論沒(méi)收違法所得設(shè)定權(quán)的分配與收回
——基于行政處罰法相關(guān)條文的展開

黃 鍇

一、 問(wèn)題的提出

對(duì)沒(méi)收違法所得設(shè)定權(quán)的規(guī)定，被認(rèn)為是修改前的行政處罰法的一個(gè)明顯漏洞。(1)參見袁雪石：《中華人民共和國(guó)行政處罰法釋義》，中國(guó)法制出版社2021年版，第198頁(yè)。一方面，基于處罰法定原則的要求，該法對(duì)沒(méi)收違法所得的設(shè)定權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格限縮，即沒(méi)收違法所得由且只能由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)設(shè)定，規(guī)章和其他規(guī)范性文件不具有沒(méi)收違法所得的設(shè)定權(quán)；另一方面，該法又授予規(guī)章警告和一定數(shù)額罰款的設(shè)定權(quán)。這就催生了實(shí)踐中非常吊詭的局面，即規(guī)章可以對(duì)違法行為設(shè)定警告和一定數(shù)額罰款的行政處罰，但對(duì)于違法行為產(chǎn)生的違法所得卻不能設(shè)定沒(méi)收的行政處罰，導(dǎo)致部分違法行為所能獲取的利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于行政機(jī)關(guān)對(duì)其科處的罰款的限額。有學(xué)者評(píng)價(jià)指出：“如果行為人能夠從自己的違法行為中獲得利益且不被事后沒(méi)收，違法的成本小于違法獲取的利益，那么實(shí)質(zhì)上是在變相地縱容違法行為，損害法律的權(quán)威性?！?2)李洪雷主編：《中華人民共和國(guó)行政處罰法評(píng)注》，中國(guó)法制出版社2021年版，第212-213頁(yè)。

在行政處罰法修改過(guò)程中，立法者也意識(shí)到這一問(wèn)題的嚴(yán)重性，“在修法過(guò)程中，沒(méi)收違法所得的話題較多，共識(shí)是違法所得該沒(méi)收而未沒(méi)收是導(dǎo)致某些領(lǐng)域中違法成本低、違法行為屢禁不止的重要原因”。(3)黃海華：《新行政處罰法的若干制度發(fā)展》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2021年第3期。令人意外的是，在修改后的行政處罰法第二章“行政處罰的種類和設(shè)定”中，沒(méi)收違法所得設(shè)定權(quán)并未向下進(jìn)行配置，依舊被法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)所壟斷，規(guī)章并未獲得設(shè)定權(quán)。換言之，現(xiàn)有的沒(méi)收違法所得設(shè)定權(quán)的分配體系并未發(fā)生改變。與之相關(guān)聯(lián)的是，新行政處罰法增加了第28條第2款第1句之規(guī)定。該句規(guī)定：“當(dāng)事人有違法所得，除依法應(yīng)當(dāng)退賠的外，應(yīng)當(dāng)予以沒(méi)收?！睆奈牧x上看，該規(guī)定統(tǒng)一設(shè)定了沒(méi)收違法所得的行政處罰，意味著行政機(jī)關(guān)可以直接依據(jù)行政處罰法作出沒(méi)收違法所得的行政處罰。進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，因?yàn)樾滦姓幜P法已經(jīng)先占了沒(méi)收違法所得的“設(shè)定”，未來(lái)無(wú)論是法律、行政法規(guī)還是地方性法規(guī)，其中涉及沒(méi)收違法所得的條款都稱不上是“從無(wú)到有”的“設(shè)定”，充其量只是“從粗到細(xì)”的“規(guī)定”。(4)“設(shè)定”就是創(chuàng)制，是指規(guī)定從來(lái)沒(méi)有規(guī)定過(guò)的內(nèi)容才叫“設(shè)定”，是制定“原創(chuàng)性的法律規(guī)范”的行為；而“規(guī)定”是指在既有規(guī)范設(shè)定的行政處罰的行為、種類及幅度內(nèi)再作出具體規(guī)定的活動(dòng)。參見關(guān)保英主編：《行政處罰法新論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2007年版，第58-72頁(yè)。據(jù)此，新行政處罰法第28條第2款第1句可能產(chǎn)生將本來(lái)(可能)分配給法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的沒(méi)收違法所得設(shè)定權(quán)統(tǒng)一收回至行政處罰法的法律效果。

由此觀之，修改后的行政處罰法第二章“行政處罰的種類和設(shè)定”所規(guī)定的沒(méi)收違法所得設(shè)定權(quán)的分散配置，與該法第28條第2款第1句所帶來(lái)的沒(méi)收違法所得設(shè)定權(quán)的統(tǒng)一收回之間存在明顯的緊張關(guān)系。此次行政處罰法修改雖經(jīng)過(guò)了充分的準(zhǔn)備和論證，(5)從行政處罰法修改的范圍即可看出，本次修改在原有的64條基礎(chǔ)上增加了22條，其中純屬新增內(nèi)容的有16條，此外還修改了53條，刪除了1條，只有10條沒(méi)有變動(dòng)。卻依然保留了這一組不無(wú)沖突的法律規(guī)定，其所蘊(yùn)含的用意究竟為何值得玩味。本文將帶著這一疑問(wèn)對(duì)上述兩組規(guī)定展開規(guī)范分析，即剖析兩者之間的內(nèi)在關(guān)系以及背后的癥結(jié)所在。

二、 基于“總則性規(guī)范—單行規(guī)范”的設(shè)定權(quán)分配體系

行政處罰的設(shè)定屬于立法的范疇，行政處罰的設(shè)定權(quán)屬于立法權(quán)。因此，行政處罰法第二章“行政處罰的種類和設(shè)定”中關(guān)于行政處罰設(shè)定的有關(guān)內(nèi)容解決的是立法層面的問(wèn)題，即各類法律規(guī)范分別具有何種行政處罰立法權(quán)限。對(duì)其進(jìn)行分析，我們必須厘清行政處罰法與其他法律規(guī)范之間的關(guān)系。

(一) 作為總則性規(guī)范的行政處罰法

行政處罰法不是關(guān)于行政處罰的所有規(guī)范的匯總，而是行政處罰的總則性規(guī)范。關(guān)于行政處罰法的總則性規(guī)范定位，在1996年行政處罰法制定過(guò)程中即有一定程度的討論。當(dāng)時(shí)的立法者認(rèn)為，制定行政處罰法的目的在于規(guī)定一些行政處罰的基本原則，解決現(xiàn)實(shí)中行政處罰混亂的問(wèn)題。(6)參見曹志：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政處罰法(草案)〉的說(shuō)明——1996年3月12日在第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上》，載《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》1996年第3期。有學(xué)者進(jìn)一步指出，行政處罰法是行政處罰的“基本法”，其意義在于為各領(lǐng)域的行政處罰設(shè)立一套統(tǒng)一、規(guī)范的制度。(7)參見應(yīng)松年：《規(guī)范行政處罰的基本法律》，載《政法論壇》1996年第2期。在此次修法過(guò)程中，學(xué)界對(duì)于明確行政處罰法的總則性規(guī)范定位呼聲高漲，“《行政處罰法》理應(yīng)居于統(tǒng)領(lǐng)地位，是一種總則性規(guī)范，主要對(duì)行政處罰活動(dòng)中的共性問(wèn)題加以規(guī)定，重在建立健全框架性規(guī)則，而不能貪大求全、事無(wú)巨細(xì)”。(8)熊樟林：《論〈行政處罰法〉修改的基本立場(chǎng)》，載《當(dāng)代法學(xué)》2019年第1期。相似觀點(diǎn)，參見楊解君、蔣都都：《〈行政處罰法〉面臨的挑戰(zhàn)與新發(fā)展——特別行政領(lǐng)域行政處罰應(yīng)用的分析》，載《行政法學(xué)研究》2017年第3期；黃學(xué)賢：《確立〈行政處罰法〉總則地位的幾個(gè)問(wèn)題》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2020年第5期；曹鎏：《論“基本法”定位下的我國(guó)〈行政處罰法〉修改——以2016年至2019年的行政處罰復(fù)議及應(yīng)訴案件為視角》，載《政治與法律》2020年第6期。學(xué)界的這一觀點(diǎn)得到立法者的重視，并最終被寫入了本次修法說(shuō)明當(dāng)中，行政處罰法的總則性規(guī)范定位得以確認(rèn)：“從行政處罰法是行政處罰領(lǐng)域的通用規(guī)范出發(fā)，認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展和完善行政處罰的實(shí)體和程序規(guī)則，為單行法律、法規(guī)設(shè)定行政處罰和行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰提供基本遵循?！?9)許安標(biāo)：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政處罰法(修訂草案)〉的說(shuō)明——2020年6月28日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議上》，載《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2021年第2期。

