秩序主導、內部紛爭與美國聯盟體系轉型

文/劉豐

二戰(zhàn)結束之后，美國通過建立和管理一個地域分布廣泛、參與數量眾多的聯盟體系，為確立和維護其主導的霸權秩序提供了有力支持。但是在不同時期，由于國際安全環(huán)境以及國內政治條件的變化，美國與盟友之間的關系又呈現出很強的動態(tài)性，近年來表現得尤為明顯。本文試圖從學理上探討美國聯盟體系轉型、聯盟內部管理與美國霸權秩序的目標之間的關系。

聯盟與國際秩序

在傳統(tǒng)意義上，聯盟是國家之間基于安全承諾而形成的合作形式，其核心是彼此在面對第三方軍事威脅或進攻時提供安全支持。戰(zhàn)略協(xié)調是聯盟功能從軍事安全層次向更廣泛的外交層次拓展的體現。為了更好地應對威脅，存在聯盟義務的國家之間會就彼此的安全和外交政策展開協(xié)調，在處理對外關系和國際事務時采取一致或至少不沖突的立場。聯盟還會在主要國家的推動下建立或維持一種符合成員預期的國際秩序安排。在建立和維持秩序過程中，聯盟的功能既包括分配彼此的政治經濟利益，也包括推動聯盟成員接受的一套社會規(guī)范。從冷戰(zhàn)時期開始，美國就高度強調北約在歐洲安全和政治經濟秩序中的作用。當前延續(xù)下來的聯盟主要是美國在冷戰(zhàn)時期打造的，這些聯盟的突出特征是美國占據絕對主導地位，內部存在顯著的非對稱性，但是外部并沒有強有力的安全威脅，聯盟的功能就更不局限于安全互助。冷戰(zhàn)結束后，維持美國主導下的歐亞地區(qū)秩序是其持續(xù)推動北約東擴的主要動力。因此，當今時代的聯盟至少包括戰(zhàn)略協(xié)調、安全互助和秩序維持三種基本功能。

在冷戰(zhàn)時期，聯盟在安全互助和秩序塑造上至少發(fā)揮了同等重要的作用。冷戰(zhàn)結束之后，由于共同安全威脅下降，聯盟的安全互助功能呈弱化趨勢。美國獲得了難以匹敵的超強實力，促使其更傾向于追求單極霸權，按照自己的意志塑造國際秩序。為此，美國需要繼續(xù)推動聯盟的轉型和升級，這就導致聯盟在傳統(tǒng)意義上針對特定對手的安全保障功能下降，而戰(zhàn)略協(xié)調和秩序維持功能凸顯。

盟友對于美國維持其主導秩序的重要作用主要體現在四個方面：第一，對美國主導地位的承認和支持；第二，維持美國在全球各個地區(qū)的安全存在以及對地區(qū)事務的高度介入；第三，聯盟成員形成“獲勝聯合”，對特定體系內的政治經濟利益進行分配；第四，為美國采取單邊行動提供支持。

聯盟轉型、內部紛爭與美國霸權秩序

美國的聯盟體系由實力高度不對稱的多邊和雙邊聯盟條約構成，其中的安全保障義務并不對等。與傳統(tǒng)聯盟相比，美國維持的聯盟所針對的目標具有變動性。聯盟所針對的對象取決于美國全球和地區(qū)戰(zhàn)略需要。因此，聯盟不是一成不變的，而是動態(tài)發(fā)展的。美國在其中發(fā)揮主導者的作用，也將自己的意志強加給盟友。當然，聯盟體系能否正常運轉，也取決于聯盟體系內的中小國家根據自身國內政治條件和需求對美國的支持和配合程度。在這種關系中，盟友在其中有一定的自主選擇空間。

