于 冰

（中國文化遺產(chǎn)研究院，北京 100011）

基于文物屬性與文物價值、文物功能和文物效益的概念鏈構(gòu)建，從邏輯上揭示了文物與人的空間聯(lián)系、情感聯(lián)系、利益聯(lián)系和權(quán)屬聯(lián)系等多重關(guān)系。文物與人的空間關(guān)系、情感關(guān)系和利益關(guān)系的調(diào)整與優(yōu)化，最終還需落實到文物與人的權(quán)屬關(guān)系和管理制度設(shè)計上。文物與人的權(quán)屬關(guān)系只有走出自然狀態(tài)，才能為管理制度設(shè)計走向現(xiàn)代化和法治化奠定基礎(chǔ)[1]。

沿此概念鏈邏輯，需要進(jìn)一步討論與權(quán)屬相關(guān)的文物的資源和資產(chǎn)身份。身份反映人或物的社會地位[2]700①《漢語大詞典》中，“身份”指出身和社會地位。。文物屬性討論“文物是什么”的問題，身份則要討論文物和他物的關(guān)系是什么、地位如何。只有明確身份，才能設(shè)計與其相適應(yīng)的管理制度加以保護。

其實，文物作為資源在中國得到認(rèn)可的時間相當(dāng)晚。2002年修訂后的《中華人民共和國文物保護法》才指出，“文物是不可再生的文化資源”（第十一條）。然而從中也可以看出，文物資源并未取得獨立身份，只是文化資源的組成部分。文物作為資產(chǎn)則更是自2017年國家建立國有資產(chǎn)綜合報告制度[3]后，才引發(fā)關(guān)注和討論，故相關(guān)研究成果較少[4]。

財政部和國家文物局最新發(fā)布的《國有文物資源資產(chǎn)管理暫行辦法》（財資〔2021〕84號）仍使用“資源資產(chǎn)”提法，筆者之前的討論也是如此②見筆者在《中國文化遺產(chǎn)》陸續(xù)發(fā)表的《國有文物資源資產(chǎn)管理的幾個關(guān)鍵問題》（2019年）、《公共文物資源資產(chǎn)管理體系研究——結(jié)合國際法律法規(guī)經(jīng)驗》（2020年）、《文物日常管理體制特征與制度成因——國有文物資源資產(chǎn)運行層次流程再造與實體化改革》（2021年）等文章。，但對于資源資產(chǎn)是并列關(guān)系還是修飾關(guān)系并未說明。對于文物而言，資源和資產(chǎn)的概念及關(guān)系并非直截了當(dāng)，只有在仔細(xì)梳理文物屬性與相關(guān)概念鏈的基礎(chǔ)上，才有可能更為扎實地進(jìn)一步論述。

因此，本文將首先討論文物資源和文物資產(chǎn)的概念與關(guān)系，然后分析文物在國家總體資源和資產(chǎn)中的身份，從文物資源和文物資產(chǎn)身份缺失的危機中尋找管理制度改革的突破口。

1 文物資源與文物資產(chǎn)

“資源”概念是較為寬泛而模糊的，其定義有辭典的[5]1436③如,在《辭?！分校百Y源”指“資財?shù)膩碓?，一般指天然的財源”。，有?jīng)濟學(xué)意義的[6]④資源是經(jīng)濟學(xué)中最為基礎(chǔ)的概念之一，是創(chuàng)造社會財富的投入要素。如美國經(jīng)濟學(xué)家佳林.C.庫普曼斯指出：“經(jīng)濟學(xué)是研究‘稀缺資源的最佳配置’的學(xué)問”。，有資源科學(xué)意義的[7]⑤資源科學(xué)的興起，是從資源危機開始的。資源是人類文明誕生與發(fā)展的基本要素，然而直到后資本主義時代的20世紀(jì)70年代，“資源有限論”的代表作《增長的極限》發(fā)表，人口、資源和環(huán)境問題的嚴(yán)峻性和緊迫性受到全球關(guān)注，資源與環(huán)境對經(jīng)濟社會發(fā)展的深刻影響也被廣泛認(rèn)知。資源科學(xué)以生物學(xué)、地學(xué)和經(jīng)濟學(xué)為主要學(xué)科支柱，視野主要集中于自然資源。等。綜合各方面觀點：一切有人類利用價值、在一定條件下可以轉(zhuǎn)化為社會財富的自然資源、社會資源以及自然和社會復(fù)合資源，都可概稱為資源。