總則性規(guī)范的定位意味著，行政處罰法只做框架性規(guī)定，其他具體問(wèn)題則留給單行規(guī)范予以解決。行政處罰法第3條對(duì)作為總則性規(guī)范的行政處罰法的作用空間給出明確回答，即行政處罰的設(shè)定和行政處罰的實(shí)施兩方面。① 行政處罰的設(shè)定解決的是行政處罰立法的問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上是行政處罰設(shè)定權(quán)分配問(wèn)題，即哪一級(jí)的國(guó)家機(jī)關(guān)、哪一類性質(zhì)的國(guó)家機(jī)關(guān)有設(shè)定何種行政處罰的權(quán)力，也即法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及規(guī)章分別具有設(shè)定哪一種行政處罰的權(quán)力?；诖?，有學(xué)者將行政處罰法在行政處罰設(shè)定方面的功能表述為“為法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章設(shè)定行政處罰提供合法性判定框架”。(10)參見前引②，李洪雷主編書，第23頁(yè)。② 行政處罰的實(shí)施解決的是行政處罰執(zhí)法的問(wèn)題，具體而言，是哪些國(guó)家機(jī)關(guān)能夠給予公民、法人或者其他組織行政處罰，以及怎樣給予處罰。根據(jù)行政處罰法的章節(jié)設(shè)置以及權(quán)威解釋，行政處罰的實(shí)施主要包含行政處罰的實(shí)施主體、行政處罰的管轄、行政處罰的適用規(guī)則、行政處罰的程序、行政處罰的執(zhí)行等五方面內(nèi)容。(11)參見許安標(biāo)主編：《中華人民共和國(guó)行政處罰法釋義》，中國(guó)民主法制出版社2021年版，第50頁(yè)。行政機(jī)關(guān)在作出一個(gè)行政處罰時(shí)首先應(yīng)當(dāng)依據(jù)規(guī)定實(shí)體內(nèi)容的單行規(guī)范，繼而在行政處罰實(shí)施上依據(jù)規(guī)定程序內(nèi)容的總則性規(guī)范。也正是在這一意義上，有觀點(diǎn)認(rèn)為行政處罰法是行政處罰的程序性法源，單行規(guī)范是行政處罰的實(shí)體性法源。(12)參見晏山嶸：《行政處罰實(shí)務(wù)與判例釋解》，法律出版社2019年版，第8頁(yè)。

(二) 行政處罰設(shè)定權(quán)分配體系的構(gòu)造

“設(shè)定”這一法律概念是1996年行政處罰法起草過(guò)程中的首創(chuàng)，立法者將“設(shè)定”定義為“獨(dú)立自主地規(guī)定行政處罰的行為、種類和幅度”。(13)參見前引⑥，曹志文；張世誠(chéng)：《關(guān)于行政處罰法中的幾個(gè)主要問(wèn)題(二)》，載《中國(guó)工商管理研究》1996年第7期。在行政處罰法中對(duì)設(shè)定問(wèn)題作出規(guī)定的初衷在于，解決行政實(shí)踐中行政處罰設(shè)定權(quán)不規(guī)范問(wèn)題，在當(dāng)時(shí)，“很多行政機(jī)關(guān)都把行政處罰設(shè)定權(quán)作為規(guī)范性文件制定權(quán)所附帶的一個(gè)天然權(quán)力，有制定權(quán)自然有處罰設(shè)定權(quán)，是在行政機(jī)關(guān)中較為普遍的認(rèn)識(shí)”。(14)參見應(yīng)松年、張曉瑩：《〈行政處罰法〉二十四年：回顧與前瞻》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第5期。對(duì)此，行政處罰法首先確立了處罰法定原則，處罰設(shè)定權(quán)法定被明確列為處罰法定原則的核心內(nèi)容，行政處罰由有權(quán)設(shè)定行政處罰的國(guó)家機(jī)關(guān)在本法規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)設(shè)定，并依照法定程序制定、公布；無(wú)權(quán)設(shè)定的國(guó)家機(jī)關(guān)不得設(shè)定，有權(quán)機(jī)關(guān)也不得越權(quán)設(shè)定，(15)參見陳延慶、張世誠(chéng)：《行政處罰法的意義及其基本原則》，載《中國(guó)法學(xué)》1996年第2期。進(jìn)而在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了一套設(shè)定權(quán)分配體系，即通過(guò)行政處罰法的規(guī)定將行政處罰設(shè)定權(quán)根據(jù)行政處罰種類分別授予各級(jí)立法。這一套分配體系后被推廣至行政許可法、行政強(qiáng)制法，被譽(yù)為行政處罰法對(duì)中國(guó)行政法治作出的一個(gè)突出貢獻(xiàn)。(16)參見李洪雷：《論我國(guó)行政處罰制度的完善——兼評(píng)〈中華人民共和國(guó)行政處罰法(修訂草案)〉》，載《法商研究》2020年第6期。

基于行政處罰法總則性規(guī)范的定位，對(duì)設(shè)定權(quán)分配體系的解讀主要可以從“總則性規(guī)范—單行規(guī)范”的外部關(guān)系以及單行規(guī)范內(nèi)部關(guān)系予以展開。① 在外部關(guān)系上，總則性規(guī)范將設(shè)定權(quán)分配于各類單行規(guī)范。行政處罰法在設(shè)定方面的規(guī)定主要解決的是行政處罰設(shè)定權(quán)的分配問(wèn)題，為了確保處罰設(shè)定的彈性和靈活性，涉及具體行政處罰的設(shè)定，主要依靠的是單行規(guī)范，如治安行政處罰的主要依據(jù)為治安管理處罰法，交通行政處罰的主要依據(jù)為道路交通安全法和《城市道路管理?xiàng)l例》等。② 在內(nèi)部關(guān)系上，各單行規(guī)范按照法律位階來(lái)分配設(shè)定權(quán)。從理論上來(lái)說(shuō)，行政處罰的設(shè)定權(quán)只屬于全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，但是，行政管理事項(xiàng)具有復(fù)雜性和廣泛性，法律的覆蓋面難以周全。在很多事項(xiàng)領(lǐng)域，法律的規(guī)定需要行政法規(guī)、地方性法規(guī)甚至規(guī)章來(lái)具體化或補(bǔ)充。因此，有必要將設(shè)定權(quán)分配給位階較低的行政法規(guī)、地方性法規(guī)甚至規(guī)章。與此同時(shí)，需要考慮各類行政處罰的不同情況，對(duì)不同位階的單行規(guī)范作出不同的設(shè)定權(quán)配置，即法律位階越高的單行規(guī)范，其設(shè)定權(quán)限越大；法律位階越低的單行規(guī)范，其設(shè)定權(quán)限越有限。

基于“總則性規(guī)范—單行規(guī)范”的設(shè)定權(quán)分配體系，在行政處罰法第4條中得到進(jìn)一步確認(rèn)。該條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤??！逼渲小耙勒毡痉ㄓ煞?、法?guī)、規(guī)章規(guī)定”的表述，涉及行政處罰的設(shè)定，據(jù)此可以推出行政處罰的設(shè)定分為兩個(gè)層次，即“本法”規(guī)定設(shè)定權(quán)的分配和“法律、法規(guī)、規(guī)章”設(shè)定具體的行政處罰。根據(jù)體系解釋可以推知，此處“法律、法規(guī)、規(guī)章”中的“法律”理應(yīng)不包含“本法”，行政處罰法只負(fù)責(zé)設(shè)定權(quán)的分配，而不設(shè)定具體的行政處罰。據(jù)此，行政處罰設(shè)定的雙層結(jié)構(gòu)，如表1所示。

表1 行政處罰設(shè)定的雙層結(jié)構(gòu)

(三) 沒(méi)收違法所得設(shè)定權(quán)的分配格局

沒(méi)收違法所得作為行政處罰法明文列舉的行政處罰種類之一，其設(shè)定權(quán)的配置也應(yīng)當(dāng)遵循前述分配體系。行政處罰法第二章“行政處罰的種類和設(shè)定”中對(duì)沒(méi)收違法所得設(shè)定權(quán)的具體分配在修法前后并無(wú)任何變化，具體而言，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)具有沒(méi)收違法所得設(shè)定權(quán)，規(guī)章和其他規(guī)范性文件不具有沒(méi)收違法所得設(shè)定權(quán)。其中，其他規(guī)范性文件不具有任何設(shè)定權(quán)，自然不必討論，但規(guī)章具有部分行政處罰的設(shè)定權(quán)，行政處罰法為何未將沒(méi)收違法所得的設(shè)定權(quán)授予規(guī)章是值得分析的。結(jié)合行政處罰法制定和修改過(guò)程中的相關(guān)討論，筆者認(rèn)為主要原因可以歸納為兩點(diǎn)。

