李會(huì)勛，劉榮強(qiáng)

(山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，山東 青島 266590)

“三農(nóng)”問題一直是國(guó)家工作的重中之重。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村人口大規(guī)模涌入城市，使農(nóng)村常住人口的數(shù)量急劇下降。由此導(dǎo)致全國(guó)出現(xiàn)大量的“空心村”，造成土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。鄉(xiāng)村興則國(guó)家興，鄉(xiāng)村衰則國(guó)家衰。由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)無法對(duì)外流轉(zhuǎn)，故宅基地使用權(quán)收回制度存在較大發(fā)揮空間。然而我國(guó)《土地管理法》僅用一個(gè)條文對(duì)該制度予以規(guī)定，沒有進(jìn)行詳細(xì)說明，嚴(yán)重影響著該制度的運(yùn)作。以現(xiàn)有的宅基地使用權(quán)收回制度為依托，探尋其中制度的不足，進(jìn)而提出完善之建議。

一、宅基地使用權(quán)收回的涵義與相關(guān)概念區(qū)分

(一)宅基地使用權(quán)收回的涵義

2006年《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)確定為一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)后，《中華人民共和國(guó)民法典》延用了這一規(guī)定。根據(jù)我國(guó)《民法典》的規(guī)定，宅基地使用權(quán)是指村集體成員對(duì)村集體所有的宅基地上建造住宅及其附屬設(shè)施，并對(duì)宅基地進(jìn)行占有、使用的權(quán)利。但宅基地使用權(quán)并非一般意義上的用益物權(quán)，其特殊之處在于：一是取得權(quán)利的身份性，本集體成員基于成員身份取得宅基地使用權(quán)，集體之外的成員無權(quán)取得宅基地使用權(quán)；二是權(quán)利的無償性，集體成員通過無償取得宅基地使用權(quán)從而獲得最基本的居住保障；三是用途的限定性，宅基地僅能用來建造住宅及其附屬設(shè)施；四是使用期限無限制，宅基地使用權(quán)不存在使用期限限制，理論上，該權(quán)利可以永久存續(xù)。[1]正是由于宅基地使用權(quán)具有上述特征，決定了其具有福利性與社會(huì)保障功能。

宅基地使用權(quán)收回制度是宅基地使用權(quán)制度的重要組成部分，當(dāng)前，對(duì)于宅基地使用權(quán)收回的概念尚不統(tǒng)一。如刁其懷認(rèn)為，宅基地使用權(quán)收回是指當(dāng)特定的事由出現(xiàn)時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)政府批準(zhǔn)后從而收回宅基地使用權(quán)。[2]楊蕾認(rèn)為，宅基地使用權(quán)收回是指根據(jù)法律規(guī)定，由特定主體依照特定程序收回宅基地使用權(quán)的行為。[3]以上兩種觀點(diǎn)皆是基于法律文本的規(guī)定對(duì)其進(jìn)行界定，沒有觸及宅基地使用權(quán)收回行為的本質(zhì)。宅基地使用權(quán)被確定為一項(xiàng)用益物權(quán)，對(duì)宅基地使用權(quán)收回涵義的界定理應(yīng)結(jié)合物權(quán)變動(dòng)原理。故宅基地使用權(quán)收回的涵義為：集體經(jīng)濟(jì)組織基于集體土地所有權(quán)及特定事由的出現(xiàn)，依照特定程序，使宅基地使用權(quán)歸于消滅的民事法律行為。收回宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的應(yīng)然權(quán)能，也是進(jìn)一步提高土地利用效率的有效舉措。[4]

(二)宅基地使用權(quán)收回與宅基地使用權(quán)退出的區(qū)分

宅基地用益物權(quán)消滅的原因包括宅基地使用權(quán)收回與退出，厘清二者的區(qū)別，有助于學(xué)術(shù)界在使用相關(guān)概念時(shí)，指向同一內(nèi)涵與外延。宅基地使用權(quán)退出是指村集體成員自愿將宅基地使用權(quán)這一用益物權(quán)消滅，使村集體的宅基地所有權(quán)恢復(fù)至圓滿狀態(tài)。二者主要存在以下區(qū)別：

