大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)變革的四個(gè)維度

梁玉芳

〔摘要〕大數(shù)據(jù)技術(shù)是公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力，它通過重構(gòu)公共服務(wù)供給主體在合作網(wǎng)絡(luò)中的角色、地位以及關(guān)系，對公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生了顛覆性的變革。從合作機(jī)制看，大數(shù)據(jù)技術(shù)營造了互信互依的社會氛圍，提升了公共服務(wù)主體間的信任水平，注重公共價(jià)值創(chuàng)造，避免由于技術(shù)壁壘造成的權(quán)利剝奪。從分工機(jī)制看，大數(shù)據(jù)技術(shù)使公共服務(wù)供給分工網(wǎng)絡(luò)更能滿足要求，同時(shí)還能產(chǎn)生“零工經(jīng)濟(jì)”的新生產(chǎn)模式。從決策機(jī)制看，公共服務(wù)決策經(jīng)歷了從經(jīng)驗(yàn)決策到科學(xué)決策、從權(quán)威決策到民主決策的變化。從整合機(jī)制看，大數(shù)據(jù)技術(shù)提升了公共服務(wù)供給主體間的協(xié)同性，實(shí)現(xiàn)了資源與需求的精準(zhǔn)配置和動(dòng)態(tài)配置，建立了以提升幸福感為導(dǎo)向的全生命周期公共服務(wù)整合機(jī)制。

〔關(guān)鍵詞〕大數(shù)據(jù)，公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)，合作機(jī)制，分工機(jī)制，決策機(jī)制，整合機(jī)制

〔中圖分類號〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2022）01-0107-07

以大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算為代表的現(xiàn)代信息技術(shù)在顛覆傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式、使經(jīng)濟(jì)社會實(shí)現(xiàn)飛躍性發(fā)展的同時(shí)，也將給社會治理、公共服務(wù)等領(lǐng)域帶來深刻的變革。近年來，公共服務(wù)需求全面提升，公共服務(wù)供給存在不均衡以及供需錯(cuò)位等問題。為了迅速補(bǔ)齊公共服務(wù)的“短板”，優(yōu)化資源配置，避免公共服務(wù)供給機(jī)制低效運(yùn)轉(zhuǎn)，我國大力推動(dòng)以政府為主導(dǎo)的公共服務(wù)多元供給機(jī)制的構(gòu)建。在公共服務(wù)供給多元化進(jìn)程中，公共服務(wù)供給從單一主體壟斷式供給轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w協(xié)作式供給，在強(qiáng)化政府職責(zé)的同時(shí)充分發(fā)揮市場和社會的專業(yè)優(yōu)勢和特有作用。政府、市場、社會通過日益細(xì)化和專業(yè)化的分工，形成了更加復(fù)雜的協(xié)作關(guān)系及合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。隨著大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等信息技術(shù)在公共服務(wù)供給領(lǐng)域的深度參與，公共服務(wù)供給合作網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)也必然會發(fā)生一系列的變革。大數(shù)據(jù)技術(shù)不僅是公共服務(wù)供給變化的賦能者，更是公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)變化的催化劑〔1〕。在大數(shù)據(jù)技術(shù)下，公共服務(wù)各供給主體的地位、角色、責(zé)任及行為方式都將發(fā)生深刻的變化，這種變化必然會引起公共服務(wù)各主體之間的組織重組、關(guān)系重構(gòu)、制度重建，進(jìn)而使公共服務(wù)合作供給網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生劇烈的變革。因此，本文聚焦大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)對公共服務(wù)供給合作網(wǎng)絡(luò)帶來的影響和變革，探討在信息技術(shù)的作用下公共服務(wù)多元供給主體合作機(jī)制、分工機(jī)制、決策機(jī)制以及整合機(jī)制的變革。

一、合作機(jī)制的變革：公共價(jià)值重塑與信任關(guān)系

公共服務(wù)供給是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性問題，僅憑借政府、市場、社會組織的單一力量很容易出現(xiàn)“政府失靈”“市場失靈”“社會組織失靈”等現(xiàn)象。因此，面對復(fù)雜的、多層次的、具有不確定性的公共服務(wù)需求，協(xié)調(diào)各方力量，充分調(diào)動(dòng)社會組織、社會企業(yè)以及人民群眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，建立多元主體間合作網(wǎng)絡(luò)是比較有效的解決方法。以大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算為代表的現(xiàn)代信息技術(shù)重新定義了政府、社會組織、社會企業(yè)以及人民群眾在合作網(wǎng)絡(luò)中的地位、角色和關(guān)系。當(dāng)然，在合作網(wǎng)絡(luò)中建立共識、增強(qiáng)信任是動(dòng)員多元主體形成集體行動(dòng)并穩(wěn)定合作網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵。

（一）塑造公共價(jià)值，避免“技術(shù)索權(quán)”

在商業(yè)領(lǐng)域的合作中，合作各方以共同的利益訴求為目標(biāo)建立合作關(guān)系、實(shí)施共同行動(dòng)。與商業(yè)合作不同，公共服務(wù)的合作生產(chǎn)過程是多個(gè)有著不同利益的主體，運(yùn)用自身資源解決公共問題，保障他人權(quán)利，為他人謀取利益的過程。因此，如果合作各方對公共利益淡漠或忽視對公共價(jià)值的追求，就無法調(diào)動(dòng)各主體的積極性并形成合力。只有將創(chuàng)造公共價(jià)值、維護(hù)公共利益作為目標(biāo)，才有可能產(chǎn)生集體行動(dòng)。