其一，授予規(guī)章行政處罰設(shè)定權(quán)本是“過(guò)渡性規(guī)定”。在行政處罰法制定過(guò)程中，大多數(shù)意見反對(duì)授予規(guī)章行政處罰設(shè)定權(quán)，理由主要是基于對(duì)1982年憲法第90條第2款“各部、各委員會(huì)根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章”的解釋，規(guī)章是“執(zhí)行性”的，而非“創(chuàng)制性”的。(17)在立法法對(duì)規(guī)章作出明確定義后，規(guī)章的“執(zhí)行性”定位更加凸顯。有學(xué)者指出：“從我國(guó)《立法法》的規(guī)定而言，規(guī)章雖然是一種立法，但這種立法僅僅具有執(zhí)行性，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，它是一種在執(zhí)行法律或者法規(guī)的過(guò)程中，使權(quán)利義務(wù)具體化的立法活動(dòng)?！睏罱槪骸缎姓?guī)制與權(quán)利保障》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第232頁(yè)。但這一意見最終并未被立法所吸收，可能是“由于當(dāng)時(shí)大多數(shù)規(guī)章有設(shè)定行政處罰的規(guī)定，如果取消規(guī)章中設(shè)定的行政處罰，那么幾乎所有現(xiàn)行規(guī)章都將面臨修改甚至要予以廢止，這將會(huì)擾亂行政機(jī)關(guān)正常的管理秩序，導(dǎo)致政府行政效能降低，損及社會(huì)的安定”。(18)汪永清：《行政處罰法適用手冊(cè)》，中國(guó)方正出版社1996年版，第60頁(yè)?？梢?，授予規(guī)章行政處罰設(shè)定權(quán)本就是權(quán)宜之計(jì)，“隨著法制的不斷完善，規(guī)章設(shè)定行政處罰的權(quán)力應(yīng)當(dāng)是逐步消亡的”。(19)參見全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國(guó)家法、行政法室編：《〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉釋義》，法律出版社1996年版，第32頁(yè)。既然授予規(guī)章行政處罰設(shè)定權(quán)是“過(guò)渡性規(guī)定”，那么具體可以設(shè)定何種行政處罰自然要受到嚴(yán)格限制。

其二，沒(méi)收違法所得不被認(rèn)為是較輕的處罰種類?；谶^(guò)渡性規(guī)定的屬性，規(guī)章的行政處罰設(shè)定權(quán)雖被保留，但其限度被嚴(yán)格限制：為充分保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)利，規(guī)章只能設(shè)定較輕的行政處罰。(20)參見張世誠(chéng)：《關(guān)于行政處罰法中的幾個(gè)主要問(wèn)題(四)》，載《中國(guó)工商管理研究》1996年第9期。無(wú)論是在行政處罰法制定過(guò)程中還是在修改過(guò)程中，立法者均認(rèn)為相對(duì)較輕的行政處罰種類為警告和一定數(shù)額的罰款。(21)行政處罰法在修改后又加入了“通報(bào)批評(píng)”?！皩?duì)規(guī)章設(shè)定權(quán)的規(guī)定必須是‘適度’的，即設(shè)定權(quán)限只能限制在警告、通報(bào)批評(píng)、一定數(shù)額的罰款這三類較輕的行政處罰種類?！鼻耙?，許安標(biāo)主編書，第66頁(yè)。警告作為申誡罰的一種，主要是引起行政相對(duì)人精神上的警惕，對(duì)其權(quán)利侵害較小，普遍被認(rèn)為屬于行政處罰中最輕的一種。(22)參見胡建淼：《行政法學(xué)》，法律出版社2015年版，第231頁(yè)。但罰款和沒(méi)收違法所得同屬財(cái)產(chǎn)罰，為何罰款的設(shè)定權(quán)被授予規(guī)章，而沒(méi)收違法所得的設(shè)定權(quán)卻未被授予規(guī)章呢？這可能主要與“罰款”前的“一定數(shù)額”相關(guān)，罰款的設(shè)定需要明確具體的數(shù)額幅度，而通過(guò)國(guó)務(wù)院或地方人大對(duì)幅度的嚴(yán)格限制，即可確保規(guī)章所設(shè)定的罰款處于較輕的行政處罰范圍內(nèi)。(23)新舊行政處罰法實(shí)施后，國(guó)務(wù)院辦公廳均印發(fā)通知，明確規(guī)章設(shè)定罰款的幅度。又如，《浙江省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于政府規(guī)章設(shè)定罰款限額的規(guī)定》的第3條規(guī)定：“對(duì)違反行政管理秩序的行為可以設(shè)定處以三萬(wàn)元以下的罰款。但對(duì)直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全以及直接涉及公共安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、有限自然資源開發(fā)利用方面的違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定處以十萬(wàn)元以下的罰款?！钡珱](méi)收違法所得的對(duì)象是特定的“違法所得”，不存在幅度的問(wèn)題，一刀切地把沒(méi)收違法所得作為較輕的行政處罰顯然難具說(shuō)服力?；诖耍姓幜P法也不得不放棄授予規(guī)章沒(méi)收違法所得設(shè)定權(quán)。

三、 沒(méi)收違法所得設(shè)定權(quán)的收回及其隱患

行政處罰法所確立的沒(méi)收違法所得設(shè)定權(quán)的分配格局，在行政實(shí)踐中呈現(xiàn)出較為明顯的缺陷。這驅(qū)使此次修法新增第28條第2款第1句的規(guī)定，將沒(méi)收違法所得設(shè)定權(quán)從單行規(guī)范收回至行政處罰法。

(一) 沒(méi)收違法所得設(shè)定權(quán)收回的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因

“任何人不得從其不法行為中獲得利益”(Nemo potest ex suo delicto consequi emolumentum)，是古羅馬時(shí)代流傳至今的法諺，其意思是利益的取得都要通過(guò)合法的方式，違法行為不能獲利，要促使人們遵守法律，不去實(shí)施違法行為，就不得不剝奪違法行為人違法所得的利益。(24)參見[美]德沃金：《認(rèn)真對(duì)待權(quán)利》，信春鷹、吳玉章譯，中國(guó)大百科全書出版社1998年版，第45頁(yè)。現(xiàn)代法律體系受到這一法諺的影響，發(fā)展出若干制度，如民法上的懲罰性賠償(25)參見朱廣新：《懲罰性賠償制度的演進(jìn)與適用》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第3期。和刑法上的追繳等，(26)參見金光旭、錢葉六：《日本刑法中的不法收益之剝奪——以沒(méi)收、追繳制度為中心》，載《中外法學(xué)》2009年第5期。行政法上的沒(méi)收違法所得顯然也是這一法諺的產(chǎn)物。學(xué)理上認(rèn)為，只有通過(guò)沒(méi)收違法所得剝奪違法行為人的不法利益，才可以有效消除違法行為的獲利誘因，避免違法行為人因有利可圖而一犯再犯，也可以對(duì)其他有意違法者發(fā)揮阻卻作用。(27)參見莊國(guó)榮：《行政法》，臺(tái)北元照出版公司2021年版，第277頁(yè)。因此，原則上，任何違法行為所產(chǎn)生的違法所得都應(yīng)予以沒(méi)收。

