皖江地區(qū)一體化發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)困境與優(yōu)化路徑

陳 鵬

(安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241002)

20世紀(jì)90年代以來，在經(jīng)濟(jì)全球化浪潮席卷世界的同時(shí)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程也在不斷加速。目前，長三角地區(qū)不僅是我國綜合實(shí)力和競爭力最強(qiáng)的區(qū)域之一，而且是我國區(qū)域一體化內(nèi)生動(dòng)能最為強(qiáng)勁和區(qū)域一體化水平最高的區(qū)域之一。2018年11月，習(xí)近平總書記參加在上海舉辦的首屆中國國際進(jìn)口博覽會時(shí)表示：將支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略，著力落實(shí)新發(fā)展理念，構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，推進(jìn)更高起點(diǎn)的深化改革和更高層次的對外開放，同“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)相互配合，完善中國改革開放空間布局[1]。安徽是長三角區(qū)域的重要成員，是推動(dòng)長三角區(qū)域一體化發(fā)展的重要?jiǎng)恿χ?。安徽省?nèi)區(qū)域一體化發(fā)展的水平對長三角區(qū)域一體化發(fā)展有著非常重要的影響。

安徽省沿江地區(qū)是安徽省內(nèi)綜合實(shí)力和競爭力最強(qiáng)的區(qū)域之一。該區(qū)域擁有較為優(yōu)越的地理區(qū)位和自然資源稟賦，是安徽省重點(diǎn)打造的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極之一，也是長江經(jīng)濟(jì)帶的重要節(jié)點(diǎn)。自2010年皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)獲批以來，皖江區(qū)域的各城市之間在產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)共建共享等方面展開了更加密切的合作，區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，區(qū)域一體化水平得到一定程度的提升。但同時(shí)也要看到，皖江區(qū)域的各城市在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、發(fā)展階段和發(fā)展訴求上存在較為顯著的差異，整個(gè)皖江地區(qū)尚缺乏較為穩(wěn)定成熟的推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域合作機(jī)制，區(qū)域一體化進(jìn)程進(jìn)展較為緩慢。在長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略的大背景下，對安徽省皖江地區(qū)一體化發(fā)展所面臨的現(xiàn)實(shí)困境及其原因進(jìn)行分析，尋求提升皖江地區(qū)一體化發(fā)展水平的有效路徑，不僅對于加快皖江地區(qū)一體化發(fā)展進(jìn)程有著非常重要的現(xiàn)實(shí)意義，而且也有利于進(jìn)一步提升長三角區(qū)域一體化發(fā)展的水平。

一、20世紀(jì)90年代以來皖江地區(qū)一體化發(fā)展歷程回顧

皖江沿線自上而下依次分布著安慶、池州、銅陵、蕪湖、馬鞍山等地級市，構(gòu)成了安徽省區(qū)域經(jīng)濟(jì)版圖中非常重要的皖江經(jīng)濟(jì)帶。皖江地區(qū)位于長江的中下游，處于以武漢等城市為核心的長江中游城市群和以南京為核心的南京都市圈之間，地理區(qū)位優(yōu)勢非常明顯，區(qū)域內(nèi)的部分城市是南京都市圈和合肥都市圈的重要成員。在自然資源稟賦上，皖江地區(qū)蘊(yùn)藏著豐富的銅礦、鐵礦等礦藏資源，有一定數(shù)量的深水良港，航運(yùn)優(yōu)勢明顯。皖江地區(qū)一體化發(fā)展的進(jìn)程大體自20世紀(jì)90年代開始，經(jīng)歷了20世紀(jì)90年代開發(fā)開放皖江的高潮之后，在21世紀(jì)之初進(jìn)入馬蕪銅一體化發(fā)展階段。2010年皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)的獲批，使得皖江地區(qū)產(chǎn)業(yè)一體化的進(jìn)程不斷加速，皖江地區(qū)一體化發(fā)展也由此迎來了新的機(jī)遇。

