彭小霞

〔摘要〕我國土地流轉(zhuǎn)制度的功能發(fā)展變遷與其制度的逐漸完善是同步進(jìn)行的。當(dāng)前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的功能異變主要體現(xiàn)在農(nóng)民合法權(quán)益受損、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境遭到破壞、鄉(xiāng)村治理難度加大等方面。分析其原因，主要有農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律規(guī)范存在不足、土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理機(jī)制不健全以及土地流轉(zhuǎn)配套制度不完善。未來我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革的功能目標(biāo)，應(yīng)突出農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度保障農(nóng)民合法權(quán)益的功能、重視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)安全的功能以及發(fā)揮農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度推動(dòng)鄉(xiāng)村有效治理的功能。為此，應(yīng)從完善以保障農(nóng)民合法權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律規(guī)范體系、建立以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)安全為切入點(diǎn)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)制、健全以推動(dòng)鄉(xiāng)村有效治理為落腳點(diǎn)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)配套制度等方面探索符合我國未來發(fā)展需求的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。

〔關(guān)鍵詞〕農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，農(nóng)民合法權(quán)益，農(nóng)業(yè)生態(tài)安全，鄉(xiāng)村有效治理

〔中圖分類號(hào)〕F061.3 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2022）01-0120-09

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化的推進(jìn)，我國農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式以及對(duì)土地的經(jīng)營方式都隨之發(fā)生了巨大的改變，而土地作為一種資源和生產(chǎn)要素，迫切需要進(jìn)行合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)早在政策之前即有先例，許多農(nóng)村地區(qū)根據(jù)本地實(shí)際情況對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了形式多樣的實(shí)踐探索。2003年，《農(nóng)村土地承包法》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)制度在法律上正式確立。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建立，使傳統(tǒng)碎片化的經(jīng)營方式向集約化經(jīng)營模式升級(jí)換代，提高了農(nóng)地使用效率，為農(nóng)民收益帶來實(shí)質(zhì)性的提升。然而土地流轉(zhuǎn)制度在運(yùn)行中產(chǎn)生積極社會(huì)效果的同時(shí)，一些地方實(shí)施的不科學(xué)不規(guī)范也帶來了功能的異變，不僅消解了土地流轉(zhuǎn)制度的預(yù)期社會(huì)效果，還阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的改革和發(fā)展進(jìn)程，更不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)階段關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的研究在不斷深入，但學(xué)者們的研究主要聚焦于土地流轉(zhuǎn)制度立法存在的問題及其完善對(duì)策方面，而對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的功能異變問題則缺乏相應(yīng)的關(guān)注。因此，深入審視土地流轉(zhuǎn)制度的功能，闡述其在實(shí)踐中發(fā)生的功能異變表現(xiàn)及其成因，在此基礎(chǔ)上分析未來我國對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革的功能目標(biāo)及其改革路徑，有著重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

一、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的功能發(fā)展變遷

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的發(fā)展經(jīng)歷了土地流轉(zhuǎn)制度的禁止階段（1978—1987年）、土地流轉(zhuǎn)制度的逐步確立階段（1988—2002年）、土地流轉(zhuǎn)制度的逐漸完善階段（2003年至今）。從其發(fā)展歷程來看，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的設(shè)立過程是循序漸進(jìn)的，總體趨勢(shì)是從絕對(duì)禁止逐步向完全允許轉(zhuǎn)變，經(jīng)歷了突破、磨合、轉(zhuǎn)型、發(fā)展的變革過程。從實(shí)踐過程來看，我國土地流轉(zhuǎn)制度是隨著其功能的逐步外顯而不斷推動(dòng)和完善的。換言之，土地流轉(zhuǎn)制度的功能發(fā)展變遷與其制度的逐漸完善是同步進(jìn)行的〔1〕。從制度變遷的動(dòng)力來看，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的發(fā)展是國家發(fā)展戰(zhàn)略在土地領(lǐng)域的“映射”，不同時(shí)期的土地流轉(zhuǎn)制度體現(xiàn)了顯著的服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略的功能，更確切地說是以農(nóng)村社會(huì)發(fā)展內(nèi)在需要為主要?jiǎng)右蛲苿?dòng)的制度變革。具體而言，1978—1987年之間，我國將重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整為經(jīng)濟(jì)高速度增長戰(zhàn)略，由于這一時(shí)期政府可以通過農(nóng)村土地征收滿足城市建設(shè)的需要，而家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的推動(dòng)作用不斷顯現(xiàn)，這在很大程度上實(shí)現(xiàn)了土地制度服務(wù)于經(jīng)濟(jì)高增長的功能，所以這一時(shí)期國家對(duì)土地流轉(zhuǎn)的政策總體上是禁止的，土地流轉(zhuǎn)制度的功能未能很充分體現(xiàn)出來。然而，這一階段土地制度的實(shí)施伴隨著土地征收制度的推進(jìn)所帶來的種種弊端、農(nóng)地分散經(jīng)營帶來的勞動(dòng)生產(chǎn)率低下、農(nóng)地承包與農(nóng)民工的權(quán)利保障之間的矛盾加劇等問題?；诖耍瑥?988年開始，土地流轉(zhuǎn)制度在我國農(nóng)村通過法律和政策共同推動(dòng)的方式逐步確立起來。這一時(shí)期，土地流轉(zhuǎn)制度的實(shí)施，不僅提升了農(nóng)業(yè)整體效益，而且使農(nóng)民成為自由勞動(dòng)者，其收入顯著提高，土地流轉(zhuǎn)制度促進(jìn)農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)增效的功能逐步顯現(xiàn)。黨的十八大以來，我國逐步將“快”字當(dāng)頭的經(jīng)濟(jì)高速增長戰(zhàn)略調(diào)整為“好”字當(dāng)頭的經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略。隨后，黨的十九大進(jìn)一步提出消除城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距成為解決我國“不平衡、不充分”發(fā)展問題的關(guān)鍵。這種發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整內(nèi)在地要求農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行進(jìn)一步的改革，土地流轉(zhuǎn)方式的多元化、耕地和宅基地的“三權(quán)分置”、集體建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)等就是在這種戰(zhàn)略調(diào)整中形成的。在這一階段土地流轉(zhuǎn)制度的調(diào)整中，土地流轉(zhuǎn)制度的功能發(fā)生了轉(zhuǎn)換，從著眼于農(nóng)民和農(nóng)業(yè)開始更為關(guān)注農(nóng)村社會(huì)，其功能更多地體現(xiàn)在推動(dòng)我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略層面?？傊覈r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的發(fā)展以不斷實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深度融合為目標(biāo)指引，以不斷適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的需要為總體方向。從根本上說，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的發(fā)展體現(xiàn)了其改革的功能是服務(wù)于“三農(nóng)”問題的有效解決。