然而，受制于行政處罰法總則性規(guī)范的定位，其只能分配行政處罰設(shè)定權(quán)，而不能設(shè)定具體的行政處罰，因此只能依靠單行規(guī)范針對(duì)每一個(gè)違法行為設(shè)定沒(méi)收違法所得。顯然，單行規(guī)范并未很好地完成這一任務(wù)，在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)經(jīng)常面臨應(yīng)沒(méi)收而無(wú)權(quán)沒(méi)收的尷尬局面，追其根本，正是單行規(guī)范未予設(shè)定沒(méi)收違法所得的行政處罰，具體而言包括兩種情形。① 規(guī)章無(wú)權(quán)設(shè)定沒(méi)收違法所得。如前所述，行政處罰法并未授予規(guī)章沒(méi)收違法所得設(shè)定權(quán)，因此在實(shí)踐中，規(guī)章制定者即便預(yù)測(cè)到違法行為可能產(chǎn)生違法所得，也無(wú)法設(shè)定沒(méi)收違法所得的行政處罰。如電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可管理辦法第45條第2款規(guī)定的“以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可”的違法行為顯然可能產(chǎn)生較大數(shù)額的違法所得，但限于該辦法為部門規(guī)章，無(wú)權(quán)設(shè)定沒(méi)收違法所得，只能在部門規(guī)章能夠給予的最高額度罰款范圍內(nèi)設(shè)定“給予警告并直接列入電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)失信名單，并視情節(jié)輕重處5000元以上3萬(wàn)元以下的罰款”的行政處罰。(28)根據(jù)國(guó)務(wù)院1996年印發(fā)的《關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉的通知》的規(guī)定，部門規(guī)章針對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為設(shè)定罰款最高不得超過(guò)30000元。國(guó)務(wù)院近期印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉的通知》(國(guó)發(fā)〔2021〕26號(hào))則順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和法治觀念的進(jìn)步作出新的規(guī)定：“尚未制定法律、行政法規(guī)，因行政管理迫切需要依法先以部門規(guī)章設(shè)定罰款的，設(shè)定的罰款數(shù)額最高不得超過(guò)10萬(wàn)元，且不得超過(guò)法律、行政法規(guī)對(duì)相似違法行為的罰款數(shù)額，涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，設(shè)定的罰款數(shù)額最高不得超過(guò)20萬(wàn)元；超過(guò)上述限額的，要報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。上述情況下，部門規(guī)章實(shí)施一定時(shí)間后，需要繼續(xù)實(shí)施其所設(shè)定的罰款且需要上升為法律、行政法規(guī)的，有關(guān)部門要及時(shí)報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律，或者提請(qǐng)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)?！奔幢闳绱耍坏┻`法所得超過(guò)3萬(wàn)元，違法行為人所能獲得的利益也是高于違法行為所付出的代價(jià)的?？梢哉f(shuō)，法律規(guī)范在此時(shí)不但沒(méi)有制裁違法，反而保護(hù)了違法。② 部分法律、法規(guī)并未設(shè)定沒(méi)收違法所得。法律、法規(guī)雖具有沒(méi)收違法所得設(shè)定權(quán)，但能設(shè)定而不設(shè)定的情形也并不少見。如《中華人民共和國(guó)食品安全法》第140條規(guī)定：“對(duì)食品作虛假宣傳且情節(jié)嚴(yán)重的，由省級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門決定暫停銷售該食品，并向社會(huì)公布；仍然銷售該食品的，由縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門沒(méi)收違法所得和違法銷售的食品，并處二萬(wàn)元以上五萬(wàn)元以下罰款。”該條中沒(méi)收違法所得的行政處罰只針對(duì)“仍然銷售”的情形，而對(duì)首次銷售的違法所得并不予以沒(méi)收。地方性法規(guī)對(duì)違法行為未設(shè)定沒(méi)收違法所得的情形更為常見，有學(xué)者對(duì)2015年立法法修改至2017年底制定的595件設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)后發(fā)現(xiàn)，設(shè)定沒(méi)收違法所得的法規(guī)僅有98件，涉及頻次僅171次，是處罰種類中較少被設(shè)定的。(29)參見閆然、毛雨：《設(shè)區(qū)的市地方立法三周年大數(shù)據(jù)分析報(bào)告》，載《地方立法研究》2018年第3期。下位法未設(shè)定沒(méi)收違法所得，尚可通過(guò)上位法來(lái)補(bǔ)位，但法律位階較高的法律、法規(guī)未予設(shè)定，則直接將行政實(shí)踐推向了欠缺抓手的艱難境地。

這一問(wèn)題在行政處罰法修改過(guò)程中顯然也被強(qiáng)調(diào)，“實(shí)踐中，關(guān)于違法所得如何處理，大部分單行立法明確了予以沒(méi)收，但也有的單行立法未明確”。(30)前引，許安標(biāo)主編書，第101頁(yè)。被較多提及的修法方案有以下兩種。① 取消規(guī)章的行政處罰設(shè)定權(quán)。規(guī)章能夠設(shè)定部分行政處罰，但不能設(shè)定沒(méi)收違法所得是問(wèn)題的關(guān)鍵所在，既然如此，首先讓人想到的就是取消規(guī)章的設(shè)定權(quán)。這一方案在修法過(guò)程中是最多被提及的。(31)參見劉莘、陳悅：《“三個(gè)行為法”與地方立法權(quán)》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2017年第12期；柳硯濤：《我國(guó)行政規(guī)范性文件設(shè)定權(quán)之檢討——以當(dāng)下制度設(shè)計(jì)文本為分析對(duì)象》，載《政治與法律》2014年第4期；沈?？。骸恫块T規(guī)章行政處罰設(shè)定權(quán)的合法性分析》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第1期。正如上文所說(shuō)，行政處罰法制定之時(shí)即將規(guī)章的設(shè)定權(quán)視為一種過(guò)渡性規(guī)定，那么借著此次修法取消規(guī)章的設(shè)定權(quán)也是理所當(dāng)然的。但是這一方案與實(shí)踐需求不符，“考慮到實(shí)踐中法律、法規(guī)已經(jīng)較為完備，但在行政管理方面仍有空白之處，特別是對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融、網(wǎng)約車等一些亟須規(guī)范的新興事物，仍需要通過(guò)規(guī)章來(lái)及時(shí)予以規(guī)范，因此，允許其有限的行政處罰設(shè)定權(quán)限是有必要的”。(32)前引，許安標(biāo)主編書，第65頁(yè)。② 擴(kuò)大規(guī)章的行政處罰設(shè)定權(quán)。既然無(wú)法取消規(guī)章的行政處罰設(shè)定權(quán)，那么就授予其沒(méi)收違法所得設(shè)定權(quán)，確保其針對(duì)違法行為能夠設(shè)定沒(méi)收違法所得，這也是一種修法方案。但這種修法方案將面臨較大的合法性困境，2015年修改的立法法對(duì)規(guī)章的權(quán)限作出了明確的限定，即規(guī)章在沒(méi)有上位法依據(jù)的情況下，不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，行政處罰顯然屬于其列，此時(shí)不僅沒(méi)有取消規(guī)章的行政處罰設(shè)定權(quán)，反而對(duì)其進(jìn)行擴(kuò)大，明顯有悖于立法法的要求。(33)參見前引①，袁雪石書，第116頁(yè)。

以上兩種修法方案均有其弊端，更為重要的是，無(wú)論是選擇取消規(guī)章的行政處罰設(shè)定權(quán)，還是擴(kuò)大規(guī)章的行政處罰設(shè)定權(quán)，最后在具體領(lǐng)域是否設(shè)定沒(méi)收違法所得的立法選擇權(quán)，依然取決于單行規(guī)范。在實(shí)踐中，法律、法規(guī)明明具有沒(méi)收違法所得設(shè)定權(quán)卻不予設(shè)定的情形并不少見，可見制定機(jī)關(guān)對(duì)是否必須設(shè)定沒(méi)收違法所得有著不同的考量。因此，這兩個(gè)方案都不是行政處罰法修改的最優(yōu)之選。理想的方案是能夠統(tǒng)一地設(shè)定沒(méi)收違法所得，避免實(shí)踐中不法利益未被剝奪的情形，此時(shí)，沒(méi)收違法所得設(shè)定權(quán)收回的方案便浮出水面。

(二) 沒(méi)收違法所得設(shè)定權(quán)收回的規(guī)范依據(jù)

修改后的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第28條第2款第1句規(guī)定：“當(dāng)事人有違法所得，除依法應(yīng)當(dāng)退賠的外，應(yīng)當(dāng)予以沒(méi)收?！痹撘?guī)定包含了原則和例外兩項(xiàng)內(nèi)容，即原則上，當(dāng)事人有違法所得的，應(yīng)當(dāng)予以沒(méi)收；作為例外的，依法退賠的部分不予以沒(méi)收。毫無(wú)疑問(wèn)，分析的關(guān)鍵在于“當(dāng)事人有違法所得的，應(yīng)當(dāng)予以沒(méi)收”的原則性規(guī)定。(34)事實(shí)上，在《中華人民共和國(guó)行政處罰法(修訂草案)》中只有“有違法所得的，應(yīng)當(dāng)予以沒(méi)收”的原則性規(guī)定，后有學(xué)者提出“沒(méi)收違法所得還要考慮賠償受害人損失的需要”，方才增加了例外規(guī)定。參見前引③，黃海華文；前引，李洪雷文。對(duì)于該規(guī)定的理解可能有轉(zhuǎn)致性規(guī)定和普遍性授權(quán)兩條解釋路徑。① 轉(zhuǎn)致性規(guī)定?！爱?dāng)事人有違法所得的，應(yīng)當(dāng)予以沒(méi)收”的規(guī)定不是針對(duì)執(zhí)法，而是針對(duì)立法，即根據(jù)第二章“行政處罰的種類和設(shè)定”具有沒(méi)收違法所得設(shè)定權(quán)的單行規(guī)范在對(duì)有違法所得的違法行為設(shè)定處罰時(shí)，必須設(shè)定沒(méi)收違法所得的罰種。行政機(jī)關(guān)不能根據(jù)該規(guī)定徑行作出沒(méi)收違法所得，而仍需依據(jù)特定的單行規(guī)范，因此，該規(guī)定具有轉(zhuǎn)致性。② 普遍性授權(quán)?！爱?dāng)事人有違法所得的，應(yīng)當(dāng)予以沒(méi)收”的規(guī)定不是針對(duì)立法，而是針對(duì)執(zhí)法，即行政機(jī)關(guān)在作出沒(méi)收違法所得時(shí)無(wú)須再去尋找單行規(guī)范，可直接依據(jù)該規(guī)定徑行作出，進(jìn)而言之，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中普遍性地獲得了實(shí)施沒(méi)收違法所得的授權(quán)?？梢钥闯觯瑹o(wú)論是選擇轉(zhuǎn)致性規(guī)定還是普遍性授權(quán)的解釋路徑，均能為行政機(jī)關(guān)作出沒(méi)收違法所得提供充足的依據(jù)，此中區(qū)別在于，轉(zhuǎn)致性規(guī)定以規(guī)范立法來(lái)確保充分的依據(jù)供給，而普遍性授權(quán)則將行政處罰法自身當(dāng)成了直接依據(jù)。