公共價(jià)值具體體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是公共產(chǎn)品的公共性。作為客體的公共服務(wù)，必須被人民群眾無差別地享有，產(chǎn)生公共效用。也就是說，被生產(chǎn)和創(chuàng)造出來的一切公共服務(wù)以及公共服務(wù)的分配和消費(fèi)規(guī)則等都必須能夠被公平地分配，能夠滿足大眾的公共需求而不是個(gè)人需求，每個(gè)人都能夠無差別地享有公共服務(wù)。二是公共服務(wù)供給體系的開放性。公共價(jià)值只可能在公共領(lǐng)域中產(chǎn)生，因此公共服務(wù)供給體系必須對各類社會主體開放，形成開放、平等、共享的公共空間。各主體在這個(gè)公共空間能夠擁有表達(dá)需求的渠道、參與公共服務(wù)治理的權(quán)利、監(jiān)督公共服務(wù)供給的方式。三是利益取向上的公益導(dǎo)向。公共服務(wù)不以盈利為目的，而是以人民群眾的公共需求為靶向目標(biāo)，具有社會福利和社會保障的性質(zhì)。在推動(dòng)公共服務(wù)供給創(chuàng)新的過程中，以大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)為核心的信息技術(shù)，捍衛(wèi)和追求公共價(jià)值是其始終不能放棄和偏廢的基本原則。大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠?qū)崿F(xiàn)公共服務(wù)需求與公共服務(wù)產(chǎn)品精準(zhǔn)、實(shí)時(shí)地對接，能夠在更大的區(qū)域范圍、行業(yè)領(lǐng)域中實(shí)現(xiàn)資源配置，使公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)定制化生產(chǎn)，能夠極大地提高公共服務(wù)供給對需求的回應(yīng)性。需要注意的是，在滿足差異化、個(gè)性化的同時(shí)，要確保公共服務(wù)的公共性，有效調(diào)節(jié)市場主體逐利性與公共服務(wù)公益性之間的沖突〔2〕。在傳統(tǒng)的公共服務(wù)由線下轉(zhuǎn)移到線上時(shí)，要避免“技術(shù)索權(quán)”的問題〔3〕。

目前實(shí)踐領(lǐng)域主要存在以下問題：首先，大數(shù)據(jù)技術(shù)拓寬了各主體參與公共服務(wù)決策的渠道，但無法保證公共服務(wù)決策能夠包容每個(gè)人的利益訴求，也不能保證決策的絕對公平。在技術(shù)上實(shí)現(xiàn)絕對公平正義是非常難的，要實(shí)現(xiàn)公平公正對待所有人，只存在于理論的完美設(shè)想之中〔4〕。其次，大數(shù)據(jù)技術(shù)在營造平等、開放的公共空間的同時(shí)也形成了技術(shù)壁壘。當(dāng)網(wǎng)絡(luò)覆蓋與熟練操作終端設(shè)備成為公共服務(wù)供給的限制條件，一部分“信息弱勢群體”會因?yàn)闊o法掌握新技術(shù)的操作或者跟不上新技術(shù)的發(fā)展而無法正常享受公共服務(wù)，也無法體會大數(shù)據(jù)技術(shù)嵌入公共服務(wù)帶來的便利性，嚴(yán)重削弱了大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下公共服務(wù)供給的公共價(jià)值，加劇了公共服務(wù)資源地區(qū)、人群間的不均衡配置。

無論是數(shù)據(jù)格式非標(biāo)準(zhǔn)化、非一致性導(dǎo)致的公共服務(wù)供給決策偏差，還是技術(shù)壁壘造成的公共服務(wù)獲取困難和分配不公等“技術(shù)索權(quán)”現(xiàn)象，對于因大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用而產(chǎn)生的公共服務(wù)供給不公平問題我們都應(yīng)該并且有能力解決。這就要求：一要大力培養(yǎng)能夠熟練運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)并懂得數(shù)據(jù)分析和算法的專業(yè)數(shù)據(jù)處理人才。專業(yè)的工作需要專業(yè)的人員去做，這樣才能在最大程度上發(fā)揮大數(shù)據(jù)的功用，才能實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)從 “政府主導(dǎo)”到“需求主導(dǎo)”的轉(zhuǎn)變，提高公共服務(wù)對需求的回應(yīng)性、針對性。二要重視數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化建設(shè)。要淡化數(shù)據(jù)的所有權(quán)，建立標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)口徑，統(tǒng)一語法和語義，擴(kuò)大數(shù)據(jù)的使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，提升數(shù)據(jù)計(jì)算能力。三要推動(dòng)公共服務(wù)線上線下融合發(fā)展。要充分利用線上資源匯聚和信息傳遞的優(yōu)勢，推動(dòng)線下公共服務(wù)的創(chuàng)新發(fā)展，豐富線下公共服務(wù)的內(nèi)容，拓寬線下獲取公共服務(wù)的渠道，改善線下公共服務(wù)的體驗(yàn)感。

（二）提升信任水平，建立“公共互信”