在文物屬性與文物價值、文物功能和文物效益的概念鏈構(gòu)建中已經(jīng)分析，文物功能的利用是基于文物屬性和文物價值的必然邏輯延伸。利用既是文物價值認(rèn)知的條件，也是文物價值實現(xiàn)的途徑。經(jīng)認(rèn)定為文物之物，即已具備利用價值，且在一定條件下可以轉(zhuǎn)化為社會財富，因此，文物是資源。

在文物屬性的性態(tài)維中，物權(quán)屬性是文物使用中受法律保護的權(quán)利屬性。完整物權(quán)性態(tài)的文物資產(chǎn)應(yīng)具備3大管理特征：①具有物權(quán)主體；②具有物權(quán)管理體系；③處于使用之中。文物物權(quán)主體是特定文物對應(yīng)的特定物權(quán)主體，需經(jīng)法律授權(quán)或法定程度認(rèn)定，擁有法定主體權(quán)能。物權(quán)管理體系則是涵蓋完整物權(quán)和完整資產(chǎn)壽命周期的管理體系，完整物權(quán)包括所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益分配權(quán)、處置權(quán)等，完整壽命周期包括取得、登記、變更、轉(zhuǎn)讓、注銷等。處于使用之中，即文物可對物權(quán)主體帶來實際或預(yù)期收益。

從文物資源到文物資產(chǎn)存在動態(tài)轉(zhuǎn)化關(guān)系。從資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，需要經(jīng)過法定認(rèn)定公布程序，也需要對其使用條件進(jìn)行改造和改善，以實現(xiàn)其功能發(fā)揮和效益創(chuàng)造。另外，從人類發(fā)展角度，從資源到資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化是對資源屬性認(rèn)識不斷深化的過程。資產(chǎn)的產(chǎn)生往往是屬于“公共資源”領(lǐng)域的資源過度利用，導(dǎo)致資源稀缺引發(fā)資源浪費、資源破壞、資源枯竭、資源流失現(xiàn)象，采取的改變傳統(tǒng)利用方式的應(yīng)對性制度安排，具有反思、修正和改革性質(zhì)[8]。

物權(quán)性態(tài)反映資源和資產(chǎn)之間的轉(zhuǎn)換程度。文物資源的物權(quán)性態(tài)基本處于自然狀態(tài)，不完全具備文物資產(chǎn)的上述3項特征。有些文物經(jīng)過科學(xué)研究之后被保存起來，未作其他用途，例如經(jīng)勘探未發(fā)掘或發(fā)掘后被回填的考古遺址。還有一類文物資源不具備文物資產(chǎn)的前面2項特征，尤其是特殊中國國情下的國有文物，現(xiàn)行法律只抽象規(guī)定哪類文物“屬于國家所有”，未明確國家所有權(quán)的行使主體，因而不具備完整意義上的物權(quán)屬性，也無從建立物權(quán)管理體系。這類文物資源往往處于游覽經(jīng)營或多重用途的使用之中，但使用主體未經(jīng)法律授權(quán)或認(rèn)定，使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益分配權(quán)等項權(quán)能的取得、變更或轉(zhuǎn)讓也缺乏管理制度。

文物資產(chǎn)的物權(quán)屬性在《中華人民共和國民法典》意義上則是完整的。文物資產(chǎn)不僅繼承了文物資源的所有屬性，而且它的物權(quán)性態(tài)是完整的，它的空間維屬性在共居時具有主導(dǎo)性或排他性地位。文物資產(chǎn)意味著文物資源管理已由自然狀態(tài)或半自然狀態(tài)進(jìn)入治理狀態(tài)。這時，文物屬性得到尊重和彰顯，文物的價值、功能、效益得以實現(xiàn)和發(fā)揮，文物資源通過資產(chǎn)管理，使人與文物的多重關(guān)系得到有效平衡、協(xié)調(diào)和完善。

文物資源與文物資產(chǎn)的管理方式不同。文物資源管理強調(diào)的是物；文物資產(chǎn)管理強調(diào)的是文物所有權(quán)、運行使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)主體與文物的關(guān)系，以及主體與主體之間的關(guān)系。文物資源管理關(guān)注文物數(shù)量、分布、價值、功能、用途、保存狀況等；文物資產(chǎn)管理關(guān)注文物使用功能的使用權(quán)利分配和使用主體之間的關(guān)系，關(guān)注完整文物資產(chǎn)權(quán)屬和完整壽命過程。

