放管服改革背景下榆林市營(yíng)商法治環(huán)境優(yōu)化

何彩萍

(榆林學(xué)院 政法學(xué)院， 陜西 榆林 719000)

營(yíng)商環(huán)境是一國(guó)或地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)?！盃I(yíng)商環(huán)境”一詞，源于2002年世界銀行集團(tuán)國(guó)際金融公司(IFC)的“Doing Business ”項(xiàng)目調(diào)查。項(xiàng)目以全球190個(gè)經(jīng)濟(jì)體中小企業(yè)在存續(xù)周期內(nèi)適用法規(guī)的評(píng)估為主要視角，通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)的分析，得出商業(yè)監(jiān)管環(huán)境的綜合評(píng)估結(jié)果，具體涉及到企業(yè)的設(shè)立、工程許可、供電、不動(dòng)產(chǎn)登記、獲得信貸、保護(hù)中小投資者、納稅、跨境交易、執(zhí)行合同和辦理破產(chǎn)等10個(gè)指標(biāo)[1]。十八大后，黨中央與國(guó)務(wù)院對(duì)深化行政體制改革提出了明確的要求并反復(fù)強(qiáng)調(diào)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》特別提到要“建設(shè)法治化營(yíng)商環(huán)境”，十八屆五中全會(huì)則明確了營(yíng)商環(huán)境的法治化、國(guó)際化、便利化建設(shè)目標(biāo)[2]。2015年5月12日全國(guó)深化“放管服”改革電視電話(huà)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理做了“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)、深化行政體制改革、切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能”的重要講話(huà)，提出“營(yíng)商環(huán)境就是生產(chǎn)力”的重要論斷。一針見(jiàn)血指出，各類(lèi)行政審批等管制措施太多直接影響了我國(guó)營(yíng)商環(huán)境在世界銀行的排名。2018年中央政府工作報(bào)告中首次提及“營(yíng)商環(huán)境”。2019年2月25日召開(kāi)的中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記深刻闡述了“法治是最好的營(yíng)商環(huán)境”。2020年政府工作報(bào)告中更是明確提出了營(yíng)商環(huán)境相關(guān)量化目標(biāo)。經(jīng)過(guò)幾年的深入推進(jìn)放管服改革，2020年，我國(guó)取得世界銀行《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》(DB Report)發(fā)布以來(lái)的最好排名，全球第31位。愈來(lái)愈多國(guó)家和地區(qū)的實(shí)踐表明，哪里的營(yíng)商法治環(huán)境好，資金和人才就往哪里走。榆林作為一個(gè)資源型城市，2020年在全國(guó)地級(jí)市GDP總量排名中列第53位，但相形之下，營(yíng)商環(huán)境并不盡如人意。本文著眼于放管服改革的背景，就榆林營(yíng)商環(huán)境的現(xiàn)狀展開(kāi)分析，指出其存在的問(wèn)題，并提出相關(guān)建議和對(duì)榆林優(yōu)化營(yíng)商法治環(huán)境的未來(lái)展望。

一、營(yíng)商環(huán)境的內(nèi)涵及建設(shè)法治營(yíng)商環(huán)境的重要性

(一)營(yíng)商環(huán)境的內(nèi)涵

“營(yíng)商環(huán)境”不是嚴(yán)格意義的學(xué)術(shù)概念，而是實(shí)務(wù)中的通用概念。通常而言，營(yíng)商環(huán)境是指以企業(yè)為主的市場(chǎng)主體在市場(chǎng)準(zhǔn)入、經(jīng)營(yíng)及退出的全生命周期內(nèi)所涉及的政務(wù)環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境、法治環(huán)境、人文環(huán)境等有關(guān)外部因素和條件的總和。良好的營(yíng)商環(huán)境是一國(guó)或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要軟實(shí)力和核心競(jìng)爭(zhēng)力。根據(jù)世界銀行發(fā)布的《Doing Business 2020 ： Comparing Business Regulation in 190 Economies》報(bào)告中的定義：營(yíng)商環(huán)境是指一個(gè)經(jīng)濟(jì)體內(nèi)的企業(yè)在開(kāi)辦企業(yè)、金融信貸、保護(hù)投資者、納稅等覆蓋企業(yè)整個(gè)生命周期的重要領(lǐng)域內(nèi)需要花費(fèi)的時(shí)間和成本等的總和。2019年10月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，明確優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境應(yīng)以市場(chǎng)主體需求為導(dǎo)向，以深刻轉(zhuǎn)變政府職能為核心。從世界銀行報(bào)告和國(guó)務(wù)院《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》來(lái)看，營(yíng)商環(huán)境本質(zhì)上是一種制度環(huán)境或政府的管制環(huán)境，其實(shí)質(zhì)指向了政府與市場(chǎng)的關(guān)系。它是指除基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)進(jìn)步等硬環(huán)境外，與企業(yè)開(kāi)辦及經(jīng)營(yíng)有關(guān)的一系列軟環(huán)境，具體包含政務(wù)環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、法治環(huán)境等綜合性的、具有公共產(chǎn)品屬性的制度環(huán)境，其中，法治環(huán)境是基礎(chǔ)性因素[3]。