公共服務(wù)的多元合作供給是政府、社會組織、社會企業(yè)、人民群眾對獨(dú)特的、專業(yè)化的社會資源進(jìn)行組合和配置，解決復(fù)雜的公共服務(wù)問題，滿足多層次的公共需求，其本質(zhì)是不同主體間的資源互依。資源互依是公共服務(wù)多元主體建立合作關(guān)系的前提，能夠觸發(fā)共同行動(dòng)，是圓潤合作關(guān)系、保障合作可持續(xù)的重要因素，也可以說是不同主體間需要構(gòu)建的信任關(guān)系，而信任是實(shí)現(xiàn)組織間合作的關(guān)鍵變量。除非參與主體能夠采取有效措施提高不同利益主體間的信任度，否則合作關(guān)系就不可能存續(xù)，也不可能實(shí)現(xiàn)合作供給、合作治理。在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府越是信任社會組織，就越是傾向于放權(quán)，減少對公共服務(wù)生產(chǎn)過程的行政干預(yù)。人民群眾越是信任政府，參與公共服務(wù)決策的意愿就越強(qiáng)烈，就越是愿意表達(dá)需求和溝通問題。在公共服務(wù)供給領(lǐng)域，不同主體間的信任不是單向的，而是一種建立在政府、社會組織、企業(yè)、人民群眾之間的“公共互信”〔5〕。

大數(shù)據(jù)技術(shù)在公共服務(wù)領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，在重塑多元主體關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)角色的同時(shí)，有助于提升多元主體間的信任水平。首先，信任關(guān)系的建立是一個(gè)長期而緩慢的過程，需要依靠坦誠溝通、共享信息、履行承諾等行為不斷復(fù)現(xiàn)才能逐漸構(gòu)建起來。大數(shù)據(jù)技術(shù)賦予信息多種多樣的表現(xiàn)形式，豐富了多元主體的表達(dá)和溝通方式，賦予多元主體更加透明、高效的溝通渠道，縮短了不同主體間多層次溝通的時(shí)間，加速了信息流動(dòng)和數(shù)據(jù)共享。通過短時(shí)高頻的互動(dòng)與溝通，加速了多元主體間信任關(guān)系的建立。其次，大數(shù)據(jù)技術(shù)降低了多元主體間信任關(guān)系的建立和維系成本，降低了在更大社會空間建立普遍性信任關(guān)系的難度。無論是多元主體明確表達(dá)的信息，還是通過多元主體行動(dòng)所隱匿的信息，都能被大數(shù)據(jù)技術(shù)準(zhǔn)確地捕捉到，并通過一系列的算法實(shí)現(xiàn)對信息的挖掘和利用。這樣可以極大地減少多元主體間的誤解，彌合多元主體間的信息差，使信任變得容易。大數(shù)據(jù)技術(shù)通過平等的主體關(guān)系、透明的行動(dòng)空間及快速響應(yīng)的行動(dòng)機(jī)制，能夠很好地營造互信的社會氛圍。同時(shí)，可以使合作中的問題和不平等待遇在最短的時(shí)間內(nèi)得到反饋與回應(yīng)。這樣一來，多元主體就不會因?yàn)榕紶栆淮蔚牟还绞录鴾p少對合作者的信任，甚或抵制合作行為。大數(shù)據(jù)技術(shù)還強(qiáng)化了多元主體間的連接，通過數(shù)據(jù)平臺實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)信息的實(shí)時(shí)更新，使得多元主體間的合作越來越透明。進(jìn)一步說，任何一方的違約行為、履約能力都會被平臺展示出來，這就提高了失信成本，可以在一定程度上減少失信行為的發(fā)生。

二、分工機(jī)制的變革：去中心化分工網(wǎng)絡(luò)與“零工經(jīng)濟(jì)”

公共服務(wù)供給從單一主體壟斷式供給向多元主體協(xié)作式供給的轉(zhuǎn)變過程，實(shí)際上是公共服務(wù)規(guī)劃者與生產(chǎn)者的分離，是發(fā)揮多元主體優(yōu)勢、細(xì)化分工、共擔(dān)責(zé)任的過程。在大數(shù)據(jù)技術(shù)下，公共服務(wù)供給主體的責(zé)任邊界被重新劃分，資源優(yōu)勢被重新配置，工作模式也發(fā)生新的變化。這些變化都意味著公共服務(wù)傳統(tǒng)的分工模式將被大數(shù)據(jù)技術(shù)沖擊甚至解構(gòu)。

（一）公共服務(wù)供給分工網(wǎng)絡(luò)更能滿足群眾需求

在提升公共服務(wù)供給效率的探索中，發(fā)揮市場和社會的專業(yè)優(yōu)勢和特有作用成為重要手段。在公共服務(wù)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)引入更加專業(yè)、高效的市場和社會參與其中，推動(dòng)了出資者與生產(chǎn)者的角色從重疊走向分離。這種分離意味著公共服務(wù)供給迎來了新的分工模式，功能、資源將重新分配，權(quán)利、責(zé)任將走向分散，公共服務(wù)供給將從以政府為中心的分工網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀黧w參與供給的多中心分工網(wǎng)絡(luò)。但是，這種多中心公共服務(wù)供給分工網(wǎng)絡(luò)在實(shí)際運(yùn)行中暴露了其先天不足的弊端以及受外部環(huán)境的諸多限制。比如，多中心分工網(wǎng)絡(luò)是為了在不削弱政府公共服務(wù)職責(zé)的前提下，發(fā)揮市場和社會的作用，從而提升公共服務(wù)供給效率。然而，一方面由于多中心分工網(wǎng)絡(luò)中作為公共服務(wù)消費(fèi)者的人民群眾被排除在外，很難參與公共服務(wù)的決策、生產(chǎn)、監(jiān)督、評估;另一方面，由于缺乏信息溝通、數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)處理技術(shù)的支持和補(bǔ)充，從而影響公共服務(wù)供給效率的提升。這一問題在大數(shù)據(jù)技術(shù)條件下比較容易解決。

