文/付敏杰 管智超

問題的提出

預(yù)算是現(xiàn)代政府獲準(zhǔn)使用公共資金的法定形式。現(xiàn)代國家通過預(yù)算來規(guī)范和約束政府收支，影響社會資源配置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在“立法至上”的國家制度體系下，全國人民代表大會作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，以“人民同意”形式批準(zhǔn)政府機(jī)關(guān)在特定時間、特定范圍內(nèi)，按照法定形式汲取公共資源并用于既定支出，從公共資源視角實(shí)現(xiàn)法治國家、法治政府和法治社會一體化運(yùn)行。在政府預(yù)算和財政計劃執(zhí)行過程中，由于經(jīng)濟(jì)形勢多變對稅基的擾動和隨時出現(xiàn)的政府相機(jī)支出需求，政府預(yù)算收支很難按照既定預(yù)算計劃分毫不差地執(zhí)行，從而產(chǎn)生預(yù)算偏離現(xiàn)象。

2014年修訂完成、2015年開始實(shí)施的新《中華人民共和國預(yù)算法》（簡稱“新《預(yù)算法》”）確認(rèn)的預(yù)算偏離形式包含預(yù)備費(fèi)（本級一般公共預(yù)算支出額的1%～3%）、預(yù)算周轉(zhuǎn)金、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和結(jié)轉(zhuǎn)資金等。但中國政府的實(shí)際預(yù)算偏離度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了新《預(yù)算法》的許可范圍。例如2011年“四萬億投資”和地方投融資平臺迅猛發(fā)展，讓中國經(jīng)濟(jì)率先V型復(fù)蘇，就產(chǎn)生了巨大的預(yù)算偏離。當(dāng)年全國財政收入預(yù)算為89 720億元，收入決算為10 874億元，超收14 154億元，超收資金達(dá)到收入預(yù)算的15.8%。巨大的超收規(guī)模，導(dǎo)致當(dāng)年的全國決算支出達(dá)到109 248億元，比該年3月份兩會預(yù)算時多了9 028億元，超支達(dá)9%。在企業(yè)稅制和當(dāng)時產(chǎn)能過剩的背景下，超收和超支都是對未來國家財力的透支，也導(dǎo)致實(shí)質(zhì)上的財政順周期調(diào)控，擾亂國民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行。

國外對預(yù)決算偏離的研究從預(yù)算預(yù)測方法科學(xué)性開始，逐步延伸到預(yù)算政治領(lǐng)域。國內(nèi)學(xué)者對預(yù)算偏離的關(guān)注也從預(yù)算技術(shù)層面切入。高培勇開國內(nèi)預(yù)算偏離研究之先河。此后沿預(yù)算收支兩側(cè)展開。在征管與政治因素上，《國務(wù)院關(guān)于編制中央預(yù)算和地方預(yù)算的通知》中有“財政收入的增幅略高于國內(nèi)生產(chǎn)總值的增幅”明確原則。分稅制改革以來的稅收超常規(guī)增長很大程度來自高度不可控的稅收征管因素，這讓中央不得不通過低估收入預(yù)測值讓財政收入增速處于合理區(qū)間。在預(yù)算支出偏離研究上，陳志剛和呂冰洋將預(yù)算偏離成因總結(jié)為預(yù)算管理、財政管理、外部監(jiān)督和偶然因素四個方面。王志剛和楊白冰發(fā)現(xiàn)支出分權(quán)越低，預(yù)算支出偏離度越高。馬海濤等重點(diǎn)關(guān)注了政治激勵和財政缺口對非稅收入偏離的影響。

本文強(qiáng)調(diào)政治周期因素對預(yù)算偏離的影響。五年一次的黨政換屆深刻影響著地方政府和地方官員的財政行為。政治周期文獻(xiàn)在國外形成了在位官員通過操縱財政貨幣政策、預(yù)算和擴(kuò)大赤字來獲取選票、贏得選舉的三代理論。但中國的政治制度與國外有本質(zhì)不同，地方官員往往在任期后半段擴(kuò)張財政支出以謀取政治晉升的假說遇到數(shù)據(jù)和事實(shí)挑戰(zhàn)，中國更多是“新官上升三把火”。國內(nèi)政治周期研究變量選取分三類，地方官員任期與更替、“兩會”召開時點(diǎn)和五年一次的黨代會?？紤]到預(yù)算和預(yù)算偏離是年度現(xiàn)象，研究期限必須超過一年，用黨代會度量政治周期比較適宜。官員很難預(yù)測自己到任和離任時間，但對黨代會召開的預(yù)期非常明確。在黨管干部體制下，黨代會對官員換屆和任命往往更重要。