(一)20世紀(jì)90年代，皖江地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程開啟

20世紀(jì)80年代，我國經(jīng)濟(jì)體制的計(jì)劃色彩依舊濃厚，行政邊界對資源和要素流動(dòng)的約束作用較強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行呈現(xiàn)出較為明顯的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)特征。自20世紀(jì)90年代開始，伴隨區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加速和我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的確立，行政邊界對資源和要素流動(dòng)的約束作用日漸弱化，資源和要素跨行政區(qū)流動(dòng)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，區(qū)域經(jīng)濟(jì)逐漸取代行政區(qū)經(jīng)濟(jì)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要趨勢，皖江地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程也隨之開啟?？傮w來看，皖江地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程與長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程大體保持了同步。20世紀(jì)90年代初，為了加快長三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，國家決定實(shí)施“浦東開發(fā)開放”戰(zhàn)略，長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程也由此開啟。為了呼應(yīng)國家的“浦東開發(fā)開放”戰(zhàn)略，安徽省委、省政府于1990年7月做出了“抓住機(jī)遇、開發(fā)皖江、強(qiáng)化自身、呼應(yīng)浦東、迎接輻射、帶動(dòng)全省”的重大戰(zhàn)略決策，也由此開啟了皖江地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的序幕?！?995年4月，中共安徽省委在蕪湖召開常委擴(kuò)大會議，會議明確了皖江地區(qū)實(shí)施‘外向帶動(dòng)、整體推進(jìn)、重點(diǎn)突破、形成支柱’的開發(fā)開放總體戰(zhàn)略?！盵2]在此戰(zhàn)略的推動(dòng)下，安徽皖江地區(qū)初步形成了以蕪湖為突破口、沿江城市全面跟進(jìn)的開發(fā)開放格局。在“開發(fā)皖江、呼應(yīng)浦東”戰(zhàn)略的帶動(dòng)下，安徽省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心開始逐步向皖江地區(qū)轉(zhuǎn)移，蕪湖市被列為國家開放城市，獲批設(shè)立了安徽省第一家國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，皖江地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長保持了較快的速度，區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力得到顯著提升。以蕪湖市為例，“1995—2001年，蕪湖市國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長13.5%，增幅居全省第一，經(jīng)濟(jì)總量占全省的比重由5%提高到6.7%；財(cái)政收入占全省的比重由7.3%提高到9.5%”[2]。

(二)21世紀(jì)初期，馬蕪銅一體化成為皖江地區(qū)一體化發(fā)展的中心任務(wù)

經(jīng)過20世紀(jì)90年代的快速發(fā)展，皖江地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有了較為顯著的提升。但是，區(qū)域內(nèi)各地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)協(xié)同度較低、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通水平不高以及各城市產(chǎn)業(yè)雷同和惡性競爭等問題較為突出，皖江地區(qū)一體化發(fā)展仍面臨很多難題。在此背景下，安徽省提出了將皖江地區(qū)的馬鞍山、蕪湖和銅陵三個(gè)地級市打造成“馬蕪銅經(jīng)濟(jì)區(qū)”的構(gòu)想，馬蕪銅一體化戰(zhàn)略規(guī)劃也由此浮出水面。馬鞍山和銅陵屬于資源型城市，礦產(chǎn)資源較為豐富。蕪湖是安徽省第二大城市，與銅陵和馬鞍山接壤。馬蕪銅三地在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上存在一定的互補(bǔ)性，具有一體化發(fā)展的必要和可能。同時(shí)，馬蕪銅地區(qū)也具備成為皖江地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長極的潛力。2001年，馬蕪銅“三市GDP累計(jì)437.5億元，占全省GDP總量的13.3%。另外，以三市的工業(yè)化率(馬鞍山為51.2%，蕪湖為45.5%，銅陵為46.8%)平均水平達(dá)到47.5%、人均GDP超過1000美元這兩點(diǎn)來判斷，三市都已處在工業(yè)化中期階段，按照國際經(jīng)驗(yàn)，已經(jīng)具有快速發(fā)展的潛力”[2]。推動(dòng)馬蕪銅一體化，將馬蕪銅打造成皖江地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長極也由此成為21世紀(jì)最初十年皖江地區(qū)一體化發(fā)展的中心任務(wù)。

(三)2010年之后，皖江地區(qū)進(jìn)入以產(chǎn)業(yè)一體化推動(dòng)區(qū)域一體化發(fā)展的階段

馬蕪銅一體化發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施一段時(shí)間之后，馬蕪銅三地一體化發(fā)展的水平雖有所提升，但三地之間在產(chǎn)業(yè)協(xié)同和沿江港口資源整合等方面的進(jìn)展依然較為緩慢，與既定的預(yù)期目標(biāo)差距較大。馬蕪銅地區(qū)與長三角的蘇錫常、寧紹臺等區(qū)域相比，無論是綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力還是區(qū)域一體化發(fā)展的水平都有較為明顯的差距。以承接?xùn)|部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為契機(jī)，優(yōu)化皖江地區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局，以產(chǎn)業(yè)一體化來推動(dòng)區(qū)域一體化發(fā)展成為皖江地區(qū)的現(xiàn)實(shí)選擇。2010年國家級皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)的獲批，使得皖江地區(qū)的產(chǎn)業(yè)一體化和區(qū)域一體化進(jìn)程得以加速推進(jìn)?！锻罱鞘袔С薪赢a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》指出，要突破行政區(qū)劃制約，在皖江沿岸適宜開發(fā)地區(qū)高水平地規(guī)劃建設(shè)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的集中區(qū)，以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)大規(guī)模、集群式轉(zhuǎn)移的趨勢，構(gòu)筑“一軸雙核兩翼”產(chǎn)業(yè)分布的新格局。在此規(guī)劃的引領(lǐng)下，江北產(chǎn)業(yè)集中區(qū)和江南產(chǎn)業(yè)集中區(qū)于2011年成立。江北產(chǎn)業(yè)集中區(qū)選址在蕪湖和馬鞍山兩市交界處，江南產(chǎn)業(yè)集中區(qū)選址在銅陵、池州和安慶三市的交界處。