一是有無強(qiáng)制性不同。宅基地使用權(quán)收回除了協(xié)商收回外，當(dāng)法定收回事由出現(xiàn)時(shí)，集體成員的宅基地使用權(quán)可以依法強(qiáng)制收回。由此觀之，收回行為具有強(qiáng)制性。宅基地使用權(quán)退出則不具有強(qiáng)制性，宅基地使用權(quán)是法律賦予農(nóng)村集體成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，任何主體都無權(quán)剝奪，其退出必須基于宅基地使用權(quán)人自愿，不得強(qiáng)制安排農(nóng)民退出。中央曾發(fā)文強(qiáng)調(diào)，不得將農(nóng)民進(jìn)城落戶與宅基地退出相掛鉤。由此可見，即使農(nóng)戶進(jìn)城落戶，宅基地使用權(quán)退出也須遵循自愿原則。

二是有無補(bǔ)償不同。根據(jù)法律規(guī)定，只有基于公共利益收回宅基地使用權(quán)時(shí)才給予適當(dāng)補(bǔ)償，對(duì)于其他事由，集體可以無償收回。而宅基地使用權(quán)退出則堅(jiān)持有償原則，但是在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民往往將宅基地視為自己的私產(chǎn)，一般不會(huì)主動(dòng)退出宅基地，即便退出，也必經(jīng)過合理補(bǔ)償階段。

二、宅基地使用權(quán)收回制度的法律文本考察

目前，我國(guó)宅基地使用權(quán)收回制度主要規(guī)定在《土地管理法》《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》以及各地方法規(guī)或地方政府規(guī)章之中。通過整理我國(guó)關(guān)于宅基地使用權(quán)收回制度的法律文本，發(fā)現(xiàn)對(duì)于宅基地使用權(quán)收回的法律內(nèi)容多集中在收回事由方面，對(duì)其收回性質(zhì)、收回程序以及補(bǔ)償規(guī)定的較少。在法律層面上，現(xiàn)行《土地管理法》第六十六條主要規(guī)定了宅基地使用權(quán)收回的三類事由以及對(duì)于因公共利益而收回的應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償，對(duì)于收回程序，僅規(guī)定了需要經(jīng)過原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，再無其他具體規(guī)定。在行政法規(guī)和部門規(guī)章層面上，原國(guó)家土地管理局發(fā)布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》中僅規(guī)定了四種收回事由，對(duì)于宅基地使用權(quán)收回的其他方面則沒有規(guī)定。在地方法規(guī)及地方政府規(guī)章層面上，不同地方存在立法差異，下文將著重介紹。

以我國(guó)27個(gè)省份(包括23個(gè)省與4個(gè)直轄市)有關(guān)宅基地使用權(quán)收回的地方法規(guī)及地方政府規(guī)章為分析樣本。各地方法規(guī)及地方政府規(guī)章主要表現(xiàn)為各省制定的土地管理法實(shí)施辦法和單獨(dú)制定的宅基地管理辦法。從時(shí)間上，最早作出收回規(guī)定的是北京市實(shí)施《中華人民共和國(guó)土地管理法》辦法(1991)，該辦法僅規(guī)定了連續(xù)兩年閑置宅基地可收回，未規(guī)定其他方面，不具有代表性。相較之下，《河北省農(nóng)村宅基地管理辦法》(2002)規(guī)定了宅基地使用權(quán)誰來收回、收回事由、收回程序以及收回補(bǔ)償，具有重要參考意義。據(jù)此，將宅基地使用權(quán)收回制度劃分為主體、事由、程序、補(bǔ)償四個(gè)方面展開分析。首先，在收回主體方面各省份規(guī)定混亂。27個(gè)省份中，12個(gè)省份規(guī)定了宅基地使用權(quán)收回的主體。其中，7個(gè)省規(guī)定收回主體為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，有1省規(guī)定為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)，1個(gè)省規(guī)定為土地管理部門，1個(gè)省規(guī)定為人民政府，1個(gè)省規(guī)定為村民委員會(huì)。其次，在收回事由方面各省份規(guī)定不一。27個(gè)省份中，16個(gè)省份規(guī)定了宅基地使用權(quán)收回的事由。其中，7個(gè)省規(guī)定因遷移等原因停止使用土地為收回事由，5個(gè)省規(guī)定宅基地閑置為收回事由，5個(gè)省規(guī)定因集體公益事業(yè)為收回事由，5個(gè)省規(guī)定違反宅基地用途為收回事由，4個(gè)省規(guī)定一戶多宅為收回事由，3個(gè)省規(guī)定因規(guī)劃調(diào)整(包含遷村并鎮(zhèn)和舊村改造等)為收回事由，3個(gè)省規(guī)定非法獲取批準(zhǔn)宅基地的(包含非法批準(zhǔn))為收回事由。再次，在收回程序方面各省規(guī)定簡(jiǎn)單。在27個(gè)省份中，6個(gè)省份規(guī)定了宅基地使用權(quán)收回的程序。3個(gè)省規(guī)定收回需要報(bào)原機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，3個(gè)省份規(guī)定需要經(jīng)過縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。最后，在收回補(bǔ)償方面各省規(guī)定不同。27個(gè)省份中，7個(gè)省份規(guī)定了宅基地使用權(quán)收回補(bǔ)償。其中，5個(gè)省規(guī)定了因集體公益事業(yè)收回給予補(bǔ)償，3個(gè)省規(guī)定了因一戶多宅收回給予補(bǔ)償，1個(gè)省規(guī)定了因規(guī)劃調(diào)整給予補(bǔ)償。