二、當(dāng)前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度出現(xiàn)的功能異變及其成因

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度作為促進(jìn)農(nóng)民增收、提高農(nóng)村土地資源利用效率以及促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效制度安排，已為我國農(nóng)村在不同歷史時(shí)期的土地流轉(zhuǎn)制度改革的實(shí)踐所證明。然而，不可否認(rèn)，一些地方的土地流轉(zhuǎn)背離制度設(shè)計(jì)的初衷，不但無法發(fā)揮該制度應(yīng)有的功能，甚至可能帶來一些負(fù)面影響。

（一）一些地方土地流轉(zhuǎn)制度的功能異變表現(xiàn)

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度從作用于農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的角度，其功能異變主要體現(xiàn)在農(nóng)民合法權(quán)益受損、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境遭到破壞、鄉(xiāng)村治理難度加大這三個(gè)層面。

1.流轉(zhuǎn)過程不規(guī)范，農(nóng)民合法權(quán)益受損。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的核心要義在于農(nóng)民擁有土地承包權(quán)，將經(jīng)營權(quán)分置出去給更有效率的經(jīng)營者，實(shí)現(xiàn)效益最大化。提高農(nóng)民收入，保障農(nóng)民合法權(quán)益既是該制度設(shè)計(jì)的初衷，也是該制度運(yùn)行所要實(shí)現(xiàn)的根本目標(biāo)。然而，一些地方農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度在實(shí)施中使農(nóng)民的合法權(quán)益頻頻受損，主要體現(xiàn)為：

首先，土地流轉(zhuǎn)租金偏低，農(nóng)民收益權(quán)受損。由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度對(duì)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格沒有明確規(guī)定，實(shí)踐中大多是以當(dāng)時(shí)的土地產(chǎn)出效益為標(biāo)準(zhǔn)確立固定的農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格一旦確立之后基本不再調(diào)整，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益沒有隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷提高，農(nóng)民的長遠(yuǎn)收益會(huì)減損〔2〕。同時(shí)，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營面臨著制度、技術(shù)和市場(chǎng)等多重風(fēng)險(xiǎn)，土地經(jīng)營者在經(jīng)營狀況較差時(shí)，會(huì)出現(xiàn)拖欠農(nóng)戶租金的情形，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益無法保證。

其次，土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的自主權(quán)、參與權(quán)受侵犯。由于缺乏對(duì)村集體在土地流轉(zhuǎn)中的違法違規(guī)行為的制度約束，一些基層干部在未征得農(nóng)民同意的前提下強(qiáng)制流轉(zhuǎn)土地;還有部分村干部為謀取私利與承租者惡意串通，虛假招標(biāo)或在投標(biāo)中隱瞞重要信息，暗箱操作，村民對(duì)土地流入方的經(jīng)營情況、土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格和補(bǔ)償金額、土地流轉(zhuǎn)用途等方面都面臨信息不對(duì)稱的問題。農(nóng)民無法參與到土地流轉(zhuǎn)的決策過程中，其參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)難以有效行使，導(dǎo)致農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的意愿較低，土地流轉(zhuǎn)中的維權(quán)抗?fàn)幮袨閷覍野l(fā)生。

再次，土地流轉(zhuǎn)后部分農(nóng)民陷入生存危機(jī)。土地對(duì)于農(nóng)民而言是安身立命的根本，經(jīng)營農(nóng)業(yè)的收入保障農(nóng)民生存權(quán)，也為失業(yè)的農(nóng)民工提供就業(yè)保障。農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，以務(wù)農(nóng)為生的農(nóng)民事實(shí)上是一種隱性失業(yè)狀態(tài)，尤其是當(dāng)前農(nóng)民的失業(yè)救濟(jì)體系不完善，對(duì)文化素質(zhì)不高、生存技能欠缺的農(nóng)戶而言，土地流轉(zhuǎn)后他們很難獲得再次就業(yè)的機(jī)會(huì)，土地流轉(zhuǎn)會(huì)使其面臨失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。從實(shí)踐來看，土地流轉(zhuǎn)的時(shí)間周期一般較長，農(nóng)戶在較長時(shí)期無法耕種土地，而進(jìn)城農(nóng)民工一般工資水平較低、就業(yè)穩(wěn)定性較差、維權(quán)渠道不暢，這就造成了農(nóng)戶往往陷入回村無地可種、進(jìn)城又難以立足的尷尬境地，從而出現(xiàn)生存危機(jī)。

土地流轉(zhuǎn)制度實(shí)施中出現(xiàn)的一些損害農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象，不僅偏離了該制度制定的初衷，也帶來了消極的社會(huì)影響。據(jù)調(diào)查顯示，目前農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)維權(quán)事件占農(nóng)村群體性維權(quán)事件總量的65%以上〔3〕，不利于農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。

2.農(nóng)地“非農(nóng)化”“非糧化”苗頭顯現(xiàn)，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境遭到破壞。毋庸置疑，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的實(shí)施有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。然而，必須看到，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在提高經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，也對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境帶來了負(fù)面影響。

一方面，在土地流轉(zhuǎn)制度的推動(dòng)與引導(dǎo)下，農(nóng)村土地向具有現(xiàn)代化經(jīng)營管理能力的新型經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)的比重不斷增加。不可否認(rèn)，在土地的各種用途中，用于工商業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)用途所能帶來的收益，因而土地經(jīng)營者更愿意將流轉(zhuǎn)來的土地用于非農(nóng)業(yè)用途中，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的“非農(nóng)化”問題便越來越突出。從實(shí)踐來看，許多農(nóng)業(yè)企業(yè)在流轉(zhuǎn)農(nóng)民的土地后，為了在短期內(nèi)獲得更高的利潤，在農(nóng)業(yè)園區(qū)違規(guī)占用耕地建設(shè)商品住宅或直接在耕地上違法建設(shè)非農(nóng)設(shè)施，這些違規(guī)使用土地的行為改變了農(nóng)地的土壤結(jié)構(gòu)，破壞了流轉(zhuǎn)土地的生態(tài)環(huán)境。在流轉(zhuǎn)合同到期后，這些被嚴(yán)重非農(nóng)化利用的農(nóng)地難以再恢復(fù)到農(nóng)業(yè)用途。更為嚴(yán)重的是，由于生態(tài)系統(tǒng)的整體性屬性，土地的非農(nóng)化還會(huì)帶來一系列的連鎖反應(yīng)，不僅會(huì)改變流轉(zhuǎn)土地的周邊生態(tài)環(huán)境，也會(huì)使農(nóng)民對(duì)相鄰?fù)恋匦纬缮殿A(yù)期，從而粗放經(jīng)營或拋荒土地〔4〕。換句話說，土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)地“非農(nóng)化”對(duì)整體農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境帶來不利影響。