究竟選擇哪條解釋路徑，有賴于通過(guò)對(duì)文義、體系、目的進(jìn)行充分解釋。從文義解釋角度來(lái)看，“當(dāng)事人有違法所得的，應(yīng)當(dāng)予以沒(méi)收”中的“予以沒(méi)收”前沒(méi)有“依法”倆字，因此，很難得出通過(guò)單行規(guī)范提供依據(jù)，而后行政機(jī)關(guān)才能作出沒(méi)收違法所得的轉(zhuǎn)致性含義，而直接授權(quán)行政機(jī)關(guān)作出沒(méi)收違法所得的意味比較明顯。從體系解釋角度來(lái)看，該規(guī)定處于第四章“行政處罰的管轄和適用”，而非第二章“行政處罰的種類和設(shè)定”之中，可見其所調(diào)整的應(yīng)當(dāng)是行政處罰的實(shí)施，并非行政處罰的設(shè)定，普遍性授權(quán)的解釋路徑比轉(zhuǎn)致性規(guī)定的解釋路徑更具可能。從目的解釋角度來(lái)看，該條規(guī)定的用意在于解決上述“違法所得該沒(méi)收而未沒(méi)收”的困境，而即便選擇轉(zhuǎn)致性規(guī)定的解釋路徑，限于規(guī)章行政處罰設(shè)定權(quán)的限定，其依舊不能設(shè)定沒(méi)收違法所得，困境無(wú)法得以有效化解；相對(duì)地，普遍性授權(quán)的解釋路徑能夠繞過(guò)單行規(guī)范，直接將行政處罰法作為作出沒(méi)收違法所得的依據(jù)，可以說(shuō)是一勞永逸地解決了這一困境。因此，綜合文義、體系、目的解釋，普遍性授權(quán)顯然是更具可能性與合理性的解釋路徑。主流解釋均對(duì)其進(jìn)行了吸納：“該規(guī)定意味著行政機(jī)關(guān)可以直接依照新行政處罰法作出沒(méi)收違法所得處罰決定。”(35)前引③，黃海華文。同樣觀點(diǎn)，參見前引②，李洪雷主編書，第215頁(yè)；前引，袁雪石書，第198頁(yè)；江必新、夏道虎主編：《中華人民共和國(guó)行政處罰法條文解讀與法律適用》，中國(guó)法制出版社2021年版，第92-93頁(yè)。在修改后的行政處罰法實(shí)施以后，該解釋路徑也被行政實(shí)踐和司法裁判普遍遵循。(36)在實(shí)踐中，各級(jí)行政機(jī)關(guān)均按照這一解釋實(shí)施相關(guān)工作，如山東省司法廳發(fā)布的《新修訂行政處罰法貫徹實(shí)施工作指引》將第28條第2款視為“普遍授權(quán)條款”，據(jù)此要求各級(jí)行政機(jī)關(guān)“直接依照新行政處罰法第28條第2款作出沒(méi)收違法所得的處罰決定”。法院對(duì)此也持肯認(rèn)態(tài)度，“單行法律規(guī)范如果未規(guī)定沒(méi)收違法所得這一法律責(zé)任條款的，但客觀上當(dāng)事人確實(shí)存在違法所得的，行政機(jī)關(guān)適用行政處罰法第28條第2款規(guī)定并處沒(méi)收違法所得的，人民法院應(yīng)予支持”。鄭琳琳等：《行政處罰法修訂后司法、執(zhí)法如何應(yīng)對(duì)》，載《江蘇法治報(bào)》2021年7月6日。

行政處罰法第28條第2款第1句的規(guī)定，普遍性地授予行政機(jī)關(guān)實(shí)施沒(méi)收違法所得的權(quán)力，這是從行政處罰的實(shí)施層面來(lái)說(shuō)的；從行政處罰的設(shè)定層面來(lái)看，這意味著行政處罰法統(tǒng)一設(shè)定了沒(méi)收違法所得的行政處罰。行政處罰法第二章“行政處罰的種類與設(shè)定”將沒(méi)收違法所得設(shè)定權(quán)分配給法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，第28條第2款第1句則直接針對(duì)所有可能產(chǎn)生違法所得的違法行為統(tǒng)一設(shè)定了沒(méi)收違法所得?；谠O(shè)定的“首次性”特征，行政處罰法之后的任何法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)均無(wú)須也無(wú)權(quán)再設(shè)定沒(méi)收違法所得的行政處罰。換言之，行政處罰法第28條第2款第1句將行政處罰法第二章“行政處罰的種類與設(shè)定”分配給單行規(guī)范的沒(méi)收違法所得設(shè)定權(quán)，重新收回至行政處罰法之中。從表面上看，沒(méi)收違法所得設(shè)定權(quán)的收回，釜底抽薪式地解決了“違法所得該沒(méi)收而未沒(méi)收”的困境：一方面，行政處罰法修改前已經(jīng)制定的單行規(guī)范，凡是未設(shè)定沒(méi)收違法所得的，均通過(guò)該條彌補(bǔ)了制度漏洞；另一方面，行政處罰法修改后單行規(guī)范也無(wú)須再瑣碎地設(shè)定沒(méi)收違法所得，行政機(jī)關(guān)可以徑行依據(jù)行政處罰法作出沒(méi)收違法所得的行政處罰。但若回到上文所述的“總則性規(guī)范—單行規(guī)范”的規(guī)范體系視角去看待沒(méi)收違法所得設(shè)定權(quán)的收回，可能我們將陷入深深的憂慮。

(三) 沒(méi)收違法所得設(shè)定權(quán)收回的僵化與錯(cuò)位

行政處罰法第28條第2款第1句的規(guī)定，將原本授予法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的沒(méi)收違法所得設(shè)定權(quán)統(tǒng)一收回，這改變了行政處罰法第二章“行政處罰的種類與設(shè)定”所確立的設(shè)定權(quán)分配體系，將原本行政處罰設(shè)定的雙層結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)化為單層，如表2所示。

表2 行政處罰設(shè)定的結(jié)構(gòu)改變

在雙層結(jié)構(gòu)中，總則性規(guī)范與單行規(guī)范之間分工明確，由總則性規(guī)范負(fù)責(zé)第一層次的行政處罰設(shè)定權(quán)的分配，由單行規(guī)范負(fù)責(zé)第二層次的具體行政處罰的設(shè)定，但在單層結(jié)構(gòu)中，單行規(guī)范的功能完全被總則性規(guī)范所吸收，行政處罰設(shè)定權(quán)的分配和具體行政處罰的設(shè)定均由總則性規(guī)范予以完成，單行規(guī)范在行政處罰設(shè)定方面不再承擔(dān)任何功能。

正如上文所述，基于體系解釋的要求，行政處罰法第4條所規(guī)定的“依照本法由法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定”中，“法律”應(yīng)當(dāng)是排除“本法”的，即行政處罰法不具有直接設(shè)定行政處罰的權(quán)力。因此，行政處罰法第28條第2款第1句的規(guī)定，有違反行政處罰法第4條所確立的處罰法定原則的嫌疑。更令人憂慮的是，沒(méi)收違法所得設(shè)定權(quán)的收回意味著總則性規(guī)范徑行踏入單行規(guī)范的領(lǐng)地，使得“總則性規(guī)范—單行規(guī)范”的行政處罰設(shè)定權(quán)分配體系面臨崩塌，相關(guān)規(guī)范內(nèi)容將出現(xiàn)僵化，行政處罰法的功能也將發(fā)生錯(cuò)位。