上述法律文本反映出我國(guó)宅基地使用權(quán)收回制度尚未形成完整的法律體系，多數(shù)法律規(guī)范內(nèi)容空洞，且多是規(guī)定宅基地使用權(quán)收回事由。有關(guān)宅基地使用權(quán)收回的主體、事由、程序、補(bǔ)償?shù)葐栴}在省一級(jí)仍不明確，各地標(biāo)準(zhǔn)不一。

三、宅基地使用權(quán)收回行為的性質(zhì)

雖然宅基地使用權(quán)收回制度早有規(guī)定，但因缺乏具體的法律規(guī)范以及各地實(shí)踐不同的限制，學(xué)界對(duì)宅基地使用權(quán)收回行為的性質(zhì)仍存在爭(zhēng)議。

對(duì)于宅基地使用權(quán)收回行為的性質(zhì)，主要存在三種學(xué)說，即“行政征收說”“合同解除說”“用益物權(quán)消滅說”?！靶姓魇照f”這一理論認(rèn)為，宅基地使用權(quán)的收回具有單方權(quán)力支配色彩，收回的本質(zhì)仍為征收。[5]宅基地所有權(quán)人無權(quán)收回宅基地上的房屋，從這點(diǎn)看，宅基地使用權(quán)收回被定性為征收并無不妥?！昂贤獬f”這一理論是從宅基地使用權(quán)的設(shè)立來展開論證的。比如賀日開教授認(rèn)為在宅基地使用權(quán)設(shè)立的問題上不宜適用“行政審批(許可)理論”，理由在于行政許可的法律后果在于準(zhǔn)許申請(qǐng)人從事特定活動(dòng)，而不是取得現(xiàn)實(shí)財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。賀教授提出了“強(qiáng)制締約理論”，其本質(zhì)是強(qiáng)調(diào)以民法中的契約觀來分析宅基地使用權(quán)的設(shè)立問題。根據(jù)賀教授的理論，可以將收回行為視為宅基地使用權(quán)合同的解除。[6]“用益物權(quán)消滅說”認(rèn)為宅基地使用權(quán)被規(guī)定在用益物權(quán)之下，那么理應(yīng)在用益物權(quán)的制度框架下研究收回行為的性質(zhì)。比如梁亞榮認(rèn)為，按照物權(quán)理論，圍繞宅基地使用權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓、消滅的法律關(guān)系屬于物權(quán)變動(dòng)的范疇，因此宅基地使用權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)，自然應(yīng)從物權(quán)變動(dòng)的角度來分析。[7]