(二)建設(shè)法治化營(yíng)商環(huán)境的重要性

“法治是最好的營(yíng)商環(huán)境?！睙o(wú)論從世界范圍還是國(guó)內(nèi)不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r都不難看出，法治環(huán)境越好，對(duì)人才、資金、技術(shù)的吸引力就越強(qiáng)，競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)就越突出。健全營(yíng)商環(huán)境法律制度，以法治方式保障營(yíng)商環(huán)境建設(shè),是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的最好方式。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境是經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇[4]。

1.法治營(yíng)商環(huán)境是降低市場(chǎng)交易成本的根本。營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境，降低不合理的交易成本是關(guān)鍵。從世界銀行報(bào)告對(duì)營(yíng)商環(huán)境的定義及其評(píng)估的10項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)來(lái)看，有8項(xiàng)涉及運(yùn)營(yíng)成本，在37項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)中，有27項(xiàng)與運(yùn)營(yíng)成本有關(guān)。相關(guān)指標(biāo)與法治建設(shè)的關(guān)系主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：(1)直接成本，包括企業(yè)為辦理某項(xiàng)事務(wù)繳納的各項(xiàng)稅費(fèi)及通常需要支付的其他費(fèi)用等，如律師費(fèi)、公證費(fèi)、審計(jì)費(fèi)等。稅費(fèi)的繳納以法律和相關(guān)規(guī)定為依據(jù)，與法治建設(shè)直接相關(guān)。其他費(fèi)用從表面上看雖然是企業(yè)的自主行為，但與法治建設(shè)密不可分。因當(dāng)事人另行支出的成本，與此類(lèi)事項(xiàng)程序設(shè)置的簡(jiǎn)便程度、政府的輔助配套服務(wù)完善與否具有很大關(guān)聯(lián)。因此，上述指標(biāo)設(shè)置其實(shí)表明，為了降低企業(yè)運(yùn)營(yíng)發(fā)展的成本，除了要盡可能降低企業(yè)的直接稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，也要注意完善行政監(jiān)管制度，精簡(jiǎn)辦事流程，壓縮不必要的手續(xù)和形式要求，從而降低市場(chǎng)的制度性交易成本。(2)間接成本，包括“程序”(個(gè))和“時(shí)間”(天)，其中的“程序”既包括法律規(guī)定辦理某項(xiàng)事務(wù)所需要的手續(xù)，也包括有關(guān)部門(mén)在實(shí)踐中通常要求當(dāng)事人履行的手續(xù)。因此，一方面要通過(guò)修改法律和制度規(guī)定，盡可能減少程序流程；另一方面，要通過(guò)健全內(nèi)部管理制度，防止相關(guān)政府部門(mén)或工作人員在法定程序外隨意增設(shè)程序或手續(xù)要求。同理，辦理各項(xiàng)事務(wù)的“時(shí)間”，一方面受制于法律制度對(duì)相關(guān)程序及其最長(zhǎng)時(shí)限的規(guī)定；另一方面也與政府或法院內(nèi)部的管理體系是否健全完善密切相關(guān)。因此，要改善“程序”和“時(shí)間”指標(biāo)，降低企業(yè)運(yùn)營(yíng)的間接成本，也必須主要依靠法治的健全完善。

2.法治營(yíng)商環(huán)境是穩(wěn)定預(yù)期的重要前提和基礎(chǔ)。有沒(méi)有高水平、高質(zhì)量的法治是一國(guó)或一個(gè)地區(qū)能不能“引得來(lái)”“留得住”企業(yè)家和投資者的關(guān)鍵。對(duì)未來(lái)的穩(wěn)定預(yù)期，是企業(yè)愿意投資和擴(kuò)大生產(chǎn)的前提和基礎(chǔ)。在影響預(yù)期的諸多因素中，法律制度和政策的穩(wěn)定性、確定性最為重要，尤其是長(zhǎng)期穩(wěn)定的平等的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。在世界銀行報(bào)告中，與產(chǎn)權(quán)保護(hù)相關(guān)的指標(biāo)有“登記財(cái)產(chǎn)”“保護(hù)中小投資者”“獲得信貸”“執(zhí)行合同”“辦理破產(chǎn)”等多個(gè)指標(biāo)。從相關(guān)指標(biāo)的評(píng)價(jià)體系看，要對(duì)投資者的財(cái)產(chǎn)和相關(guān)權(quán)益進(jìn)行充分保護(hù)，應(yīng)當(dāng)首先在法律上確定清晰的權(quán)利邊界，同時(shí)充分保障市場(chǎng)主體的意思自治和契約自由。其次要全面提高行政監(jiān)管質(zhì)量。從制度上和程序上強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)運(yùn)行的規(guī)范管控，確保行政監(jiān)管具有較強(qiáng)的確定性和穩(wěn)定性及公平、公正、透明。此外，公正高效的糾紛解決機(jī)制也是法治化營(yíng)商環(huán)境的應(yīng)有之義。法律制度再健全，也難以避免權(quán)利受侵害的情形。良好的營(yíng)商環(huán)境也意味著，糾紛一旦發(fā)生，能夠在盡可能短的時(shí)間內(nèi)以盡可能低的成本和便捷的程序得到公平公正的結(jié)果。要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，顯然必須強(qiáng)化法律制度供給，構(gòu)建良好的行政監(jiān)管和審判制度體系，確保行政權(quán)、司法權(quán)規(guī)范、公正、高效運(yùn)行。