進入21世紀以來，美國的全球和地區(qū)戰(zhàn)略經歷了從聚焦“反恐戰(zhàn)爭”到回歸“大國戰(zhàn)略競爭”的轉變。美國為維持主導秩序而推動聯盟轉型，而盟友有自己的政策考慮，二者的脫節(jié)導致了美國與聯盟成員之間的摩擦和紛爭。在這一過程中，影響聯盟成員支持程度的主要因素是雙方圍繞國際秩序的維持所產生的立場差異及其后果。第一，聯盟成員對于國際秩序的基本內核可能產生分歧。其中包括不同國家在國際秩序中的地位，特別是對主導國在秩序中的權威和合法性的認可程度，圍繞重要利益分配展開的博弈，對秩序的基本制度、規(guī)則和規(guī)范的接受程度。第二，對維持秩序的目標、方式和手段存在不同偏好。第三，聯盟成員對待新興國家或原本處于秩序以外國家的政策立場不一致。第四，聯盟中占據主導地位的國家試圖將本國的政治經濟模式強加給其他成員而引發(fā)矛盾。主導國可能會將自己的國內政治偏好擴展到國際層次，對其他國家進行政權更迭和意識形態(tài)擴張。

考察美國及其盟友圍繞國際秩序安排產生矛盾的歷史經驗可以發(fā)現，聯盟內部紛爭在很大程度上會影響美國主導國際秩序的穩(wěn)定性，特別是影響美國盟友對其秩序的支持程度，這主要取決于美國自身對待國際秩序的政策行為能否兼容盟友的利益訴求。概言之，盟友對美國為維持主導秩序而推動聯盟轉型的支持程度取決于三個因素。

第一，美國對現有秩序的修正程度。在主導—從屬關系中，弱勢一方之所以接受強勢一方的主導地位，是因為它們一方面在美國主導的秩序下有利可圖，能夠獲得搭便車的機會，另一方面認為自己是維持秩序中的伙伴，具有相對于其他國家的平等地位。這兩個方面決定了盟友對美國權威的認可程度。當美國政府對待國際秩序持較強的修正主義態(tài)度，追求絕對主導和霸權至上，難以反映國際力量對比的動態(tài)變化和秩序內成員的利益訴求時，盟友對其主導秩序的排斥和疏遠傾向就會上升。相反，當美國回歸多邊主義和國際制度，在較大程度上包容盟友的利益訴求時，盟友對其主導秩序會表現出較強的支持和追隨傾向。

第二，美國對盟友的收益補償。在安全威脅比較明確的環(huán)境中，盟友在應對共同威脅這一主要利益上的共識構成了強有力的黏合劑，讓它們可以克服在次要利益方面的分歧。在當前的國際環(huán)境下，美國及其盟友受到的安全威脅相對薄弱，由此導致了利益的分散化和多元性。利益不一致增加了主導國管理聯盟的難度。為了增強盟友的獲益預期，美國需要對它們做出相應的收益補償，以彌補盟友為配合美國所遭受的實際或潛在損失。由此，獲得較多收益補充的國家在配合美國戰(zhàn)略議程時會更加積極。相反，如果獲得收益補充較少，進而導致自身利益的凈損失，盟友的支持意愿就會大大降低。

第三，盟友的戰(zhàn)略自主需求。盡管存在安全保護關系，但如果未面臨緊迫的安全威脅，盟友在安全政策上不必完全依賴美國的保護，它們可以緊密追隨美國的戰(zhàn)略議程，也可以保持一定的自由度。已有研究表明，不對稱聯盟中的安全與自主性存在一定程度的矛盾。不過，自主性是一個程度概念。盡管在安全上依靠一個更強大的盟友意味著較弱的盟友必然會犧牲戰(zhàn)略上的行動自由，但每個較弱盟友的自主性仍會在一個較大范圍內波動。整體上，歐洲國家的安全程度較高，這是德國和法國敢于在一些重要問題上叫板美國的原因。

美國聯盟體系轉型的張力與限度

2008年全球金融危機后，國際權力結構的變化使得亞太地區(qū)成為大國戰(zhàn)略競爭的焦點。與之相應，美國戰(zhàn)略界也開始將關注焦點從反恐轉向大國競爭，試圖在中東地區(qū)進行戰(zhàn)略收縮，在亞太地區(qū)投入更多力量。實際上，2010年后美國奧巴馬政府的“亞太再平衡”，以及2017年特朗普開始推動并且在拜登政府得以延續(xù)的“印太戰(zhàn)略”，都以應對大國戰(zhàn)略競爭、維持美國主導地位作為核心目標。