之所以要區(qū)分總則性規(guī)范與單行規(guī)范，正是因?yàn)閮深惙梢?guī)范所承擔(dān)的功能和使命不同，需要二者的分工和配合才能發(fā)揮作用。(37)參見王利明：《關(guān)于制定民法總則的幾點(diǎn)思考》，載《法學(xué)家》2016年第5期。總則性規(guī)范提供框架性規(guī)定，單行規(guī)范根據(jù)特定領(lǐng)域的情況予以填充，這既確保了框架性規(guī)定能夠統(tǒng)領(lǐng)行政處罰法律體系，又賦予了特定領(lǐng)域行政處罰的彈性和靈活性。沒(méi)收違法所得設(shè)定權(quán)的收回意味著總則性規(guī)范將原本授予單行規(guī)范的權(quán)力收回自身，并由其統(tǒng)一行使，實(shí)質(zhì)上架空了單行規(guī)范的功能，導(dǎo)致了“總則性規(guī)范—單行規(guī)范”的規(guī)范體系發(fā)生崩塌，原本具有彈性空間的規(guī)定變得僵化。“當(dāng)事人有違法所得，除依法應(yīng)當(dāng)退賠的外，應(yīng)當(dāng)予以沒(méi)收”的規(guī)定，固然已經(jīng)在沒(méi)收的范圍上排除了“依法應(yīng)當(dāng)退賠”的部分，但實(shí)踐中是否沒(méi)有其他的例外情形是值得商榷的。其中較為普遍的情形是，罰款中已經(jīng)內(nèi)含了違法所得，此時(shí)是否還需另行作出沒(méi)收違法所得。舉例而言，廣告法第57條對(duì)“最高級(jí)廣告”的違法行為在未達(dá)“情節(jié)嚴(yán)重”的情況下設(shè)定了“二十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款”，“二十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下”的罰款幅度被普遍認(rèn)為畸高，(38)關(guān)于“最高級(jí)廣告”罰款幅度的討論，最著名的是“杭州方林富炒貨店起訴西湖區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局、杭州市市場(chǎng)監(jiān)督管理局行政處罰及行政復(fù)議案”，法院最終以過(guò)罰相當(dāng)原則為據(jù)將罰款數(shù)額變更為低于廣告法第57條裁量范圍的10萬(wàn)元。參見杭州市西湖區(qū)人民法院(2016)浙0106行初240號(hào)行政判決書、杭州市中級(jí)人民法院(2018)浙01行終511號(hào)行政判決書。事實(shí)上立法者的考量可能是罰款的行政處罰已經(jīng)內(nèi)含了違法所得，而在修改后的行政處罰法實(shí)施以后，行政機(jī)關(guān)除了要作出“二十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款”之外，還必須另行作出沒(méi)收違法所得的行政處罰，這將導(dǎo)致處罰內(nèi)容更加違背過(guò)罰相當(dāng)?shù)脑瓌t。在罰款中內(nèi)含違法所得的做法在法律、法規(guī)中廣泛存在，更為不具有沒(méi)收違法所得設(shè)定權(quán)的規(guī)章所吸收，1996年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉的通知》在罰款限額的有關(guān)規(guī)定中，即有“對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為，有違法所得的，設(shè)定罰款不得超過(guò)違法所得的3倍”的表述。當(dāng)罰款已經(jīng)內(nèi)含違法所得時(shí)，通過(guò)罰款即可實(shí)現(xiàn)不法利益剝奪的目的，此時(shí)無(wú)須再實(shí)施沒(méi)收違法所得的行政處罰，但由于行政處罰法第28條第2款第1句的規(guī)定并未給予行政機(jī)關(guān)任何裁量空間，行政機(jī)關(guān)將陷入作出不合理、不作不合法的窘境之中。以單行規(guī)范設(shè)定沒(méi)收違法所得能夠符合行政實(shí)踐的需要和特殊領(lǐng)域的情況，而沒(méi)收違法設(shè)定權(quán)的收回則將導(dǎo)致法律規(guī)范喪失彈性空間，也使得行政處罰的作出無(wú)法靈活回應(yīng)社會(huì)治理現(xiàn)實(shí)需求。(39)正如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者在探討行政機(jī)關(guān)能否徑行依據(jù)“行政罰法”第21條作出沒(méi)入行為時(shí)所指出的：“沒(méi)入系對(duì)于民眾所有權(quán)之剝奪，必須有個(gè)別的‘法律’授權(quán)依據(jù)，得為沒(méi)入之物，其性質(zhì)、種類，依現(xiàn)行‘立法’體例，系由相關(guān)‘行政法律’予以個(gè)別規(guī)定，其方式較符合實(shí)際需要，故‘行政罰法’并未為共通性規(guī)定，從而行政機(jī)關(guān)不得單純以‘行政罰法’第21條以下規(guī)定，作為沒(méi)入處分的法律依據(jù)。”陳清秀：《行政罰法》，法律出版社2016年版，第237頁(yè)。

相較于規(guī)則的僵化，更需引起警惕的是行政處罰法功能的錯(cuò)位。行政處罰法在行政處罰規(guī)范體系中居于總則性規(guī)范的地位，其應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的是統(tǒng)轄規(guī)范體系的作用。統(tǒng)轄規(guī)范體系的作用，意味著行政處罰法與單行規(guī)范的關(guān)系并不適用“新法優(yōu)于舊法”“特別法優(yōu)于一般法”的一般規(guī)則，行政處罰法應(yīng)當(dāng)處于優(yōu)先適用的地位，除非條文中已經(jīng)給出明確的“但書”排除規(guī)定。(40)參見蔡秀卿：《基本法之意義與課題》，載《當(dāng)代公法新論(翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集)》(中)，臺(tái)北元照出版公司2002年版，第246頁(yè)。優(yōu)先適用的地位決定了行政處罰法不宜事無(wú)巨細(xì)地予以規(guī)定，而只能做“提取公因式”的規(guī)定。(41)參見[德]庫(kù)勒爾：《〈德國(guó)民法典〉的過(guò)去與現(xiàn)在》，孫憲忠譯，載孫憲忠編譯：《德語(yǔ)民法學(xué)精讀譯文集》，北京大學(xué)出版社2019年版。因此，在行政處罰的設(shè)定方面，行政處罰法規(guī)定行政處罰設(shè)定權(quán)的分配體系，而不應(yīng)設(shè)定具體領(lǐng)域的行政處罰；在行政處罰的實(shí)施方面，行政處罰法規(guī)定實(shí)施行政處罰的程序性內(nèi)容，而不應(yīng)作為實(shí)施行政處罰的直接依據(jù)。正如學(xué)界所呼吁的那樣，行政處罰法應(yīng)當(dāng)是“實(shí)體規(guī)則的綱領(lǐng)性文件和程序規(guī)則的直接依據(jù)”。(42)參見前引⑧，曹鎏文。如果將本應(yīng)由單行規(guī)范承擔(dān)的任務(wù)放在行政處罰法中予以解決，將嚴(yán)重削弱行政處罰法的宏觀調(diào)控功能，弱化行政處罰法的總則性規(guī)范地位，使得本應(yīng)“運(yùn)籌帷幄”的指揮官只能充當(dāng)“馬前卒”，同時(shí)也將導(dǎo)致單行規(guī)范的立法權(quán)大大受限，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中面對(duì)規(guī)范抵觸的情形也將大大增加。

四、 癥結(jié)所在：沒(méi)收違法所得的雙重屬性及內(nèi)在張力

早在征求意見階段，即有觀點(diǎn)認(rèn)為不宜在行政處罰法中統(tǒng)一設(shè)定沒(méi)收違法所得，但這一意見并未被立法者所吸收。(43)參見《浙江大學(xué)公法與比較法研究所關(guān)于〈行政處罰法(修訂草案)〉的修改意見》，載“搜狐網(wǎng)”，https://www.sohu.com/a/413272495_735527，最后訪問(wèn)日期：2021年11月24日。可見，沒(méi)收違法所得設(shè)定權(quán)的收回并非一時(shí)沖動(dòng)，而是經(jīng)過(guò)深思熟慮后的決定。站在立法者的位置上，最難割舍這一規(guī)定的原因可能涉及沒(méi)收違法所得的雙重屬性。

(一) 沒(méi)收違法所得的雙重屬性之爭(zhēng)

