是一種政治紀(jì)律。1926年七十七號通告規(guī)定，“如有息忽，須嚴(yán)格依紀(jì)律處罰”[8]80-81，“關(guān)于各級執(zhí)行委員會書記及各部主任如有兩個月無報(bào)告到中央者，則以不守紀(jì)律論”[16]162，提高了請示報(bào)告的紀(jì)律約束性。1927年黨的五大通過了《組織問題議決案》，第一次明確地提出了“政治紀(jì)律”這個概念，指出“中央應(yīng)該堅(jiān)毅地實(shí)行集體的指導(dǎo)，從中央省委以至支部。黨內(nèi)紀(jì)律非常重要，但宜重視政治紀(jì)律”[17]208；1927年6月1日中共中央政治局會議通過《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》，在其第二章“黨的建設(shè)”中明確指出黨的指導(dǎo)原則為民主集中制，規(guī)定了黨的層級組織系統(tǒng)及其責(zé)任與義務(wù)關(guān)系，規(guī)定黨的全國代表大會、中央委員會、省委的報(bào)告工作要求與職責(zé)，全國代表大會“討論和批準(zhǔn)中央委員會中央監(jiān)察委員會及其他中央各部工作的報(bào)告”，“中央委員會至少每兩個月須給省委一次中央執(zhí)行委員會工作書面的報(bào)告”，“省委員會每月須向中央委員(會)作省委員會及縣或市委員會工作書面的報(bào)告”。[18]146-148在第九章“紀(jì)律”中規(guī)定“嚴(yán)格黨的紀(jì)律是全體黨員及全體黨部最初的最重要的義務(wù)，黨部機(jī)關(guān)之決議，應(yīng)當(dāng)敏捷的與正確的執(zhí)行之”[18]152，設(shè)立了三種黨內(nèi)紀(jì)律處分形式。1927年中央臨時政治局?jǐn)U大會議通過的《政治紀(jì)律決議案》，強(qiáng)調(diào)“只有最嚴(yán)密的政治紀(jì)律，才能夠增厚無產(chǎn)階級政黨的斗爭力量，這是每一個共產(chǎn)黨所必具的最低條件”。[19]416這就表明每個共產(chǎn)黨員最低的條件必然會包括遵守政治紀(jì)律，對于不講黨性，反對中央、不執(zhí)行中央分配的工作或者錯誤執(zhí)行中央的政策、決議和策略或者另搞一套事后又不向中央報(bào)告的黨部執(zhí)行機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人可以施行開除政治職務(wù)、警告、留黨察看和開除黨籍的處分。

在黨的早期文獻(xiàn)里有大量黨的重要領(lǐng)導(dǎo)人給中央、地方黨組織向中央、下級給上級的請示報(bào)告工作實(shí)務(wù)，包括給上級組織的建議意見的報(bào)告。1926年下半年，中央專門出版了刊載黨的重要文件和地方與中央來往的請示報(bào)告文件的刊物《中央政治通訊》；根據(jù)該刊物的目錄和內(nèi)容統(tǒng)計(jì)，一半以上是地方和下級組織的請示報(bào)告與中央的回復(fù)指導(dǎo)(3)見羅玉明,蘇玲鋒.大革命時期中國共產(chǎn)黨對請示報(bào)告制度的探索》[J].江西社會科學(xué),2022,42(04)135-143.，反映了地方與中央的頻繁互動，表明黨的組織之間的請示報(bào)告呈現(xiàn)規(guī)?；⒊B(tài)化趨勢?？梢哉f當(dāng)時黨組織之間開展活動和發(fā)生組織關(guān)系就是通過各地的請示報(bào)告和上級的指導(dǎo)指示來實(shí)現(xiàn)的。(限于篇幅，關(guān)于早期請示報(bào)告制度貫徹實(shí)施，本文在此不再展開。)由于白色恐怖、戰(zhàn)爭環(huán)境、交通不便、革命事務(wù)繁重、人員短缺和黨內(nèi)一些人的政治覺悟和組織觀念以及革命斗爭的能力水平還有待提高等主客觀的原因，早期黨內(nèi)請示報(bào)告制度的貫徹執(zhí)行還存在不少問題；這些問題主要表現(xiàn)在對請示報(bào)告制度重要性認(rèn)識不足，需要經(jīng)常催索下級組織的報(bào)告，有些報(bào)告是被動性應(yīng)付性執(zhí)行，并且與時局形勢的變化相比，請示報(bào)告的數(shù)量還不夠，質(zhì)量還不高。盡管早期制度的規(guī)范性、操作性和執(zhí)行情況還存在一些問題，但是黨內(nèi)高層、地方組織負(fù)責(zé)人和基層組織總體上積極踐行了早期請示報(bào)告制度，使請示報(bào)告成為黨內(nèi)普遍的思想觀念和工作方法。

綜上所述，從1921年到1927年中國共產(chǎn)黨對請示報(bào)告制度進(jìn)行了卓有成效的探索。在探索過程中雖然還存在著不完善、不系統(tǒng)以及執(zhí)行不力等問題，但總體來說，它把共產(chǎn)國際單一工作報(bào)告制度引入中國，并隨著黨的發(fā)展、工作范圍的擴(kuò)大和重心的變化，逐漸發(fā)展成為全面的、綜合性工作報(bào)告，即從側(cè)重黨的組織工作報(bào)告發(fā)展到政治、軍事、宣傳、工農(nóng)運(yùn)動、群團(tuán)、青運(yùn)、婦運(yùn)等各個領(lǐng)域，特別是同時提出不僅要向中央報(bào)告工作，也要向中央請示，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨的請示報(bào)告制度初具雛形，也標(biāo)志著共產(chǎn)國際的工作報(bào)告制度中國化了。早期請示報(bào)告制度的探索不僅加強(qiáng)了中國共產(chǎn)黨對當(dāng)時革命情況的了解和指導(dǎo)，而且為以后黨的請示報(bào)告制度的進(jìn)一步探索奠定了基礎(chǔ)。