| 張崇勝

一、“外患”與“內(nèi)憂”：中概股危機(jī)再起

瑞幸咖啡財(cái)務(wù)造假案以來(lái)，美國(guó)一系列監(jiān)管措施的加強(qiáng)以及國(guó)內(nèi)監(jiān)管政策的變化，給中概股企業(yè)帶來(lái)了巨大的“危機(jī)”。尤其是在美國(guó)對(duì)華關(guān)系采取“惡性競(jìng)爭(zhēng)”的背景下，“外患”疊加“內(nèi)憂”致使中概股市場(chǎng)短期內(nèi)遭到重創(chuàng)，生存空間持續(xù)壓縮。

（一）美方監(jiān)管逐漸加強(qiáng)，跨境監(jiān)管合作陷入僵局

美國(guó)證券交易委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“SEC”）主席加里·詹斯勒（Gary Gensler）于2021年8月17日聲明，SEC已“暫時(shí)暫?！敝袊?guó)企業(yè)通過(guò)“空殼公司”在美國(guó)IPO注冊(cè)。在這之前，美國(guó)愈發(fā)強(qiáng)硬的監(jiān)管態(tài)勢(shì)便已顯現(xiàn)。例如，SEC和美國(guó)公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)督委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“PCAOB”）以及SEC首席審計(jì)師聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于審計(jì)質(zhì)量和國(guó)際監(jiān)管訪問(wèn)審計(jì)及其他信息的重要作用的聲明--討論在中國(guó)有重要業(yè)務(wù)的美國(guó)上市公司當(dāng)前的信息訪問(wèn)挑戰(zhàn)》（Statement on the Vital Role of Audit Quality and Regulatory Access to Audit and Other Information Internationally—Discussion of Current Information Access Challenges with Respect to U.S.-listed Companies with Significant Operations in China）（2018年12月），詳細(xì)闡述了美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在獲取中國(guó)赴美上市企業(yè)透明財(cái)務(wù)與審計(jì)信息上的困難。隨后PCAOB在網(wǎng)站上列出了存在審計(jì)信息獲取阻礙（Denied Access to Conduct Inspections）的所有公司列表，中國(guó)大陸和香港公司約占全部監(jiān)管遭遇阻礙案例的90%。2020年4月21日，SEC發(fā)布名為《新興市場(chǎng)投資涉及重大信息披露、財(cái)務(wù)報(bào)告和其他風(fēng)險(xiǎn)；補(bǔ)救措施有限》（Emerging Market Investments Entail Significant Disclosure,Financial Reporting and Other Risks;Remedies are Limited）的聲明，指出較之美國(guó)企業(yè)中國(guó)企業(yè)信息披露不完全、存在誤導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)，投資者獲得救濟(jì)的機(jī)會(huì)較小，且PCAOB 難以獲得審計(jì)所需的基礎(chǔ)工作文件。

2020年12月18日通過(guò)的《外國(guó)公司問(wèn)責(zé)法案》（簡(jiǎn)稱“HFCAA法案”）對(duì)《公眾公司會(huì)計(jì)改革和投資者保護(hù)法案》（簡(jiǎn)稱“SOX法案”）部分內(nèi)容進(jìn)行了修訂，其中規(guī)定在美上市公司如果聘請(qǐng)?zhí)幱谕鈬?guó)管轄的會(huì)計(jì)師事務(wù)所，但是由于外國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的立場(chǎng)導(dǎo)致PCAOB無(wú)法對(duì)該會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行徹底檢查或調(diào)查，公司會(huì)被列為“委員會(huì)認(rèn)定的發(fā)行人”（Commission-Identified Issuers）從而要提交材料證明該公司并非外國(guó)政府國(guó)有或控股，同時(shí)還需要提交審計(jì)底稿。連續(xù)三年不能滿足PCAOB對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所檢查要求的，其證券將被摘牌（包括場(chǎng)內(nèi)市場(chǎng)和場(chǎng)外市場(chǎng)）。

中國(guó)法律規(guī)定審計(jì)底稿不得隨意出境是早已存在的客觀事實(shí)，美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之前也并未以此為由拒絕中國(guó)公司在美上市或提出其他強(qiáng)制性要求。第一輪中概股危機(jī)中，同樣是針對(duì)多家中概股公司財(cái)務(wù)造假但難以獲取審計(jì)底稿的問(wèn)題，SEC與包括德勤在內(nèi)的四大會(huì)計(jì)師事務(wù)所達(dá)成執(zhí)法和解協(xié)議，各處以50萬(wàn)美元的罰金并保留向四大會(huì)計(jì)師事務(wù)所追溯審計(jì)底稿的權(quán)力。同時(shí)，中美監(jiān)管機(jī)構(gòu)（中國(guó)證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部和PCAOB）在2013年簽署《執(zhí)法合作備忘錄》尋求跨境監(jiān)管合作。雖然在審計(jì)監(jiān)管問(wèn)題上存在爭(zhēng)執(zhí)和反復(fù)，但協(xié)商合作總體上仍在推進(jìn)，中方累計(jì)向SEC和PCAOB提供14余家中概股公司的審計(jì)底稿。然而此次美國(guó)單方采取一系列強(qiáng)硬措施，使得兩國(guó)之前為構(gòu)建跨境監(jiān)管合作機(jī)制付出的時(shí)間和精力付之東流。這從側(cè)面表明合作備忘錄的形式在跨境監(jiān)管合作方面的缺陷，其更像是一種臨時(shí)性的對(duì)接配合，受締約雙方政治關(guān)系影響較大。

（二）網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全問(wèn)題凸顯，中方境外上市監(jiān)管政策收緊

數(shù)據(jù)要素是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性資源。中概股公司滴滴出行（簡(jiǎn)稱“滴滴”）事件引發(fā)了監(jiān)管層對(duì)以科技、消費(fèi)、醫(yī)療為主體的擁有海量數(shù)據(jù)的中概股公司網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全問(wèn)題的高度關(guān)注。同期，運(yùn)滿滿、貨車幫、BOSS直聘等已上市中概股公司被采取網(wǎng)絡(luò)安全審查并停止新用戶注冊(cè)。被業(yè)界視為“應(yīng)急之作”的《網(wǎng)絡(luò)安全審查辦法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》(簡(jiǎn)稱“《草案》”）將網(wǎng)絡(luò)安全審查從關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)者擴(kuò)大至全部數(shù)據(jù)處理者，將“國(guó)外上市”納入可能帶來(lái)國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)的行為，由“采購(gòu)產(chǎn)品和服務(wù)”拓寬至“采購(gòu)活動(dòng)、數(shù)據(jù)處理活動(dòng)以及國(guó)外上市”?！恫莅浮返?條進(jìn)一步規(guī)定掌握超過(guò)100萬(wàn)用戶個(gè)人信息的運(yùn)營(yíng)者赴國(guó)外上市，必須向網(wǎng)絡(luò)安全審查辦公室申報(bào)網(wǎng)絡(luò)安全審查。證監(jiān)會(huì)也被納入網(wǎng)絡(luò)安全審查的職能機(jī)關(guān)，申報(bào)網(wǎng)絡(luò)安全審查需要提交“擬提交的IPO材料”。新近出臺(tái)的《汽車數(shù)據(jù)安全管理若干規(guī)定（試行）》更是明確要求因業(yè)務(wù)需要向境外提供重要數(shù)據(jù)的，汽車數(shù)據(jù)處理者應(yīng)當(dāng)落實(shí)數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估制度。對(duì)于境外發(fā)行(上市)的監(jiān)管活動(dòng)尤其是網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全監(jiān)管日趨嚴(yán)格，被視為監(jiān)管政策收緊的信號(hào)。