3.法治營(yíng)商環(huán)境是構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的重要保障。公平競(jìng)爭(zhēng)是保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的基礎(chǔ)性制度。良好競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的要義是，要盡可能減少限制競(jìng)爭(zhēng)的壁壘，讓各類(lèi)生產(chǎn)要素按照市場(chǎng)機(jī)制自由流動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)資源的最優(yōu)化配置。我國(guó)經(jīng)過(guò)幾十年的探索實(shí)踐，已建立了相對(duì)完備的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但還存在一些制約企業(yè)更好運(yùn)營(yíng)發(fā)展的深層次短板和問(wèn)題。其中最重要、最突出的問(wèn)題是，政府和市場(chǎng)的關(guān)系尚未完全理順，在不少領(lǐng)域政府仍然管了許多不該管和管不好的問(wèn)題，市場(chǎng)的開(kāi)放和發(fā)育嚴(yán)重不足，市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用未能得到很好發(fā)揮。市場(chǎng)退出機(jī)制還很不健全，公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)規(guī)則和執(zhí)法體系尚未完全形成。要從根本上改變上述局面，必須進(jìn)一步加強(qiáng)法治建設(shè)，深入改進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管實(shí)踐。

4.法治營(yíng)商環(huán)境是提升國(guó)家和區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的必然路徑。近兩年，我國(guó)在世界銀行的營(yíng)商環(huán)境排名大幅躍升，得益于樣本城市上海和北京的努力，更離不開(kāi)中央全方位銳意改革、全面推行法治的卓然成效。中國(guó)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的提高，有賴(lài)于法治營(yíng)商環(huán)境良好的大都市經(jīng)濟(jì)區(qū)的形成和發(fā)展。根據(jù)中國(guó)城市群發(fā)展?jié)摿ε琶?2019)，中國(guó)最具潛力的城市群為長(zhǎng)三角、珠三角和京津冀，為中國(guó)貢獻(xiàn)GDP高達(dá)38%。而從2020年12月粵港澳大灣區(qū)研究院、21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)研究院發(fā)布的2020年296個(gè)地級(jí)及以上城市營(yíng)商環(huán)境報(bào)告的排名來(lái)看，上述城市群內(nèi)的地級(jí)及以上城市的排名總體靠前。未來(lái)的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)將逐漸打破傳統(tǒng)拼資源、拼成本、拼市場(chǎng)的固有模式，迄需圍繞營(yíng)商法治環(huán)境建設(shè)持續(xù)發(fā)力，營(yíng)造制度、創(chuàng)新、人才方面的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。無(wú)論是一國(guó)還是不同區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展皆是如此。

二、榆林市營(yíng)商法治環(huán)境的現(xiàn)狀分析

2020年，榆林市躋身社科院和經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)共同發(fā)布的中國(guó)城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力排行榜第90名，并以4089.66億元的GDP總量?jī)H次于省會(huì)城市西安，位列陜西第二，同時(shí)在《第一財(cái)經(jīng)周刊》發(fā)布的城市商業(yè)魅力排行榜中榮升四線城市第10名。但與此同時(shí)，疫情后由中國(guó)戰(zhàn)略文化促進(jìn)會(huì)、中國(guó)連鎖經(jīng)營(yíng)協(xié)會(huì)、中國(guó)經(jīng)濟(jì)傳媒協(xié)會(huì)、萬(wàn)博新經(jīng)濟(jì)研究院、第一財(cái)經(jīng)研究院聯(lián)合發(fā)布的首份中國(guó)百城營(yíng)商環(huán)境指數(shù)報(bào)告《后疫情時(shí)代中國(guó)城市營(yíng)商環(huán)境指數(shù)評(píng)價(jià)報(bào)告》榆林僅得分18.22，倒數(shù)第一，不僅遠(yuǎn)低于西安80.61的得分，與同屬塞上能源雙雄的鄂爾多斯也有不小的差距。該份報(bào)告是在2019年10月國(guó)務(wù)院出臺(tái)《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》后對(duì)營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)體系進(jìn)行全面升級(jí)優(yōu)化后作出的，吸收了其中新的要求和精神，加入了政務(wù)服務(wù)環(huán)境、執(zhí)法監(jiān)管和法治保障環(huán)境指標(biāo)，將2020年城市營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)體系調(diào)整為市場(chǎng)環(huán)境、政務(wù)服務(wù)環(huán)境、監(jiān)管執(zhí)法與法治保障環(huán)境、創(chuàng)新環(huán)境和生活環(huán)境等五個(gè)一級(jí)指標(biāo)[5]。以下，筆者將從個(gè)人的調(diào)研和觀察視角，結(jié)合上述指標(biāo)體系對(duì)榆林市營(yíng)商環(huán)境現(xiàn)狀進(jìn)行分析。