明確宅基地使用權(quán)收回行為的性質(zhì)，不能局限于文義，應(yīng)結(jié)合相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行研究?！靶姓魇照f”意味著政府為收回行為的主體，在實(shí)踐中確有利于宅基地使用權(quán)的收回，但認(rèn)為宅基地使用權(quán)收回行為的性質(zhì)不宜為“行政征收說”。首先《土地管理法》明確規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為收回主體，并強(qiáng)調(diào)政府的審批權(quán)。其次若采用“行政征收說”，將會(huì)使宅基地使用權(quán)收回執(zhí)行主體與審批主體混同，使得政府部門既是審批者又是執(zhí)行者。最后，宅基地使用權(quán)是設(shè)立在宅基地所有權(quán)之上的一項(xiàng)民事權(quán)利，設(shè)立宅基地使用權(quán)時(shí)為民事行為，若在收回宅基地使用權(quán)時(shí)變?yōu)樾姓袨?，那是不可想象的。[8]“合同解除說”亦存在諸多不足之處。首先合同解除的前提條件是存在合法、有效的合同，當(dāng)出現(xiàn)法定或雙方約定解除事由時(shí)，一方行使解除權(quán)則合同得以解除。[9]農(nóng)民在申請(qǐng)宅基地時(shí)，無需與村集體簽訂合同，何談合同解除？退一步講，即使認(rèn)為村民與村集體達(dá)成口頭協(xié)議，那么在出現(xiàn)法定或約定的合同解除事由后，又該如何追究違約方的民事責(zé)任？對(duì)比來看，“用益物權(quán)消滅說”更符合實(shí)際，更具有說服力。

支持“用益物權(quán)消滅說”。宅基地使用權(quán)收回被界定為用益物權(quán)消滅具有法律支撐。我國(guó)《民法典》在“物權(quán)編”規(guī)定了宅基地使用權(quán)，將其規(guī)定為用益物權(quán)的一種，那么其收回也應(yīng)符合物權(quán)的基本原理。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織基于土地所有權(quán)，為集體成員設(shè)立宅基地使用權(quán)，從而在村集體與集體成員之間產(chǎn)生了圍繞宅基地使用權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓、消滅等民事法律關(guān)系，屬于物權(quán)變動(dòng)的范疇。我國(guó)農(nóng)村土地由農(nóng)村集體享有所有權(quán)，村集體成員僅享有宅基地使用權(quán)，制度設(shè)計(jì)的目的在于以農(nóng)村土地為農(nóng)村集體成員提供基本的社會(huì)保障。[10]村集體成員取得宅基地使用權(quán)后，村集體不得干涉宅基地使用權(quán)的正當(dāng)行使，當(dāng)《土地管理法》規(guī)定的收回事由出現(xiàn)時(shí)，可以收回集體成員的宅基地使用權(quán)。故宅基地使用權(quán)收回行為的性質(zhì)應(yīng)屬于用益物權(quán)消滅，屬于物權(quán)變動(dòng)的范疇。

四、宅基地使用權(quán)收回制度之不足

通過對(duì)宅基地使用權(quán)收回法律文本進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)我國(guó)宅基地使用權(quán)收回制度存在不足之處，這些問題主要集中在收回主體、收回事由、收回程序及收回補(bǔ)償方面。

(一)收回主體不明確，存在權(quán)利僭越風(fēng)險(xiǎn)

在法律層面，現(xiàn)行《土地管理法》第六十六條規(guī)定收回主體應(yīng)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但收回需要經(jīng)過政府的審批，該處的審批該作何理解？司法實(shí)踐中有判決將政府視為宅基地使用權(quán)收回的主體，例如在段某軍等與邯鄲市峰峰礦區(qū)人民政府、邯鄲市峰峰礦區(qū)峰峰鎮(zhèn)街兒莊社區(qū)村民委員會(huì)案件中，一審法院認(rèn)為政府只是通過批準(zhǔn)收回方式對(duì)相關(guān)收回行為行使監(jiān)督權(quán)，二審法院則認(rèn)為該政府批準(zhǔn)收回宅基地使用權(quán)的行為，對(duì)相關(guān)權(quán)利人設(shè)定了權(quán)利義務(wù)，為實(shí)際收回決定的主體。可見，法律規(guī)定的不明確，給司法實(shí)踐帶來了不確定性。

在地方法規(guī)層面，一方面表現(xiàn)為立法空白，27個(gè)省份中有14個(gè)省份沒有規(guī)定宅基地使用權(quán)收回的主體，如天津市在《天津市土地管理?xiàng)l例》(2012)中規(guī)定遷村并鎮(zhèn)和村民遷入新建住宅的，宅基地使用權(quán)應(yīng)予以收回，但并沒有規(guī)定收回主體。另一方面表現(xiàn)為地方立法之間存在矛盾，例如都規(guī)定了宅基地使用權(quán)收回主體，但是山東省將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)規(guī)定為收回主體，上海市則規(guī)定土地管理部門為收回主體。