2021年7月6日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于依法從嚴(yán)打擊證券違法活動(dòng)的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱“意見(jiàn)”），除了要求“壓實(shí)境外上市公司信息安全主體責(zé)任，加強(qiáng)跨境信息提供機(jī)制與流程的規(guī)范管理”外，還明確提出要“修改境外上市規(guī)定，推進(jìn)中概股相關(guān)監(jiān)管制度體系建設(shè)”。目前境外直接上市監(jiān)管制度主要由《關(guān)于股份有限公司境外募集股份及上市的特別規(guī)定》（簡(jiǎn)稱“特別規(guī)定”）以及《股份有限公司境外公開(kāi)募集股份及上市（包括增發(fā)）審核關(guān)注要點(diǎn)》（簡(jiǎn)稱“審核關(guān)注要點(diǎn)”）構(gòu)成，基本形成較為完備的監(jiān)管體系。實(shí)踐中，只要發(fā)行人及律師對(duì)《審核關(guān)注要點(diǎn)》的核查事項(xiàng)作出全面、完整的披露，給出“干凈”的結(jié)論意見(jiàn)，中國(guó)證監(jiān)會(huì)往往不再對(duì)境外上市申報(bào)材料出具反饋問(wèn)題，具有“注冊(cè)制”的色彩。目前境外間接上市尤其是針對(duì)采取VIE架構(gòu)的“小紅籌模式”的審核批準(zhǔn)窗口一直沒(méi)有開(kāi)啟。1997年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)在境外發(fā)行股票和上市管理的通知》對(duì)國(guó)有企業(yè)境外間接上市進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)范（需要證監(jiān)會(huì)、發(fā)改委、商務(wù)主管部門(mén)以及國(guó)資委等部門(mén)同意、審核或批準(zhǔn)）。但是對(duì)于“中資控股”一般解釋為中國(guó)企業(yè)控股甚至解讀為國(guó)有企業(yè)控股（大紅籌），從而給“個(gè)人”留下了操作空間。自此以后，民營(yíng)企業(yè)紅籌上市幾乎都是先以“個(gè)人”名義在海外成立控股公司然后搭建VIE結(jié)構(gòu)進(jìn)行海外上市。按照2006年出臺(tái)的《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》（簡(jiǎn)稱“10號(hào)文”）以及2006年《證券法》的規(guī)定，證監(jiān)會(huì)依法對(duì)境外間接上市享有審批權(quán)。不過(guò)，證監(jiān)會(huì)沒(méi)有根據(jù)相關(guān)文件審批過(guò)一單中國(guó)企業(yè)境外上市。

客觀分析，境外發(fā)行(上市)涉及網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全問(wèn)題的主要是境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)檢查審計(jì)底稿環(huán)節(jié)。按照美國(guó)1933年《證券法》以及申請(qǐng)上市登記表、F-1文件（非美國(guó)本土公司招股書(shū)）的要求，登記文件和招股說(shuō)明書(shū)包括的內(nèi)容有公司基本業(yè)務(wù)描述、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況、公司財(cái)產(chǎn)狀況、公司發(fā)起人及管理人員及其持股情況、風(fēng)險(xiǎn)因素、關(guān)聯(lián)交易情況、所發(fā)行證券情況等，并不涉及企業(yè)數(shù)據(jù)安全問(wèn)題。如表1所示，SEC在滴滴上市審核程序中關(guān)切的事項(xiàng)與網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全問(wèn)題無(wú)直接相關(guān)性。在信息披露制度下，招股說(shuō)明書(shū)、上市公告書(shū)、財(cái)務(wù)報(bào)表以及審計(jì)報(bào)告在中美都是公開(kāi)的，雙方都可以去對(duì)方證券市場(chǎng)進(jìn)行查詢、分析以及利用。如后文所分析的，只有具有保密性的審計(jì)底稿才承載了企業(yè)大量的底層數(shù)據(jù)，有可能關(guān)涉網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題。

表1 滴滴上市SEC反饋問(wèn)題與進(jìn)度表

在境外發(fā)行(上市)監(jiān)管政策趨嚴(yán)的背景下，Keep、喜馬拉雅、零氪科技等擬赴美上市中國(guó)企業(yè)全面“剎車”。自滴滴出行6月30日在美上市后至今，7月僅有兩家企業(yè)成功登陸中概股市場(chǎng)，8月以來(lái)暫無(wú)一家企業(yè)成功在美上市。按照中國(guó)證監(jiān)會(huì)對(duì)微創(chuàng)醫(yī)療機(jī)器人、順豐同城、匯通達(dá)、鷹瞳科技等申請(qǐng)境外發(fā)行(上市)公司的反饋意見(jiàn)，是否符合國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)保護(hù)相關(guān)規(guī)定是關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題?？紤]到中國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)境外發(fā)行(上市)監(jiān)管趨嚴(yán)的現(xiàn)實(shí)情況，美國(guó)證監(jiān)會(huì)主席要求向SEC遞交IPO注冊(cè)申請(qǐng)的中國(guó)企業(yè)披露是否獲得中國(guó)當(dāng)局關(guān)于在美上市的批準(zhǔn)，否則便將撤銷或拒絕中國(guó)企業(yè)的IPO申請(qǐng)，并且要求赴美上市企業(yè)披露更多所謂“中國(guó)監(jiān)管者干預(yù)企業(yè)數(shù)據(jù)安全政策”的風(fēng)險(xiǎn)。

基于上述分析得出一個(gè)初步的結(jié)論，中美雙方對(duì)于審計(jì)底稿查閱問(wèn)題存在不同的立場(chǎng)和考量：美方主要基于證券法/證券監(jiān)管的角度，強(qiáng)調(diào)審計(jì)底稿對(duì)于驗(yàn)證中概股公司財(cái)務(wù)信息真實(shí)性以及透明性的重要價(jià)值，中方主要是基于國(guó)際法/國(guó)家主權(quán)的角度，強(qiáng)調(diào)審計(jì)底稿查閱以及相應(yīng)數(shù)據(jù)出境會(huì)對(duì)國(guó)家安全帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。中美圍繞審計(jì)底稿展開(kāi)的博弈，本質(zhì)上反映出監(jiān)管的地域性與市場(chǎng)的國(guó)際化之間的沖突。證券市場(chǎng)國(guó)際化使得證券發(fā)行、交易和監(jiān)管等問(wèn)題突破一國(guó)范疇，但是各國(guó)證券立法的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、法律環(huán)境和文化傳統(tǒng)又不盡相同，證券立法宗旨和理念、證券法律制度以及監(jiān)管體制存在差異，必然導(dǎo)致矛盾與沖突。中概股危機(jī)的解決必然要置于證券市場(chǎng)國(guó)際化的大背景下，尋求證券監(jiān)管和國(guó)家主權(quán)之間的均衡。

二、美方的邏輯與立場(chǎng)：審計(jì)底稿對(duì)證券監(jiān)管的價(jià)值

審計(jì)底稿是企業(yè)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)的載體。在美國(guó)證券監(jiān)管體系中審計(jì)底稿不需要公開(kāi)披露。美國(guó)通過(guò)域外管轄機(jī)制解決對(duì)境外審計(jì)底稿的獲取與監(jiān)管問(wèn)題，其目的在于規(guī)制財(cái)務(wù)造假以及審計(jì)失敗，因?yàn)閷徲?jì)底稿是注冊(cè)會(huì)計(jì)師就企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)告所披露會(huì)計(jì)信息進(jìn)行重新認(rèn)定、審核、評(píng)判和鑒證所出具的審計(jì)報(bào)告的證據(jù)。

（一）審計(jì)底稿無(wú)需公開(kāi)

作為證券市場(chǎng)的基礎(chǔ)性制度，信息披露制度是證券市場(chǎng)得以建立和發(fā)展的基礎(chǔ)，同時(shí)也是保護(hù)投資者知情權(quán)的有效機(jī)制。一方面，信息影響證券這種虛擬商品的價(jià)值。作為一種信息商品，證券的內(nèi)在品質(zhì)難以通過(guò)勘查或使用來(lái)指示，而只能依賴于出售者提供的信息。科學(xué)合理價(jià)值評(píng)估的前提是獲得充分、準(zhǔn)確的信息。另一方面，信息影響公司治理的有效性。無(wú)論是獨(dú)立董事制度、以股東訴訟為支撐的董事信義義務(wù)制度、以股價(jià)為參考的經(jīng)理人激勵(lì)制度還是控制權(quán)市場(chǎng)，它們的效能都依賴于股價(jià)的準(zhǔn)確性和股東手中掌握的信息。