另一方面，為提高農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的效益，土地經(jīng)營者通常改變傳統(tǒng)分散經(jīng)營的多樣化種植，取而代之的是實(shí)行單一作物連片大面積種植，而且原來的糧食作物也被能在短期內(nèi)產(chǎn)生更高經(jīng)濟(jì)效益的經(jīng)濟(jì)作物所替換。據(jù)調(diào)查顯示，在河南、山東、河北、安徽四大糧食主產(chǎn)區(qū)的土地流轉(zhuǎn)“非糧化率”超過60%〔5〕，農(nóng)地“非糧化”不僅會(huì)造成我國的糧食危機(jī)，也會(huì)使農(nóng)業(yè)生物多樣性發(fā)展受到威脅。與此同時(shí)，在農(nóng)地的“非糧化”過程中，為提高單位面積產(chǎn)量，土地經(jīng)營者更傾向于選擇工業(yè)化、化學(xué)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。而大量的化肥、農(nóng)藥不僅破壞土壤有機(jī)質(zhì)，一些有害物質(zhì)還通過土壤表層、地表徑流流入水資源中，造成水污染;同時(shí)大面積的機(jī)器化耕種，還造成土壤板結(jié)，不利于農(nóng)作物的生長?？傊?，土地的過度利用，不符合耕地輪作休耕的內(nèi)在要求，容易導(dǎo)致地力衰退，最終影響農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境安全〔6〕。

3.鄉(xiāng)村內(nèi)部利益分化加劇，鄉(xiāng)村治理難度加大。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)上是圍繞著地權(quán)以及與之相關(guān)的資源在不同農(nóng)村階層之間的再分配過程，在此過程中，農(nóng)村各階層由于不同的利益需求必然會(huì)存在各種利益沖突。從這一角度分析，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度是保證土地利益在農(nóng)村各階層的公平分配所設(shè)置的規(guī)則體系〔7〕。因而，土地流轉(zhuǎn)制度的運(yùn)行，會(huì)調(diào)整農(nóng)村的利益關(guān)系格局，進(jìn)而對(duì)農(nóng)村基層治理產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。一方面，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的實(shí)施，催生了鄉(xiāng)村土地利益的分化。隨著土地的規(guī)模化經(jīng)營，一批有著經(jīng)營能力和種植技術(shù)的新土地精英開始崛起，新土地精英借助于外來資本，在利益的驅(qū)動(dòng)下，有著進(jìn)一步擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的需求，而村集體為發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，會(huì)盡力滿足新土地精英和外來投資者的要求。無論是在土地增值收益的分配還是鄉(xiāng)村政治權(quán)力的分享中，作為土地流出方的村民與新土地精英、土地經(jīng)營企業(yè)、基層政治精英而言都處于弱勢(shì)地位，土地流轉(zhuǎn)制度的實(shí)施促使農(nóng)村社會(huì)階層分化。此外，在土地流轉(zhuǎn)中，不僅隨著土地占有面積的差異，農(nóng)戶收益差距在擴(kuò)大;而且由于耕地、林地、荒地等不同的土地利用狀態(tài)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有梯度差，一些談判能力強(qiáng)、頭腦靈活的村民會(huì)通過改變土地的利用狀態(tài)來提高與土地流入方談判的籌碼，從而獲得更高的土地補(bǔ)償費(fèi)用，這種土地利益的分配差異造成同一區(qū)域村民土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償費(fèi)用差別較大，加劇了村民的不公平感。總之，土地流轉(zhuǎn)不僅在農(nóng)村社會(huì)產(chǎn)生了新型土地精英、新型職業(yè)農(nóng)民等新的利益群體，也使作為土地流出方的原著村民的利益進(jìn)一步分化，由此在農(nóng)村社會(huì)形成土地強(qiáng)支配能力階層和弱支配能力階層。這兩大階層內(nèi)不同的利益主體有著更為復(fù)雜的利益訴求和利益紛爭，對(duì)鄉(xiāng)村治理的方式、手段和理念等提出了新的挑戰(zhàn)。另一方面，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的實(shí)施，在推動(dòng)土地規(guī)?；?jīng)營的同時(shí)，釋放了更多的農(nóng)村自由勞動(dòng)力，大量的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，造成農(nóng)村的空心化。受制于落戶城市的艱難，我國農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移僅僅是勞動(dòng)年齡人口的遷移，年老和年少的非勞動(dòng)人口留在農(nóng)村，而精壯勞動(dòng)力也只是進(jìn)入城市階段性就業(yè)。一旦這些精壯勞動(dòng)力出現(xiàn)身體機(jī)能衰老、缺乏在城市就業(yè)的競(jìng)爭力時(shí)，他們?nèi)匀环祷剞r(nóng)村，而留在農(nóng)村的人口呈現(xiàn)無勞動(dòng)能力人口比例過大的特征。依靠這些年邁體弱的無勞動(dòng)能力人口從事土地經(jīng)營，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的蕭條程度可想而知。農(nóng)村嚴(yán)重的空心化現(xiàn)象給鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化帶來了相當(dāng)?shù)碾y度。

（二）我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度功能異變的成因

1.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律規(guī)范存在不足。近年來，國家為了規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出臺(tái)了大量的法律法規(guī)和政策性文件，但總體來看，有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的立法在農(nóng)民權(quán)益保護(hù)方面還是存在諸多不足，體現(xiàn)在：