綜上，文物資源和文物資產(chǎn)是并列關(guān)系的不同概念。由于文物資源和文物資產(chǎn)之間存在轉(zhuǎn)化關(guān)系，存在文物資源的資產(chǎn)化過程，即通過管理制度改革將文物資源逐步納入資產(chǎn)管理體系，簡稱為文物資源資產(chǎn)化。文物資源資產(chǎn)化是一個動態(tài)改革過程，其結(jié)果既可能使文物資源轉(zhuǎn)化為完整意義上的文物資產(chǎn)，也可能使文物資源納入資產(chǎn)化管理體系但物權(quán)性態(tài)尚不完整。為簡化起見，以文物資源資產(chǎn)化改革為核心的管理制度統(tǒng)稱為文物資產(chǎn)管理制度。

2 文物在國家總體資源和資產(chǎn)中的身份缺失

資源和資產(chǎn)構(gòu)成國家之財富[9]⑥財富由生產(chǎn)性資源、自然資本、人力資源等綜合要素構(gòu)成?；贕DP國民經(jīng)濟核算體系的傳統(tǒng)財富衡量方式存在嚴(yán)重缺陷，新型核算體系則綜合考慮自然資源耗費和人力資源價值等，既全面真實反映一國發(fā)展成就和發(fā)展成本，又引導(dǎo)一國的未來發(fā)展重視生態(tài)安全與人民幸福。。一個國家的資源稟賦和財富積累，是其歷史發(fā)展路徑選擇、現(xiàn)實發(fā)展質(zhì)量和未來發(fā)展?jié)摿Φ臎Q定性因素。文物是國家珍貴財富[10]，是國家總體資源和財富中極為特殊的一類。其特殊屬性組合和價值決定著其獨特的認(rèn)知、保護、使用方式，也決定著其對當(dāng)代和未來國家發(fā)展所產(chǎn)生的獨特意義和效益潛能。

然而，文物資源和文物資產(chǎn)在國家總體資源和國有資產(chǎn)中有名無實，存在身份危機。

從資源角度，文物資源在國家資源分類中的身份尷尬，因其“文化”身份而與自然資源分割，又因?qū)ζ湮镔|(zhì)和空間真實性要求而與文化事業(yè)有所區(qū)別。

從資源生成角度，一個國家資源可分為自然資源、社會資源、自然和社會復(fù)合資源。自然資源主要包括土地資源、水資源、氣候資源、植物資源、礦產(chǎn)資源、能源資源、海洋資源等[11]。關(guān)于社會資源的研究相當(dāng)分散，歸納起來，社會資源區(qū)別于自然資源的關(guān)鍵特征是由人類創(chuàng)造。自然和社會復(fù)合資源覆蓋面越來越廣，現(xiàn)在真正意義上由自然生成的純粹自然資源越來越少，土地、水、氣候、能源等資源無不滲透著人的勞動、人的創(chuàng)造和人的功利。以至于社會資源的分類深受復(fù)合資源的綜合影響，摻入資源功能的因素，出現(xiàn)人力資源、經(jīng)濟資源、科技資源、信息資源、旅游資源、文化資源等各種資源類型。

自然資源保護利用（開發(fā)）已經(jīng)形成較為系統(tǒng)的法律法規(guī)體系，但基本未考慮文物資源。在自然資源專門法規(guī)——如《土地管理法》《水法》《礦產(chǎn)資源法》等基礎(chǔ)上，自然資源管理體制改革走向綜合和協(xié)調(diào)，走向生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略布局，提出“加強對生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計和組織領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)。構(gòu)建國土空間開發(fā)保護制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系”[12]。這一綜合和統(tǒng)一趨勢卻未納入文物保護，目前國家公園試點工作中不包含古跡遺址類即說明問題。

不同于自然資源，文化資源沒有形成獨立適用的法律法規(guī)等制度。關(guān)于《文物保護法》中所提及的“文化資源”，一方面其自身尚不具有法律意義上的獨立身份，不足以從資源保護利用的角度為文物提供強有力的身份保障；另一方面，文化資源也不能準(zhǔn)確反映文物資源的本質(zhì)特征。首先，兩者的客觀對象不同。文物資源的本質(zhì)特征是其空間屬性所反映的實物及實物所賦存的實體空間。文化資源則可以不依附于實物和實體空間；其次，工作方針不同。文物資源本質(zhì)特征是其歷史屬性具有不可再生的特性，必須堅持真實性與完整性保護原則。而文化資源則鼓勵創(chuàng)造和避免模仿，在一定程度上尊重創(chuàng)作者的自由與個性。