法律法規(guī)對(duì)于宅基地使用權(quán)收回主體的規(guī)定并不統(tǒng)一，以及對(duì)“審批權(quán)”含義理解上的困難，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收回宅基地使用權(quán)的權(quán)利被架空、被僭越。

(二)收回事由不全面，存在事由遺漏風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)行《土地管理法》雖然規(guī)定了三類宅基地使用權(quán)收回的事由，但收回事由規(guī)定并不全面，無法有效指導(dǎo)司法實(shí)踐。例如，在王慶宇與陳玉林、突泉縣突泉鎮(zhèn)城郊村民委員會(huì)宅基地使用權(quán)糾紛案中，法院認(rèn)為原告長(zhǎng)期閑置宅基地，從而土地所有權(quán)人有權(quán)收回宅基地使用權(quán)。除上述收回情形外，還存在著協(xié)商收回的情形。協(xié)商收回是一種與法定收回截然不同的收回類型，是村民與集體經(jīng)濟(jì)組織通過平等協(xié)商，自愿消滅宅基地使用權(quán)的行為。[11]比如“一戶多宅”的情形，完全可以由雙方協(xié)商收回?？v觀我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)以及地方性法規(guī)，尚未有關(guān)于協(xié)商收回的規(guī)定。收回事由不全面可能導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在收回宅基地使用權(quán)時(shí)無法可依。

(三)收回程序不健全，存在侵害農(nóng)民權(quán)益風(fēng)險(xiǎn)

無論是《土地管理法》還是《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》，都沒有對(duì)收回程序進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，僅僅規(guī)定了報(bào)批程序。地方性法規(guī)也是如此。27個(gè)省份中有20個(gè)沒有規(guī)定宅基地使用權(quán)收回的程序，僅有7省規(guī)定了收回程序，其收回程序也僅限于報(bào)批。法彥有云“程序是法治和恣意而治的分水嶺”。程序規(guī)定不健全，易導(dǎo)致收回主體濫用收回制度，進(jìn)而侵犯宅基地使用權(quán)人的合法權(quán)益。例如《河北省農(nóng)村宅基地管理辦法》(2002)規(guī)定宅基地使用權(quán)收回時(shí)，先由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，并將申請(qǐng)報(bào)送縣級(jí)土地主管部門審查，最后由縣級(jí)政府審批。通過該程序規(guī)定可以“窺一斑而知全豹”，農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)收回的對(duì)象，竟被排除在收回程序之外。上述法律法規(guī)僅規(guī)定了宅基地使用權(quán)收回的報(bào)批程序，對(duì)于收回決定的做出、公開以及復(fù)議等并未提及。[12]在司法實(shí)踐中，各地法院主要審查收回決定是否經(jīng)政府批準(zhǔn)、是否經(jīng)過村民大會(huì)或村民代表會(huì)議表決通過、是否履行通知和催告義務(wù)等程序。司法實(shí)踐并沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)定模式。

(四)收回補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不清晰，存在利益失衡風(fēng)險(xiǎn)

目前，我國(guó)法律及地方性法規(guī)規(guī)定宅基地使用權(quán)收回以下三種情形給予補(bǔ)償，一是對(duì)于因公共利益收回給予適當(dāng)補(bǔ)償，如《土地管理法》；二是因規(guī)劃調(diào)整給予適當(dāng)補(bǔ)償，如《河北省農(nóng)村宅基地管理辦法》(2002)；三是因一戶多宅而收回給予適當(dāng)補(bǔ)償，如《福建省農(nóng)村村民住宅建設(shè)管理辦法》(2011)。此三處收回補(bǔ)償皆為適當(dāng)補(bǔ)償，沒有明確的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由此給司法實(shí)踐帶來不確定性。例如，在中山市五桂山鎮(zhèn)龍石村民委員會(huì)與陳順輝宅基地使用權(quán)糾紛案中，法院認(rèn)為收回補(bǔ)償應(yīng)為完全補(bǔ)償，補(bǔ)償范圍應(yīng)包括涉訴房產(chǎn)現(xiàn)行價(jià)值及房屋重置成本、地上資產(chǎn)價(jià)值、地上青苗價(jià)值等。

五、宅基地使用權(quán)收回制度之完善

現(xiàn)行法律規(guī)范及司法實(shí)踐反映出我國(guó)宅基地使用權(quán)收回制度存在不足，為確保該制度能促進(jìn)農(nóng)村土地有效利用，助推鄉(xiāng)村振興宏偉藍(lán)圖實(shí)現(xiàn)，應(yīng)盡快健全相應(yīng)的制度規(guī)范。