以信息開放共享為基礎(chǔ)的大數(shù)據(jù)技術(shù)與公共服務(wù)供給融合，使得人民群眾、企業(yè)、社會組織、政府各業(yè)務(wù)部門及基層社會治理部門能夠更加公平、更加深入地參與到公共服務(wù)供給的全流程中，公共服務(wù)供給各主體間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系日趨均衡。政府、社會、市場以及人民群眾將突破原有的職責(zé)和功能限制，以新的理念、新的方式、新的工作職責(zé)、新的技術(shù)參與公共服務(wù)供給。借助服務(wù)平臺進(jìn)行實(shí)時(shí)的、交互的信息傳遞，推動(dòng)打破公共服務(wù)供給各主體之間存在的信息、技術(shù)、職能的壁壘，帶來公共服務(wù)供給主體組織結(jié)構(gòu)的扁平化，特別是有助于打破由不同層級或者不同職能的政府組織所形成的“條塊分割”的公共服務(wù)供給機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制。這種扁平化的公共服務(wù)供給管理體制，能夠提升公共服務(wù)供給系統(tǒng)對公眾需求的敏感度和響應(yīng)力，降低公共服務(wù)供給成本，規(guī)避公共服務(wù)供給的交易風(fēng)險(xiǎn)。以信息開放共享為基礎(chǔ)的大數(shù)據(jù)技術(shù)將通過公共服務(wù)供給主體間的結(jié)構(gòu)性變革，建立一個(gè)以滿足人民群眾公共服務(wù)需求為標(biāo)靶方向的公共服務(wù)供給分工網(wǎng)絡(luò)。

（二）“零工經(jīng)濟(jì)”成為公共服務(wù)生產(chǎn)新模式

在傳統(tǒng)技術(shù)條件下，為了提升生產(chǎn)效率，公共服務(wù)生產(chǎn)往往通過標(biāo)準(zhǔn)化、項(xiàng)目制的生產(chǎn)方式聚焦?jié)M足公眾同質(zhì)性的公共服務(wù)需求。標(biāo)準(zhǔn)化就是對同一領(lǐng)域的公共服務(wù)采用統(tǒng)一的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，具體表現(xiàn)為公共服務(wù)產(chǎn)品的統(tǒng)一化、服務(wù)流程的簡單化、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的一致化。標(biāo)準(zhǔn)化是降低公共服務(wù)生產(chǎn)成本、提高公共服務(wù)生產(chǎn)效率的有效途徑，也是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)條件，比如全國統(tǒng)一的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度是醫(yī)保異地統(tǒng)籌、跨省結(jié)算的基本保障。但是，標(biāo)準(zhǔn)化的公共服務(wù)生產(chǎn)方式聚焦同質(zhì)性公共服務(wù)需求，而忽視了公共服務(wù)的個(gè)性化需求。

項(xiàng)目制是政府將某一區(qū)域內(nèi)某種公共服務(wù)的生產(chǎn)，通過市場競爭的方式交由特定社會組織或社會企業(yè)的一種公共服務(wù)生產(chǎn)方式。項(xiàng)目制的本質(zhì)是一事一議，通過專業(yè)的組織完成專業(yè)的服務(wù)供給，同時(shí)調(diào)用社會組織和社會企業(yè)的資源。但實(shí)際上，任何一項(xiàng)公共服務(wù)都不是獨(dú)立存在的，都與其他事物的規(guī)劃緊密相關(guān)。比如，托育服務(wù)就涉及土地規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、污水處理、師資認(rèn)證等問題。政府在設(shè)置公共服務(wù)項(xiàng)目時(shí)很難做到專業(yè)細(xì)分，往往采用合并同類的方式設(shè)置綜合性項(xiàng)目，這就很容易出現(xiàn)“大項(xiàng)目套小項(xiàng)目”的項(xiàng)目嵌套現(xiàn)象〔6〕。比如，社會組織在承接社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目之后再將養(yǎng)老服務(wù)分包給另外的社會組織，養(yǎng)老服務(wù)又被細(xì)分為日常照料、醫(yī)療服務(wù)等服務(wù)項(xiàng)目再次被分包。這樣層層嵌套，增加分工的層級，實(shí)際上轉(zhuǎn)移了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，使人民群眾成為風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者，同時(shí)也增加了項(xiàng)目管理的難度。

大數(shù)據(jù)技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)將公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的終端從同質(zhì)性強(qiáng)的群體和組織延伸到個(gè)人。個(gè)人的感受、體驗(yàn)、需求能夠被大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)地捕捉和分析，并通過互聯(lián)網(wǎng)傳遞給公共服務(wù)的設(shè)計(jì)者和政策制定者。個(gè)性化的公共服務(wù)需求被關(guān)注成為可能。大數(shù)據(jù)技術(shù)重構(gòu)了人與人、人與組織的關(guān)系結(jié)構(gòu)，延伸了分工網(wǎng)絡(luò)，改變了個(gè)體只能通過組織參與分工的模式，將獨(dú)立工作者嵌入公共服務(wù)分工系統(tǒng)?；ヂ?lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)的發(fā)展為“零工經(jīng)濟(jì)”（一種時(shí)間短、靈活的工作形式，利用互聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)技術(shù)快速匹配供需方，主要包括群體工作和經(jīng)應(yīng)用程序接洽的按需工作兩種形式），提供了更為適合的生存土壤?！傲愎そ?jīng)濟(jì)”也為公共服務(wù)供給模式和分工模式的創(chuàng)新提供了新的選擇。比如，群眾的個(gè)性化公共服務(wù)需求和擁有公共服務(wù)供給能力的自由職業(yè)者，可以通過互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行快速匹配并完成任務(wù)的發(fā)包與執(zhí)行，就是一種“零工經(jīng)濟(jì)”的模式。在“零工經(jīng)濟(jì)”模式中，不同自由職業(yè)者憑借各自的優(yōu)勢技能和能力共同滿足同一需求者的不同需求項(xiàng)目，使公共服務(wù)供給分工更加精細(xì)化、專業(yè)化，改變了公共服務(wù)領(lǐng)域的人力資源分配系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了人力資源的優(yōu)化配置?！傲愎そ?jīng)濟(jì)”的模式通過互聯(lián)網(wǎng)平臺實(shí)現(xiàn)了需求與供給的短距離對接，簡化了項(xiàng)目制層層分包的分工機(jī)制，克服了項(xiàng)目嵌套帶來的各種問題，使得公共服務(wù)供給更加靈活，服務(wù)獲取更加快捷，服務(wù)管理更加扁平化。此外，“零工經(jīng)濟(jì)”還能助力公共服務(wù)定制化生產(chǎn)。