二、皖江地區(qū)一體化發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)困境

從20世紀(jì)90年代開始，在國家層面“浦東開發(fā)開放”戰(zhàn)略和省級層面“開發(fā)皖江、呼應(yīng)浦東”戰(zhàn)略的引領(lǐng)之下，皖江地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展逐步進(jìn)入快車道，皖江地區(qū)一體化發(fā)展的大幕也由此拉開。經(jīng)過“馬蕪銅”一體化發(fā)展構(gòu)想的提出與推進(jìn)、江南產(chǎn)業(yè)集中區(qū)和江北產(chǎn)業(yè)集中區(qū)的設(shè)置與運(yùn)行等不斷的探索和實(shí)踐，皖江地區(qū)一體化發(fā)展取得了一定的成就，區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力在安徽省區(qū)域經(jīng)濟(jì)板塊中處于前列。但同時(shí)也要深刻地認(rèn)識到，由于皖江地區(qū)各城市的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平存在一定的差異、皖江地區(qū)一體化發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)能不足、與皖江地區(qū)一體化發(fā)展相關(guān)的制度供給不足以及推動(dòng)皖江地區(qū)一體化發(fā)展的區(qū)域治理體制和運(yùn)行機(jī)制尚不成熟，皖江地區(qū)一體化發(fā)展面臨諸多的現(xiàn)實(shí)困境。

(一)推動(dòng)區(qū)域一體化發(fā)展的制度供給不足和協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏

區(qū)域一體化是與經(jīng)濟(jì)全球化相伴而生的一種發(fā)展趨勢，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段后的必然要求和自然結(jié)果。從區(qū)域一體化發(fā)展的動(dòng)能來看，既有來自區(qū)域內(nèi)各地區(qū)主動(dòng)尋求一體化發(fā)展而形成的內(nèi)生動(dòng)能，也有來自上級政府、社會組織、企業(yè)等主體驅(qū)動(dòng)而形成的外部動(dòng)能。通常來說，在區(qū)域一體化發(fā)展的初級階段，區(qū)域一體化發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)能較弱，需要中央政府或省級政府的積極推動(dòng)和有效引導(dǎo)。而伴隨著區(qū)域一體化發(fā)展水平的不斷提高，區(qū)域一體化發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)能不斷增強(qiáng)，區(qū)域一體化發(fā)展也隨之進(jìn)入中高級階段。皖江地區(qū)雖處于長三角區(qū)域，但與同一區(qū)域內(nèi)的上海、浙江、江蘇三地相比，市場化程度明顯偏低，政府對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響非常大，區(qū)域一體化發(fā)展的路線圖主要由政府來負(fù)責(zé)規(guī)劃和落地。從20世紀(jì)90年代以來皖江地區(qū)一體化發(fā)展的歷程來看，安徽省政府非常注重打造區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極，在此方面進(jìn)行了不斷的嘗試，而在推動(dòng)區(qū)域一體化發(fā)展方面的制度供給明顯不足，促進(jìn)皖江地區(qū)各城市協(xié)調(diào)發(fā)展的體制和機(jī)制構(gòu)建較為滯后，皖江地區(qū)一體化發(fā)展的進(jìn)程也由此受到很大的影響和制約。以在皖江地區(qū)跨行政區(qū)設(shè)立的江南產(chǎn)業(yè)集中區(qū)和江北產(chǎn)業(yè)集中區(qū)的管理體制為例，由于這兩個(gè)產(chǎn)業(yè)集中區(qū)屬于跨地級市設(shè)立的經(jīng)濟(jì)區(qū)，在管理體制上需要省級政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，但是產(chǎn)業(yè)集中區(qū)成立后不久，產(chǎn)業(yè)集中區(qū)的管理體制便從以省管為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐允泄転橹?，使得產(chǎn)業(yè)集中區(qū)這一統(tǒng)籌皖江地區(qū)產(chǎn)業(yè)分工、優(yōu)化皖江地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局的區(qū)域一體化發(fā)展機(jī)制演變成為與一般經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)無異的功能區(qū)，江南產(chǎn)業(yè)集中區(qū)和江北產(chǎn)業(yè)集中區(qū)肩負(fù)的改革目標(biāo)也隨之難以實(shí)現(xiàn)。