可見，文物資源在國家總體資源中尚身份缺失。同樣，文物資產(chǎn)在國家總體資產(chǎn)也存在身份缺失問題。最典型情況即是國有資產(chǎn)報告中所反映的文物資產(chǎn)狀況。自建立國務(wù)院向全國人大常委會報告綜合國有資產(chǎn)制度以來，僅在2017年的首次報告中在行政事業(yè)性國有資產(chǎn)中列出了2011年第三次全國文物普查結(jié)果的全部（產(chǎn)權(quán)屬性）不可移動文物76.6萬處[13]⑦不可移動文物數(shù)量為2011年第三次全國不可移動文物普查結(jié)果，因無法區(qū)分國家所有權(quán)真實情況，此不可移動文物數(shù)量包括國有、集體和私人等全部權(quán)屬不可移動文物。，其后的2018年度和2019年度國有資產(chǎn)綜合報告[14-15]均再未提及文物情況，反映出國有文物在國家綜合國有資產(chǎn)中的身份相當(dāng)模糊。

資產(chǎn)報告情況反映的是資產(chǎn)確權(quán)、登記、計量、轉(zhuǎn)讓制度的問題。我國國有資產(chǎn)一般分為行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、資源性國有資產(chǎn)（自然資源）和經(jīng)營性國有資產(chǎn)。

從行政事業(yè)性國有資產(chǎn)看，近年頒布的政府會計準(zhǔn)則中，文物資產(chǎn)分別包含在固定資產(chǎn)（文物和陳列品）[16]⑧財政部，政府會計準(zhǔn)則第3號——固定資產(chǎn)（財會〔2016〕12號）第十七條以間接方式提及：“下列各項固定資產(chǎn)不計提折舊：（一）文物和陳列品；（二）動植物；（三）圖書、檔案；（四）單獨計價入賬的土地；（五）以名義金額計量的固定資產(chǎn)?！焙凸不A(chǔ)設(shè)施（文物文化資產(chǎn)）[17]⑨財政部，政府會計準(zhǔn)則第5號——公共基礎(chǔ)設(shè)施（財會〔2017〕11號）第三條規(guī)定：“屬于文物文化資產(chǎn)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，適用其他相關(guān)政府會計準(zhǔn)則”。目前“其他相關(guān)政府會議準(zhǔn)則”尚未出臺。中，但具體會計操作性規(guī)定尚無詳論。財政部和國家文物局于2021年3月發(fā)布了行業(yè)特點明顯的《國有文物資源資產(chǎn)暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），仍遺憾地回避了國家所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)單位的授權(quán)確認(rèn)程序，“管理收藏單位”和“實際使用單位”之間的主體責(zé)任界限模糊。針對現(xiàn)實工作大量存在的情況，如國有文物所有權(quán)、占有使用權(quán)與附著土地所有權(quán)和使用權(quán)處于混合狀態(tài)，由非行政事業(yè)單位的機構(gòu)或個人占有和使用[4]，《辦法》將難以有效實施和監(jiān)管，在行政事業(yè)性國有資產(chǎn)報告中準(zhǔn)確反映國有文物資產(chǎn)情況仍存在基礎(chǔ)性障礙。

從自然資源看，各類土地、林地、海洋等自然資源與數(shù)幾十萬處遺址、墓葬、古窟寺、古建筑等不可移動文物交融在一起，但在自然資源專門法律中相關(guān)規(guī)劃、保護、不動產(chǎn)登記基本沒有考慮文物資源⑩例如，在最新修訂的《中華人民共和國土地管理法》（2019年）中，僅在為公共利益需要依法征收土地的情形中包括了文物保護（第四十五條），但相關(guān)土地所有權(quán)、總體規(guī)劃、監(jiān)督檢查等內(nèi)容均未涉及。而在《中華人民共和國森林法》（2019年）完全沒有涉及文物保護內(nèi)容。。

對于國有企業(yè)資產(chǎn)，《文物保護法》明確規(guī)定國有文物不得作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營（第二十四條），國有文物顯然不屬于經(jīng)營性國有資產(chǎn)。但是《文物保護法》并未回答國有文物所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)可否分離等現(xiàn)實問題。盡管政府部門曾三令五申，但實踐中仍有大量國有文物古跡遺址景區(qū)在由企業(yè)經(jīng)營[18]。

顯然，文物資源和文物資產(chǎn)在國家總體資源和資產(chǎn)中存在身份認(rèn)同危機。

3 身份危機的成因根源分析

文物資源和文物資產(chǎn)的身份危機，產(chǎn)生于新時代外部形勢訴求變化與傳統(tǒng)內(nèi)部制度之間的不相適應(yīng)，非全局性頂層設(shè)計無以突破。