三、決策機(jī)制的變革：決策科學(xué)化與民主化

公共服務(wù)決策涉及多領(lǐng)域、多維度、多層級的利益相關(guān)者。在傳統(tǒng)信息技術(shù)條件下，公共服務(wù)需求信息難以精準(zhǔn)識別并有效傳遞，導(dǎo)致公共服務(wù)供給對人民群眾需求的回應(yīng)性較差。大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠很好地解決公共服務(wù)決策中海量數(shù)據(jù)信息的提取、存儲、管理、分析等工作，提升公共服務(wù)決策的科學(xué)性。借助互聯(lián)網(wǎng)平臺，能夠?qū)⒏嗟睦嫦嚓P(guān)者匯聚在一起，通過溝通平臺的搭建實(shí)現(xiàn)政府與群眾的雙向互動(dòng)與信息交流，最大限度地拓寬群眾參與公共服務(wù)決策的渠道，提升公共服務(wù)決策的民主性，實(shí)現(xiàn)決策的全過程人民民主〔7〕。

（一）從經(jīng)驗(yàn)決策到科學(xué)決策

公共服務(wù)貫穿人的生命始終，涉及生產(chǎn)生活的方方面面。不同年齡、不同地區(qū)、不同職業(yè)的人群對于公共服務(wù)的需求也存在各種差異。公共服務(wù)的需求信息體量大、價(jià)值低且分布零散混亂，傳統(tǒng)的信息處理技術(shù)很難實(shí)現(xiàn)對龐大信息的儲存、管理和分析，更難以將紛繁復(fù)雜的信息提煉總結(jié)為決策依據(jù)。所以，公共服務(wù)供給什么？如何供給？在傳統(tǒng)技術(shù)條件下，這些往往由官員、專家等社會精英以自身經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)作出判斷和決策。這種經(jīng)驗(yàn)決策往往依賴決策者的個(gè)人智慧和經(jīng)驗(yàn)積累。雖然我們可以通過組建專家團(tuán)隊(duì)或采用德爾菲法等決策咨詢方法來避免個(gè)人經(jīng)驗(yàn)的局限性，但依然無法擺脫經(jīng)驗(yàn)決策的主觀性和片面性。

大數(shù)據(jù)技術(shù)很好地解決了從不同層次、不同維度、不同領(lǐng)域的公共服務(wù)差異化需求中，精準(zhǔn)提取有價(jià)值的公共服務(wù)需求信息的問題。對海量公共服務(wù)信息進(jìn)行抽象化再組織，以多樣化的視角對存儲的信息進(jìn)行整理和發(fā)掘，使紛繁復(fù)雜的數(shù)據(jù)得到邏輯重組，從而揭示公共服務(wù)不同面向之間的相關(guān)關(guān)系。這樣不僅解決了公共服務(wù)需求信息來源“碎片化”的問題，還使得海量的無序數(shù)據(jù)信息得到了深入的價(jià)值挖掘，為公共服務(wù)決策提供了有明確價(jià)值指向的，能夠真實(shí)反映人民群眾需求的信息作為決策依據(jù)，使得公共服務(wù)決策更加精準(zhǔn)。

在傳統(tǒng)技術(shù)條件下，人民群眾的需求信息只能以抽樣調(diào)查的方式，通過對小樣本進(jìn)行分析來推斷全體的特征。這就意味著以這些方式收集到的公共服務(wù)需求信息是不完整、不全面的。 大數(shù)據(jù)時(shí)代，每個(gè)人都生活在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中，也會在網(wǎng)絡(luò)中留下大量的數(shù)據(jù)信息，政府及公共服務(wù)提供者可以通過分析、挖掘這些數(shù)據(jù)信息重構(gòu)公共服務(wù)需求圖譜。數(shù)據(jù)采集從“小樣本”走向“全樣本”，保證了需求信息采集的全覆蓋、多維度。數(shù)據(jù)傳輸從“延時(shí)傳遞”走向“實(shí)時(shí)遞送”，保證了公共服務(wù)生產(chǎn)、消費(fèi)過程中數(shù)據(jù)的順暢流通。數(shù)據(jù)形式從“二手信息”走向“情境化原始數(shù)據(jù)”，使得數(shù)據(jù)的可靠性大大提高。