但是，證券市場(chǎng)中并非所有的信息都需要公開(kāi)，除了需要符合真實(shí)、準(zhǔn)確、充分和及時(shí)等原則外，信息披露也要兼顧效率優(yōu)先原則以及成本收益原則。有學(xué)者將“公開(kāi)原則是證券法的基礎(chǔ)原則”作為美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)獲取審計(jì)底稿的原因，存在一定的誤導(dǎo)性。例如，對(duì)初始信息披露制度進(jìn)行規(guī)定的1933年《證券法》要求招股說(shuō)明書(shū)需要披露的內(nèi)容包括公司業(yè)務(wù)描述、生產(chǎn)情況及產(chǎn)品國(guó)內(nèi)外銷售情況、風(fēng)險(xiǎn)因素、公司財(cái)產(chǎn)狀況、關(guān)聯(lián)交易情況、發(fā)行證券情況等，且所附財(cái)務(wù)報(bào)表必須接受注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)并將審計(jì)報(bào)告向社會(huì)公布。確立持續(xù)性信息披露制度的1934年《證券交易法》要求披露的內(nèi)容包括定期報(bào)告（年度報(bào)告、季度報(bào)告）以及臨時(shí)報(bào)告、重大事項(xiàng)報(bào)告（控制權(quán)變化、重要資產(chǎn)出售和購(gòu)買(mǎi)、公司破產(chǎn)、更換獨(dú)立審計(jì)師、董事辭職）、特殊人士取得證券的登記與公開(kāi)、發(fā)行人回購(gòu)自身股票的信息（回購(gòu)原因、回購(gòu)數(shù)量、回購(gòu)資金來(lái)源、回購(gòu)價(jià)格、回購(gòu)方式）等。分析可知，美國(guó)證券法要求上市公司信息披露的內(nèi)容主要包括“投資者評(píng)估公司經(jīng)營(yíng)狀況所需要的信息”以及“可能對(duì)股價(jià)運(yùn)行產(chǎn)生重大影響的事項(xiàng)”，信息披露的主要形式包括招股說(shuō)明書(shū)、上市公告書(shū)、定期報(bào)告和臨時(shí)報(bào)告，并不包括審計(jì)底稿。

審計(jì)底稿不需要公開(kāi)披露的原因主要有如下幾點(diǎn)：其一，審計(jì)底稿所有權(quán)屬于提供審計(jì)服務(wù)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所，其目的在于為審計(jì)報(bào)告提供證據(jù)并證明審計(jì)工作得到有效執(zhí)行，而非解決公司與投資者之間的信息不對(duì)稱問(wèn)題。其二，上市公司需要披露的是滿足重大性標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)時(shí)信息。雖然存在“投資決策標(biāo)準(zhǔn)”和“證券價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)”等不同判定標(biāo)準(zhǔn)，即一項(xiàng)信息對(duì)于理性投資者投資決策產(chǎn)生重要影響或者對(duì)證券價(jià)格造成重大影響，但是兩者均強(qiáng)調(diào)信息的及時(shí)性或者現(xiàn)實(shí)性。審計(jì)底稿涉及的主要是企業(yè)過(guò)去經(jīng)濟(jì)活動(dòng)形成的歷史信息，已然無(wú)從參與證券價(jià)格的形成或幫助投資者作出決策。其三，審計(jì)底稿涉及大量的原始單、證、賬、表以及審計(jì)過(guò)程中采取的一系列工作流程和步驟，其只會(huì)使投資者陷于繁雜的數(shù)據(jù)處理之中，增加數(shù)據(jù)檢查和利用成本；對(duì)企業(yè)而言，披露審計(jì)底稿會(huì)破壞商業(yè)秘密保護(hù)機(jī)制，增加企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本。

（二）財(cái)務(wù)造假與審計(jì)失敗

審計(jì)底稿雖未被納入信息披露機(jī)制，但其于證券監(jiān)管所起的重要價(jià)值不容忽視。美國(guó)在2002年出臺(tái)的《SOX法案》中對(duì)1933年《證券法》和1934年《證券交易法》進(jìn)行了諸多修訂，其中規(guī)定了審計(jì)底稿的現(xiàn)場(chǎng)檢查制度，旨在強(qiáng)化對(duì)審計(jì)底稿的監(jiān)管。

《SOX法案》及相關(guān)制度出臺(tái)的“導(dǎo)火索”是安然、世通等上市公司的財(cái)務(wù)造假丑聞。從2001年10月16日安然宣布其稅后收入減少了5.44億美元、股東權(quán)益減少了12億美元，到11月8日宣布由于會(huì)計(jì)差錯(cuò)將對(duì)1997-2000年列示的凈收入進(jìn)行重述，僅一個(gè)月股東權(quán)益就減少了17億美元。這背后隱藏的是其利用“特別目的實(shí)體”（Special Purpose Entities）進(jìn)行高估利潤(rùn)、低估負(fù)債，通過(guò)空掛應(yīng)收票據(jù)高估資產(chǎn)和股東權(quán)益，利用合伙企業(yè)網(wǎng)絡(luò)組織自我交易、操縱利潤(rùn)、隱瞞巨額損失等嚴(yán)重的財(cái)務(wù)造假行為。令人錯(cuò)愕的是作為“看門(mén)人”( gatekeeper ) 的安達(dá)信會(huì)計(jì)師事務(wù)所（審計(jì)機(jī)構(gòu)）竟與安然一起串通舞弊，這引發(fā)了監(jiān)管層以及社會(huì)公眾對(duì)審計(jì)制度有效性的深刻反思。

審計(jì)具有增信職能，即增加財(cái)務(wù)報(bào)告的可信度，因此審計(jì)報(bào)告被視為一種信用產(chǎn)品。審計(jì)從狹義上可以理解為審查會(huì)計(jì)。會(huì)計(jì)是一個(gè)為加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)管理而建立的以提供財(cái)務(wù)信息為主的經(jīng)濟(jì)信息系統(tǒng)，通過(guò)“數(shù)據(jù)輸入、系統(tǒng)轉(zhuǎn)換以及信息輸出”將企業(yè)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其背后的價(jià)值運(yùn)動(dòng)轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)化的會(huì)計(jì)信息，并通過(guò)財(cái)務(wù)報(bào)告呈現(xiàn)出來(lái)，力求真實(shí)準(zhǔn)確完整地反映企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)成果。審計(jì)則對(duì)企業(yè)會(huì)計(jì)信息失真（會(huì)計(jì)信息的形成與提供違背了客觀的真實(shí)性原則）進(jìn)行規(guī)制。當(dāng)然，審計(jì)只能提供合理保證而不能對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)告整體不存在重大錯(cuò)報(bào)提供百分之百的保證。因?yàn)橹T如選擇性測(cè)試方法的運(yùn)用、管理層凌駕于內(nèi)部控制之上、職業(yè)判斷存在難以消除的風(fēng)險(xiǎn)等固有的限制影響注冊(cè)會(huì)計(jì)師發(fā)現(xiàn)重大錯(cuò)報(bào)的能力。增信職能與注冊(cè)會(huì)計(jì)師的聲譽(yù)密切相關(guān)。按照查爾斯·佛布倫(Charles Fombrun)教授提出的聲譽(yù)以及“聲譽(yù)資本”（Reputational Capital）理論，行業(yè)地位、品牌形象、口碑信譽(yù)、產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)水平等都屬于聲譽(yù)資本范疇。聲譽(yù)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師無(wú)疑是一種重要的資本，聲譽(yù)越好的注冊(cè)會(huì)計(jì)師更能取得社會(huì)公眾的信任，其聲譽(yù)資本價(jià)值越大。因此審計(jì)師也被稱之為“聲譽(yù)中介”( reputational intermediaries) 。對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的信任往往會(huì)轉(zhuǎn)化為對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表的信任，故此社會(huì)公眾通常更信任聲譽(yù)較好的中介出具的審計(jì)報(bào)告，上市公司也傾向于選擇聲譽(yù)較好的中介進(jìn)行審計(jì)，向市場(chǎng)傳遞企業(yè)具有良好的會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的信號(hào)。這解釋了為什么市值前50的中概股上市公司中有49家聘任的審計(jì)機(jī)構(gòu)為國(guó)際四大會(huì)計(jì)師事務(wù)所。