危機產(chǎn)生的外在因素來自社會發(fā)展和形勢變化對文物價值和文物功能的訴求越來越多元化。文物的多維屬性決定其具有當(dāng)代功能延展的廣泛潛能，無論在世界還是在中國，文物資源越來越受到重視，其當(dāng)代利用向越來越多的行業(yè)和領(lǐng)域擴展，如旅游、教育、水利、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、社區(qū)等。文物保護原則要求任何當(dāng)代功能都不能損害或掩蓋其年代屬性。文物資源當(dāng)代利用的前提和目標(biāo)必須堅持真實性、完整性，這使歷史資源必須獨立于其他按功能分類的資源，在共居空間和混合功能的合作和協(xié)調(diào)中保持歷史資源身份的主導(dǎo)地位。對于文物資源和文物資產(chǎn)身份保護和身份轉(zhuǎn)換的根本制度變革越來越緊迫。

然而，在國家全面改革頂層設(shè)計中，國有資產(chǎn)管理體制改革在各個領(lǐng)域內(nèi)分頭推進(jìn)，文物資源和文物資產(chǎn)卻很難在其中找到自己的位置。行政事業(yè)性資產(chǎn)管理通過政府會計改革，提出編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告的新要求[19]，全面如實反映政府資產(chǎn)負(fù)債家底；自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革列為生態(tài)文明體制改革首要任務(wù)，確立“自然價值和自然資本理念”[20]，國有企業(yè)改革最起步最早卻仍在持續(xù)深化，近年提出商業(yè)類和公益類國有企業(yè)的分類開發(fā)，更加重視國有企業(yè)經(jīng)濟效益和社會效益的有機統(tǒng)一[21]。

因此，確立文物資源在國家總體資源中的獨立身份越來越具有重要意義。文物多維屬性組合構(gòu)成的文物特征，以及文物保護超越時空的意義及特殊的管理制度成本特性[1]，都是其他類別的資源和資產(chǎn)所無法涵蓋的。文物資源是自然資源與社會資源的復(fù)合型資源。文物資源附著于自然資源，而其意義又超越自然資源的時空限制。一方面，在國土空間和自然資源中，承載著時間沉淀的人類印跡，關(guān)乎民族的起源、記憶和身份；另一方面，文物資源是不可再生且極為脆弱的，其管理需要特殊的制度安排。文物資源是獨特的人類創(chuàng)造物，而又不同于傳統(tǒng)的社會資源和意識形態(tài)領(lǐng)域，空間屬性對于文物資源具有價值認(rèn)知和功能管理上的雙重意義，空間管理對于文物資源尤為重要?，F(xiàn)有資源類型都無法包含文物這類具有特殊屬性集成的資源，或太過寬泛，無法體現(xiàn)文物資源的特質(zhì)；或太過專門，無法體現(xiàn)文物資源的多維屬性。因此需要開辟一個獨立類型，在國家總體資源中彰顯其不可替代的地位。

文物資源和文物資產(chǎn)的身份認(rèn)同危機，其產(chǎn)生的內(nèi)在成因是傳統(tǒng)的文物管理制度。下面從制度的兩個維度——法律和管理體制，分析文物資源和資產(chǎn)要素的缺失所導(dǎo)致的身份缺失。法律是文物管理體制構(gòu)建的根本依據(jù)，《文物保護法》是其中的核心。體制是文物工作中各級政府、政府部門、專業(yè)機構(gòu)的職能、分工、運行關(guān)系等，是法律能否得到執(zhí)行的重要保障。

在法律維度，《中華人民共和國民法典》規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國家所有的文物，屬于國家所有”（第二百五十三條）。但《文物保護法》缺乏相應(yīng)配套規(guī)定，尚不能構(gòu)成對文物的資源和資產(chǎn)身份的有效保護。文物的權(quán)屬性態(tài)仍基本處于自然狀態(tài)，資產(chǎn)管理尚未系統(tǒng)化和制度化。為分析《文物保護法》的資產(chǎn)管理水平，從以下5個方面進(jìn)行評估：①明確資產(chǎn)所有權(quán)主體分類；②明確資產(chǎn)所有權(quán)的行使主體和認(rèn)定程序；③管理制度覆蓋所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等完整的縱向物權(quán)構(gòu)成鏈條，取得、變更、轉(zhuǎn)讓、注銷等程序明確、可操作；④明確資產(chǎn)所有權(quán)行使主體的權(quán)利和責(zé)任；⑤當(dāng)同一資產(chǎn)上存在多個物權(quán)主體時，明確各自權(quán)利和責(zé)任范圍及議定程序。