(一)榆林市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的主要進(jìn)展

首先，不斷深化“放管服”改革，優(yōu)化行政審批服務(wù)，政務(wù)服務(wù)環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境得到明顯的改善。表現(xiàn)為：第一，政務(wù)服務(wù)大數(shù)據(jù)體系形成和榆林市政務(wù)服務(wù)中心投入使用以來(lái)，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”穩(wěn)步推進(jìn)，極大提升了企業(yè)開(kāi)辦效率，政務(wù)服務(wù)精細(xì)化管理和標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)滿(mǎn)意度不斷提升。2020年更是獲評(píng)全國(guó)“最具標(biāo)準(zhǔn)化管理政務(wù)服務(wù)大廳”。第二，創(chuàng)新服務(wù)舉措層出不窮，在積極復(fù)制京滬及西安一些城市先進(jìn)舉措的基礎(chǔ)上，落實(shí)一大批利企便民政策并取得良好成效。比如全程自助辦稅、不動(dòng)產(chǎn)登記的“一窗受理”和在線辦理、80個(gè)“一件事一次辦”主題套餐服務(wù)、住房公積金的掌上辦和“信易批”“容缺受理”等政務(wù)新模式[6]。第三，持續(xù)推動(dòng)關(guān)涉企業(yè)開(kāi)辦和經(jīng)營(yíng)發(fā)展重要環(huán)節(jié)的服務(wù)優(yōu)化，全面提升服務(wù)企業(yè)的能力和效率。市場(chǎng)主體登記全面實(shí)現(xiàn)不超2個(gè)工作日辦結(jié)；水電氣暖普及在線繳費(fèi)、報(bào)裝等功能，全力推廣涉稅事項(xiàng)網(wǎng)辦，打造建成榆林中小企業(yè)融資服務(wù)平臺(tái)和榆林高新區(qū)金融中心，組建榆林農(nóng)商行，中小微企業(yè)融資便利度逐年提升。第四，全面規(guī)范營(yíng)商環(huán)境投訴舉報(bào)處理，出臺(tái)《榆林市營(yíng)商環(huán)境投訴舉報(bào)處理暫行辦法》，堅(jiān)決打擊損害營(yíng)商環(huán)境的行為。暢通“12345”便民服務(wù)熱線、百姓問(wèn)政、營(yíng)商環(huán)境平臺(tái)“三位一體”企業(yè)訴求處辦渠道，做到有求必應(yīng)、無(wú)事不擾。常態(tài)化舉辦優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境系列新聞發(fā)布會(huì)，并聘任首批100名營(yíng)商環(huán)境義務(wù)監(jiān)督員，市場(chǎng)主體滿(mǎn)意度不斷提升。截至2020年11月30日，榆林共存續(xù)市場(chǎng)主體282 751戶(hù)。2020年1月至11月，全市新登記市場(chǎng)主體36 873戶(hù)，同比增長(zhǎng)4.5%。全市市場(chǎng)主體的保有量、增速均位居全省第二。

其次，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的地方立法工作機(jī)制更加健全，配套制度日趨規(guī)范。為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》和《陜西省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，榆林市政府先后出臺(tái)印發(fā)一系列文件，如《榆林市人民政府關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境更好服務(wù)市場(chǎng)主體的實(shí)施意見(jiàn)》(榆政發(fā)〔2020〕19號(hào))、《榆林市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境三年行動(dòng)計(jì)劃》《榆林市2021年深化“放管服”改革優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作要點(diǎn)》《榆林市全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度實(shí)施方案》及《榆林市規(guī)范中介服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案》《榆林市規(guī)范涉企收費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案》《榆林市誠(chéng)信體系建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案》《榆林市優(yōu)化便民服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案》《榆林市促進(jìn)政策落地落實(shí)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案》等專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案。這些文件及專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)一方面加強(qiáng)了對(duì)政府的約束力，另一方面對(duì)補(bǔ)足榆林營(yíng)商環(huán)境短板發(fā)揮了重要的作用。