在“印太戰(zhàn)略”背景下，美國推動聯盟轉型包括四個方面內容：一是強化與盟友之間的雙邊安全合作，讓盟友承擔更大的防務成本和責任；二是推動盟友間安全合作，主要是在韓國、日本和澳大利亞等盟友之間建立三邊對話與合作；三是推動地區(qū)安全架構朝著“聯盟＋安全伙伴”的網絡化方向發(fā)展，日本、韓國、菲律賓、澳大利亞等亞太地區(qū)盟友承擔較大責任，但也強化了印度、越南和新加坡等安全伙伴的作用，尤其是以“美日印澳”四國機制為核心；四是根據議題需要組建新的盟友組合，這主要體現在海上安全合作、情報合作和關鍵供應鏈等方面。從這些舉措可以看出，美國聯盟體系的任務從傳統(tǒng)的軍事合作擴展到更大范圍，甚至包括了基礎設施建設、高科技產品研發(fā)和供應鏈安全等經濟領域的合作。

特朗普和拜登政府推動亞太地區(qū)聯盟轉型的政策差異，為我們觀察美國在霸權秩序護持目標下如何處理聯盟內部矛盾提供了很好的樣本，也可以理解聯盟轉型存在的張力與限度。

在特朗普政府時期，美國與盟友之間圍繞國際秩序最主要的矛盾在于，美國對于維持一套自由主義霸權秩序的興趣下降，尤其是對于主導國應該承擔的提供公共產品、維護多邊主義和國際制度有效性的動力下降。但是，在美國國家安全戰(zhàn)略轉向大國競爭的背景下，美國又明確需要盟友配合其戰(zhàn)略議程。在特朗普政府時期，美國與其盟友之間的矛盾壓倒了美國對盟友的需要。特朗普政府對待盟友的政策取向體現在三個方面：要求盟友分攤更多聯盟責任、實現與盟友之間的貿易平衡、要求盟友配合美國的政策議程。

拜登政府上臺后，彌合前任政府給美國聯盟體系造成的裂痕成為一項重要的外交政策議程。拜登政府的聯盟政策以恢復美國主導國際秩序的能力為目標，既依靠聯盟所承載的安全互助功能，又加強戰(zhàn)略協(xié)調和秩序護持。為此，拜登政府在管理與聯盟的關系時，試圖從三個不同的層次展開。首先，在維持美國所主張的“以規(guī)則為基礎的國際秩序”問題上，美國高度倚重北約這一多邊聯盟以及亞太地區(qū)的重要雙邊聯盟，但又試圖構筑更廣泛的支持者聯合。美國以七國集團等少數發(fā)達國家為主體，吸收更廣泛的國家參與，構造所謂“志同道合者聯合”。其次，美國依靠傳統(tǒng)軍事盟友和安全伙伴，維持地區(qū)安全和前沿軍事部署，強化大國戰(zhàn)略競爭背景下的軍事安全部署。在亞太地區(qū)，這種嘗試體現在繼續(xù)推動以“四邊安全對話”為主的聯盟和安全伙伴關系的網絡化和機制化，提升四國聯盟機制的對話級別，并且在聯演聯訓、情報分享、后勤補給等方面加強合作。最后，在更廣泛而具體的議題領域，包括關鍵產業(yè)鏈重整、網絡安全、公共衛(wèi)生和海上安全等方面，依靠盟友建立基于功能的議題聯合。