財(cái)務(wù)造假和審計(jì)失敗是證券市場(chǎng)信息失真的兩個(gè)主要環(huán)節(jié)。究其原因，就財(cái)務(wù)造假而言，企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)具有不確定性，會(huì)計(jì)處理技術(shù)可以緩解但是不能消除這種不確定性，加之資本本身具有逐利性，便給企業(yè)財(cái)務(wù)造假的機(jī)會(huì)。財(cái)務(wù)報(bào)告的形成涉及很長(zhǎng)的供應(yīng)鏈條，包括會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)的輸入、轉(zhuǎn)化和會(huì)計(jì)信息的輸出等諸多環(huán)節(jié)以及會(huì)計(jì)人員、管理層、治理層、監(jiān)管機(jī)構(gòu)等諸多主體。不同主體存在不同的利益訴求，掌握企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)且具有信息優(yōu)勢(shì)的管理層會(huì)出于維護(hù)自身利益的動(dòng)機(jī)控制、操縱會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)進(jìn)行舞弊。就審計(jì)失敗而言，審計(jì)機(jī)構(gòu)由被審計(jì)的上市公司支付薪酬，缺乏獨(dú)立性?？撮T(mén)人職業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不完善、看門(mén)人聲譽(yù)資本不高、受到法律訴訟追究風(fēng)險(xiǎn)很低等原因會(huì)導(dǎo)致“看門(mén)人失靈”( gatekeeper failure)或者“聲譽(yù)失靈”( reputational failure)。隨著越來(lái)越多的中概股公司因?yàn)樨?cái)務(wù)問(wèn)題被指控或者進(jìn)入訴訟，審計(jì)師的責(zé)任問(wèn)題變得越來(lái)越突出。證明這一問(wèn)題的關(guān)鍵證據(jù)便是審計(jì)底稿。在這種情況下，審計(jì)底稿便是劃分會(huì)計(jì)責(zé)任、審計(jì)責(zé)任以及責(zé)任程度的核心與關(guān)鍵。

（三）審計(jì)底稿的“域外管轄”

為解決監(jiān)管機(jī)構(gòu)無(wú)法獲得外國(guó)審計(jì)文件的問(wèn)題，《SOX法案》構(gòu)建了相應(yīng)的域外管轄機(jī)制。美國(guó)法中域外管轄、長(zhǎng)臂管轄以及域外適用三個(gè)概念之間存在區(qū)別。域外管轄指一國(guó)在其域外行使管轄權(quán)，源于國(guó)際法上的屬地原則、屬人原則、保護(hù)原則和普遍原則，可劃分為域外立法管轄、域外執(zhí)法管轄和域外司法管轄。長(zhǎng)臂管轄只是對(duì)人管轄權(quán) (personal jurisdiction) 中的一種特別管轄權(quán)，主要是指法院對(duì)不在法院居住地但與法院存在某種聯(lián)系的被告所享有的管轄權(quán)。域外適用則是指美國(guó)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)將美國(guó)國(guó)會(huì)立法適用于美國(guó)之外的人和事。因此，美國(guó)法中的“長(zhǎng)臂管轄權(quán)”其實(shí)質(zhì)是域外管轄權(quán)的一種形式，而中國(guó)法中的“長(zhǎng)臂管轄權(quán)”是與域外管轄權(quán)混用的。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)美國(guó)證券法的域外適用較為熟悉。美國(guó)法律的域外適用制度始于反托拉斯法，隨后被引入到證券法領(lǐng)域。1933年《證券法》和1934年《證券交易法》對(duì)于證券法域外適用問(wèn)題的規(guī)定并不清楚。美國(guó)證券法在多大程度上可以域外適用及其適用標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題主要留給了美國(guó)聯(lián)邦法院的司法判例，形成了“行為標(biāo)準(zhǔn)”“效果標(biāo)準(zhǔn)”以及“交易標(biāo)準(zhǔn)”。在斯格伯爾姆案中，第二巡回上訴法院首次確立了效果標(biāo)準(zhǔn)，即當(dāng)不當(dāng)行為對(duì)美國(guó)資本市場(chǎng)或?qū)γ绹?guó)投資者具有實(shí)質(zhì)性影響時(shí)，法院享有管轄權(quán)。在后續(xù)的伯斯格案中，第二巡回上訴法院進(jìn)一步明確了“僅當(dāng)在美國(guó)境內(nèi)存在利益關(guān)系的投資者感受到了具體行為產(chǎn)生的影響時(shí)，才能適用美國(guó)證券法”。行為標(biāo)準(zhǔn)是指根據(jù)行為的發(fā)生地來(lái)判斷法院的管轄權(quán)。行為標(biāo)準(zhǔn)在美國(guó)各巡回法院之間存在分歧，例如第一巡回上訴法院和哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法院采取“嚴(yán)格行為標(biāo)準(zhǔn)”，要求“原告的損失與被告的行為存在直接性，且被告在美國(guó)境內(nèi)所實(shí)施的行為對(duì)于被告實(shí)施的欺詐行為不僅僅是純粹預(yù)備性的”；第三、第八、第九巡回上訴法院則采取“寬松行為標(biāo)準(zhǔn)”，即“只要被告所實(shí)施的行為發(fā)生在美國(guó)境內(nèi)，且被告的行為與欺詐行為有關(guān)，美國(guó)就有管轄權(quán)”。2010年聯(lián)邦最高法院在莫里森案件中提出新的“交易標(biāo)準(zhǔn)”（transaction test），認(rèn)為“判定證券法適用范圍的重點(diǎn)不在欺詐行為發(fā)生在何處，而是在美國(guó)境內(nèi)購(gòu)買(mǎi)和銷售證券的行為是否具有合法性”。但是在莫里森案判決公布后不到24小時(shí)，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》（簡(jiǎn)稱“The Dodd-Frank Act”）于第929P(b)和929Y條又重新規(guī)定了“行為標(biāo)準(zhǔn)”和“效果標(biāo)準(zhǔn)”。新近的案例表明，美國(guó)證券法域外適用呈現(xiàn)出雙軌制的趨勢(shì)：公法主體（例如美國(guó)司法部和證監(jiān)會(huì)）提起訴訟只需要滿足“效果標(biāo)準(zhǔn)”或者“行為標(biāo)準(zhǔn)”；私人主體提起的訴訟則需要滿足莫里森案件中確立的“交易標(biāo)準(zhǔn)”。

基于上述分析并結(jié)合《SOX法案》相關(guān)條款可知，《SOX法案》主要涉及國(guó)家行使立法權(quán)以制定域外管轄規(guī)則，即域外立法管轄權(quán)。例如，在第102條規(guī)定“準(zhǔn)備或發(fā)布，或......參與準(zhǔn)備或發(fā)布有關(guān)任何發(fā)行人的任何審計(jì)報(bào)告的外國(guó)會(huì)計(jì)師事務(wù)必須在PCAOB注冊(cè)”的基礎(chǔ)上，第105條規(guī)定PCAOB可以“要求事務(wù)所或與注冊(cè)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所有關(guān)的任何人員的陳述證詞”以及“要求注冊(cè)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所或任何有關(guān)人員，不論他們位于何處，提供審計(jì)工作底稿和其他事務(wù)所擁有的文件”，第106條規(guī)定如果外國(guó)會(huì)計(jì)師事務(wù)所發(fā)表了意見(jiàn)或以其他方式提供實(shí)質(zhì)性服務(wù)，注冊(cè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所基于此簽發(fā)了全部或部分審計(jì)報(bào)告，則該外國(guó)事務(wù)所被視為同意：一是當(dāng)該審計(jì)報(bào)告受到調(diào)查時(shí)，向 PCAOB 或SEC提供相關(guān)工作底稿；二是服從美國(guó)法庭關(guān)于提供這些工作底稿的命令。當(dāng)然，這些條款構(gòu)成了“長(zhǎng)臂法規(guī)”（long-armstatues），司法機(jī)關(guān)以及行政機(jī)關(guān)可據(jù)此對(duì)位于境外的審計(jì)底稿進(jìn)行司法管轄以及執(zhí)法管轄。

三、中方的態(tài)度與考量：審計(jì)底稿與國(guó)家主權(quán)