第三，創(chuàng)新和人才環(huán)境有了明顯改觀。深入貫徹落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，啟動(dòng)榆林科創(chuàng)新城建設(shè)，積極培育創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)，搭建創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支撐平臺(tái)，提升科技創(chuàng)新支撐能力。2018年9月，西安科技大學(xué)榆林煤炭綠色安全高效開(kāi)采與清潔利用研究院成立，聯(lián)合西安煤礦機(jī)械有限公司成功研制出了國(guó)內(nèi)首套全新智能掘進(jìn)機(jī)器人系統(tǒng)[7]。中科院、華大基因、華為等高端研究團(tuán)隊(duì)相繼落戶(hù)。中科院潔凈能源創(chuàng)新研究院榆林分院建設(shè)工作全面啟動(dòng)，省部共建重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)進(jìn)展順利。與華為攜手共建華為—榆林中國(guó)能源大數(shù)據(jù)中心，數(shù)字化能源管理水平有效提升。成功引進(jìn)一批院士聘任為榆林市科技顧問(wèn)，并與國(guó)內(nèi)諸多優(yōu)秀院校達(dá)成合作協(xié)議，發(fā)揮高校技術(shù)創(chuàng)新、國(guó)際合作、人才培養(yǎng)優(yōu)勢(shì)。與西北大學(xué)共建西北大學(xué)榆林碳中和學(xué)院，探索資源型城市低碳綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的新舉措。

第四，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加速發(fā)力，公共服務(wù)設(shè)施體系漸趨合理，城市生活環(huán)境和法治環(huán)境日趨好轉(zhuǎn)，社會(huì)治理水平不斷提高。“十三五”期間，通過(guò)30項(xiàng)鐵腕治污攻堅(jiān)行動(dòng)和企業(yè)散亂污專(zhuān)項(xiàng)治理，建立大氣污染監(jiān)測(cè)體系，成為全國(guó)空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)城市。開(kāi)展生態(tài)環(huán)境治理，打造榆溪河生態(tài)長(zhǎng)廊，對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域安全隱患開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)排查整治，實(shí)行民生領(lǐng)域案件查辦鐵拳行動(dòng)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)。在醫(yī)療教育領(lǐng)域狠下抓手，著力改善民生痛點(diǎn)和難點(diǎn)。新建擴(kuò)建中小學(xué)185所，與國(guó)內(nèi)知名醫(yī)院傾力合作打造了3個(gè)緊密型醫(yī)共體?！八酿^兩中心”項(xiàng)目落地實(shí)施，榆林“城市會(huì)客廳”功能更加完備。掃黑除惡專(zhuān)項(xiàng)斗爭(zhēng)成效顯著，社會(huì)治安民眾滿(mǎn)意度有所提升。

(二)榆林市營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中的突出問(wèn)題

經(jīng)過(guò)連續(xù)幾年的深入改革和專(zhuān)項(xiàng)治理，榆林市營(yíng)商環(huán)境得到明顯改善，省內(nèi)排名進(jìn)入第一方陣，全國(guó)的排名也有大幅提升。盡管如此，在當(dāng)前營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中，依然存在一些突出的問(wèn)題。

第一，人文法治環(huán)境仍相對(duì)落后，民眾法治意識(shí)和契約精神普及度低，存在債務(wù)違約現(xiàn)象，政府誠(chéng)信和社會(huì)綜合信用均有待進(jìn)一步提升，城市文明建設(shè)任重道遠(yuǎn)。榆林曾一度被當(dāng)?shù)毓賳T和學(xué)者稱(chēng)為“經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的落后地區(qū)”“只有增長(zhǎng)，沒(méi)有發(fā)展”。2017年，榆林的城市形象和營(yíng)商環(huán)境更是跌入谷底，在全省營(yíng)商環(huán)境排名倒數(shù)第一。在當(dāng)年國(guó)家公共信用信息中心發(fā)布的全國(guó)261個(gè)地級(jí)市綜合信用指數(shù)排名中，榆林居全國(guó)倒數(shù)第三，其中政務(wù)誠(chéng)信排名倒數(shù)第八，社會(huì)誠(chéng)信排名倒數(shù)第二。雖然在新任班子鐵腕治理的幾年后情況有所改觀，信用指數(shù)排名增長(zhǎng)明顯，但從民間的感受來(lái)講，全面修復(fù)和大幅躍升尚待時(shí)日。行政執(zhí)法層面，專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)往往重視短期效果而忽視執(zhí)法的規(guī)范性，易造成反彈，也很難徹底根治一些市場(chǎng)“頑疾”，城管和市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法中的“粗暴執(zhí)法”“選擇性執(zhí)法”仍時(shí)有發(fā)生，執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊，執(zhí)法水平受到詬病。商事糾紛解決成本高，周期長(zhǎng)，裁判標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，司法的公正性尚難得到公眾的普遍認(rèn)同。