(二)區(qū)域內(nèi)合理有效的產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作體系尚未完全成型

從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展自然演進(jìn)的角度來看，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局是生產(chǎn)要素和資源在一定區(qū)域內(nèi)依據(jù)一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律自由流動(dòng)的結(jié)果。同時(shí)，生產(chǎn)要素和資源在一定區(qū)域內(nèi)流動(dòng)時(shí)，也會不同程度地受到行政區(qū)劃邊界的限制和影響，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)不同程度地存在?！八^行政區(qū)經(jīng)濟(jì)，是指由于行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的剛性約束而產(chǎn)生的一種特殊的區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。”[3]行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的存在，會妨礙區(qū)域一體化發(fā)展格局的形成。改革開放以來，地方政府主要官員在晉升激勵(lì)的驅(qū)動(dòng)下，使地方政府運(yùn)行的企業(yè)化趨勢愈演愈烈，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象日漸凸顯；相鄰行政區(qū)之間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和惡性競爭等問題的存在，阻礙了區(qū)域一體化發(fā)展水平的提升。區(qū)域一體化發(fā)展是一項(xiàng)需要區(qū)域內(nèi)各地方政府共同參與的集體行動(dòng)。在集體行動(dòng)中，“除非存在強(qiáng)制或其他某些特殊的手段以使個(gè)人按照他們共同的利益行事，有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益”[4]。區(qū)域一體化發(fā)展這一集體行動(dòng)難以達(dá)成的困境，在皖江地區(qū)不同程度地存在。皖江地區(qū)地處長江中下游地區(qū)，地理區(qū)位和自然資源優(yōu)勢明顯，發(fā)展?jié)摿薮?。但是，由于皖江地區(qū)各城市在地理區(qū)域和資源稟賦等方面具有較高的相似性，各地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同所引發(fā)的產(chǎn)能過剩、惡性競爭等問題也隨之日漸凸顯，進(jìn)而制約了皖江地區(qū)一體化發(fā)展水平的提升。

2011年依據(jù)《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》而設(shè)立的江南產(chǎn)業(yè)集中區(qū)和江北產(chǎn)業(yè)集中區(qū)，是對皖江地區(qū)既有產(chǎn)業(yè)布局和各城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化的重要舉措，對加快皖江地區(qū)一體化發(fā)展進(jìn)程有著非常重要的意義。但是由于江南產(chǎn)業(yè)集中區(qū)和江北產(chǎn)業(yè)集中區(qū)在設(shè)立后不久，其管理體制和運(yùn)行機(jī)制就發(fā)生了重大變動(dòng)，兩大產(chǎn)業(yè)集中區(qū)的作用也因此難以得到有效的發(fā)揮。目前，皖江地區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局并未得到明顯優(yōu)化，區(qū)域內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和重復(fù)建設(shè)問題也未得到明顯化解，區(qū)域內(nèi)合理有效的產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作體系尚未完全成型，制約了區(qū)域一體化發(fā)展水平和質(zhì)量的提升。以區(qū)域內(nèi)的港口建設(shè)為例，皖江地區(qū)的安慶、池州、銅陵、蕪湖和馬鞍山五市都有港口，但彼此間并未進(jìn)行有效的分工和協(xié)作，而且在新的沿江港口的規(guī)劃和建設(shè)上各地區(qū)也存在不協(xié)調(diào)的問題，整個(gè)皖江沿線的港口和長江岸線資源并未得到有效的整合和充分的利用。例如，近年來，皖江地區(qū)的馬鞍山市和蕪湖市分別在各自的江北江岸線上建立了鄭蒲港和金山港，而兩市政府在這兩個(gè)港口的規(guī)劃、建設(shè)和使用上并未進(jìn)行有效的溝通和協(xié)調(diào)。此外，皖江地區(qū)的各城市之間還存在產(chǎn)業(yè)協(xié)同度較低、部分產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)等不利于區(qū)域一體化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)布局問題。例如，在產(chǎn)業(yè)協(xié)同上，蕪湖市和馬鞍山市都將工業(yè)機(jī)器人、軌道交通裝備制造和新材料作為各自“十三五”規(guī)劃期間要重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，但兩市之間并未就相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)行有效的合作，產(chǎn)業(yè)協(xié)同度較低，不利于打造有競爭力的產(chǎn)業(yè)集群。