(一)明確宅基地使用權(quán)收回主體

關(guān)于宅基地使用權(quán)收回主體，學(xué)界尚存在爭(zhēng)議。有的學(xué)者認(rèn)為宅基地使用權(quán)收回主體不應(yīng)為村集體，應(yīng)為縣級(jí)政府或其派出機(jī)構(gòu)。理由是由政府來實(shí)施收回能夠更好地保障收回的可操作性及穩(wěn)定性。[13]賀日開認(rèn)為政府為收回主體的觀點(diǎn)混淆了權(quán)利與權(quán)力，收回應(yīng)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利，對(duì)政府的審批權(quán)可以理解為收回權(quán)行使的程序或生效要件。[14]耿卓同樣認(rèn)為，法律規(guī)定村集體為收回主體，必須得到重視。[15]認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該作為收回主體，政府不宜“越權(quán)”。其一，《土地管理法》中明確了收回的權(quán)利主體，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；其二，從收回效果來看，政府作為實(shí)施主體的觀點(diǎn)具有一定的合理性，但政府作為收回主體，在法理上是站不住腳的，有違私法之嫌。本質(zhì)上，宅基地使用權(quán)收回是村集體與村民之間的民事法律關(guān)系，而政府是典型的公權(quán)力機(jī)關(guān)，其不宜介入民事法律關(guān)系。其三，農(nóng)村土地關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為收回主體更切實(shí)際，更有利于解決問題。對(duì)于《土地管理法》規(guī)定政府享有的審批權(quán)，宜被認(rèn)定為政府為防止村集體經(jīng)濟(jì)組織濫用收回制度侵害村民權(quán)益的一種監(jiān)督。政府的監(jiān)督行為將有利于村集體經(jīng)濟(jì)組織嚴(yán)格執(zhí)行土地利用規(guī)劃。政府的職能必須十分清晰，集體經(jīng)濟(jì)組織的收回主體地位不能被任何主體取代，保障集體經(jīng)濟(jì)組織的意志得以充分實(shí)現(xiàn)。

(二)完善宅基地使用權(quán)收回適用情形

在用益物權(quán)消滅的原因中，一是征收、土地滅失、第三人原始取得等情形下集體土地所有權(quán)同時(shí)消滅或轉(zhuǎn)移，已經(jīng)超過了農(nóng)民集體與集體成員之間的關(guān)系，因此宅基地使用權(quán)收回不能解釋為征收、土地滅失或第三人之原始取得；二是用益物權(quán)因混同而歸于消滅需要“所有權(quán)人取得其物上的用益物權(quán)”為前提，如果農(nóng)村集體已取得該用益物權(quán)，則無收回之必要，因此宅基地使用權(quán)收回不能解釋為混同；三是由于目前農(nóng)村宅基地使用沒有期限限制，因此宅基地使用權(quán)收回也不能解釋為期限屆滿。目前我國(guó)《土地管理法》僅規(guī)定了宅基地使用權(quán)收回的三種法定情形，且未規(guī)定協(xié)商收回類型。認(rèn)為對(duì)于法定收回事由還應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充以下幾種：一是“絕戶”情形，即宅基地使用權(quán)人死亡，宅基地上的房屋處于無主狀態(tài)；二是宅基地上的房屋已經(jīng)滅失的；三是取得宅基地使用權(quán)后長(zhǎng)期閑置的；四是喪失集體成員身份的；五是因“五保戶”的騰出；六是因自愿放棄宅基地使用權(quán)(協(xié)商收回)。對(duì)于因合法原因形成一戶多宅以及面積超標(biāo)的情形，可以考慮通過有償使用的方式予以解決。[16]總之，對(duì)于宅基地使用權(quán)收回的情形應(yīng)盡可能全面，以便有效指導(dǎo)司法實(shí)踐。