一方面，在土地流轉(zhuǎn)的立法形式方面，關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的專門性法律缺位。迄今為止，我國沒有制定出臺(tái)一部專門的《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》，有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范大多以某一章節(jié)或某些條款的形式散見于《土地管理法》《物權(quán)法》《土地承包法》以及大量的規(guī)范性文件。上述有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范體系中規(guī)范性文件和相關(guān)政策規(guī)定較多，使得土地流轉(zhuǎn)的立法層次較低，從而影響土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性實(shí)施;而且有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范在效力上存在參差不齊的問題，造成在農(nóng)民權(quán)益保障上不同法律規(guī)范之間不銜接，甚至存在矛盾，土地流轉(zhuǎn)的立法體系不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中有關(guān)農(nóng)民的權(quán)益保障缺乏明確的法律依據(jù)〔8〕。

另一方面，在土地流轉(zhuǎn)的立法內(nèi)容方面，現(xiàn)行法律規(guī)范對(duì)土地流轉(zhuǎn)中有關(guān)農(nóng)民權(quán)益保障的重要事項(xiàng)上的規(guī)定不清晰。一是缺乏對(duì)土地流轉(zhuǎn)的程序、流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利與義務(wù)、流轉(zhuǎn)糾紛的處理等事項(xiàng)的明確規(guī)定，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)合同的規(guī)范性差、土地流轉(zhuǎn)過程中較為隨意，農(nóng)民權(quán)利受到侵害的可能性較大;二是對(duì)農(nóng)民集體的界定模糊，我國憲法規(guī)定農(nóng)村土地屬于集體所有，但相關(guān)法律對(duì)于“集體”的具體形式未作出統(tǒng)一而權(quán)威的解釋，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體界定不清晰導(dǎo)致本來應(yīng)由農(nóng)民集體所行使的農(nóng)地處置權(quán)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來行使，為某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不顧農(nóng)民的意愿強(qiáng)制推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，以及為謀取不正當(dāng)利益而強(qiáng)行干預(yù)土地流轉(zhuǎn)過程提供了機(jī)會(huì)，而農(nóng)村集體土地所有權(quán)被虛置還導(dǎo)致土地收益分配主體模糊，造成農(nóng)民的農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益流失;三是缺乏對(duì)流入方經(jīng)營能力評(píng)估的規(guī)定，現(xiàn)行法律沒有為經(jīng)營者進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)設(shè)立農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力評(píng)估與證明的前置性的限制條件，這無疑會(huì)增加農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的風(fēng)險(xiǎn)，一旦流入方在土地的規(guī)?；?jīng)營中失敗，必然給農(nóng)民帶來經(jīng)濟(jì)損失;四是缺乏土地流轉(zhuǎn)收入增長的動(dòng)態(tài)調(diào)整方面的規(guī)定，無法保障農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)長遠(yuǎn)收益。

2.土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理機(jī)制不健全。我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境被破壞，主要源于現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理機(jī)制不健全，難以有效防范土地流轉(zhuǎn)中的環(huán)境問題。

首先，在監(jiān)督管理的理念上，土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律未確立“綠色發(fā)展”的理念?！掇r(nóng)村土地承包法》在立法目標(biāo)上的表述是“促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)和諧”，立法目標(biāo)上缺乏保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的規(guī)定，在制度上也就缺少對(duì)土地流轉(zhuǎn)中環(huán)境問題監(jiān)管的設(shè)定〔9〕;《土地管理法》雖然確立了切實(shí)保護(hù)耕地的立法目標(biāo)，并通過土地用途管制、土地利用總體規(guī)劃等制度對(duì)土地利用的環(huán)境問題進(jìn)行規(guī)制，但在涉及土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定時(shí)，僅規(guī)定了土地流轉(zhuǎn)的主體、方式、期限和保障措施等，未提及其中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，相應(yīng)地導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)中的環(huán)境監(jiān)管缺失。此外，《物權(quán)法》關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定較為概括、缺乏可操作性，有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)容、程序、立法目標(biāo)不明確，也不涉及土地流轉(zhuǎn)中的環(huán)境監(jiān)管規(guī)定。

其次，在監(jiān)督管理的主體上，土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督部門眾多，降低了管理效率。從土地政策看，有關(guān)法律文件雖然規(guī)定了各級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門與相關(guān)部門共同對(duì)土地資源利用進(jìn)行監(jiān)管，但主管部門一多就容易出現(xiàn)“均管、均不愿管”的傾向，產(chǎn)生管控主體不明確的問題。在監(jiān)管的過程中，各管理機(jī)構(gòu)還會(huì)為維護(hù)部門利益各自為政，出現(xiàn)政出多門、推諉扯皮的問題，既背離農(nóng)地生態(tài)保護(hù)整體性要求，更易形成公權(quán)力被部門分割、部門權(quán)力被利益支配的亂象。由于缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)中環(huán)境問題的監(jiān)管極易出現(xiàn)效率低下的結(jié)果，不僅無法預(yù)防土地流轉(zhuǎn)中的環(huán)境問題，也難以對(duì)土地流轉(zhuǎn)中破壞環(huán)境的行為形成有效震懾作用。

再次，在監(jiān)督管理的內(nèi)容上，一些地方政府為了拉動(dòng)地方GDP的增長，盲目追求土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)效益，這使得基層政府為吸引工商資本參與土地流轉(zhuǎn)出臺(tái)了多種優(yōu)惠政策，但對(duì)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營主體的資格審查不嚴(yán)，一般只對(duì)土地流轉(zhuǎn)主體的合法性資格進(jìn)行規(guī)定，而對(duì)市場(chǎng)主體的清潔生產(chǎn)能力、環(huán)境保護(hù)義務(wù)的履行能力、生態(tài)修復(fù)能力等缺乏實(shí)質(zhì)性限制，甚至有些地方政府與土地規(guī)模經(jīng)營主體在土地流轉(zhuǎn)中結(jié)成了利益共同體，地方政府對(duì)土地規(guī)模經(jīng)營主體的準(zhǔn)入審查就流于形式。

3.土地流轉(zhuǎn)配套制度不完善。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涉及的內(nèi)容多且復(fù)雜，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)背景下的鄉(xiāng)村社會(huì)有效治理，還需要相關(guān)配套制度的改革完善。當(dāng)下我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)配套制度不完善，主要體現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)的利益協(xié)調(diào)制度缺失、農(nóng)村社會(huì)保障制度不健全、戶籍制度亟待改革調(diào)整等方面。