對照梳理《文物保護法》與不可移動文物相關(guān)的資產(chǎn)管理條款（表1），文物保護法在提出國家所有、集體所有和個人所有的所有權(quán)分類后，幾乎沒有進(jìn)一步的物權(quán)管理內(nèi)容。

表1 《文物保護法》中與不可移動文物相關(guān)的資產(chǎn)管理條款

對國有文物而言，第一，國有文物與其所依附的土地所有權(quán)分離，使清晰界定物權(quán)客體范圍難度極大提高，共居型空間文物的重多功能物權(quán)排他性操作難度極大提高。第二，未明確國有文物的所有權(quán)行使主體及相關(guān)授權(quán)程序，使后續(xù)物權(quán)全鏈條責(zé)任主體缺失。第三，國有文物縱向物權(quán)構(gòu)成鏈條不完整，缺乏取得、變更、轉(zhuǎn)讓、注銷各環(huán)節(jié)閉合的操作程序，存在國有文物資產(chǎn)被任意使用、支配的漏洞。第四，缺乏國有文物的所有權(quán)行使執(zhí)行力的強有力保障，包括為保護國有文物在特定情況下征收所有權(quán)、收回使用權(quán)、指定使用人、檢查和信息報告的權(quán)力。第五，存在多物權(quán)主體時，以禁止性規(guī)定為主，缺乏契約等協(xié)商議定的操作性程序和機制。

舉例而言，具體到上文提到的國有文物所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的迫切現(xiàn)實需求，《文物保護法》以“不得作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營”規(guī)定一禁了之，卻存在諸多歧義和漏洞[18]。對于實際交由企業(yè)經(jīng)營的國有文物，在決策、轉(zhuǎn)讓、監(jiān)管和報告等方面無任何制度規(guī)定，甚至由哪級政府或哪個政府部門履行所有權(quán)行使者（甲方）的哪些職能都沒有明確。與此對照，我國《企業(yè)國有資產(chǎn)法》則明確規(guī)定了履行企業(yè)國有資產(chǎn)出資人（即國有資產(chǎn)所有權(quán)行使者）職責(zé)的機構(gòu)（第二章），其職能是“代表本級人民政府對國家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利”（第十二條）。再與國外相關(guān)文物保護法規(guī)對照。例如意大利《文化與景觀遺產(chǎn)法典》明確規(guī)定，私人可以參與公有(appartenenza pubblica)文化遺產(chǎn)的推廣利用（valorizzazione），根據(jù)公有文化遺產(chǎn)所有權(quán)持有者的不同，分別由意大利文化遺產(chǎn)活動和旅游部、大區(qū)政府或地方政府與私人簽署協(xié)議（第112條），并詳細(xì)規(guī)定特許權(quán)授讓的公開競爭程序、評審要求、政府保留的指導(dǎo)權(quán)和控制權(quán)（第115條）、特許權(quán)行使中公有文物的保護要求（第116條）等。

通過以上評估和對照可以看出，《文物保護法》仍然是以行政管理為主導(dǎo)思想的法律，未與《中華人民共和國民法典》中的物權(quán)管理法規(guī)形成有效銜接，導(dǎo)致管理體制中的資產(chǎn)管理職能缺失。

在管理體制上，文物管理體制行政色彩濃厚，資產(chǎn)管理與行政管理職能混同和缺失，資產(chǎn)管理實體化建設(shè)空虛，既缺乏監(jiān)管層級上的強有力中央事權(quán)頂層設(shè)計，也缺乏運行層級的產(chǎn)權(quán)明晰、職能綜合的實體化機構(gòu)建設(shè)，日常管理困難很嚴(yán)重，體制機制扭曲，使文物管理體制脫離國有資源和國有資產(chǎn)管理體系視野，產(chǎn)生身份缺失。對此已有多篇文章論述[4,22-23]，此不贅言。

綜上所述，文物管理制度現(xiàn)狀特征為“二階-單制”。

“二階”即在法律維度，文物保護法律體系由憲法與文物保護法二階法律構(gòu)成。一般而言，在中國特色公有制體制下，“國家所有”應(yīng)呈現(xiàn)三階結(jié)構(gòu)，在法律效力階位關(guān)系上，從上到下依次為憲法、部門法及特別法。憲法是根本大法，處于最高位階；部門法為《中華人民共和國民法典》、集中體現(xiàn)于其中的物權(quán)編?現(xiàn)行《文物保護法》于1982年頒布，2002年修訂?！段餀?quán)法》于2007年頒布，于2020年《中華人民共和國民法典》頒布后廢止，主要內(nèi)容納入《中華人民共和國民法典》第二編“物權(quán)”。（以下簡稱物權(quán)法）；特別法則包括專門行政法規(guī)，如土地管理法、海域使用管理法、森林法、草原法等[24]。從資源和資產(chǎn)角度，《文物保護法》即屬于特別法，屬于物權(quán)法的下位法。文物保護法頒布實施于物權(quán)法之前，目前仍缺乏由憲法意義上國有文物的全民所有概念向物權(quán)法意義上國有文物的國家所有權(quán)概念的法律位階過渡，仍保持二階結(jié)構(gòu)。