第二，市場(chǎng)主體存續(xù)總量增長(zhǎng)較快，但以中小微企業(yè)為主，高新技術(shù)企業(yè)總量少，產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)不均，新興產(chǎn)業(yè)占比低，產(chǎn)業(yè)整體仍處于中低端，產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。知識(shí)產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造能力不足，運(yùn)用、推廣、轉(zhuǎn)化率低，交易不活躍，知識(shí)產(chǎn)權(quán)服務(wù)人才稀缺。全市研發(fā)投入經(jīng)費(fèi)與全省、全國(guó)水平相比，差距依然不小。規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)仍是研發(fā)活動(dòng)的主陣地，但多為提高本企業(yè)生產(chǎn)功效，成果技術(shù)質(zhì)量低，價(jià)值不高。高等院校和科研院所兩大主體研發(fā)投入不足，人才培養(yǎng)難以滿(mǎn)足轉(zhuǎn)型升級(jí)高質(zhì)量發(fā)展的需要，高層次復(fù)合型人才引進(jìn)不達(dá)預(yù)期。

第三，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不足，融資等服務(wù)體系有待進(jìn)一步健全，市場(chǎng)主體救治和退出機(jī)制不完善，存在相當(dāng)數(shù)量的僵尸企業(yè)未能得到有效清理。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在榆林占到“半壁江山”，不少涉足能源化工領(lǐng)域，近年因探礦權(quán)或采礦權(quán)、股東資格或股權(quán)轉(zhuǎn)讓引發(fā)的糾紛頻頻，不少在國(guó)內(nèi)及省內(nèi)產(chǎn)生較大影響，如“陜北千億礦權(quán)案”。榆林民營(yíng)經(jīng)濟(jì)多為中小企業(yè)，一般不具備雄厚的財(cái)力，信用地位與社會(huì)地位較低，在融資貸款方面，雖較之以前有很大改觀，但仍存在機(jī)會(huì)少、期限短、品種少、擔(dān)保難、成本高等一系列問(wèn)題，使民營(yíng)企業(yè)在擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)及技術(shù)革新等方面的資金投入時(shí)，難度增大，導(dǎo)致部分民營(yíng)企業(yè)發(fā)展后勁不足，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱。有的企業(yè)人才匱乏，尤其是缺乏高層次的管理人才和具有技術(shù)開(kāi)發(fā)能力的科技人才，具有較高素質(zhì)的企業(yè)家隊(duì)伍還沒(méi)有成立起來(lái)，阻滯了企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力和整體素質(zhì)的提升。上述原因致榆林的中小民企普遍存續(xù)周期短，尤其一些工業(yè)企業(yè)在供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革中因諸多原因被迫關(guān)停，不少企業(yè)被吊銷(xiāo)執(zhí)照失去經(jīng)營(yíng)資格，但債務(wù)及遺留問(wèn)題卻未能有效清理。筆者經(jīng)從榆林法院系統(tǒng)了解，近幾年兩級(jí)法院受理的破產(chǎn)案件寥寥，2019年更是全年沒(méi)有一起，這與當(dāng)?shù)卮罅康膫鶆?wù)糾紛及相當(dāng)數(shù)量的“失信黑名單”明顯不相適應(yīng)。

三、優(yōu)化榆林市營(yíng)商法治環(huán)境的建議及未來(lái)展望

營(yíng)商環(huán)境就是生產(chǎn)力。營(yíng)商環(huán)境的好壞，直接決定了一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和速度。筆者認(rèn)為，榆林要改變多年來(lái)“有增長(zhǎng)，無(wú)發(fā)展”的局面，真正實(shí)現(xiàn)未來(lái)的轉(zhuǎn)型升級(jí)高質(zhì)量發(fā)展，需要進(jìn)一步打造更加開(kāi)放、公平、透明、可預(yù)期的營(yíng)商法治環(huán)境。