首先，土地流轉(zhuǎn)的利益協(xié)調(diào)制度欠缺。農(nóng)村土地權(quán)益分配主體有作為土地出讓方的農(nóng)民或村集體，作為土地規(guī)劃方的政府和作為土地受讓方的工商業(yè)資本，不同主體參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式、地位、動(dòng)機(jī)和目標(biāo)不同，影響著土地權(quán)益分配的結(jié)果〔10〕。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)使農(nóng)地價(jià)值得到提升，但由于土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不清導(dǎo)致農(nóng)民主體地位不明確，加之存在農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策不透明、信息不公開等主客觀因素，使得農(nóng)民在土地權(quán)益的分配過程中缺乏話語權(quán)，造成農(nóng)民土地權(quán)益侵占現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。為有效平衡土地流轉(zhuǎn)中各主體的利益，需要從制度上規(guī)范土地流轉(zhuǎn)中各種利益行為和利益關(guān)系，統(tǒng)籌兼顧不同群體、階層的利益要求。然而，當(dāng)前我國土地流轉(zhuǎn)中利益協(xié)調(diào)制度欠缺，帶來一系列問題，體現(xiàn)在：缺乏有效的農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制，農(nóng)民合理的利益表達(dá)受到阻礙;缺乏完善的利益協(xié)商機(jī)制，利益主體之間的沖突和矛盾難以按照規(guī)則和事先約定的程序解決;缺乏公正的利益調(diào)控機(jī)制，難以通過再分配來調(diào)整土地流轉(zhuǎn)中的收益分配不公平的結(jié)果，以救助土地流轉(zhuǎn)中的弱勢(shì)群體。

其次，農(nóng)村社會(huì)保障制度不健全。由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制具有明顯的偏向性，城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系也呈現(xiàn)二元化，差距明顯，體現(xiàn)在：農(nóng)村社會(huì)保障覆蓋面窄，保障層次較低，發(fā)展滯后，區(qū)域間有較大差異;相較于城市居民所享有的“五險(xiǎn)一金”的全面的社保體系，農(nóng)民所享有的社保形式較少，當(dāng)前大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民除了享受傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫以及新型合作醫(yī)療保險(xiǎn)外，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)尚處于探索之中，其他有關(guān)農(nóng)民的就業(yè)、教育、住房等方面的社會(huì)保障體系缺乏。完善的社會(huì)保障制度有利于增加土地流轉(zhuǎn)的供給，為推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)提供有力支撐;反之，農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全，土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的基本生存問題難以保證，會(huì)削弱農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的意愿，制約土地流轉(zhuǎn)的實(shí)施效果。

再次，戶籍制度亟待改革調(diào)整。作為二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，現(xiàn)行戶籍制度的實(shí)質(zhì)是確保我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，故而戶籍制度強(qiáng)化了城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡性。對(duì)進(jìn)城的農(nóng)民工而言，現(xiàn)行戶籍制度既提高了城市行業(yè)就業(yè)門檻，又對(duì)農(nóng)民存在待遇歧視。具體而言，土地流轉(zhuǎn)使大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，在現(xiàn)行戶籍制度下，他們大多在有勞動(dòng)能力的年齡從事的是工資待遇較低的基礎(chǔ)服務(wù)業(yè)及工作環(huán)境較為惡劣的建筑行業(yè)，在務(wù)工中常常出現(xiàn)“同工不同酬”現(xiàn)象，又由于農(nóng)民不享有與戶籍制度相掛鉤的城市各種福利待遇，在年老喪失勞動(dòng)能力后為了生存必然要回歸農(nóng)村。當(dāng)前城鄉(xiāng)二元戶籍制度弱化了農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿，阻礙了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。近些年來，不少地區(qū)曾經(jīng)嘗試戶籍改革，二元戶籍制度有所松動(dòng)。但這些由地方政府主導(dǎo)的戶籍改革，從規(guī)模上難以適應(yīng)土地流轉(zhuǎn)改革背景下農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的需求。

三、未來我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革的功能目標(biāo)

土地問題關(guān)系到國家和社會(huì)的穩(wěn)定，土地制度改革是事關(guān)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的根本問題。土地流轉(zhuǎn)制度作為農(nóng)村土地制度的核心，評(píng)判該制度的科學(xué)性、合理性與有效性的關(guān)鍵在于其是否符合“三農(nóng)”發(fā)展的需要。隨著全面深化改革的不斷推進(jìn)，土地流轉(zhuǎn)主體的獨(dú)立性和自主性將不斷提高，特別是隨著土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的放開，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自由程度也會(huì)進(jìn)一步提升。因此，逐步破除阻礙農(nóng)村發(fā)展的桎梏，充分發(fā)揮土地價(jià)值，在土地流轉(zhuǎn)中更好地保障農(nóng)民合法權(quán)利、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境改善以及推動(dòng)鄉(xiāng)村有效治理，以激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力，將是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度未來改革的主要方向。

（一）突出農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度保障農(nóng)民合法權(quán)益的功能

農(nóng)民是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力軍，維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益不僅是解決“三農(nóng)”問題的重要突破口，也是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化應(yīng)該遵循的基本原則。實(shí)踐證明，在土地流轉(zhuǎn)制度的發(fā)展變遷中，只有維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，制度才能良性運(yùn)行并產(chǎn)生積極的社會(huì)影響，反之，制度運(yùn)行效率就會(huì)降低，出現(xiàn)制度功能的異變。回顧歷史，1952年農(nóng)村土地改革運(yùn)動(dòng)的完成，隨即建立了農(nóng)民的土地所有制，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。隨著農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)的開展，農(nóng)民的土地所有制轉(zhuǎn)化為以服務(wù)農(nóng)民為宗旨的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，在該組織中農(nóng)民自愿加入、退出自由，享有表決權(quán)、知情權(quán)、土地的處置權(quán)，尤其是農(nóng)民享有盈余收益的分配權(quán)，從而賦予了農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民帶地入社的積極性。人民公社時(shí)期，政社合一的體制加速了土地公有化的進(jìn)程，也讓農(nóng)民失去了土地產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民的勞動(dòng)投入和利益分配嚴(yán)重不對(duì)等，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，打破了人民公社制下的“大鍋飯”狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)了集體土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，經(jīng)營權(quán)又重新回到農(nóng)民手中，生產(chǎn)效率也得以迅速提升?，F(xiàn)階段，國家推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的改革，促進(jìn)農(nóng)村土地的有序流轉(zhuǎn)，最根本的落腳點(diǎn)在于切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的利益，而維護(hù)農(nóng)民的利益不僅要求不與民爭利，更重要的是要通過發(fā)展改善農(nóng)民的生活，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興。新一輪的土地制度改革要借助土地流轉(zhuǎn)壯大集體經(jīng)濟(jì)，通過探索農(nóng)村土地適度規(guī)模化經(jīng)營，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，讓土地流轉(zhuǎn)制度的改革成果惠及廣大農(nóng)民。這就要求政府出臺(tái)多種優(yōu)惠政策，吸引工商企業(yè)投資農(nóng)村，引導(dǎo)外來投資者將土地流轉(zhuǎn)效益按合理比例與農(nóng)民分享，這不僅關(guān)系到土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格，更涉及由土地規(guī)模經(jīng)營所帶來的就業(yè)崗位增多、土地價(jià)值提升等紅利。當(dāng)前，全國各地在土地流轉(zhuǎn)過程中探索出多種各具地方特色的流轉(zhuǎn)模式，不同流轉(zhuǎn)模式各有利弊，土地流轉(zhuǎn)到底應(yīng)采用何種模式，不管在實(shí)踐中還是理論上都存在爭議，但保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的合法權(quán)益應(yīng)該作為基本導(dǎo)向，以此為基礎(chǔ)推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。