較之審計(jì)報(bào)告，審計(jì)底稿更具真實(shí)性、全面性和可靠性，因?yàn)楹笳邇H僅記載注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表合法性和公允性發(fā)表的審計(jì)意見(jiàn)（無(wú)保留意見(jiàn)、保留意見(jiàn)、否定意見(jiàn)、無(wú)法表示意見(jiàn)），前者則為審計(jì)意見(jiàn)提供證據(jù)。為實(shí)現(xiàn)對(duì)所披露會(huì)計(jì)信息的鑒定證明，注冊(cè)會(huì)計(jì)師需要對(duì)企業(yè)過(guò)去發(fā)生的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)進(jìn)行再認(rèn)定、再審核，從會(huì)計(jì)信息追溯到會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)，包括被審計(jì)單位的會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿、會(huì)計(jì)報(bào)表以及與被審計(jì)事項(xiàng)相關(guān)的法律文書(shū)、協(xié)議、會(huì)議記錄、往來(lái)函證等，涉及企業(yè)大量的最底層數(shù)據(jù)。正是因?yàn)閷徲?jì)底稿承載了企業(yè)大量的數(shù)據(jù)，為了維護(hù)被審計(jì)單位及相關(guān)主體的利益，會(huì)計(jì)師事務(wù)所要建立健全審計(jì)底稿保密工作。

中方不反對(duì)美國(guó)對(duì)中概股公司的審計(jì)底稿進(jìn)行監(jiān)管。毫無(wú)疑問(wèn)，審計(jì)底稿對(duì)于夯實(shí)會(huì)計(jì)師事務(wù)所資本市場(chǎng)看門(mén)人職責(zé)、準(zhǔn)確劃分會(huì)計(jì)責(zé)任和審計(jì)責(zé)任、促進(jìn)財(cái)務(wù)信息披露質(zhì)量的提升具有重要作用。獲取或查閱相應(yīng)的審計(jì)工作底稿，加強(qiáng)對(duì)中概股公司財(cái)務(wù)報(bào)告和注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)行為的監(jiān)管具有證券法上的正當(dāng)性和合理性。中方反對(duì)的是美方主張依據(jù)其國(guó)內(nèi)法進(jìn)入中國(guó)境內(nèi)開(kāi)展獨(dú)立自主的執(zhí)法活動(dòng)，尤其是其將證券監(jiān)管問(wèn)題政治化（例如“HFCAA法案”要求披露中概股公司披露涉及的中國(guó)共產(chǎn)黨黨員以及黨章），這種單邊主義存在的難以避免的缺陷，即因在法律、主權(quán)及管轄權(quán)等方面與他國(guó)發(fā)生沖突從而使矛盾難以調(diào)解。

1.國(guó)家監(jiān)管主權(quán)問(wèn)題。傳統(tǒng)金融監(jiān)管以國(guó)家管轄權(quán)理論為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)由各主權(quán)國(guó)家單獨(dú)實(shí)施監(jiān)管活動(dòng)，其法理依據(jù)在于國(guó)際法的屬地管轄權(quán)。按照屬地管轄理論，一國(guó)對(duì)其領(lǐng)土范圍內(nèi)的一切人、事、物享有充分以及排他的管轄權(quán)。管轄權(quán)的充分性和排他性意味著國(guó)家為有效行使其職能，必須獨(dú)立行使立法、行政、司法等權(quán)力且不受外部因素的干涉。較之美國(guó)的長(zhǎng)臂管轄原則，我國(guó)更加強(qiáng)調(diào)屬地原則，強(qiáng)調(diào)國(guó)家主權(quán)應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬睾捅Ｗo(hù)。我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)境內(nèi)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所實(shí)施監(jiān)管屬于我國(guó)境內(nèi)事務(wù)，境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)不得入境開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)，也不得未經(jīng)允許直接查閱審計(jì)工作底稿等資料，否則便與我國(guó)所秉持的國(guó)家主權(quán)原則相沖突。

2.國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)問(wèn)題?！皵?shù)據(jù)主權(quán)”“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”等概念是將威斯特伐利亞主權(quán)概念直接適用于網(wǎng)絡(luò)空間而形成的。數(shù)據(jù)主權(quán)表現(xiàn)為獨(dú)立自主占有、處理和管理本國(guó)數(shù)據(jù)并排除他國(guó)或其他組織干預(yù)的國(guó)家最高權(quán)力，是國(guó)家主權(quán)在數(shù)字化空間的表現(xiàn)形式，也是網(wǎng)絡(luò)主權(quán)在數(shù)據(jù)層面的具體表現(xiàn)。國(guó)際化視角下的證券市場(chǎng)與國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)問(wèn)題密切相關(guān)。因?yàn)樽C券市場(chǎng)不僅僅是一國(guó)經(jīng)濟(jì)的“晴雨表”，更是一國(guó)主要經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的匯聚地。就審計(jì)底稿而言，其作為審計(jì)證據(jù)的載體對(duì)審計(jì)過(guò)程中所獲取的資料、數(shù)據(jù)和相關(guān)信息進(jìn)行了詳細(xì)記錄，圍繞企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、投資活動(dòng)和籌資活動(dòng)將不同行業(yè)及其上下游產(chǎn)業(yè)鏈的數(shù)據(jù)串聯(lián)起來(lái)，形成了縱橫交錯(cuò)的數(shù)據(jù)網(wǎng)。這些數(shù)據(jù)可以直接或間接地反映我國(guó)各區(qū)域人口分布、人員流動(dòng)、基礎(chǔ)設(shè)施分布、居民醫(yī)療健康狀況、國(guó)家能源分布（能源礦業(yè)公司的審計(jì)底稿會(huì)詳細(xì)記載一些油田的位置以及存儲(chǔ)量）等情況。一旦掌握了多家企業(yè)的審計(jì)底稿數(shù)據(jù)，有心者完全能夠勾勒出一個(gè)國(guó)家在某個(gè)領(lǐng)域相對(duì)完整的內(nèi)部經(jīng)濟(jì)情況以及宏觀經(jīng)濟(jì)政策的趨勢(shì)和走向，對(duì)國(guó)家安全產(chǎn)生威脅，甚者還有可能成為經(jīng)貿(mào)摩擦訴訟中的證據(jù)。

為此，我國(guó)對(duì)于中概股公司審計(jì)底稿的監(jiān)管一直保持謹(jǐn)慎的態(tài)度。例如，2009年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)在境外發(fā)行證券與上市相關(guān)保密和檔案管理工作的規(guī)定》要求上市過(guò)程中的所有工作底稿存放在境內(nèi)，未經(jīng)有關(guān)主管部門(mén)批準(zhǔn)不得出境。2015年財(cái)政部頒布《會(huì)計(jì)師事務(wù)所從事中國(guó)內(nèi)地企業(yè)境外上市審計(jì)業(yè)務(wù)暫行規(guī)定》要求內(nèi)地企業(yè)委托境外會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)的，境外所必須跟本地所合作，審計(jì)工作底稿應(yīng)由內(nèi)地會(huì)計(jì)師事務(wù)所存放在境內(nèi)。2020新《證券法》再次強(qiáng)調(diào)“境外證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不得在中國(guó)境內(nèi)直接進(jìn)行調(diào)查取證等活動(dòng)；未經(jīng)中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)等部門(mén)同意，任何人不得向境外提供與證券業(yè)務(wù)活動(dòng)有關(guān)的文件和資料”。當(dāng)然，我國(guó)也一直在探索相應(yīng)的跨境監(jiān)管機(jī)制。例如中國(guó)證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部分別于2013年與PACOB簽署了一份執(zhí)法合作諒解備忘錄，于2019年與香港證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會(huì)簽署了合作備忘錄。目前，中國(guó)證監(jiān)會(huì)已向多家境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供了23家境外上市公司的審計(jì)工作底稿，其中就包括向美國(guó)提供的14家。

四、中概股危機(jī)的解決：證券市場(chǎng)國(guó)際化與境內(nèi)外監(jiān)管機(jī)制變革

中概股危機(jī)源自證券市場(chǎng)國(guó)際化進(jìn)程中監(jiān)管的地域性和市場(chǎng)的國(guó)際性之間的沖突。問(wèn)題的解決必須在順應(yīng)或者尊重證券市場(chǎng)國(guó)際化這一基本前提下進(jìn)行。美方要求開(kāi)展跨境檢查和執(zhí)法的單邊行為以及要求中概股公司“要么接受檢查，要么退市”的專斷行為，違背了主權(quán)平等原則以及自由市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)原則，是逆證券市場(chǎng)國(guó)際化的表現(xiàn)。中美兩國(guó)應(yīng)在尊重主權(quán)平等的原則下尋求監(jiān)管合作，在國(guó)家主權(quán)和證券監(jiān)管之間尋求均衡點(diǎn)。