在特朗普政府時期，美國推動聯盟轉型的進展相對緩慢，而在拜登政府時期開始提速，這主要取決于美國對待國際秩序的態(tài)度和手段能否被盟友追隨。上文已經指出，如果美國對待國際秩序的修正傾向較強，那么盟友的接受度和容忍度會下降。進入21世紀以來，美國在四位總統(tǒng)任期內都以維持霸權秩序作為全球戰(zhàn)略的首要目標，也都試圖爭取盟友支持，但是美國大戰(zhàn)略與盟友支持之間的匹配度出現顯著波動。在小布什和特朗普時期，使用單邊主義和強制手段會讓盟友排斥美國主導國際秩序的企圖，增加它們之間的疏離感，特別是一些實力較強的盟友。相比之下，在奧巴馬和拜登時期，美國的全球戰(zhàn)略主要依賴重視盟友和國際制度的多邊主義路徑。與特朗普時期蠻橫對待盟友的做法相比，拜登政府再度回歸倚重盟友和多邊主義的傳統(tǒng)路線，爭取盟友對美國重新主導國際秩序理念的支持。這種轉變在很大程度上扭轉了前任政府時期美國的權威流失，使其在盟友眼中重新具有了合法性基礎，也彌合了它們在如何維持國際秩序問題上的差異。

美國對盟友的收益補償能力和意愿也在變化。特朗普政府以是否維持對盟友的安全承諾來迫使它們做出妥協(xié)，這種做法降低了作為主導國的權威和合法性。在拜登政府時期，美國維持霸權秩序的權威維度有所恢復，在收益補償上立場軟化，照顧盟友的訴求。

美國盟友和安全伙伴的戰(zhàn)略需求制約了聯盟體系轉型的程度。大多數國家需要在國家安全、經濟發(fā)展和戰(zhàn)略自主等多重目標之間尋求平衡，全面卷入大國戰(zhàn)略競爭并不符合它們的平衡需要。

結論

在不同時期，美國與不同盟友的親疏遠近存在顯著變化。隨著國際和地區(qū)格局變動以及聯盟成員的國內政治發(fā)展，無論是作為主導國的美國，還是在不同程度上處于從屬地位的美國盟友，它們對于國際秩序的預期也都在調整，由此導致聯盟關系存在很大的張力，聯盟的凝聚力和有效性有所波動。

在缺乏嚴重軍事沖突或戰(zhàn)爭這樣關鍵測試的條件下，我們很難判斷美國聯盟體系是否會走向局部瓦解。一個合理的判斷是，美國與特定盟友之間的政治和戰(zhàn)略關系會出現波動，聯盟安全合作的水平和形式會有所調整，甚至一些盟友在美國主導秩序中會表現出較強的離心傾向。但即使美國聯盟體系內部存在矛盾，大多數盟友與美國對待國際秩序的立場仍然具有高度相似性，它們并不試圖挑戰(zhàn)或質疑秩序的基本維度，包括美國的主導地位、自由開放的國際經濟體系以及體系中基本的規(guī)則和制度。相反，美國對國際秩序存在維持和修正的雙重動機，美國對待國際秩序的態(tài)度、盟友在秩序中的地位是否得到尊重以及秩序護持的成本分擔等問題，會對美國盟友在秩序中的舒適度產生較大影響。當美國選擇以單邊主義維持主導地位時，盟友的利益得不到充分照顧，從而降低它們的支持意愿。

美國在“印太戰(zhàn)略”框架下推動聯盟體系轉型，將防范和遏制中國作為明確目標，導致美國的地區(qū)盟友在對華安全政策和經濟政策上面臨選擇。在國家間互動中，安全和經濟是兩個主要互動領域，也是可以調動的兩種基本資源。由于安全領域在國家戰(zhàn)略議程中的優(yōu)先性，當安全矛盾突出時，國家間經濟關系也會受到沖擊，這意味著，美國盟友是否支持美國的戰(zhàn)略議程，首先取決于其與中國是否存在安全矛盾以及這種矛盾能否得到管控。一些美國盟友與中國并不存在明顯的安全矛盾，它們追隨美國對中國采取遏制政策的可能性較低，泰國就是典型的案例。對于那些存在安全矛盾的國家，如果與中國能夠達成管控安全風險和矛盾的共識，它們對美國地區(qū)戰(zhàn)略的支持程度就會減弱，比如杜特爾特執(zhí)政以來的菲律賓以及文在寅上臺之后的韓國。因此，中國與美國部分盟友加強在雙邊安全領域的信任措施建設、保持在多邊安全機制的立場協(xié)調、緩和它們對中國崛起的憂慮，將有助于它們繼續(xù)維持對華戰(zhàn)略對沖的局面。