1.進(jìn)一步深入“放管服”改革，落實(shí)政府權(quán)責(zé)清單制度，打造服務(wù)型政府。法治營(yíng)商環(huán)境要求政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)換角色，突出建設(shè)和服務(wù)的職能，政府應(yīng)持續(xù)致力于為市場(chǎng)主體提供優(yōu)質(zhì)高效、公平普惠、便利可及的服務(wù)。一要加強(qiáng)智慧政務(wù)建設(shè)，讓“一網(wǎng)通辦”加速邁向“一網(wǎng)辦好”，形成協(xié)同高效的政府運(yùn)作新模式，提升數(shù)字政府建設(shè)水平。政府還應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)組織和行業(yè)協(xié)會(huì)在社會(huì)治理中的作用，對(duì)涉企事項(xiàng)的行政決策和行政立法，應(yīng)充分聽(tīng)取市場(chǎng)主體、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的意見(jiàn)，增強(qiáng)行政立法的針對(duì)性和操作性。二要破除崇尚權(quán)力的文化陋習(xí)，構(gòu)建“親清”政商關(guān)系，親而適度，清而有為，建立規(guī)范暢通的政企溝通機(jī)制。三要依法平等保護(hù)民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家權(quán)益，破除各種不合理的壁壘，保障民營(yíng)企業(yè)依法平等使用資源要素、公平參與競(jìng)爭(zhēng)。打造涉企糾紛解決平臺(tái)，暢通民營(yíng)企業(yè)信訪機(jī)制，對(duì)突出的涉企問(wèn)題及時(shí)研究，并作出回應(yīng)與反饋。四要轉(zhuǎn)變干部工作作風(fēng)，為營(yíng)商環(huán)境的改善提供堅(jiān)實(shí)保障。要強(qiáng)化機(jī)關(guān)干部“政府就是服務(wù)、服務(wù)就是環(huán)境” 的理念”，致力于為項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，變被動(dòng)為主動(dòng)，善于傾聽(tīng)企業(yè)意見(jiàn)，甘做服務(wù)企業(yè)和群眾的“店小二”，培養(yǎng)“人人都是營(yíng)商環(huán)境”的良好政務(wù)意識(shí)。在項(xiàng)目用地審批、環(huán)評(píng)報(bào)告編制、對(duì)外交通、項(xiàng)目用地文物勘探等手續(xù)辦理統(tǒng)籌實(shí)施、同步推進(jìn)，啟用“幫辦、代辦、跟蹤辦”服務(wù)模式，開(kāi)綠色通道，專(zhuān)人全程協(xié)調(diào)，讓企業(yè)家切實(shí)感到創(chuàng)業(yè)有氛圍、社會(huì)有地位、人格受尊重。五要深入優(yōu)化招商引資政策，加速審批制度便民化，為客商提供更加優(yōu)質(zhì)高效的全流程服務(wù)。對(duì)引進(jìn)項(xiàng)目建立跟蹤督促機(jī)制，確保項(xiàng)目“引得來(lái)、留得住、建得快、發(fā)展好”。多管齊下，為榆林經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)更加公平、開(kāi)放、透明的政策環(huán)境和高效、快捷、優(yōu)質(zhì)的營(yíng)商環(huán)境。

2.深耕創(chuàng)新和人才環(huán)境建設(shè)，補(bǔ)齊發(fā)展最大短板，全力改善市場(chǎng)環(huán)境和生活環(huán)境，建設(shè)宜游宜居更宜業(yè)的新榆林。人才是科技創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的核心動(dòng)力，要集思廣益出臺(tái)更加開(kāi)放、靈活、務(wù)實(shí)管用的人才培養(yǎng)、吸引和使用機(jī)制。圍繞榆林經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展重大需求，引進(jìn)大院名校共建創(chuàng)新載體。加大科技投入，積極培育創(chuàng)新要素，為新業(yè)態(tài)的發(fā)展提供動(dòng)力和支持。鼓勵(lì)企業(yè)與高校、科研院所聯(lián)合共建研發(fā)機(jī)構(gòu)，為引進(jìn)和培養(yǎng)人才搭建干事創(chuàng)業(yè)平臺(tái)。繼續(xù)推進(jìn)榆林與國(guó)內(nèi)外高?？蒲性核膽?zhàn)略合作，著力構(gòu)筑高質(zhì)量發(fā)展的人才高地，形成多元參與、協(xié)同高效的創(chuàng)新治理新格局。進(jìn)一步改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建科學(xué)合理的公共服務(wù)設(shè)施體系，全面提升城市精細(xì)化管理水平和榆林的城市文明程度。鞏固國(guó)家衛(wèi)生城市、省級(jí)園林城市、生態(tài)園林城市和環(huán)保模范城市成果，借創(chuàng)建第七屆全國(guó)文明城市的契機(jī)，努力研究解決制約榆林城市發(fā)展的重難點(diǎn)和民眾關(guān)注的突出問(wèn)題，以建設(shè)“陜甘寧蒙晉交界最具影響力城市”為目標(biāo)，全方位優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

3.創(chuàng)新監(jiān)管方式，構(gòu)建基于信用的監(jiān)管機(jī)制。推動(dòng)告知承諾制、“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管、重點(diǎn)監(jiān)管、智慧監(jiān)管、信用監(jiān)管、包容審慎監(jiān)管等多種方式的有效融合，使監(jiān)管既“無(wú)事不擾”又“無(wú)處不在”。一是建立健全信用承諾制度，提高市場(chǎng)主體自律意識(shí)。二是大力推進(jìn)信用分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管。推動(dòng)執(zhí)法部門(mén)以公共信用綜合評(píng)價(jià)結(jié)果、行業(yè)信用評(píng)價(jià)結(jié)果等為依據(jù)，對(duì)監(jiān)管對(duì)象實(shí)行分級(jí)分類(lèi)和差異化的監(jiān)管措施，讓管理規(guī)范、信用良好的企業(yè)享受信用紅利，對(duì)違法失信企業(yè)“利劍高懸”，并將失信記錄共享至信用信息平臺(tái)，作為信用聯(lián)合懲戒的依據(jù)，體現(xiàn)“一處失信，處處受限”，增加失信成本，提高監(jiān)管實(shí)效。三是加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，嚴(yán)格遵守法治原則適用失信懲戒，將信用約束和信用修復(fù)結(jié)合起來(lái)。一方面，要防止失信聯(lián)合懲戒的泛化和濫用，另一方面，在執(zhí)法監(jiān)管的同時(shí)，要積極做好為企業(yè)服務(wù)工作，指導(dǎo)企業(yè)整改重塑信用，促進(jìn)企業(yè)依法依規(guī)良性發(fā)展。四是借鑒廣州南沙區(qū)的“柔性執(zhí)法包容審慎監(jiān)管”做法，樹(shù)立克制、理性的執(zhí)法監(jiān)管理念，推行有溫度的行政監(jiān)管新模式，最大限度避免和減少監(jiān)管對(duì)企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)帶來(lái)的影響。除此之外，還應(yīng)大力發(fā)揚(yáng)政務(wù)誠(chéng)信，建立健全政府失信責(zé)任追究制度。政府誠(chéng)信在社會(huì)信用體系中處于核心地位，政府有信，可有效發(fā)揮對(duì)其他領(lǐng)域信用建設(shè)的表率、引領(lǐng)和標(biāo)桿作用，有助于弘揚(yáng)誠(chéng)信文化，培育誠(chéng)信社會(huì)。