（一）基本前提：順應(yīng)證券市場(chǎng)國(guó)際化

證券市場(chǎng)國(guó)際化進(jìn)程始于20世紀(jì)50年代的世界性金融自由化浪潮，是以證券形式為媒介的國(guó)際間資本流動(dòng)，從而使各國(guó)證券市場(chǎng)及其要素相互融合相互滲透，成為一個(gè)一體化的市場(chǎng)。證券市場(chǎng)國(guó)際化是一個(gè)雙向過(guò)程，包括本國(guó)證券市場(chǎng)向國(guó)際證券市場(chǎng)擴(kuò)張以及其他國(guó)家證券市場(chǎng)走進(jìn)本國(guó)證券市場(chǎng)，涉及證券發(fā)行、證券交易、證券服務(wù)、證券投資者保護(hù)以及證券糾紛解決的國(guó)際化等諸多要素。

1.證券市場(chǎng)國(guó)際化具有不可逆性。證券市場(chǎng)國(guó)際化是經(jīng)濟(jì)全球化的結(jié)果，也是經(jīng)濟(jì)全球化的表現(xiàn)。歷史地看，經(jīng)濟(jì)全球化是社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求和科技進(jìn)步的必然結(jié)果，是不可逆轉(zhuǎn)的歷史大趨勢(shì)。經(jīng)濟(jì)全球化導(dǎo)致國(guó)際證券市場(chǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)張、證券國(guó)際性組織的出現(xiàn)以及各國(guó)金融監(jiān)管制度的放松，從而推動(dòng)了國(guó)際投資的發(fā)展，促進(jìn)了資本的國(guó)際化流動(dòng)以及國(guó)際證券市場(chǎng)融合的加速實(shí)現(xiàn)。

2.證券市場(chǎng)國(guó)際化是一個(gè)主權(quán)概念。證券市場(chǎng)國(guó)際化并不意味著各國(guó)證券市場(chǎng)在市場(chǎng)規(guī)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管制度等方面完全一致，而是一國(guó)證券市場(chǎng)與國(guó)際證券市場(chǎng)融為一體，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)證券資本跨國(guó)界自由流動(dòng)，使本國(guó)證券市場(chǎng)成為國(guó)際性證券市場(chǎng)。因此，證券市場(chǎng)國(guó)際化是國(guó)家主權(quán)問(wèn)題在證券市場(chǎng)上的反映，表達(dá)了本國(guó)證券市場(chǎng)和其他國(guó)家證券市場(chǎng)銜接和融合并逐步開(kāi)放的過(guò)程。主權(quán)性必然導(dǎo)致各國(guó)證券法律體系的差異性。例如在證券立法宗旨和理念上，發(fā)達(dá)國(guó)家往往將中小投資者利益保護(hù)視為唯一宗旨，發(fā)展中國(guó)家往往還涉及促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)治安等。又如中國(guó)堅(jiān)持“不干涉國(guó)家主權(quán)內(nèi)政”原則，美國(guó)則弱化主權(quán)觀念。再如歐盟國(guó)家公司財(cái)務(wù)報(bào)告的編制主要遵循國(guó)際財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則（IFRS），美國(guó)則依照公認(rèn)會(huì)計(jì)原則（U S GAAP），二者在某些會(huì)計(jì)要素的確認(rèn)和計(jì)量方法等方面存在差異。另外不同國(guó)家監(jiān)管主體的法律地位、職權(quán)以及監(jiān)管權(quán)威也存在差異。中國(guó)證監(jiān)會(huì)屬于國(guó)務(wù)院直屬正部級(jí)事業(yè)單位，美國(guó)SEC則是獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)。前者執(zhí)法權(quán)限十分有限，往往需要其他機(jī)構(gòu)的配合；后者則可獨(dú)立開(kāi)展偵察活動(dòng)、傳喚證人作證、凍結(jié)賬戶和搜查、強(qiáng)制被調(diào)查人提供任何相關(guān)的證據(jù)材料。

3.證券市場(chǎng)國(guó)際化需要監(jiān)管合作。證券市場(chǎng)國(guó)際化導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)向世界范圍擴(kuò)散，單靠各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局難以解決問(wèn)題。主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：一是信息不對(duì)稱、壟斷等證券市場(chǎng)失靈現(xiàn)象在國(guó)際范圍內(nèi)擴(kuò)散。地域、語(yǔ)言、文化等差異導(dǎo)致國(guó)際證券市場(chǎng)中的信息不對(duì)稱更加嚴(yán)重，而且一國(guó)需要的信息往往位于他國(guó)的管轄范圍。二是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)加大。證券市場(chǎng)逐漸成為一個(gè)緊密聯(lián)系的有機(jī)體，風(fēng)險(xiǎn)的傳染效應(yīng)和網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)導(dǎo)致任何一個(gè)國(guó)家都難以獨(dú)善其身。例如，2008年美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)華爾街風(fēng)暴，后來(lái)演變?yōu)槿蛐缘慕鹑谖C(jī)。三是監(jiān)管地域性和市場(chǎng)的國(guó)際性導(dǎo)致監(jiān)管的沖突和漏洞。例如，我國(guó)禁止審計(jì)底稿出境導(dǎo)致美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以獲取相應(yīng)的信息，由此產(chǎn)生信息的不對(duì)稱，這種信息不對(duì)稱就使得上市公司和會(huì)計(jì)師事務(wù)所有動(dòng)機(jī)造假。因此，只有通過(guò)監(jiān)管者的協(xié)調(diào)與合作，才能同時(shí)在全球市場(chǎng)以及本國(guó)市場(chǎng)兩個(gè)空間中實(shí)現(xiàn)監(jiān)管共同目標(biāo)，促進(jìn)市場(chǎng)信息和監(jiān)管信息的傳遞與共享，減少系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，提高資本配置效率，保護(hù)投資者合法權(quán)益。

（二）境內(nèi)監(jiān)管：構(gòu)建統(tǒng)一的境外發(fā)行(上市)審查機(jī)制

企業(yè)境外發(fā)行(上市)首先涉及境內(nèi)的監(jiān)管要求，這事關(guān)其能否順利“揚(yáng)帆遠(yuǎn)航”。中概股公司無(wú)疑是中國(guó)證券市場(chǎng)國(guó)際化的重要構(gòu)成。歷經(jīng)30年的發(fā)展，其在促進(jìn)外資利用、構(gòu)建現(xiàn)代化的企業(yè)制度、便利現(xiàn)代國(guó)際投資發(fā)展等方面起到了重要的作用。對(duì)中概股公司的境內(nèi)監(jiān)管應(yīng)秉承“易疏不易堵”“有的放矢”的思路進(jìn)行針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)，否則有可能會(huì)導(dǎo)致這一板塊的“萎縮”甚至“消亡”。

新《證券法》第224條就境內(nèi)企業(yè)跨境融資需要滿足的境內(nèi)監(jiān)管要求進(jìn)行了規(guī)定。該條是在原《證券法》第238條基礎(chǔ)上修改而來(lái)，從“必須審批”到“應(yīng)當(dāng)符合規(guī)定”的變化，使制度設(shè)計(jì)更具有柔性和彈性。這是對(duì)實(shí)踐中境外上市逐漸轉(zhuǎn)向事后備案以及事前報(bào)告制的回應(yīng)，反映出國(guó)家鼓勵(lì)和便利境內(nèi)企業(yè)赴境外開(kāi)展融資活動(dòng)，從而為我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型吸納國(guó)際資本。但是，境外發(fā)行(上市)同樣需要監(jiān)管，只不過(guò)監(jiān)管的側(cè)重點(diǎn)要區(qū)別于境內(nèi)發(fā)行和上市。證券監(jiān)管要在保護(hù)投資者和便利企業(yè)融資之間尋求均衡。企業(yè)境外證券發(fā)行和交易面對(duì)的是境外投資者，所交易的證券也是在境外市場(chǎng)上，因此投資者利益保護(hù)和市場(chǎng)秩序問(wèn)題不是監(jiān)管層需要考慮的重點(diǎn)。境外發(fā)行(上市)監(jiān)管重點(diǎn)在于外資的流入、外匯市場(chǎng)的穩(wěn)定、國(guó)民財(cái)富的轉(zhuǎn)移、國(guó)有資產(chǎn)流失、金融市場(chǎng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)以及當(dāng)前聚焦的數(shù)據(jù)安全等問(wèn)題。