(三)區(qū)域內(nèi)交通和基礎(chǔ)設(shè)施一體化進(jìn)展緩慢

生產(chǎn)要素和資源在區(qū)域內(nèi)的自由流動(dòng)與合理配置，既受到無形的行政區(qū)劃邊界的制約，也受到有形的區(qū)域交通和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況的影響。在實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、加快區(qū)域一體化發(fā)展進(jìn)程中，區(qū)域內(nèi)各地區(qū)交通和基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通是必要的硬件支撐。皖江地區(qū)在航運(yùn)上擁有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢，長江黃金水道為水路運(yùn)輸提供了極大的便利，擁有深水良港的皖江地區(qū)具備打造成國家級航運(yùn)樞紐的潛力。但由于皖江地區(qū)的各城市在港口和長江岸線資源的利用上各自為政，相互掣肘，導(dǎo)致部分港口和岸線資源處于閑置狀態(tài)，皖江地區(qū)的航運(yùn)樞紐地位并未體現(xiàn)出來。同時(shí)，在陸路交通和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，皖江地區(qū)除了現(xiàn)有的一條沿江高速和一條沿江高鐵將沿江城市串聯(lián)起來外，各市在規(guī)劃和建設(shè)各自轄區(qū)內(nèi)的道路和基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，并未從推動(dòng)區(qū)域一體化發(fā)展的視角出發(fā)來和相鄰地區(qū)進(jìn)行主動(dòng)的對接和積極的協(xié)商，各市之間交通和基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通程度較低，在各市交界處有不少斷頭路。在軌道交通規(guī)劃上，目前皖江地區(qū)雖然只有蕪湖市開始建設(shè)軌道交通，但從既有的部分城市編制的軌道交通規(guī)劃上來看，各城市在軌道交通線路的布局上缺乏必要的溝通與協(xié)調(diào)。此外，在機(jī)場的規(guī)劃和建設(shè)上，皖江地區(qū)現(xiàn)有的五個(gè)地級市中，安慶和池州都已經(jīng)建成了民航機(jī)場，但規(guī)模偏小，蕪宣機(jī)場屬于蕪湖市和宣城市共建，屬于支線機(jī)場，皖江地區(qū)的機(jī)場布局呈現(xiàn)出數(shù)量多但缺乏樞紐機(jī)場的特點(diǎn)。

(四)區(qū)域內(nèi)中心城市對資源和要素的集聚能力及其對周邊地區(qū)的輻射能力有限

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極理論看來，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)資源和要素在區(qū)域中心城市先集聚后擴(kuò)散的過程，區(qū)域中心城市對資源和要素集聚能力的強(qiáng)弱及其對周邊地區(qū)輻射帶動(dòng)能力的強(qiáng)弱，在很大程度上決定了一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和質(zhì)量。目前，我國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入以城市群為主體形態(tài)的發(fā)展階段，由區(qū)域中心城市及其周邊地區(qū)所構(gòu)成的都市圈在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中正扮演著日益重要的角色。皖江地區(qū)地理區(qū)位優(yōu)越，水資源豐富，生態(tài)環(huán)境優(yōu)良，具備建設(shè)區(qū)域中心城市的先天條件。但從現(xiàn)有的區(qū)域城鎮(zhèn)體系來看，皖江地區(qū)的5個(gè)地級城市無論是從城市建成區(qū)面積、人口和產(chǎn)業(yè)規(guī)模，還是從城市對資源和要素的集聚能力及其對周邊地區(qū)的輻射帶動(dòng)力等方面來看，皖江地區(qū)都沒有真正意義上的區(qū)域中心城市。在皖江地區(qū)現(xiàn)有的5個(gè)地級市中，蕪湖市是安徽省從20世紀(jì)90年代開始重點(diǎn)打造的核心城市之一，也是2010年《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》中確立的“雙核”城市之一。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展政策上的傾斜和示范區(qū)規(guī)劃上的明確，使得蕪湖市具備成為皖江地區(qū)中心城市的潛力。但由于皖江地區(qū)各城市之間在產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作體系構(gòu)建、提升區(qū)域交通與基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通水平、實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)共享目標(biāo)等方面的進(jìn)展較為緩慢，加之區(qū)域合作機(jī)制的缺乏，蕪湖市至今也沒有成為皖江地區(qū)真正意義上的中心城市。有一定集聚力和輻射力的區(qū)域中心城市，不僅影響了整個(gè)皖江地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升，更直接阻礙了皖江地區(qū)一體化發(fā)展質(zhì)量的提高。