本文關(guān)注的問題是，預(yù)算偏離究竟是一種什么財政現(xiàn)象，表現(xiàn)為趨勢性、周期性，還是偶然性？我們首先從預(yù)算偏離的典型事實(shí)出發(fā)，用數(shù)據(jù)和事實(shí)展示預(yù)算偏離是一種周期性現(xiàn)象。這是文獻(xiàn)尚未涉及的判斷。創(chuàng)新之處還包括：第一是通過分年度估計以黨代會為中心的政治周期，發(fā)現(xiàn)黨代會前后的政治周期因素對預(yù)算收入偏離度的影響方向完全相反，存在從黨代會召開前預(yù)算超收的“保守”行為到黨代會召開后預(yù)算超收“擴(kuò)張”行為的轉(zhuǎn)化，黨代會召開當(dāng)年反而沒有明顯的財政操縱行為。實(shí)質(zhì)性形成了以黨代會召開時間為中心的“保守—中性—擴(kuò)張”周期。第二是預(yù)算收入偏離度是政治周期影響預(yù)算支出偏離度的重要渠道。這意味著不能脫離預(yù)算收入偏離單獨(dú)研究預(yù)算支出偏離，也不能脫離預(yù)算收入偏離治理來治理預(yù)算支出偏離。第三是發(fā)現(xiàn)新《預(yù)算法》對預(yù)算規(guī)則的調(diào)整顯著同時降低了預(yù)算收支偏離度。第四是地方政府在預(yù)算收支偏離的財政行為中存在競爭性放大效應(yīng)。

預(yù)算偏離的周期性：典型事實(shí)

本文用年度決算數(shù)據(jù)中的預(yù)算調(diào)整數(shù)作為預(yù)算數(shù)、最終決算數(shù)作為決算數(shù)，以此來計算預(yù)算偏離。從預(yù)算周期看，這衡量的是決算報告中經(jīng)預(yù)算調(diào)整后的預(yù)決算偏離，很大程度上是中國特有的財政現(xiàn)象，主因發(fā)生在預(yù)算執(zhí)行過程而不是預(yù)算制定過程中。這個判斷有助于排除很多潛在因素，因為經(jīng)過半年的預(yù)算執(zhí)行形成的預(yù)算調(diào)整，與財政年度開始之前的財政預(yù)測能力和經(jīng)濟(jì)形勢等已沒有太大關(guān)系。

本文預(yù)算偏離分析以《預(yù)算法》正式實(shí)施的1995年開始。對預(yù)算收入偏離度和預(yù)算支出偏離度的定義是

圖1的預(yù)算收支偏離度都顯示出較強(qiáng)的周期性趨勢?？梢钥闯?，1995年以來的預(yù)算偏離基本上是一種周期性現(xiàn)象。地方預(yù)算偏離呈現(xiàn)如下事實(shí)：

圖1 預(yù)算收入偏離度（上）和預(yù)算支出偏離度（下）： 均值和95%置信區(qū)間

第一，“超收”和“少支”并存。1995年以來預(yù)算收入偏離度均值持續(xù)為正，支出偏離度均值持續(xù)為負(fù)。預(yù)算收入偏離的基本方向是決算收入超過預(yù)算收入，普遍“超收”；支出偏離方向是決算支出小于預(yù)算支出，普遍“少支”?？紤]到1995年以來普遍經(jīng)歷年中預(yù)算收支調(diào)增，意味著至少是預(yù)增支出打了折扣。二者并存意味著年度財政收支的實(shí)際擴(kuò)張性（決算支出數(shù)-決算收入數(shù)）小于計劃擴(kuò)張性（預(yù)算支出數(shù)-預(yù)算收入數(shù)），實(shí)際財政赤字小于計劃財政赤字。

第二，2015年執(zhí)行新《預(yù)算法》后，收支兩側(cè)的預(yù)算偏離度顯著縮小并向零值收斂，但預(yù)算偏離的周期性特征依然存在。新《預(yù)算法》的實(shí)施，同時顯著降低了財政收支兩側(cè)的預(yù)算偏離度。從預(yù)算規(guī)則變化看，1995年《預(yù)算法》規(guī)定的“各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡”的預(yù)算平衡觀，在地方預(yù)算制度上形成了資金從“超收”進(jìn)入“超支”的順暢通道。新《預(yù)算法》在理論上用跨年度預(yù)算平衡制度和新預(yù)算規(guī)則，借助規(guī)范發(fā)行的地方債和超收資金使用限制，截斷了財政資金從超收向超支傳導(dǎo)的舊機(jī)制。但新《預(yù)算法》很難影響財政收入側(cè)的“超收”現(xiàn)象。觀察圖1會發(fā)現(xiàn)，財政收入偏離度比受新《預(yù)算法》影響的財政支出偏離度更快收斂。以新《預(yù)算法》實(shí)施為界，預(yù)算收入偏離度均值從1995—2014年的8.12%下降到2015—2019年的1.06%，降幅高達(dá)87%；而支出偏離度均值從1995—2014年的-11.16%下降到2015—2019年的-5.12%，降幅（絕對值）只有54%。預(yù)算收支偏離度向零收斂，沒有改變預(yù)算偏離度周期性波動的典型事實(shí)。