綜合考慮當(dāng)前境外發(fā)行(上市)監(jiān)管的實(shí)踐現(xiàn)狀、制度改革趨勢(shì)以及中概股危機(jī)所暴露出來(lái)的主要問(wèn)題，建議以《證券法》第224條為抓手，構(gòu)建統(tǒng)一的境外發(fā)行(上市)審查機(jī)制。

1.在審查主體方面，建立境外發(fā)行(上市)審查部際聯(lián)席會(huì)議制度。聯(lián)席會(huì)議在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下由證監(jiān)會(huì)（國(guó)際部）牽頭，根據(jù)境外發(fā)行(上市)所涉及的行業(yè)和領(lǐng)域會(huì)同相關(guān)部門(mén)開(kāi)展境外發(fā)行(上市)審查。具備如下優(yōu)勢(shì)：（1）境外發(fā)行(上市)企業(yè)所屬行業(yè)和領(lǐng)域會(huì)涉及工業(yè)、電信、交通、金融、自然資源、衛(wèi)生健康、教育、科技等主管部門(mén)，建立統(tǒng)一的審查機(jī)制并由牽頭部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)籌，可避免多頭監(jiān)管導(dǎo)致的推諉、扯皮，并防止出現(xiàn)監(jiān)管真空和監(jiān)管套利。（2）境外發(fā)行(上市)企業(yè)只需要向聯(lián)席會(huì)議一個(gè)業(yè)務(wù)窗口遞交申請(qǐng)材料，避免相同材料的重復(fù)提交，省時(shí)省力省錢(qián)。（3）證監(jiān)會(huì)（國(guó)際部）一直負(fù)責(zé)境外發(fā)行(上市)的監(jiān)管，長(zhǎng)期與境外證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)接觸，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置、業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)和工作流程等方面具有在先優(yōu)勢(shì)。

2.在審查對(duì)象方面，涵蓋首次發(fā)行、增發(fā)、大宗交易等涉及公司重大股權(quán)變化的行為。無(wú)論是首次發(fā)行還是增發(fā)，均有可能涉及境外資金入境問(wèn)題，會(huì)對(duì)國(guó)家外匯市場(chǎng)以及貨幣政策產(chǎn)生影響。同時(shí)，首次發(fā)行、增發(fā)以及大宗交易等會(huì)導(dǎo)致公司控制權(quán)變更，涉及行業(yè)或市場(chǎng)準(zhǔn)入、壟斷、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題。當(dāng)然，可以考慮當(dāng)前實(shí)際情況對(duì)直接上市和間接上市進(jìn)行差異化監(jiān)管以及通過(guò)“安全港條款”設(shè)置例外情形，為后續(xù)制度設(shè)計(jì)和改進(jìn)留下空間。

3.在審查內(nèi)容方面，關(guān)注點(diǎn)不是證券發(fā)行(上市)本身，而是因境外發(fā)行(上市)可能帶來(lái)的問(wèn)題。例如外資準(zhǔn)入、企業(yè)合規(guī)、網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)安全、壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等。這方面可以采取負(fù)面清單模式，由證監(jiān)會(huì)（國(guó)際部）在會(huì)同各部門(mén)梳理現(xiàn)行監(jiān)管規(guī)范的基礎(chǔ)上劃定禁止類事項(xiàng)和限制類事項(xiàng)，并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。存在禁止類事項(xiàng)的不允許境外發(fā)行(上市)，存在限制類事項(xiàng)的需要經(jīng)過(guò)境外發(fā)行(上市)審查部際聯(lián)席會(huì)議同意。如此便于企業(yè)自查自糾，還可以增大市場(chǎng)透明度，防止監(jiān)管尋租。

4.在審查程序方面，進(jìn)行如下設(shè)計(jì)：（1）企業(yè)擬境外發(fā)行(上市)的，應(yīng)按照規(guī)定向證監(jiān)會(huì)（國(guó)際部）提出申請(qǐng)。對(duì)屬于審查范圍內(nèi)的，證監(jiān)會(huì)（國(guó)際部）應(yīng)在5個(gè)工作日內(nèi)提請(qǐng)聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行審查。（2）聯(lián)席會(huì)議首先對(duì)證監(jiān)會(huì)（國(guó)際部）提請(qǐng)境外發(fā)行(上市)審查的申請(qǐng)進(jìn)行一般性審查，對(duì)未能通過(guò)一般性審查的進(jìn)行特別審查。申請(qǐng)當(dāng)事人應(yīng)配合聯(lián)席會(huì)議的審查工作，提供審查需要的材料、信息，接受有關(guān)詢問(wèn)。一般性審查采取書(shū)面征求意見(jiàn)的方式進(jìn)行。聯(lián)席會(huì)議收到證監(jiān)會(huì)（國(guó)際部）提請(qǐng)境外發(fā)行(上市)審查的申請(qǐng)后，在5個(gè)工作日內(nèi)書(shū)面征求有關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)。有關(guān)部門(mén)在收到書(shū)面征求意見(jiàn)函后，應(yīng)在10個(gè)工作日內(nèi)提出書(shū)面意見(jiàn)。如有關(guān)部門(mén)均認(rèn)為境外發(fā)行(上市)不存在禁止或限制的情形，則不再進(jìn)行特別審查，由聯(lián)席會(huì)議在收到全部書(shū)面意見(jiàn)后5個(gè)工作日內(nèi)提出審查意見(jiàn)并書(shū)面通知證監(jiān)會(huì)（國(guó)際部）。如有部門(mén)認(rèn)為境外發(fā)行(上市)存在禁止或限制的情形，聯(lián)席會(huì)議應(yīng)在收到書(shū)面意見(jiàn)后5個(gè)工作日內(nèi)啟動(dòng)特別審查程序。啟動(dòng)特別審查程序后，聯(lián)席會(huì)議組織對(duì)境外發(fā)行(上市)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并結(jié)合評(píng)估意見(jiàn)對(duì)境外發(fā)行(上市)進(jìn)行審查，意見(jiàn)基本一致的，由聯(lián)席會(huì)議提出審查意見(jiàn)；存在重大分歧的，由聯(lián)席會(huì)議報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院決定。聯(lián)席會(huì)議自啟動(dòng)特別審查程序之日起30個(gè)工作日內(nèi)完成特別審查或報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院決定。審查意見(jiàn)由聯(lián)席會(huì)議書(shū)面通知證監(jiān)會(huì)（國(guó)際部）。（3）在審查過(guò)程中，申請(qǐng)人可向證監(jiān)會(huì)（國(guó)際部）申請(qǐng)修改境外發(fā)行(上市)方案或撤銷申請(qǐng)。（4）審查意見(jiàn)由證監(jiān)會(huì)（國(guó)際部）書(shū)面通知申請(qǐng)人。對(duì)于已經(jīng)在境外發(fā)行(上市)的中概股企業(yè)存在的違法違規(guī)行為，監(jiān)管部門(mén)可以依據(jù)新《證券法》規(guī)定的域外適用條款處理并追究相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。因?yàn)檫`法違規(guī)行為會(huì)影響中概股市場(chǎng)的整體穩(wěn)定，具有明顯的風(fēng)險(xiǎn)溢出效應(yīng)，不僅會(huì)引發(fā)中概股整體性信任危機(jī)，還會(huì)反過(guò)來(lái)對(duì)中概股境內(nèi)經(jīng)營(yíng)實(shí)體造成不利影響。因而對(duì)其監(jiān)管符合《證券法》第2條第4款規(guī)定的“擾亂中華人民共和國(guó)境內(nèi)市場(chǎng)秩序，損害境內(nèi)投資者合法權(quán)益”之要件。值得注意，我國(guó)證券法域外適用制度的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于原則，有待進(jìn)一步精細(xì)化。另外域外適用制度本身與國(guó)際禮讓原則存在沖突，且可能導(dǎo)致訴訟泛濫和司法資源的浪費(fèi)?？紤]到當(dāng)前我國(guó)司法資源較為緊張、證券市場(chǎng)國(guó)際化主要處于“走出去”階段，因此有必要在遵守“不對(duì)其他國(guó)家利益造成不合理?yè)p害和本國(guó)所涉利益大于外國(guó)所涉利益”的合理性原則上謹(jǐn)慎適用。