三、加快皖江地區(qū)一體化發(fā)展進(jìn)程的路徑思考

皖江地區(qū)是安徽省重要的區(qū)域經(jīng)濟(jì)板塊，也是長三角地區(qū)具有較大增長潛力的區(qū)域，一體化發(fā)展是整個(gè)皖江地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的必然趨勢。安徽省皖江地區(qū)的5個(gè)地級市同處長江流域，“流域內(nèi)社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等各種棘手的公共問題的合作治理訴求，要求各行政區(qū)政府打破行政區(qū)劃的剛性界限，實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化治理”[5]。在國家大力實(shí)施長江經(jīng)濟(jì)帶、長三角區(qū)域一體化發(fā)展等重大戰(zhàn)略的背景下，構(gòu)建有效的區(qū)域合作與協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制、統(tǒng)籌區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和布局、加快區(qū)域交通和基礎(chǔ)設(shè)施一體化進(jìn)程、增強(qiáng)區(qū)域中心城市的集聚和輻射能力，是化解皖江地區(qū)一體化發(fā)展所面臨的現(xiàn)實(shí)困境、不斷提升皖江地區(qū)一體化發(fā)展水平和質(zhì)量的有效路徑。

(一)構(gòu)建和完善有助于皖江地區(qū)一體化發(fā)展的區(qū)域合作與協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制

“在我國，行政區(qū)劃相對發(fā)達(dá)，而經(jīng)濟(jì)區(qū)劃相對不發(fā)達(dá)，如果行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間指向上發(fā)生矛盾，發(fā)達(dá)的行政區(qū)可能會對經(jīng)濟(jì)區(qū)的空間發(fā)展造成阻力，會阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化?！盵5]區(qū)域一體化是區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的必然趨勢，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展到較高階段的產(chǎn)物。從區(qū)域一體化發(fā)展實(shí)現(xiàn)的過程來看，區(qū)域發(fā)展大體會經(jīng)歷區(qū)域協(xié)調(diào)、區(qū)域協(xié)同、區(qū)域一體化三個(gè)階段。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，協(xié)調(diào)機(jī)制是保障區(qū)域一體化發(fā)展目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的重要機(jī)制，構(gòu)建區(qū)域運(yùn)行的協(xié)調(diào)機(jī)制非常關(guān)鍵?！皡^(qū)域運(yùn)行的協(xié)調(diào)機(jī)制是指對區(qū)域合作中出現(xiàn)的問題進(jìn)行溝通、交流和仲裁的機(jī)構(gòu)和規(guī)則。區(qū)域合作過程中經(jīng)常會出現(xiàn)與目標(biāo)利益不吻合，相關(guān)利益不能得到有效解決的情況，這種情況如果不及時(shí)解決，會影響區(qū)域合作聯(lián)盟的生存和發(fā)展。因此，區(qū)域合作過程中，必須建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制?！盵7]皖江地區(qū)由于在區(qū)域合作與區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建上較為滯后，使得區(qū)域一體化發(fā)展的進(jìn)程受阻。雖然《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》已經(jīng)出臺并于2016年10月進(jìn)行了修訂，但這個(gè)規(guī)劃也僅僅屬于產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的規(guī)劃，對皖江地區(qū)各地級市的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的約束作用也非常有限。