“單制”即在管理體制維度，文物管理體制以行政管理體制為主，資產(chǎn)管理與行政管理職能不分，資產(chǎn)管理職能和實體化機構(gòu)建設(shè)空虛。行政管理體制以條塊劃分為邏輯，文物主管部門的條條管理與屬地政府的塊塊管理之間責(zé)任和權(quán)力邊界不清，管理工具粗放單一，無從精細(xì)劃分政府在文物管理里的多重職能，無法適應(yīng)文物資源和資產(chǎn)身份凸顯的時代背景下對治理體系和管理制度改革的訴求，無力承擔(dān)在文物與人、保護與發(fā)展等重大關(guān)系中維護文物尊嚴(yán)、服務(wù)社會大局的重任。

以文物資源和文物資產(chǎn)為核心的文物管理制度升維改革勢在必行。

4 文物管理制度升維改革—構(gòu)建“三階-雙制”

確立文物資源和文物資產(chǎn)的獨立身份意義重大。它標(biāo)志著文物從傳統(tǒng)的單一專業(yè)身份向更為多元開放的社會身份轉(zhuǎn)換。通過確立其在國家總體資源和資產(chǎn)中的獨立地位，既有利于得到國家法律和體制更為強有力的保護，又有利于在當(dāng)代社會經(jīng)濟發(fā)展和“五位一體”總布局中發(fā)揮更廣泛作用、作出更突出貢獻(xiàn)。

確立文物資源和文物資產(chǎn)的獨立身份，需要進(jìn)行文物管理制度的改革，由“二階-單制”向“三階-雙制”升維：即在法律維度上增加物權(quán)法中間位階，以彌補、加強和拓展從憲法向文物保護法的過渡和連接，在體制維度上建設(shè)與行政管理邏輯不同的國有文物資產(chǎn)管理體制，特別是厘清和明確政府在雙制中的不同身份、職能和政策供給。

三階，是在法律維度上，由憲法—物權(quán)法—行政法（專門法）構(gòu)建從公有制—所有權(quán)—文物的文物資源和文物資產(chǎn)多重法律保障體系。憲法是維護國家所有的根本大法，包括物權(quán)在內(nèi)的民法規(guī)范文物資源和文物資產(chǎn)的基礎(chǔ)權(quán)利配置，文物法規(guī)針對不同文物資源和文物資產(chǎn)類型特點做出具體規(guī)定。

雙制，是在管理體制維度上，通過政事、政企、政社等關(guān)系中的政府職能改革，將文物資源和文物資產(chǎn)的管理體制從行政管理體制中分離出來，形成行政管理體制和資產(chǎn)管理體制兩套不同的管理體制。其中的行政管理體制以各級政府（塊）和政府部門（條）的行政職能劃分為邏輯主線；而資產(chǎn)管理體制以資產(chǎn)壽命過程所有權(quán)、使用權(quán)（經(jīng)營權(quán)）、收益權(quán)和處置權(quán)等全物權(quán)鏈條管理為邏輯主線，在中央—地方政府事權(quán)劃分、文物主管部門—其他政府部門職能劃分的體制改革設(shè)計中，對行政管理體制的條塊劃分與職能交叉有所突破，在改革中不斷探索完善和強化資產(chǎn)管理制度和資產(chǎn)運行層級的實體體系[23]。