實(shí)證結(jié)論

論文實(shí)證分四個部分。第一部分對預(yù)算收支偏離及其影響因素的分析表明：（1）不論采用哪種估計方法，政治周期對預(yù)算收入偏離度都有顯著影響。在黨代會召開前的兩個年份預(yù)算收入偏離度會明顯下降低約2百分點(diǎn)（均為1%水平）；召開后的兩個年份預(yù)算收入偏離度則明顯上升（分別為1%和5%水平）約2個百分點(diǎn)。在黨代會召開當(dāng)年，預(yù)算收入偏離度反而沒有顯著變化。這意味著預(yù)算收入偏離度呈現(xiàn)周期性：在黨代會召開前預(yù)算超收程度降低，地方政府采取保守偏向的財政收入行為，傾向于“藏富于市”；在召開后預(yù)算收入偏離度上升，地方政府采取擴(kuò)張偏向的地方財政收入行為，顯示出統(tǒng)一思想后“大干快上”的熱情；召開當(dāng)年政治周期對預(yù)算收入偏離沒有明確影響，財政行為中性。這樣在整個黨代會周期中地方政府財政收入行為呈現(xiàn)出明顯的“保守—中性—擴(kuò)張”周期。用省份固定效應(yīng)估計并沒有顯著提高模型的解釋力，意味著地方政府財政收入周期性特征沒有顯著地區(qū)差別。（2）引入控制變量后黨代會召開前地方政府存在的財政收入保守行為并沒有變化。前兩年內(nèi)地方政府的預(yù)算收入偏離度合計會下降約3個百分點(diǎn)，新《預(yù)算法》和新預(yù)算規(guī)則顯著（1%水平）降低了預(yù)算收入偏離度約6～7個百分點(diǎn)?？刂谱兞糠纸M的單獨(dú)回歸顯示，周期變量的解釋力明顯高于趨勢變量。失業(yè)率上升會明顯提高預(yù)算收入偏離度，城鎮(zhèn)化率則對預(yù)算收入偏離沒有影響，地方競爭傾向于降低預(yù)算偏離，財政缺口則會提高財政超收，對外開放和人均GDP對財政收入偏離的影響方向都不顯著。綜合考慮周期、趨勢和共同因素時，經(jīng)濟(jì)周期變量失業(yè)率依然高度顯著，長期趨勢變量城鎮(zhèn)化率依然不顯著。固定效應(yīng)估計結(jié)果意味著地方競爭和失業(yè)率有地區(qū)差別，財政缺口顯著放大預(yù)算收入偏離?？傮w而言，政治因素的影響是周期性的，順周期經(jīng)濟(jì)變量傾向于導(dǎo)致預(yù)算偏離的同方向變化，新《預(yù)算法》重塑的地方預(yù)算規(guī)則顯著降低了地方財政收入偏離。

第二部分對預(yù)算支出偏離影響因素的分析中引入了預(yù)算收入偏離度。1995年《預(yù)算法》的年度收支平衡機(jī)制，使財政支出面一定受到財政收入面影響。這一點(diǎn)是已有研究忽視的。我們發(fā)現(xiàn)：（1）預(yù)算收入偏離度每提高1個百分點(diǎn)，會導(dǎo)致預(yù)算支出偏離度顯著提高0.2個百分點(diǎn)。這意味著1995—2019年平均近7個百分點(diǎn)的預(yù)算收入偏離度，大約解釋了1.4個百分點(diǎn)的預(yù)算支出偏離度，占全部支出偏離度的14%。預(yù)算收入偏離度“保守—中性—擴(kuò)張”的完整周期，通過預(yù)算收入偏離向支出偏離傳導(dǎo)。（2）控制預(yù)算收入偏離度及其暗含的政治周期特征之后，預(yù)算支出偏離并沒有顯示出額外的周期特性，預(yù)算支出偏離也沒有很強(qiáng)的地區(qū)差別。從而政治周期對預(yù)算支出偏離度的影響，基本是通過周期性影響預(yù)算收入偏離度來實(shí)現(xiàn)，預(yù)算收入偏離度是政治周期影響預(yù)算支出偏離度的渠道。和預(yù)算收入偏離度的政治周期特征一樣，黨代會當(dāng)年是高度不顯著的。（3）增加控制變量后，黨代會變量在控制省份固定效應(yīng)后顯著提高預(yù)算支出偏離度0.6～0.8個百分點(diǎn)，新預(yù)算規(guī)則依然顯著（1%水平）降低了地方預(yù)算支出偏離4～5個百分點(diǎn)，略低于新《預(yù)算法》對預(yù)算收入偏離度的影響。預(yù)算收入偏離度對支出偏離度的正向影響，在控制地區(qū)異質(zhì)性和增加控制變量之后顯著性明顯下降?？刂谱兞恐械慕?jīng)濟(jì)周期變量依然顯著，長期趨勢變量城鎮(zhèn)化率開始顯著（1%水平），表明預(yù)算支出偏離與預(yù)算收入偏離的影響因素不同，可能意味著預(yù)算支出偏離具有很強(qiáng)的持續(xù)性、內(nèi)在制度剛性和省份異質(zhì)性。