沒(méi)收違法所得的屬性問(wèn)題，是困擾我國(guó)行政法學(xué)界20余年的難題。從1996年行政處罰法制定到此次行政處罰法修改，相關(guān)討論未曾停歇。學(xué)界的觀點(diǎn)可以被劃分為針鋒相對(duì)的兩種：一種支持沒(méi)收違法所得屬于行政處罰，一種則反對(duì)沒(méi)收違法所得屬于行政處罰。支持者認(rèn)為，“違法所得”也是“所得”，這種財(cái)產(chǎn)利益在未被沒(méi)收之前，實(shí)際處于違法行為人的控制和支配之下，沒(méi)收這種利益，即使它是違法取得的，也同樣會(huì)對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生懲戒的心理和精神效果，具有行政處罰的懲戒性特點(diǎn)。(44)參見馮軍：《行政處罰法新論》，中國(guó)檢察出版社2003年版，第120頁(yè)；馬懷德：《〈行政處罰法〉修改中的幾個(gè)爭(zhēng)議問(wèn)題》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第4期；晏山嶸：《行政處罰實(shí)務(wù)與判例釋解》，法律出版社2019年版，第103頁(yè)。反對(duì)者則指出，沒(méi)收的違法所得并不是違法行為人的合法財(cái)產(chǎn)，沒(méi)收的本質(zhì)是追繳，而非違法行為人因?qū)嵤┻`法行為而付出的代價(jià)，因而不具有懲戒性，客觀上難以達(dá)到行政處罰的目的。(45)參見應(yīng)松年編：《行政法學(xué)新論》，中國(guó)方正出版社2004年版，第261-262頁(yè)；章劍生：《現(xiàn)代行政法基本理論》，法律出版社2014年版，第360-361頁(yè)；余凌云：《行政法講義》，清華大學(xué)出版社2019年版，第336頁(yè)；王青斌：《行政法中的沒(méi)收違法所得》，載《法學(xué)評(píng)論》2019年第6期。雙方爭(zhēng)論的核心在于沒(méi)收違法所得是否具備行政處罰所特有的懲戒性，換言之，即有沒(méi)有增加新的不利負(fù)擔(dān)。這與對(duì)違法所得的理解相關(guān)，關(guān)于違法所得，學(xué)理上主要有“營(yíng)收說(shuō)”和“利潤(rùn)說(shuō)”兩種觀點(diǎn)。支持沒(méi)收違法所得屬于行政處罰的學(xué)者多采“營(yíng)收說(shuō)”，因?yàn)閷⒑戏ǖ某杀疽矝](méi)收了，自然便增加了新的不利負(fù)擔(dān)；反對(duì)者則多采“利潤(rùn)說(shuō)”，因?yàn)闆](méi)收的都是不具有合法性的利潤(rùn)，便沒(méi)有增加不利負(fù)擔(dān)。然而，在實(shí)踐中各領(lǐng)域立法對(duì)違法所得的界定要紛繁復(fù)雜得多，無(wú)論是“營(yíng)收說(shuō)”還是“利潤(rùn)說(shuō)”都很難涵蓋所有的沒(méi)收違法所得情形。(46)參見葉平、陳昌雄：《行政處罰中的違法所得研究》，載《中國(guó)法學(xué)》2006年第1期。因此，學(xué)界的爭(zhēng)論雖綿延多年，卻依然難分勝負(fù)。

不管是否承認(rèn)沒(méi)收違法所得的懲罰性，其具有恢復(fù)性毋庸置疑，即沒(méi)收違法所得的目標(biāo)在于剝奪違法行為人的不法利益，以恢復(fù)違法前的狀態(tài)。如果否認(rèn)恢復(fù)性，那么沒(méi)收違法所得與罰款在本質(zhì)上將毫無(wú)區(qū)別，行政處罰法完全不必設(shè)置兩種功能全然相同的處罰種類，因此，恢復(fù)性應(yīng)當(dāng)是沒(méi)收違法所得的本質(zhì)屬性。而是否具有懲罰性則要看對(duì)“違法所得”的界定，若將違法所得的范圍等同于不法利益，那么懲戒性是極輕的，甚至沒(méi)有；若將違法所得的范圍擴(kuò)張到不法利益之外，那么便具備懲戒性，考慮到行政實(shí)踐的復(fù)雜性，也不能一律排除沒(méi)收違法所得的懲戒性?；诖朔治觯瑳](méi)收違法所得兼具恢復(fù)性與懲戒性的雙重屬性，承載著不法利益的剝奪與違法行為的懲戒的雙重功能。

(二) 行政處罰法修改的折中之道

作為理論概念，沒(méi)收違法所得的雙重屬性是可以證成的，但作為被寫入行政處罰法的規(guī)范概念，沒(méi)收違法所得能否兼顧兩者是存在疑問(wèn)的。在德國(guó)法上，學(xué)界對(duì)《違反秩序罰法》第29a條所規(guī)定的違法行為所獲得不當(dāng)利益追繳的行為屬性也多有爭(zhēng)論，有的認(rèn)為是處罰的一種，目的在于懲戒違法行為；有的則認(rèn)為是保全或賠償修復(fù)行為，目的在于剝奪行為人因違法行為而產(chǎn)生的利益。但是，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院的裁判厘清了理論爭(zhēng)論，對(duì)這一規(guī)范概念予以了明確定性，即“并非一種處罰或類似處罰之性質(zhì)，而毋寧是以向?qū)?lái)除去違法狀態(tài)之目的，具有類似不當(dāng)?shù)美颠€性質(zhì)之特殊的措施”。(47)BVwefG NJW 29/2004, S.2074.轉(zhuǎn)引自蔡震榮等：《行政罰法逐條釋義》，臺(tái)北新學(xué)林出版股份有限公司2019年版，第320頁(yè)。

在我國(guó)，1996年制定的行政處罰法明確將沒(méi)收違法所得列為行政處罰的種類之一，強(qiáng)調(diào)了其懲戒性的屬性，但由于作為行政處罰的沒(méi)收違法所得受到行政處罰設(shè)定權(quán)分配體系的嚴(yán)格限制，造成了“違法所得該沒(méi)收而未沒(méi)收”的實(shí)踐困境，無(wú)法確保沒(méi)收違法所得的恢復(fù)性屬性。于是，此次行政處罰法修改，立法法采取了一條折中之道，希望兼顧沒(méi)收違法所得的雙重屬性：一方面強(qiáng)調(diào)沒(méi)收違法所得的目的是“將當(dāng)事人因從事違法行為而獲得金錢收入強(qiáng)制無(wú)償收歸國(guó)有”；另一方面表示“沒(méi)收違法所得涉及當(dāng)事人較大的財(cái)產(chǎn)利益，懲戒作用較為顯著”。(48)參見前引，許安標(biāo)主編書，第50頁(yè)。這樣的思路在條文中得到了貫徹，修改后的行政處罰法第9條保留了將沒(méi)收違法所得作為行政處罰的種類之一的規(guī)定，與此同時(shí)，修改后的行政處罰法第28條將沒(méi)收違法所得與責(zé)令改正并列作為行政處罰實(shí)施中應(yīng)當(dāng)普遍采取的糾正措施予以規(guī)定。同時(shí)，為了確保沒(méi)收違法所得在恢復(fù)性與懲戒性雙重屬性之間靈活切換，修改后的行政處罰法第28條第2款在對(duì)違法所得作出“實(shí)施違法行為所取得的款項(xiàng)”的原則性規(guī)定后，還通過(guò)但書，為“法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章”留有調(diào)整違法所得范圍的空間。這樣的努力使得“沒(méi)收違法所得”這一規(guī)范概念在行政處罰法之中擁有了截然不同的雙重身份：既是行政處罰的一種，又是不法利益剝奪的手段。

然而，這種渴望兼顧沒(méi)收違法所得雙重屬性的折中之道，卻難以實(shí)現(xiàn)兩全其美的理想效果，雙重屬性的內(nèi)在張力導(dǎo)致了修改后的行政處罰法條文之間的緊張與沖突。本文所論述的沒(méi)收違法所得設(shè)定權(quán)的分配與收回即是其集中體現(xiàn)：一方面，作為行政處罰的沒(méi)收違法所得必須受到行政處罰法所確立的行政處罰設(shè)定權(quán)分配體系的約束，應(yīng)當(dāng)將設(shè)定權(quán)分配給單行規(guī)范；另一方面，作為不法利益剝奪手段的沒(méi)收違法所得屬于所有領(lǐng)域行政處罰的共通措施，不應(yīng)由單行規(guī)范分別規(guī)定，而應(yīng)由作為總則性規(guī)范的行政處罰法統(tǒng)一規(guī)定。這樣的緊張與沖突也存在于其他的規(guī)定之中，比如作為行政處罰的沒(méi)收違法所得自應(yīng)受到修改后的行政處罰法第33條第2款的約束，即對(duì)于有證據(jù)足以證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的不予行政處罰，但作為不法利益剝奪手段的沒(méi)收違法所得顯然無(wú)須考慮行為人的主觀方面，一旦存在違法所得即應(yīng)予以沒(méi)收。折中之道雖填補(bǔ)了修改之前的行政處罰法的制度漏洞，但由此導(dǎo)致的條文齟齬卻將長(zhǎng)期存在下去，成為行政實(shí)踐中的潛在難題。