（二）從權(quán)威決策到民主決策

公共事務(wù)的決策過程是一個(gè)極其復(fù)雜的信息交互過程，只有通過高效的公眾接觸，才能收集與處理不同群體的意見，才能更有效地產(chǎn)生更加民主的公共政策。在傳統(tǒng)的公共服務(wù)決策模式中，以專家、學(xué)者、官員為代表的理性精英依賴其在公共服務(wù)生產(chǎn)鏈中的主導(dǎo)地位和資源優(yōu)勢，憑借個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)代替人民群眾作出決策。然而，有時(shí)候?qū)＜?、學(xué)者、官員與人民群眾之間存在信息不對稱和利益不一致的情況，這使就得人民群眾的需求和偏好很難精準(zhǔn)地轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)決策。

大數(shù)據(jù)技術(shù)驅(qū)動(dòng)下公共服務(wù)決策更傾向于以群眾的需求為導(dǎo)向。在傳統(tǒng)技術(shù)條件下，由于缺乏能夠反映人民群眾需求的渠道和平臺，因此幾乎不可能實(shí)現(xiàn)對人民群眾公共服務(wù)需求的全面采集和系統(tǒng)分析。政府在設(shè)計(jì)規(guī)劃公共服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，如果僅僅將公共服務(wù)需求作為參考因素，將政府和社會組織的供給能力和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的整體性需求作為真正決定公共服務(wù)項(xiàng)目的因素，就會形成以供給為導(dǎo)向的公共服務(wù)供給模式，造成公共服務(wù)供給的供需錯(cuò)位、供需矛盾等問題。大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為公共服務(wù)各主體平等交流，也為人民群眾表達(dá)偏好營造了一個(gè)地位平等、溝通暢通、實(shí)時(shí)互動(dòng)的公共空間。在這個(gè)虛擬的公共空間中，各主體的偏好、觀點(diǎn)、立場、價(jià)值能夠被規(guī)范、有序地表達(dá)和討論。公共服務(wù)決策經(jīng)過與公民真誠地對話與爭辯〔8〕67，充分包容公共服務(wù)各參與主體的意見和利益，形成以需求為導(dǎo)向的公共服務(wù)決策和生產(chǎn)模式。

隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，政治精英的話語壟斷被打破，人民群眾被賦予更多的表達(dá)權(quán)和參與權(quán)〔9〕148。同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)縮小了各主體之間的信息差，提高了決策的透明度。大數(shù)據(jù)技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)無限地拉近了政府與群眾的距離，微博、論壇、網(wǎng)站等網(wǎng)絡(luò)平臺成為公共服務(wù)需求表達(dá)的主要渠道，評論、短視頻、點(diǎn)贊、吐槽等豐富了人民群眾反映公共服務(wù)需求的方式。政府也可以通過互聯(lián)網(wǎng)向人民群眾發(fā)布信息，邀請人民群眾參與政策議程。在公共服務(wù)決策過程中，信息的雙向互動(dòng)性和溝通功能被強(qiáng)化。通過網(wǎng)絡(luò)中的討論、檢視、監(jiān)督，確保了決策信息和決策過程的公開、透明，避免了由于信息不對稱而造成的決策失誤和決策偏差。

四、整合機(jī)制的變革：關(guān)系整合、資源整合與服務(wù)整合

大數(shù)據(jù)技術(shù)重構(gòu)了公共服務(wù)的供給網(wǎng)絡(luò)，為公共服務(wù)主體之間、資源之間的互動(dòng)協(xié)同提供了技術(shù)支持，同時(shí)也提出了挑戰(zhàn)。從供給主體來看，在大數(shù)據(jù)改變公共服務(wù)主體組織方式和協(xié)作模式的情況下，多元主體在扁平化組織的方式下如何進(jìn)行共同行動(dòng)，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)？從資源配置來看，如何通過技術(shù)條件實(shí)現(xiàn)資源配置精準(zhǔn)化？從公共服務(wù)供給內(nèi)容來看，隨著公共服務(wù)個(gè)性化、多樣化、差異化需求的攀升，面對公共服務(wù)需求的復(fù)雜、重疊、交叉等現(xiàn)象，如何整合公共服務(wù)內(nèi)容，從而提升公共服務(wù)供給效率？解決這些問題，需要我們以大數(shù)據(jù)技術(shù)促進(jìn)公共服務(wù)供給主體間締結(jié)合作網(wǎng)絡(luò)，通過公共服務(wù)需求與供給的精準(zhǔn)配置，實(shí)現(xiàn)關(guān)系、資源與服務(wù)整合，提升公共服務(wù)的體驗(yàn)感，滿足人民群眾在各階段對公共服務(wù)的需求。

（一）關(guān)系整合：構(gòu)建協(xié)同合作網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)

企業(yè)、社會組織在公共服務(wù)供給中的優(yōu)勢日益凸顯，政府購買公共服務(wù)、PPP等模式被廣泛推廣，政府與其他公共服務(wù)主體建立合作關(guān)系成為大勢所趨。這種合作關(guān)系建立在資源相互依賴的基礎(chǔ)之上，強(qiáng)調(diào)以共同目標(biāo)、契約保障、資源互換等方式推動(dòng)多元主體作出共同行動(dòng)。在對多元主體行動(dòng)及關(guān)系的整合中，由于存在信息不對稱、地位不平等、目標(biāo)不一致、資源分散等問題，導(dǎo)致公共服務(wù)供給主體間合作受限、方式單一，效率低、成本高。