（二）重視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)安全的功能

農(nóng)業(yè)生態(tài)安全是指農(nóng)業(yè)賴以生存和發(fā)展的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)始終保持一種不受或少受生態(tài)破壞和環(huán)境污染的健康狀態(tài)。在該狀態(tài)下，農(nóng)業(yè)有穩(wěn)定和充足的自然資源可利用，能夠生產(chǎn)出健康安全的農(nóng)產(chǎn)品，并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)性。農(nóng)業(yè)生態(tài)安全是農(nóng)業(yè)資源合理利用與保護(hù)的重要目標(biāo)，也是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。農(nóng)地是農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)整體結(jié)構(gòu)中重要的環(huán)境資源要素，農(nóng)地利用的方式和空間格局不同，農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)中所包含的各種資源及其相互之間的物質(zhì)能量交換方式也不同。因此，農(nóng)業(yè)生態(tài)安全要求人類合理開發(fā)和利用農(nóng)地資源，在發(fā)揮土地利用的經(jīng)濟(jì)功能的同時(shí)，維護(hù)土地的生態(tài)功能，使二者保持一定的平衡。隨著我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展和農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)水平的提升，發(fā)展適度規(guī)?；?jīng)營已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的必然選擇。實(shí)踐證明，加快推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、保障農(nóng)民權(quán)益、維持農(nóng)村穩(wěn)定的內(nèi)在要求〔11〕。農(nóng)業(yè)生態(tài)安全要求實(shí)施兼顧農(nóng)地經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益且能推動(dòng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式，然而土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中卻出現(xiàn)盲目追求農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)效益而忽視其生態(tài)效益的行為，造成農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞，這就需要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)，要求土地流轉(zhuǎn)法制建設(shè)中確立農(nóng)業(yè)生態(tài)安全的理念，以發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)制度促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)安全的功能。從制度實(shí)施的作用來看，發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)制度促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)安全功能，不僅能夠遏制土地流轉(zhuǎn)中違規(guī)改變土地性質(zhì)和用途的行為，消除土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)地“非農(nóng)化”“非糧化”所引發(fā)的糧食危機(jī)和環(huán)境污染、生態(tài)退化等不利后果，還能提升土地流轉(zhuǎn)制度的整體社會(huì)效應(yīng)。

（三）發(fā)揮農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度推動(dòng)鄉(xiāng)村有效治理的功能

當(dāng)前，扶貧攻堅(jiān)在我國取得決定性勝利之后，提高鄉(xiāng)村治理能力和水平，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理有效的實(shí)現(xiàn)已成為新時(shí)代解決“三農(nóng)”問題的必然選擇。毋庸置疑，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理有效不僅能有效維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，而且有利于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)。然而，不可否認(rèn)，現(xiàn)階段我國鄉(xiāng)村治理存在一系列問題，體現(xiàn)在：傳統(tǒng)鄉(xiāng)村價(jià)值體系衰落;部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)懸浮、村民自治水平較低以及市場(chǎng)乏力;各治理主體之間的利益沖突加劇;制度供給與公共服務(wù)供給失衡;鄉(xiāng)村治理中的精英俘獲、強(qiáng)人政治、權(quán)力腐敗等方面。從根本上說，鄉(xiāng)村治理中的種種問題實(shí)質(zhì)上是國家、社會(huì)、市場(chǎng)三方互動(dòng)博弈的治理過程中出現(xiàn)的問題，而土地流轉(zhuǎn)作為國家、社會(huì)、市場(chǎng)三方的博弈場(chǎng)，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題是鄉(xiāng)村治理問題的縮影，土地流轉(zhuǎn)中的鄉(xiāng)村治理的效果隨土地流轉(zhuǎn)中國家、社會(huì)、市場(chǎng)三方力量參與和作用的程度差異有所不同〔12〕。也就是說，土地流轉(zhuǎn)中鄉(xiāng)村治理的不同方向和效果與土地流轉(zhuǎn)的方式、類型有著緊密的關(guān)聯(lián)性。從土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐來看，土地流轉(zhuǎn)采用何種方式、類型、模式取決于土地流轉(zhuǎn)制度的功能定位。換言之，要實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)中鄉(xiāng)村有效治理的目標(biāo)，則要求土地流轉(zhuǎn)制度具有推動(dòng)鄉(xiāng)村有效治理的功能。發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)制度推動(dòng)鄉(xiāng)村治理有效的功能，在宏觀層面，有利于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的方式、資源、能力、方向等由管理向服務(wù)、由汲取向給予、由被動(dòng)向主動(dòng)、由分配向契約等方面轉(zhuǎn)變，從而帶動(dòng)鄉(xiāng)村治理機(jī)制與治理模式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型和升級(jí);從微觀層面，有利于規(guī)范新土地精英的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)和工商企業(yè)的農(nóng)業(yè)投資行為、制止土地流轉(zhuǎn)和土地經(jīng)營中出現(xiàn)的“馬太效應(yīng)”、平衡土地利益關(guān)系，為土地流轉(zhuǎn)營造公平、和諧的鄉(xiāng)村環(huán)境。