從皖江地區(qū)現(xiàn)有發(fā)展規(guī)劃的編制和執(zhí)行情況來看，絕大部分規(guī)劃僅僅停留在理論層面，對于規(guī)劃在實(shí)施過程中可能會遇到的問題與沖突應(yīng)如何化解，尚沒有較為完備和成熟的區(qū)域合作和協(xié)調(diào)機(jī)制。對此，可以從三個(gè)方面來構(gòu)建和完善有助于皖江地區(qū)一體化發(fā)展的區(qū)域合作與協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。首先，在區(qū)域合作機(jī)制方面，可以構(gòu)建由安徽省發(fā)展和改革委員會牽頭的皖江地區(qū)一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，由分管省領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長，安徽省發(fā)展和改革委員會主任擔(dān)任副組長，皖江地區(qū)5個(gè)地級市的黨政一把手擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組成員，下設(shè)皖江地區(qū)一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。皖江地區(qū)一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室作為皖江地區(qū)一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組的日常辦事機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)是負(fù)責(zé)編制皖江地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展總體規(guī)劃以及協(xié)調(diào)有關(guān)部門編制皖江地區(qū)土地利用、城鄉(xiāng)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、水利建設(shè)、衛(wèi)生、教育等方面的具體規(guī)劃，以此來指導(dǎo)皖江地區(qū)各地級市編制自己的總體規(guī)劃和具體規(guī)劃。其次，在區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制方面，推動(dòng)成立皖江地區(qū)城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)委員會，作為皖江地區(qū)一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)皖江地區(qū)一體化發(fā)展進(jìn)程中有關(guān)區(qū)域性事務(wù)的協(xié)調(diào)和府際沖突化解工作。最后，構(gòu)建皖江地區(qū)區(qū)域利益協(xié)調(diào)和補(bǔ)償機(jī)制。在區(qū)域一體化發(fā)展進(jìn)程中，由于各地區(qū)在發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展階段、發(fā)展路徑、發(fā)展水平和發(fā)展訴求等方面存在一定的差異，而且不同的地區(qū)在區(qū)域合作和區(qū)域一體化發(fā)展中所獲得的收益差異較大，這就需要構(gòu)建相應(yīng)的區(qū)域利益協(xié)調(diào)和補(bǔ)償機(jī)制，有效平衡區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)的利益，更好地激發(fā)區(qū)域內(nèi)各地區(qū)參與區(qū)域合作的內(nèi)在動(dòng)力，加速區(qū)域一體化發(fā)展的進(jìn)程。

(二)統(tǒng)籌區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，加快區(qū)域產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展進(jìn)程

“在市場經(jīng)濟(jì)條件下，區(qū)域所擁有的資源、勞動(dòng)力、技術(shù)、資本、基礎(chǔ)公共服務(wù)等要素是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。由于不同區(qū)域之間自身存在資源稟賦、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、基本公共服務(wù)、貿(mào)易發(fā)展條件等方面的差異，只有推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)品、資源、要素的合理流動(dòng)與協(xié)調(diào)配置，才有可能實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展?！盵8]產(chǎn)業(yè)政策是影響區(qū)域內(nèi)部資源和要素流動(dòng)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局和區(qū)域一體化發(fā)展進(jìn)程的重要因素，區(qū)域內(nèi)各地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，不僅會導(dǎo)致投資的浪費(fèi)和資源利用效率的低下，更會阻礙區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作體系的形成，進(jìn)而影響區(qū)域產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的凝聚和區(qū)域競爭力的提升。在產(chǎn)業(yè)分工日漸細(xì)化的現(xiàn)實(shí)面前，任何地區(qū)都不可能打造出“大而全”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系，結(jié)合地區(qū)實(shí)際，突出產(chǎn)業(yè)特色，形成產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，通過彼此間的合理分工與有效協(xié)作來形成較為完備的產(chǎn)業(yè)鏈已經(jīng)成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，更是市場化內(nèi)生動(dòng)能較弱的區(qū)域在編制自身產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時(shí)需要注意的問題。雖然國家發(fā)展和改革委員會批復(fù)的《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》已經(jīng)對皖江地區(qū)5個(gè)地級市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向進(jìn)行了明確，但由于上述規(guī)劃與皖江地區(qū)各地級市的國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃的編制周期并不同步，《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》在優(yōu)化皖江地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局方面的作用較為有限，跨行政區(qū)編制皖江地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃非常必要。對此，可以由安徽省發(fā)展和改革委員會在充分調(diào)研皖江地區(qū)現(xiàn)有5個(gè)地級市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀及其存在問題的基礎(chǔ)上，以構(gòu)建合理的區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作體系、打造具有一定特色和競爭力的區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈為目標(biāo)，每五年編制一次皖江地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃，作為皖江地區(qū)5個(gè)地級市編制各自國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)，以此來化解皖江地區(qū)各地級市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、地區(qū)間惡性競爭等不利于區(qū)域一體化發(fā)展的難題。

(三)統(tǒng)籌區(qū)域交通和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，加快區(qū)域交通和基礎(chǔ)設(shè)施一體化進(jìn)程