第三部分實(shí)證分析了預(yù)算偏離的空間關(guān)聯(lián)。用GDP作為經(jīng)濟(jì)權(quán)重，空間杜賓模型和空間自回歸模型有更高的解釋力。結(jié)果顯示：（1）空間效應(yīng)（ρ或λ）在1%水平上為正，表明預(yù)算收支偏離度有顯著正向空間關(guān)聯(lián)。預(yù)算收支偏離度存在空間上的同方向擴(kuò)張效應(yīng)，地方競爭性“超收”和競爭性“少支”同時存在，地方財政體制在縱向和橫向都有“放大器”功能。（2）黨代會前兩年的預(yù)算收入偏離的保守偏向和黨代會后兩年預(yù)算支出偏離的擴(kuò)張偏向特征依然高度顯著（1%水平），在控制空間關(guān)聯(lián)后系數(shù)變小。（3）2015預(yù)算規(guī)則顯著降低了預(yù)算收入偏離和預(yù)算支出偏離約3～5個百分點(diǎn)，預(yù)算收入偏離度依然是政治周期影響預(yù)算支出偏離度的重要渠道。（4）控制變量中周期變量失業(yè)率對預(yù)算收入偏離度的影響比對預(yù)算支出偏離度更明確，預(yù)算支出偏離度更顯著地受到城鎮(zhèn)化率等長期趨勢性因素的影響，共同變量總體上變得顯著。（5）空間關(guān)聯(lián)對預(yù)算收入偏離和預(yù)算支出偏離的方向相同（符號相反）?？臻g加權(quán)矩陣W與失業(yè)率、對外開放和城鎮(zhèn)化率乘積對預(yù)算收入偏離度的顯著正向影響，空間加權(quán)矩陣W與政府競爭乘積的顯著負(fù)向影響。這些因素在影響本省預(yù)算收入偏離的同時，也顯著影響臨近省份的預(yù)算收入偏離。預(yù)算支出偏離度的空間特征則相反，W與對外開放和政府競爭乘積帶來顯著負(fù)向影響。

第四部分發(fā)現(xiàn)預(yù)算支出的持續(xù)性、內(nèi)生性高于預(yù)算收入偏離度。地方政府無法控制的經(jīng)濟(jì)因素和制度因素，如財政分權(quán)、地方官員競爭和中央政府的積極財政政策等，往往會讓預(yù)算偏離持續(xù)。通過偏離度的AR（1）過程可以判斷偏離度隨時間不斷衰減的過程和偏離所帶來的長期社會福利意義。參數(shù)接近或者大于1的偏離度是持續(xù)偏離，更有可能來自內(nèi)部結(jié)構(gòu)性因素。對30個省份的預(yù)算收入偏離度和預(yù)算支出偏離度的AR（1）回歸結(jié)果顯示：（1）1995—2019年的預(yù)算收入偏離度會在第二年顯著衰減一半左右，兩年后剩余不到30%；預(yù)算支出偏離度則只會每年顯著衰減不到10%，兩年后依然保持在80%以上水平，顯示出較強(qiáng)預(yù)算偏離剛性。這也是城鎮(zhèn)化率等長期趨勢變量對預(yù)算支出偏離度的解釋力，比對預(yù)算收入偏離度解釋力強(qiáng)的重要原因。（2）控制省份異質(zhì)性后，預(yù)算收入偏離度和預(yù)算支出偏離度的衰減速度提高了10%左右，新《預(yù)算法》實(shí)施之前（1995—2014）的衰減速度提高到20%。（3）2015年新《預(yù)算法》實(shí)施后與實(shí)施前對比，預(yù)算支出偏離度AR（1）有小幅顯著下降，控制省份異質(zhì)性的固定效應(yīng)估計則降幅更大。