(三) 沒(méi)收違法所得必須是行政處罰嗎

無(wú)論是參照比較法上沒(méi)收違法所得的立法例，參照我國(guó)刑法第64條的規(guī)定，(49)我國(guó)刑法第64條將與沒(méi)收違法所得類似的“追繳”作為一般措施予以規(guī)定，而未將其作為刑罰的一種。參見張明楷：《論刑法中的沒(méi)收》，載《法學(xué)家》2012年第3期。還是基于對(duì)1996年行政處罰法實(shí)施以后沒(méi)收違法所得難以被普遍適用的反思，立法者都應(yīng)當(dāng)以恢復(fù)性為核心重新構(gòu)造和規(guī)定沒(méi)收違法所得。在行政處罰法修改過(guò)程中，有學(xué)者專門撰文疾呼：“如果將這些行為(沒(méi)收違法所得)統(tǒng)一認(rèn)定為行政處罰，則顯然是一種簡(jiǎn)單化的處理方式，不僅客觀上會(huì)擴(kuò)大行政處罰的適用范圍，也會(huì)對(duì)依法行政帶來(lái)困擾，甚至對(duì)公共利益造成不必要的損害。”(50)前引，王青斌文。筆者以為，立法者顯然也曾考慮過(guò)取消沒(méi)收違法所得的懲罰性屬性，不再將其作為行政處罰的種類之一，最終讓立法者望而卻步的原因可能有兩點(diǎn)。① 法律對(duì)行政處罰所設(shè)定的程序要求更高，更有利于保護(hù)行政相對(duì)人。正如學(xué)者所指出的那樣，“《行政處罰法》對(duì)做出沒(méi)收非法財(cái)物處罰決定應(yīng)當(dāng)遵循的程序進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，因而沒(méi)收決定的實(shí)施往往比較嚴(yán)謹(jǐn)”。(51)張弘、尚芹：《〈治安管理處罰法〉變處罰為強(qiáng)制的反思——以沒(méi)收變收繳為分析視角》，載《法治論叢》2010年第4期。行政處罰法作為我國(guó)第一部行政實(shí)體領(lǐng)域的立法，其對(duì)行政行為的程序提出了更為全面嚴(yán)密的要求，沒(méi)收違法所得所涉及的標(biāo)的可能非常巨大，用行政處罰的程序去要求它，有利于行政相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)。最高人民法院指導(dǎo)案例6號(hào)“黃澤富、何伯瓊、何熠訴四川省成都市金堂工商行政管理局行政處罰案”將聽證程序運(yùn)用于沒(méi)收較大數(shù)額財(cái)產(chǎn)的前提即沒(méi)收違法所得屬于行政處罰。② 在實(shí)踐中違法所得的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)多樣，很可能超出不法利益的范疇。關(guān)于違法所得的范圍，單行規(guī)范中的規(guī)定紛繁不一，有的規(guī)定以不法利益為界，否認(rèn)此種沒(méi)收違法所得的懲罰性并無(wú)問(wèn)題，但很多規(guī)定超出了不法利益的范疇，如《衛(wèi)生部關(guān)于對(duì)如何認(rèn)定食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)違法所得的批復(fù)》(衛(wèi)監(jiān)督發(fā)〔2004〕370號(hào))規(guī)定：“根據(jù)《食品衛(wèi)生法》及《食品衛(wèi)生行政處罰辦法》有關(guān)規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)違法所得一般包括成本和利潤(rùn)兩部分。如食品售出后尚未收到貨款，此款仍計(jì)入違法所得?！贝藭r(shí)若仍否認(rèn)沒(méi)收違法所得的懲罰性顯然就令人難以信服了。既然無(wú)法將所有沒(méi)收違法所得排除出行政處罰之列，將其作為行政處罰是較為穩(wěn)妥的做法。

在1996年行政處罰法的框架和背景下，這兩點(diǎn)理由是具有一定說(shuō)服力的，但隨著近年來(lái)依法行政的不斷推進(jìn)，特別是行政處罰法修改對(duì)“行政處罰”概念的明晰，放棄將沒(méi)收違法所得一刀切地視為行政處罰的做法，是具有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和規(guī)范支撐的。一方面，隨著我國(guó)程序性立法的推進(jìn)，行政程序的一般規(guī)定已較為成熟，無(wú)須再以行政處罰法去束縛沒(méi)收違法所得。自2008年《湖南省行政程序規(guī)定》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)地方性行政程序立法已有十余部，其對(duì)行政機(jī)關(guān)的各類行政行為作出了行政程序方面的一般規(guī)定，填補(bǔ)了行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法等三大行為法所遺漏的空間，確保各類行政行為嚴(yán)格遵守法定程序。(52)參見章劍生：《從地方到中央：我國(guó)行政程序立法的現(xiàn)實(shí)與未來(lái)》，載《行政法學(xué)研究》2017年第2期。同時(shí)，各領(lǐng)域的專門性行政程序規(guī)定也逐步出臺(tái)，如《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》《稅務(wù)稽查案件辦理程序規(guī)定》，嚴(yán)格規(guī)范該領(lǐng)域的各類行政行為。在可預(yù)期的未來(lái)，國(guó)家層面也將通過(guò)行政法總則或行政法典的形式，對(duì)行政機(jī)關(guān)的各類行為作出統(tǒng)一的程序性規(guī)定。(53)參見應(yīng)松年：《關(guān)于行政法總則的期望與構(gòu)想》，載《行政法學(xué)研究》2021年第1期。在這樣的背景下，即便沒(méi)收違法所得不再是行政處罰的一種，對(duì)其設(shè)置的程序性要求依然不會(huì)放寬，對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利保護(hù)依然不會(huì)落空。另一方面，行政處罰法第2條對(duì)“行政處罰”定義的明確確保了可以實(shí)質(zhì)性判斷沒(méi)收違法所得的屬性。修改后的行政處罰法新增了第2條的規(guī)定，明確了行政處罰的定義：“行政處罰是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為?！睆膶?shí)施主體、適用對(duì)象、具體內(nèi)容、法律性質(zhì)等四方面廓清了行政處罰的外延。(54)參見前引，許安標(biāo)主編書，第34頁(yè)。基于此，行政實(shí)踐中出現(xiàn)的行政行為只需對(duì)照這四方面即可判定是否屬于行政處罰，在此意義上，行政處罰法第9條對(duì)行政處罰種類的列舉毋寧是提供一種參照系，方便更快捷、準(zhǔn)確地判斷。“沒(méi)收違法所得是一種手段，可能用于剝奪不當(dāng)?shù)美部赡苡米餍姓幜P。”(55)王貴松：《論行政處罰的制裁性》，載《法商研究》2020年第6期。兼具雙重屬性的沒(méi)收違法所得不宜再進(jìn)行明文列舉，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體領(lǐng)域中對(duì)違法所得范圍認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置進(jìn)行實(shí)質(zhì)判斷，這既確保了具有懲罰性的沒(méi)收違法所得能受到行政處罰法的嚴(yán)格限制，又能確保不具有懲罰性的沒(méi)收違法所得能夠在行政處罰中作為糾正措施普遍得以運(yùn)用。

五、 結(jié) 語(yǔ)

“單個(gè)規(guī)范之間不是無(wú)組織、混亂地聯(lián)系在一起，而是在理想情況下，法秩序被思考成一個(gè)整體、一個(gè)價(jià)值判斷盡可能一致的體系和‘意義構(gòu)造’?！?56)[奧]克萊默：《法律方法論》，周萬(wàn)里譯，法律出版社2019年版，第55-56頁(yè)。一項(xiàng)新規(guī)定的加入應(yīng)當(dāng)考慮到法律體系的自洽，否則將導(dǎo)致法律適用的混亂。沒(méi)收違法所得設(shè)定權(quán)的收回即屬于“好心辦壞事”的典型，該規(guī)定的加入雖然化解了“違法所得該沒(méi)收而未沒(méi)收”的尷尬局面，卻導(dǎo)致了“總則性規(guī)范—單行規(guī)范”規(guī)范體系的崩塌以及行政處罰法內(nèi)部條文的齟齬，在行政實(shí)踐中也將給行政機(jī)關(guān)造成潛在的難題。或許，在下一次修法時(shí)機(jī)到來(lái)之際，立法者可以考慮對(duì)行政處罰法第9條與第28條第2款第1句所規(guī)定的“沒(méi)收違法所得”分別做限縮解釋作為可能的補(bǔ)救措施，將第9條中的“沒(méi)收違法所得”理解為具有懲戒性的沒(méi)收違法所得，將第28條第2款中的“沒(méi)收違法所得”理解為不具有懲戒性而僅具有恢復(fù)性的沒(méi)收違法所得，如此可以使得第9條中的“沒(méi)收違法所得”繼續(xù)受到行政處罰設(shè)定權(quán)分配體系的制約，第28條第2款中的“沒(méi)收違法所得”則作為實(shí)施行政處罰中普遍適用的糾正措施。