（三）跨境監(jiān)管：尋求監(jiān)管合作形式和內(nèi)容的新突破

跨境監(jiān)管涉及國(guó)家主權(quán)問(wèn)題，需要通過(guò)監(jiān)管合作機(jī)制實(shí)現(xiàn)?？缇潮O(jiān)管合作形式主要包括多邊和雙邊兩種途徑。雙邊途徑主要有：（1）諒解備忘錄，是締約雙方就特定問(wèn)題達(dá)成的一種不具備法律效力的聲明，且多限于技術(shù)合作；（2）司法互助協(xié)定，是通過(guò)外交途徑簽訂的具有法律效力的雙邊協(xié)議，其內(nèi)容涉及司法協(xié)助的種類、需要滿足的條件、請(qǐng)求執(zhí)行的方法、允許使用已調(diào)取信息的范圍以及拒絕司法協(xié)助請(qǐng)求的情形。多邊途徑包括：（1）區(qū)域性監(jiān)管合作，成功合作的典范是歐盟，1992年《馬斯特里赫特條約》之后歐盟證券一體化邁入新的階段；（2）全球性監(jiān)管合作，主要是國(guó)際證監(jiān)會(huì)。國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織于2002年發(fā)布的《關(guān)于咨詢、合作與信息交換的多邊諒解備忘錄》（簡(jiǎn)稱“多邊諒解備忘錄”）是全球第一個(gè)各國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的國(guó)際性信息共享安排，2017 發(fā)布了增強(qiáng)版的《多邊諒解備忘錄》，增加了簽署方在維護(hù)市場(chǎng)誠(chéng)信和穩(wěn)定、保護(hù)投資者、震懾市場(chǎng)不當(dāng)行為和欺詐時(shí)所能使用的執(zhí)法權(quán)力。

目前，我國(guó)主要是通過(guò)證監(jiān)會(huì)下設(shè)的國(guó)際部與其他國(guó)家證券監(jiān)管部門(mén)就跨境制定和執(zhí)行證券法規(guī)、政策進(jìn)行協(xié)調(diào)及合作，其中諒解備忘錄是我國(guó)跨境證券監(jiān)管合作的主要形式。截至2021年8月，證監(jiān)會(huì)已同美國(guó)、新加坡等66個(gè)國(guó)家或地區(qū)簽訂了監(jiān)管合作諒解備忘錄。就中美證券跨境監(jiān)管合作而言，中方目前與美方共計(jì)簽署了6份備忘錄或者合作協(xié)議。但是，諒解備忘錄本身并不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，其有效性取決于締約雙方之間希望保持良好關(guān)系這一前提。因此，在跨境監(jiān)管合作形式上，在條件成熟時(shí)可以考慮簽訂關(guān)于證券監(jiān)管方面的司法互助協(xié)議以及簽署增強(qiáng)版《多邊諒解備忘錄》，從而在更大范圍、 更深層次、更高水平上推進(jìn)證券跨境監(jiān)管合作。

跨境監(jiān)管合作的內(nèi)容主要包括信息共享機(jī)制、證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)資本充足率要求、統(tǒng)一信息披露及會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)以及實(shí)時(shí)交易與清算系統(tǒng)等。其中信息共享機(jī)制是跨境監(jiān)管合作的關(guān)鍵，境外發(fā)行(上市)地以及公司運(yùn)營(yíng)地靠單方面難以獲取充分、完整的信息，因此有必要將各自掌握的信息相互交流。信息共享機(jī)制主要涉及信息核查、建立信息資料庫(kù)并相互提供信息、監(jiān)管機(jī)構(gòu)獲得信息的途徑以及信息的保密及使用限制。

中概股危機(jī)關(guān)于審計(jì)底稿的爭(zhēng)議便主要涉及信息獲取途徑問(wèn)題，這也是跨境監(jiān)管合作中需要解決的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題。目前主要有兩個(gè)較為可行方案：

1.審計(jì)監(jiān)管等效認(rèn)證。如果兩國(guó)之間擁有等效的審計(jì)監(jiān)管體系，在互惠的基礎(chǔ)上可以豁免對(duì)方審計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所的注冊(cè)及監(jiān)管規(guī)定，或?qū)ο嚓P(guān)規(guī)定進(jìn)行修改適用。如果能與PCAOB 或SEC簽訂互信委托監(jiān)管認(rèn)可協(xié)議，則既可以維護(hù)我國(guó)的主權(quán)，又能夠滿足美方的監(jiān)管要求，同時(shí)還有助于減少重復(fù)審計(jì)帶來(lái)的浪費(fèi)，降低跨國(guó)審計(jì)監(jiān)管的成本。構(gòu)建監(jiān)管等效機(jī)制存在一定的基礎(chǔ)：其一，中國(guó)在這方面存在成功經(jīng)驗(yàn)。2011年歐盟通過(guò)《關(guān)于認(rèn)可部分第三國(guó)審計(jì)監(jiān)管體系等效以及延長(zhǎng)部分第三國(guó)審計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所在歐盟成員國(guó)執(zhí)業(yè)過(guò)渡期的決議》確立了中歐“審計(jì)監(jiān)管體系等效”。其二，就美國(guó)而言，PCAOB 曾發(fā)布《關(guān)于監(jiān)管境外會(huì)計(jì)師事務(wù)所的最終規(guī)則》（2004），規(guī)定其可以在一定程度上依賴并認(rèn)可境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)的會(huì)計(jì)監(jiān)管。當(dāng)然，審計(jì)監(jiān)管等效的構(gòu)建必然是一個(gè)長(zhǎng)期且艱難的過(guò)程，其要求雙方會(huì)計(jì)監(jiān)管獨(dú)立有效并進(jìn)行等效評(píng)估?？梢钥紤]設(shè)立過(guò)渡期并互派觀察員觀察對(duì)方監(jiān)管效能，通過(guò)觀察和交流逐步建立互信，最終實(shí)現(xiàn)監(jiān)管等效互信。

2.聯(lián)合檢查。在雙方認(rèn)可并共同控制下對(duì)雙方監(jiān)管轄區(qū)內(nèi)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行聯(lián)合檢查，選擇審計(jì)工作文件檢查或者獲取被認(rèn)為與檢查相關(guān)的工作底稿和相關(guān)文件。聯(lián)合檢查能夠充分照顧雙方的利益，符合美國(guó)要求入境開(kāi)展檢查活動(dòng)的訴求。美國(guó)在跨境監(jiān)管合作中也存在這一機(jī)制。例如，2011年美國(guó)與英國(guó)、 瑞士、挪威、日本、中國(guó)臺(tái)灣等簽訂了聯(lián)合監(jiān)管協(xié)議。但是，聯(lián)合檢查不可避免存在美方入境檢查以及工作底稿出境問(wèn)題，需要做到：（1）保證聯(lián)合檢查隊(duì)伍的公正性、獨(dú)立性和權(quán)威性。這涉及到雙方人員的選派問(wèn)題，要求具備專業(yè)知識(shí)且不存在利益沖突。（2）合理確定聯(lián)合檢查的范圍。雙方要協(xié)商確定需要檢查的與證券違法行為相關(guān)的重點(diǎn)事項(xiàng)、領(lǐng)域。（3）數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估。對(duì)于確需出境的相關(guān)工作底稿進(jìn)行安全評(píng)估，如果對(duì)我國(guó)主權(quán)、安全或公共秩序產(chǎn)生不利影響，可以拒絕外國(guó)當(dāng)局的請(qǐng)求或?qū)ο嚓P(guān)信息進(jìn)行匿名化、去標(biāo)識(shí)化等脫敏處理。（4）規(guī)范數(shù)據(jù)的用途。通過(guò)聯(lián)合檢查獲得的相關(guān)材料和數(shù)據(jù)，如果打算用于民事訴訟或協(xié)助進(jìn)行刑事訴訟，則應(yīng)根據(jù)國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織的《多邊諒解備忘錄》提交協(xié)助請(qǐng)求。一方計(jì)劃將某些檢查材料轉(zhuǎn)讓給第三方時(shí)，應(yīng)事先征得另一方的書(shū)面同意。