四、符合未來功能目標(biāo)的我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革路徑

（一）完善以保障農(nóng)民合法權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律規(guī)范體系

由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中因流轉(zhuǎn)立法不完善導(dǎo)致農(nóng)民侵權(quán)案件一再發(fā)生，直接影響了土地流轉(zhuǎn)制度的實(shí)施效果，也使農(nóng)民對(duì)該制度的合理性產(chǎn)生質(zhì)疑。因此，應(yīng)完善以保障農(nóng)民合法權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律規(guī)范體系。這需要從實(shí)體和程序兩方面展開：

從實(shí)體的層面，建立規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的法律規(guī)范體系。面對(duì)當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)法律規(guī)范數(shù)量眾多、效力多層級(jí)性所帶來的適用上的沖突與混亂問題，在立法上行之有效的方式就是出臺(tái)《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》，以專門立法的形式明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的交易規(guī)則和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村土地三權(quán)分置的法律框架，對(duì)與農(nóng)民利益密切相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)的程序、期限、用途、流轉(zhuǎn)主體的責(zé)權(quán)利等方面作出明確的規(guī)定。尤其是應(yīng)整合與協(xié)調(diào)各類土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范，進(jìn)一步增強(qiáng)法律的可適用性。在此基礎(chǔ)上，配套農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價(jià)格機(jī)制、收益分配機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制以及糾紛解決機(jī)制，以規(guī)范交易行為，保障交易公平，減少土地流轉(zhuǎn)糾紛的發(fā)生。

從程序的層面，對(duì)土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)實(shí)行全過程管理，并確立與之相對(duì)應(yīng)的程序性規(guī)則?；诖耍恋亓鬓D(zhuǎn)的程序性規(guī)則可以分為土地流轉(zhuǎn)的準(zhǔn)入程序、進(jìn)行程序和退出程序。在土地流轉(zhuǎn)的準(zhǔn)入程序中，為了降低農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)和保證土地流轉(zhuǎn)的交易安全，相關(guān)部門應(yīng)對(duì)土地流入方的經(jīng)營資質(zhì)、履約能力、經(jīng)營項(xiàng)目的選擇等進(jìn)行審查，只有符合土地流轉(zhuǎn)要求的，才能申請(qǐng)流轉(zhuǎn)土地;土地流轉(zhuǎn)需向集體經(jīng)濟(jì)組織提出書面申請(qǐng)，未經(jīng)其批轉(zhuǎn)私自流轉(zhuǎn)土地的，流轉(zhuǎn)行為無效。在土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)行程序中，強(qiáng)化對(duì)土地流轉(zhuǎn)過程中的合同管理以及完善土地流轉(zhuǎn)權(quán)屬證書的備案、存檔、登記和發(fā)放管理。在土地流轉(zhuǎn)的退出程序中，即在土地流轉(zhuǎn)期限截止后，由發(fā)包方提出申請(qǐng)，經(jīng)有關(guān)部門審核后報(bào)縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局確認(rèn)，由原發(fā)證單位注銷土地流轉(zhuǎn)權(quán)屬證。

（二）建立以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)安全為切入點(diǎn)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)制

在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的背景下，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的環(huán)境問題進(jìn)行規(guī)制，關(guān)鍵是要建立以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)安全為切入點(diǎn)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)制，這是發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、平衡土地開發(fā)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值的必然要求。為此，應(yīng)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中建立政府主導(dǎo)、各部門協(xié)同合作的環(huán)境監(jiān)督機(jī)制，以及建立土地流轉(zhuǎn)中環(huán)境責(zé)任追究機(jī)制，以最終實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。

1.建立以政府為主導(dǎo)的各部門協(xié)作的土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督機(jī)制。為維護(hù)土地流轉(zhuǎn)中的生態(tài)安全，應(yīng)成立以地方政府為主導(dǎo)的各環(huán)境資源主管部門共同參與的專門機(jī)構(gòu)，即土地流轉(zhuǎn)環(huán)境規(guī)制委員會(huì)。該機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)土地流轉(zhuǎn)中資源與環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理工作，具體職能有：一是制定確立土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方案和目標(biāo)任務(wù);二是協(xié)調(diào)土地流轉(zhuǎn)中的環(huán)境污染突發(fā)事故的應(yīng)急、預(yù)警工作;三是監(jiān)督對(duì)生態(tài)環(huán)境有影響的土地規(guī)?；?jīng)營活動(dòng)，監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)中的水、土壤、空氣等的污染防治情況，組織協(xié)調(diào)土地流轉(zhuǎn)中的生物多樣性的保護(hù)工作;四是指導(dǎo)、參與和監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)中的生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)修復(fù)工作;五是開展土地流轉(zhuǎn)中環(huán)境問題專項(xiàng)執(zhí)法檢查活動(dòng)，預(yù)防和打擊土地流轉(zhuǎn)中的各類環(huán)境違法行為，有效解決土地流轉(zhuǎn)中的環(huán)境侵權(quán)糾紛。在明確土地流轉(zhuǎn)環(huán)境規(guī)制委員會(huì)職責(zé)的基礎(chǔ)上，需要打破各主管部門之間的壁壘，加強(qiáng)各主管部門之間的銜接、協(xié)調(diào)，做到有領(lǐng)導(dǎo)、有監(jiān)督、有協(xié)作，促進(jìn)各部門對(duì)土地流轉(zhuǎn)中環(huán)境問題的協(xié)同治理。

2.建立土地流轉(zhuǎn)中的環(huán)境責(zé)任追究機(jī)制。對(duì)政府在土地流轉(zhuǎn)中違法或不當(dāng)行使環(huán)境職權(quán)造成環(huán)境損害的，撤銷或變更違法行為并對(duì)造成的環(huán)境損害進(jìn)行賠償;對(duì)政府未能及時(shí)制裁土地流轉(zhuǎn)中的環(huán)境違法行為造成嚴(yán)重后果的，一律嚴(yán)格問責(zé)，建立環(huán)境責(zé)任終身追究機(jī)制;對(duì)環(huán)境保護(hù)和治理中權(quán)力尋租、玩忽職守、徇私舞弊等職務(wù)違法行為，由所在單位或上級(jí)部門給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。此外，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)中經(jīng)營主體的環(huán)境違法行為的追責(zé)而言，根據(jù)“誰污染、誰治理”的原則，由生態(tài)破壞主體限期恢復(fù)原狀、承擔(dān)恢復(fù)原狀的費(fèi)用或者對(duì)環(huán)境損害予以賠償?shù)蓉?zé)任形式，對(duì)造成嚴(yán)重環(huán)境污染后果的，由環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)責(zé)任主體處以較大數(shù)額的罰款、責(zé)令停產(chǎn)整頓、暫扣或吊銷許可證等環(huán)境行政處罰，以提高其環(huán)境違法的成本。