4.強(qiáng)化營(yíng)商環(huán)境的執(zhí)法司法保障，最大限度保護(hù)市場(chǎng)主體，助力榆林高效能治理。在保障營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化方面，司法大有可為。針對(duì)涉企案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格貫徹“少捕慎訴慎押”的刑事政策，把對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的負(fù)面影響降到最低。人民法院要切實(shí)維護(hù)民營(yíng)企業(yè)和企業(yè)家人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)和創(chuàng)新發(fā)展權(quán)，激發(fā)各類(lèi)市場(chǎng)主體活力。辦案中既要依法公正又要充分考慮企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展，依法采取靈活務(wù)實(shí)、及時(shí)高效的司法措施，規(guī)范涉企案件辦理、涉案財(cái)產(chǎn)處置，努力降低企業(yè)維權(quán)成本，讓企業(yè)輕裝上陣安心經(jīng)營(yíng)。要遵循司法謙抑理念，嚴(yán)格區(qū)分經(jīng)濟(jì)糾紛和經(jīng)濟(jì)犯罪，為民營(yíng)企業(yè)發(fā)展?fàn)I造可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境。同時(shí)，進(jìn)一步提升訴訟效率，探索涵蓋立案、審判、執(zhí)行全方位、高效便捷的訴訟服務(wù)，推行民商事案件繁簡(jiǎn)分流機(jī)制，促進(jìn)案件輕重分離、快慢分道，降低案件審理周期。以城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型為契機(jī)，全力打造現(xiàn)代化智慧法院應(yīng)用體系，優(yōu)化當(dāng)事人的訴訟體驗(yàn)。廣泛推行在線立案、跨域立案、訴訟費(fèi)多種方式在線繳納、網(wǎng)上在線庭審、電子送達(dá)、電子案卷查詢(xún)、網(wǎng)絡(luò)司法拍賣(mài)等具體措施，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法辦案全程留痕、全程可視、全程監(jiān)督，讓群眾感受“觸手可及”的公平正義，進(jìn)一步增強(qiáng)人民群眾司法獲得感和滿(mǎn)意度。堅(jiān)持發(fā)展新時(shí)代楓橋經(jīng)驗(yàn)，探索打造多元化的民商事調(diào)解模式和調(diào)解平臺(tái)，將法治教育與糾紛調(diào)處有機(jī)統(tǒng)一，有效提升市場(chǎng)主體法治素養(yǎng)。加大“執(zhí)轉(zhuǎn)破”的比例，建立府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制，依法推動(dòng)市場(chǎng)主體退出機(jī)制的規(guī)范有序運(yùn)行，確保破產(chǎn)制度在司法實(shí)務(wù)中發(fā)揮實(shí)效，有力促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境的法治化建設(shè)。

總之，構(gòu)建開(kāi)放、公平、透明、可預(yù)期的營(yíng)商法治環(huán)境是一個(gè)系統(tǒng)工程，離不開(kāi)全社會(huì)的努力。要更加尊重企業(yè)家、服務(wù)好投資者、善待納稅人，打造更加高效、便民、誠(chéng)信的服務(wù)型政府，切實(shí)做到親商、敬商、重商、安商、愛(ài)商。持續(xù)優(yōu)化的營(yíng)商環(huán)境，更要用法治護(hù)航，把科學(xué)民主決策、精簡(jiǎn)規(guī)范審批、高效優(yōu)質(zhì)服務(wù)、依法依規(guī)管理、嚴(yán)格公正執(zhí)法，用法治的理念、方式和原則固定下來(lái)，用法律法規(guī)、制度文件、清單手冊(cè)等公之于眾，用法治的剛性保障執(zhí)行、筑牢營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的法治基石。