區(qū)域交通和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況是影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，規(guī)劃合理的區(qū)域交通和基礎(chǔ)設(shè)施，有助于資源和要素在區(qū)域內(nèi)自由的流動(dòng)，物流成本隨之大幅下降，區(qū)域整體的競爭力也隨之提升。經(jīng)過改革開放以來特別是近十年來的規(guī)劃和建設(shè)，皖江地區(qū)5個(gè)地級市都已經(jīng)建成長江大橋，區(qū)域交通和基礎(chǔ)設(shè)施整體水平得到較大幅度的提升，但區(qū)域交通和基礎(chǔ)設(shè)施等資源在統(tǒng)一規(guī)劃和整合使用上存在一定的問題。對此，首先，需要盡快編制皖江地區(qū)交通和基礎(chǔ)設(shè)施整體規(guī)劃，以區(qū)域交通和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化為目標(biāo)，對區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有的城際鐵路、軌道交通、公共交通、供水、供氣等基礎(chǔ)設(shè)施布局進(jìn)行合理優(yōu)化。在皖江地區(qū)的5個(gè)地級市中，除安慶市的地域面積超過1萬平方公里外，其余4個(gè)地級市地域面積都相對較小，人口規(guī)模較為有限，可以考慮打破現(xiàn)有的按照行政區(qū)劃來供給公共服務(wù)的模式，組建跨區(qū)域的供水、供氣、公共交通等集團(tuán)，既可以極大推動(dòng)皖江區(qū)域一體化發(fā)展的進(jìn)程，也可以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的規(guī)模效應(yīng)。其次，加大皖江地區(qū)港口和長江岸線資源整合力度，聯(lián)合5個(gè)地級市的港口成立皖江港口集團(tuán)，對皖江地區(qū)現(xiàn)有的港口分布和功能定位進(jìn)行合理優(yōu)化，形成較為合理的港口空間布局，最大限度地利用好長江岸線和港口資源。最后，加快整合皖江地區(qū)現(xiàn)有的機(jī)場資源，成立皖江機(jī)場集團(tuán)，對現(xiàn)有的機(jī)場分布格局和功能定位進(jìn)行合理的優(yōu)化，形成較為科學(xué)的機(jī)場空間分布格局。

(四)增強(qiáng)區(qū)域中心城市的綜合實(shí)力和競爭力，提升其集聚和輻射能力

“經(jīng)濟(jì)增長極理論認(rèn)為，一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然過程，就是資源和要素在區(qū)域內(nèi)特定中心地區(qū)先集聚后擴(kuò)散的過程?！盵9]改革開放以來，我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快。目前，我國的城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出城鎮(zhèn)化率不斷攀升和都市圈規(guī)模越來越大的特征，都市圈經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重要形態(tài)。都市圈的形成和發(fā)展，既有市場機(jī)制的作用，也與政府的規(guī)劃引導(dǎo)和政策扶持密不可分。從城鎮(zhèn)化率來看，皖江地區(qū)5個(gè)地級市的城鎮(zhèn)化水平位居安徽省前列。但從皖江地區(qū)現(xiàn)有的城鎮(zhèn)體系格局來看，并未形成符合齊夫法則的城鎮(zhèn)體系格局。因大城市規(guī)模偏小和輻射力有限導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極缺乏，小城市數(shù)量過少，整個(gè)區(qū)域尚未形成以區(qū)域中心城市為核心、以中等城市為重要節(jié)點(diǎn)、以小城鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)的都市圈，區(qū)域內(nèi)的資源和要素尚未形成集聚與擴(kuò)散的態(tài)勢，在一定程度上影響了區(qū)域整體實(shí)力的提升和區(qū)域一體化發(fā)展進(jìn)程的推進(jìn)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演的作用主要體現(xiàn)為支配效應(yīng)、乘數(shù)效應(yīng)、極化效應(yīng)、擴(kuò)散效應(yīng)[10]。因此，首先，要繼續(xù)加大對皖江地區(qū)中心城市蕪湖的政策扶持力度，在區(qū)域交通規(guī)劃上向蕪湖市傾斜，引導(dǎo)資源和要素向蕪湖市集聚，不斷提升蕪湖市的整體競爭力。必要時(shí)可以考慮對皖江地區(qū)現(xiàn)有的行政區(qū)劃設(shè)置格局進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，推動(dòng)蕪湖市與其周邊的地級市合并，增強(qiáng)區(qū)域中心城市的綜合實(shí)力和競爭力。其次，抓緊編制皖江都市圈規(guī)劃，以皖江都市圈為引領(lǐng)，提升皖江地區(qū)一體化發(fā)展的水平和質(zhì)量。從現(xiàn)有的長三角區(qū)域規(guī)劃可以看出，長三角地區(qū)的浙江省規(guī)劃了杭州都市圈、寧波都市圈，江蘇省規(guī)劃了南京都市圈、蘇錫常都市圈，而安徽省只規(guī)劃了合肥都市圈。皖江地區(qū)既是安徽省重要的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，更是長江經(jīng)濟(jì)帶的重要節(jié)點(diǎn)。在發(fā)展壯大合肥都市圈的同時(shí)，應(yīng)適時(shí)啟動(dòng)皖江都市圈建設(shè)規(guī)劃，將皖江都市圈作為推動(dòng)皖江地區(qū)一體化發(fā)展的重要引擎。