（三）健全以推動(dòng)鄉(xiāng)村有效治理為落腳點(diǎn)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)配套制度

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、人地流動(dòng)的背景下，迫切需要改變傳統(tǒng)的封閉和排外的鄉(xiāng)村治理體制，建立新型的開放、多元的鄉(xiāng)村治理機(jī)制。而土地流轉(zhuǎn)制度促進(jìn)了鄉(xiāng)村人地的流動(dòng)，打破了村莊的地域邊界與人口邊界，推動(dòng)了鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系的深刻變革。因此，土地流轉(zhuǎn)制度的實(shí)施與鄉(xiāng)村治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有一定的契合性，土地流轉(zhuǎn)只有融于鄉(xiāng)村治理體系中，以鄉(xiāng)村有效治理為落腳點(diǎn)，才能更好地發(fā)揮其制度優(yōu)勢(shì)。而以推動(dòng)鄉(xiāng)村有效治理為落腳點(diǎn)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，除了完善土地流轉(zhuǎn)法律規(guī)范體系和監(jiān)管機(jī)制，更需要健全相關(guān)配套制度。

1.建立土地流轉(zhuǎn)的利益協(xié)調(diào)制度。土地流轉(zhuǎn)中的利益協(xié)調(diào)制度要著眼于土地流轉(zhuǎn)中的多元利益沖突，在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)包含以下內(nèi)容：第一，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的利益表達(dá)機(jī)制。由于農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的經(jīng)濟(jì)地位、流轉(zhuǎn)信息以及談判能力等方面都處于劣勢(shì)，要提高利益表達(dá)的能力，必須建立組織化的農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)構(gòu)，以增強(qiáng)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)決策中的影響力;此外，還應(yīng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)+時(shí)代的短視頻、微博、微信朋友圈和公眾號(hào)等新媒體的作用，增加農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的利益表達(dá)渠道，使農(nóng)民能通過多元化渠道表達(dá)自身的利益訴求。第二，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的利益協(xié)商機(jī)制。土地流轉(zhuǎn)中各主體利益協(xié)商的前提是形成穩(wěn)定的利益共同體，因此，應(yīng)支持“農(nóng)民以土地、勞動(dòng)力分紅，企業(yè)以資金、技術(shù)入股”方式，使農(nóng)民與土地經(jīng)營者形成互助共生的利益共同體，在此基礎(chǔ)上，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的方式、規(guī)模、期限、用途以及土地增值收益的分配比例等事項(xiàng)建立常態(tài)化的協(xié)商機(jī)制。第三，建立土地流轉(zhuǎn)的利益調(diào)控機(jī)制。土地流轉(zhuǎn)中的利益調(diào)控機(jī)制能保證土地增值收益分配的公平性，特別是能保障土地流轉(zhuǎn)中弱勢(shì)農(nóng)戶的利益。主要包括完善土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民參與機(jī)制，保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的知情權(quán)、表決權(quán)、質(zhì)詢權(quán)與否決權(quán);建立土地流轉(zhuǎn)利益分享增長機(jī)制，將土地流轉(zhuǎn)收益按經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平合理調(diào)整的規(guī)定納入流轉(zhuǎn)協(xié)議之中，保證農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)長遠(yuǎn)收益;建立長效的土地流轉(zhuǎn)糾紛化解機(jī)制，綜合運(yùn)用仲裁、調(diào)解、訴訟等多種糾紛化解形式，以有效解決土地流轉(zhuǎn)糾紛。

2.完善農(nóng)村社會(huì)保障制度。農(nóng)村社會(huì)保障制度的完善程度直接影響著土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程，制約著土地流轉(zhuǎn)制度功能的發(fā)揮。為發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)制度推動(dòng)鄉(xiāng)村有效治理的功能，防止農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)后陷入生存困境，應(yīng)從如下幾方面完善農(nóng)村社會(huì)保障制度：一是拓寬農(nóng)村社保范圍。社保范圍應(yīng)將因土地流轉(zhuǎn)而失去土地的農(nóng)民納入其中，同時(shí)規(guī)定參保自愿的原則，為提高失地農(nóng)民參保的積極性，應(yīng)降低農(nóng)民參保的繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)年限。二是優(yōu)化農(nóng)村社保的結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新覆蓋多重風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)保障體系。農(nóng)民除了享有最基本的醫(yī)療和養(yǎng)老保障外，還應(yīng)享有生育、教育、就業(yè)、貧困、傷殘、災(zāi)害等貫穿全生命周期的社會(huì)保障體系，積極探索試點(diǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)換城鎮(zhèn)社保、宅基地使用權(quán)換城鎮(zhèn)住房保障的“雙置換”工作〔13〕。三是促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障資金來源多元化。除財(cái)政全方位支持農(nóng)村社會(huì)保障資金之外，可運(yùn)用土地資本收益充實(shí)社保資金以及健全集體、個(gè)人繳費(fèi)機(jī)制，還可以通過發(fā)行福利彩票和募捐、服務(wù)收費(fèi)、征收社會(huì)保險(xiǎn)稅等形式拓展社保資金的來源渠道。

3.改革戶籍制度。在現(xiàn)有農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)體制框架內(nèi)，戶籍制度依然是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度性障礙。從實(shí)踐來看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)會(huì)帶來人地分離，人地分離在現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元戶籍制度的作用下會(huì)帶來農(nóng)村人口空心化問題，這種情況下必須加快戶籍制度改革，其關(guān)鍵是取消戶籍制度的社會(huì)資源分配功能，使戶籍制度作為單一的人口登記制度。此外，在完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的前提下，還應(yīng)出臺(tái)促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)福利政策，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的對(duì)接和統(tǒng)一，以留住農(nóng)村人口。同時(shí)，在土地流轉(zhuǎn)中嘗試建立“榮譽(yù)村民”制度，賦予城市戶籍的投資人以“農(nóng)民身份”，保障參與土地流轉(zhuǎn)的城市戶籍投資者的合法權(quán)益。

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責(zé)任編輯 于曉媛