在大數(shù)據(jù)技術(shù)下，信息的并聯(lián)式交互傳遞，為構(gòu)建協(xié)同合作網(wǎng)絡(luò)提供了基礎(chǔ)。在傳統(tǒng)串聯(lián)式、線性的信息傳遞技術(shù)下，任何信息的傳遞都需要經(jīng)歷漫長而冗余的環(huán)節(jié)和層級，這就造成了信息的損失和公共服務(wù)供給的低敏銳度。為了提高其生產(chǎn)效率，公共服務(wù)生產(chǎn)環(huán)節(jié)則不斷被簡化、標(biāo)準(zhǔn)化，這使得公共服務(wù)產(chǎn)品很難滿足個(gè)性化、差異化的需求，造成供需錯(cuò)位。大數(shù)據(jù)技術(shù)下信息的并聯(lián)式交互傳遞，極大地提升了信息整合的效率，縮小了公共服務(wù)供給主體間的信息差，降低了公共服務(wù)合作生產(chǎn)的交易成本，減少了“信息壁壘”“信息孤島”等現(xiàn)象，打通了信息傳遞、信息共享的渠道，讓信息真正跑起來，使共同行動(dòng)成為可能。全樣本的信息采集、實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)的信息更新，使人民群眾對公共服務(wù)供給的需求能夠被清晰地描繪出來，公共服務(wù)供給的精準(zhǔn)性和時(shí)效性有了質(zhì)的飛躍。

在大數(shù)據(jù)技術(shù)下，公共服務(wù)供給主體間關(guān)系從連接走向互嵌。在大數(shù)據(jù)技術(shù)支持下構(gòu)建的緊密協(xié)同合作網(wǎng)絡(luò)中，將重新定義各主體在公共服務(wù)供給中的地位和角色，重新塑造各主體之間的關(guān)系，創(chuàng)造1+1>3的協(xié)同效應(yīng)。大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠借助信息平臺實(shí)現(xiàn)更大范圍的信息整合和資源整合，打破部門之間、行業(yè)之間的壁壘，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)的信息、資源共享和業(yè)務(wù)整合，將公共服務(wù)的各類供給主體通過信息網(wǎng)絡(luò)連接在一起。大數(shù)據(jù)獨(dú)特的大規(guī)模、實(shí)時(shí)性的信息傳遞和整合方式，使公共服務(wù)供給主體有條件進(jìn)行高頻次、高密度、快反饋的互動(dòng)，形成網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)同方式，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)的全局優(yōu)化。

（二）資源整合：通過算法實(shí)現(xiàn)資源與需求的精準(zhǔn)配置和動(dòng)態(tài)配置

大數(shù)據(jù)技術(shù)有助于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)資源的精準(zhǔn)配置。盡管政府與社會組織都在不斷加大公共服務(wù)領(lǐng)域的資源投放，但是與公共服務(wù)需求的無限性相比，公共服務(wù)資源顯得十分有限和稀缺。要用有限的資源去滿足無限的需求，就必須進(jìn)行資源的合理配置。在傳統(tǒng)技術(shù)條件下，公共服務(wù)資源的精準(zhǔn)配置是極難實(shí)現(xiàn)的，這主要是因?yàn)槲覀儫o法準(zhǔn)確地識別需求信息，也無法準(zhǔn)確地評估需求量。比如，一些社區(qū)在為助老食堂選址時(shí)，由于無法確定區(qū)域內(nèi)老年人的密度和分布情況，導(dǎo)致選址出現(xiàn)偏差，遠(yuǎn)離老年人的居住密集區(qū)，老年人不得不因獲取服務(wù)不便而放棄享受服務(wù)，這又進(jìn)一步導(dǎo)致服務(wù)資源的無效或低效投放。而在大數(shù)據(jù)技術(shù)的支持下，我們可以通過計(jì)算機(jī)繪制人口分布圖，準(zhǔn)確地定位到老年人的居住密集區(qū)，實(shí)現(xiàn)選址的便利性、公共服務(wù)供給的準(zhǔn)確性。與依靠個(gè)人經(jīng)驗(yàn)分配資源的模糊性和隨意性不同，大數(shù)據(jù)技術(shù)可以通過對人口數(shù)據(jù)、區(qū)域地圖、網(wǎng)格平臺等信息的交叉分析和交互驗(yàn)證，幫助我們實(shí)現(xiàn)對公共服務(wù)需求的準(zhǔn)確刻畫，通過計(jì)算機(jī)的算法模型實(shí)現(xiàn)不同時(shí)空和場景下公共服務(wù)需求與資源配置的精準(zhǔn)化、高效化、精細(xì)化〔10〕。

大數(shù)據(jù)技術(shù)有助于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)資源的動(dòng)態(tài)配置。公共服務(wù)需求并不是一成不變的，它會隨著時(shí)間、空間、使用場景的轉(zhuǎn)變而發(fā)生變化。因此，公共服務(wù)資源的投放也不是一勞永逸的，也需要根據(jù)公共服務(wù)需求質(zhì)和量的變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)匹配。在傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給中，資源投放往往具有持續(xù)性和固定性，公共服務(wù)的生產(chǎn)模式缺乏靈活性，不能及時(shí)感知需求的變化并作出調(diào)整。而在現(xiàn)代信息技術(shù)條件下，終端設(shè)備作為人類感知的延伸器，可以第一時(shí)間捕捉到人們的行為數(shù)據(jù)，并通過分析感知公共服務(wù)需求變化，通過建模預(yù)測公共服務(wù)需求變化，這就為公共服務(wù)資源依據(jù)需求進(jìn)行調(diào)整和重新配置提供了前提條件。依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，公共服務(wù)供應(yīng)鏈的響應(yīng)速度、靈活性也會不斷增強(qiáng)，完全能夠?qū)崿F(xiàn)非標(biāo)準(zhǔn)化的定制生產(chǎn)，這就降低了公共服務(wù)資源動(dòng)態(tài)調(diào)整的門檻。

（三）服務(wù)整合：聚焦提升幸福感的全生命周期公共服務(wù)