下面以國有文物為例分析國有文物資產(chǎn)管理體制的主要內(nèi)容。由于文物屬性的特殊性，由于中國特色“國家所有”性質(zhì)演變中所內(nèi)含的復(fù)雜性，國有文物的資產(chǎn)管理體制也將是復(fù)雜的。對于文物而言，在三階-雙制框架下，國有文物資產(chǎn)管理體制的構(gòu)建在管理對象（客體）、參與主體（所有權(quán)主體、骨干機構(gòu)）、業(yè)務(wù)邏輯和模式與行政管理體制均有不同（表2）。文物資源基本處于目前傳統(tǒng)的文物行政管理體制內(nèi)，以憲法—文物保護法為主要依據(jù)，以條—塊行政管理為根本體制。在國有文物資產(chǎn)管理體制中，根據(jù)國有文物資產(chǎn)空間所有權(quán)的排他性不同，部分文物資源可以清晰地界定為國有文物資產(chǎn)，還有部分文物資源處于混合物權(quán)性態(tài)，可能很難清晰界定其國有資產(chǎn)的完整面貌，但為捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán)和文物保護崇高意義，維護國有文物的不可侵犯地位，國家必須加強國有文物資源的資產(chǎn)化管理。在可以清晰界定為國有文物資產(chǎn)的類型中，還可以根據(jù)文物資產(chǎn)的功能劃分為遺產(chǎn)功能和多重功能類型。

表2 文物資源與國有文物資產(chǎn)管理體制對比

續(xù)表2

文物管理體制從傳統(tǒng)“二階-單制”到現(xiàn)代“三階-雙制”的結(jié)構(gòu)性改革，涉及文物管理中央和地方政府職能、業(yè)務(wù)模式、機構(gòu)建設(shè)以及財政制度和土地制度等一系列保障制度的全面改革，非文物部門一己之力可以實施，必須納入國家全面深化體制改革之中。

政府職能和管理體制方面，確立各級政府在文物資產(chǎn)國家所有權(quán)行使方面的職能。賦予中央政府在國有文物決策和執(zhí)行上的更多事權(quán)，突出中央政府在重大國有文物資源資產(chǎn)保護中的權(quán)威性和兜底作用。明確國有文物占有使用的所有行政事業(yè)單位和國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國有文物保護管理職能，形成基于國有文物分布的穩(wěn)定而龐大的日常運行體系，避免行政體制改革和政府職能分分合合對文物日常管理造成的沖擊。明確國有文物經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓中的國有文物資產(chǎn)所有權(quán)行使職能的主體和責(zé)任，同時保障經(jīng)營主體依法合規(guī)自主經(jīng)營權(quán)利。

國土空間和土地制度方面，重新認(rèn)識自然資源和國土空間的歷史環(huán)境保護的戰(zhàn)略意義。盡快解決國有文物與附著土地所有權(quán)和使用權(quán)不一致的法律漏洞，并盡快啟動國有文物確權(quán)和參與全國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，通過土地制度與文物登記制度的銜接，從源頭上避免國土空間規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地利用等建設(shè)和生產(chǎn)生活活動對文物的破壞。

財力保障制度方面，對國有文物的公共文物財政投入制度做出重大結(jié)構(gòu)性調(diào)整，建立與國有資產(chǎn)管理的政府事權(quán)相匹配的財政支出制度，建立覆蓋國有文物整個壽命過程的公共財政保障體系，加強對國有文物土地征收、日常運行、保養(yǎng)維護和公共服務(wù)的公共財力保障，加強中央財力對重大、脆弱國有文物保護的資源調(diào)配和直接保障能力，不受地方利益和局部利益制約。明確國有文物日常管理維護的公共財政責(zé)任，制定國有文物資產(chǎn)管理基礎(chǔ)工作和保養(yǎng)維護定額標(biāo)準(zhǔn)，將國有文物資產(chǎn)日常維護運行經(jīng)費與文物行政管理經(jīng)費分列納入各級政府和各行業(yè)行政部門預(yù)算。

文物保護專業(yè)體制方面，扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)的分散式專業(yè)項目管理思維，建立以文物壽命過程為主線的專業(yè)融合的管理思維和體制機構(gòu)。實施文物保護業(yè)務(wù)流程再造，突出文物資源和資產(chǎn)日常運行管理在業(yè)務(wù)中的核心地位，切實解決基層文物保護管理機構(gòu)長期沒人、沒錢、沒地位的積貧積弱狀況。實施專業(yè)體制和機構(gòu)重組，將國有文物與優(yōu)質(zhì)專業(yè)技術(shù)資源緊密結(jié)合，將分散的、碎片化的項目管理與文物壽命過程和文物保護日常運行機構(gòu)長遠(yuǎn)發(fā)展統(tǒng)籌起來，提高文物保護專業(yè)項目管理的質(zhì)量。

建立文物管理“三階-雙制”，有助于在治理體系和治理能力上解決“小馬拉大車”的“小馬”問題，通過明晰物權(quán)基礎(chǔ)上的權(quán)屬管理，變“小馬”為“大馬”“強馬”和“群馬”，使文物工作更好地服務(wù)大局。

致謝：本文思路與概念的厘清得到徐松齡先生指導(dǎo)，在此謹(jǐn)表謝意。