(三)規(guī)范宅基地使用權(quán)收回程序

認(rèn)為宅基地使用權(quán)收回程序可以借鑒其取得程序以及征收農(nóng)村土地的程序。宅基地使用權(quán)收回決定的作出是宅基地使用權(quán)收回的關(guān)鍵，可以根據(jù)宅基地使用權(quán)收回事由的不同設(shè)置不同的表決程序。出于最大程度的保護(hù)宅基地使用人的權(quán)益，對(duì)于法定收回事由引起的收回表決，首先應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表2/3絕對(duì)多數(shù)同意，同時(shí)應(yīng)賦予宅基地使用權(quán)人要求村委會(huì)組織聽證的權(quán)利，以限制權(quán)力恣意。[17]其次，表決信息應(yīng)當(dāng)在村務(wù)公告欄及時(shí)公開，公開時(shí)間不得低于1個(gè)月，以充分保障公民的知情權(quán)。最后，如果宅基地使用權(quán)人對(duì)收回決定不服，可以向政府提起復(fù)議。對(duì)于協(xié)商收回的情形，只須雙方自愿協(xié)商一致并簽訂書面協(xié)議即可。首先，由宅基地使用權(quán)人提出收回申請(qǐng)，雙方協(xié)商補(bǔ)償事宜，其次，達(dá)成一致后簽訂書面協(xié)議，最后，提交政府進(jìn)行審查，以防止存在欺詐、脅迫等情形。同時(shí)，認(rèn)為在收回程序啟動(dòng)之前，除公共利益外的法定收回事由應(yīng)當(dāng)對(duì)宅基地使用權(quán)人進(jìn)行催告。經(jīng)過催告后宅基地使用權(quán)人仍不改變的，再啟動(dòng)收回程序更具合理性。

(四)健全宅基地使用權(quán)收回補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在法定收回宅基地使用權(quán)的情形中,《土地管理法》規(guī)定了只有基于公共利益收回宅基地使用權(quán)才予以適當(dāng)補(bǔ)償。對(duì)于公益收回情形的補(bǔ)償主體，可依據(jù)“誰獲益，誰補(bǔ)償”的原則，由村民委員會(huì)在村集體資產(chǎn)范圍內(nèi)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)為“完全補(bǔ)償”，即對(duì)于宅基地使用權(quán)及其上建筑物即附屬設(shè)施進(jìn)行補(bǔ)償，以保證不會(huì)降低宅基地使用權(quán)人原有的生活水平。至于補(bǔ)償方式，應(yīng)該既包括金錢補(bǔ)償又包括實(shí)物補(bǔ)償，具體的補(bǔ)償方式由宅基地使用權(quán)人進(jìn)行選擇。對(duì)于公益性收回情形之外的法定收回事由，認(rèn)為，對(duì)基于非公益性質(zhì)的收回也應(yīng)予以補(bǔ)償，宅基地使用權(quán)收回時(shí)補(bǔ)償機(jī)制的建立不是純粹的法律問題，而更多摻入了公共政策的因素。[18]宅基地使用權(quán)設(shè)立的目的在于使村民有基本的住房保障。收回是對(duì)宅基地使用權(quán)人財(cái)產(chǎn)性權(quán)益的剝奪，如果直接收回而沒有任何補(bǔ)償，無疑會(huì)使得村民喪失最基本的生活保障，也使得村民難以接受收回的結(jié)果。

對(duì)于協(xié)商收回情形的補(bǔ)償，無須像法定收回那么復(fù)雜，只要雙方協(xié)商一致即可。對(duì)于收回金額，需要同時(shí)設(shè)置最低標(biāo)準(zhǔn)與最高標(biāo)準(zhǔn)，最高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的原因在于防止雙方勾結(jié)，侵害集體資產(chǎn)，最低標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置其意義在于防止出現(xiàn)“顯失公平”。

六、結(jié)語

當(dāng)前，面對(duì)農(nóng)村大量閑置宅基地，宅基地使用權(quán)收回制度無疑是解決農(nóng)村宅基地問題的“一劑良藥”。因此，在堅(jiān)持“用益物權(quán)消滅說”的基礎(chǔ)上，分析宅基地使用權(quán)收回制度的不足之處，并提出明確宅基地使用權(quán)收回主體、收回事由、收回程序以及收回補(bǔ)償之建議，以期能促進(jìn)宅基地使用權(quán)收回制度良好運(yùn)行。需要說明的是，宅基地使用權(quán)收回過程所面臨的問題不止于此，當(dāng)下還存在著“公益事業(yè)”的內(nèi)涵與邊界不明、宅基地使用權(quán)收回之后如何有效利用之難題，亦值得去探索。