公共服務(wù)的供給內(nèi)容整合是指公共服務(wù)供給主體為了實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)，以某種思路對公共服務(wù)供給內(nèi)容進(jìn)行排列、組合的過程。公共服務(wù)供給內(nèi)容的安排與組合反映了公共服務(wù)供給機(jī)構(gòu)的供給目標(biāo)和思路，直接決定了人民群眾能夠獲取什么樣的服務(wù)。在傳統(tǒng)技術(shù)條件下，公共服務(wù)內(nèi)容的整合主要以提高供給效率、補(bǔ)齊短板為主要目標(biāo)。要提高公共服務(wù)供給效率，就意味著資源的集中程度、調(diào)取難度、生產(chǎn)的便利性是公共服務(wù)供給內(nèi)容的決定性因素。一個(gè)社會組織能為轄區(qū)內(nèi)的居民提供什么樣的公共服務(wù)，是由這個(gè)社會組織擁有什么樣的資源、在現(xiàn)有資源條件下能夠提供什么樣的服務(wù)決定的。生產(chǎn)過程簡單、資源易獲取且消耗量不大的公共服務(wù)項(xiàng)目門檻低、易實(shí)現(xiàn)，大部分公共服務(wù)供給機(jī)構(gòu)都有供給的能力，這就造成了很多公共服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)內(nèi)容高度同質(zhì)化。比如，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要提供餐食、日常生活照料等服務(wù)，而對于老年人迫切需要的供給難度大的專業(yè)性強(qiáng)的醫(yī)療、失能老人照料、心理健康等服務(wù)卻嚴(yán)重缺乏。

在大數(shù)據(jù)技術(shù)下，公共服務(wù)資源整合更加高效，服務(wù)生產(chǎn)模式更加靈活，公共服務(wù)的非標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)成為可能。因此，公共服務(wù)的供給內(nèi)容也以新的方式進(jìn)行整合，公共服務(wù)供給能力得到提升。在不受供給能力和資源的限制下，公共服務(wù)將以人為中心聚焦人的全面需求。首先，公共服務(wù)以提升幸福感為目標(biāo)重新組合公共服務(wù)內(nèi)容。在保證基本功能服務(wù)均等化的基礎(chǔ)之上，更加重視公共服務(wù)差異化需求，更加注重高品質(zhì)公共服務(wù)供給。比如：在教育上建立網(wǎng)絡(luò)教育平臺，讓偏遠(yuǎn)農(nóng)村的孩子也能享受優(yōu)質(zhì)的教育資源;在醫(yī)療上利用各種媒體形態(tài)抓健康知識科普，完善健康管理。其次，公共服務(wù)內(nèi)容組合要全面滿足人在生命周期中的各個(gè)階段對公共服務(wù)的差異性需求。公共服務(wù)內(nèi)容不再是碎片化、分散化的供給，而是以人的階段性需求鏈進(jìn)行組合與排列。比如，教育可包括0～3歲的托育服務(wù)、3～6歲的嬰幼兒照料服務(wù)以及家長育兒技能提升服務(wù)、學(xué)齡階段的學(xué)校服務(wù)、成人的繼續(xù)教育服務(wù)。另外，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)可以構(gòu)建集約型公共服務(wù)綜合平臺，提高公共服務(wù)的便捷性。比如，在醫(yī)療上，利用小程序、APP等獲得預(yù)約掛號、門診繳費(fèi)、報(bào)告查詢、候診查詢、住院清單等便捷服務(wù)，還可以實(shí)現(xiàn)分級診療、雙向轉(zhuǎn)診、遠(yuǎn)程會診。

以大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用使人們能夠以更加便捷的方式，更加精準(zhǔn)地獲得數(shù)量更多、品類更豐富、質(zhì)量更高的公共服務(wù)，同時(shí)也帶來公共服務(wù)供給主體間協(xié)同網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行機(jī)制的顛覆性變革。大數(shù)據(jù)技術(shù)條件下高效、透明、互動(dòng)、共享的信息交流方式，提升了公共服務(wù)供給主體間的信任水平，延伸了公共服務(wù)分工網(wǎng)絡(luò)，重構(gòu)了扁平化的組織結(jié)構(gòu)，使公共服務(wù)供給決策更加科學(xué)化、民主化，公共服務(wù)需求回應(yīng)性更加精準(zhǔn)，供給網(wǎng)絡(luò)協(xié)同效應(yīng)更加凸顯。與此同時(shí)，也存在“技術(shù)索權(quán)”導(dǎo)致的公共服務(wù)供給不公平、數(shù)據(jù)壟斷和數(shù)據(jù)割裂導(dǎo)致的決策偏離和供給整合實(shí)效等問題。為此，要推動(dòng)大數(shù)據(jù)技術(shù)與公共服務(wù)供給深度融合，形成以共享價(jià)值為主導(dǎo)的公共服務(wù)供給理念，提升政府在公共服務(wù)治理中的數(shù)字治理能力，不斷完善制度體系。

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〔8〕查爾斯·J.?？怂?，休·T.米勒.后現(xiàn)代公共行政——話語指南〔M〕.楚艷紅，等譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2003.

〔9〕鄭永年.技術(shù)賦權(quán)：中國的互聯(lián)網(wǎng)、國家與社會〔M〕.北京：東方出版社，2014.

〔10〕李春生.大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)社區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)化：問題面向、運(yùn)行機(jī)制及其技術(shù)邏輯〔J〕.湖北社會科學(xué)，2021（06）：41-48.

責(zé)任編輯 周 榮