梁嘉銘

（廣西師范大學 法學院，廣西 桂林 541006）

一、問題提出

習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會中指出：“黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展，是同京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展一樣，是重大國家戰(zhàn)略[1]?！痹凇饵S河保護立法草案》中用專章進行規(guī)范“高質量發(fā)展”也體現(xiàn)了其重要性。具體而言，高質量發(fā)展指發(fā)展模式、層次、動力、形態(tài)、穩(wěn)定性以及可持續(xù)性等要求。在黃河流域的立法中，生態(tài)保護與可持續(xù)發(fā)展協(xié)調并行，生態(tài)保護是可持續(xù)發(fā)展的基礎，可持續(xù)發(fā)展當然也是高質量發(fā)展的應有之義。在這其中，黃河流域所蘊含的豐富景觀資源能夠有效助推其高質量發(fā)展。景觀資源也被稱為風景資源，是指具有審美及欣賞價值的資源，包括自然以及人文景觀資源，涉及國土自然環(huán)境、歷史傳統(tǒng)等。黃河流域作為華夏文明的重要發(fā)源地，是我國第二大河，源自青藏高原，從青海流至山東，途經(jīng)9個省區(qū)，全長5464公里，流域面積共計75萬平方千米[2]。黃河流域具有極獨特的自然稟賦，蘊含豐富的自然以及人文景觀資源，同樣也是華北與西北地區(qū)的主要生態(tài)屏障，但黃河流域的生態(tài)脆弱性也表現(xiàn)得最為明顯，脆弱生態(tài)區(qū)類型最多，分布面積也最大，加上黃河流域面臨著較嚴重的泥沙淤積、水土流失等問題，嚴重制約了黃河流域的高質量發(fā)展。特別是在當前“爭速度、重規(guī)模”的城市發(fā)展進程中，這些問題使得黃河流域生物多樣性降低，原本豐富的景觀資源逐漸凋零，最直觀表現(xiàn)就是“千城一面”[3]。我國是法治國家，在當前立法缺失的情形下，更應以科學立法來助推黃河流域景觀資源的可持續(xù)發(fā)展，以期更好地實現(xiàn)黃河流域的高質量發(fā)展。

但在實踐中，黃河流域景觀資源可持續(xù)發(fā)展立法面臨著較為嚴峻的問題，比如地方立法缺乏，總體質量較低；主體責任不明，立法協(xié)調機制缺失；生態(tài)補償機制建設不健全等。為了有效解決這些問題，可在分析原因基礎上，充分借鑒國外立法經(jīng)驗，通過完善立法體系來實現(xiàn)黃河流域生態(tài)的高質量發(fā)展。

二、高質量發(fā)展視角下黃河流域景觀資源可持續(xù)發(fā)展的必要性

（一）景觀資源可持續(xù)發(fā)展的要素與功能

全球化運動進一步促進了現(xiàn)代保護運動的發(fā)展，使得文化多樣性以及生態(tài)領域的可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護被重新界定，也使得保護對象進一步拓展，保護也逐漸演變?yōu)楸Ｗo與發(fā)展并行。在此背景下，基于地域的景觀資源保護與發(fā)展具有更為重要的價值。特別是在佛羅倫薩宣言發(fā)布之后，針對景觀資源這一概念的拓展外延逐漸形成共識。

根據(jù)國標GB/T50298-2018《風景名勝區(qū)總體規(guī)劃標準》的規(guī)定，景觀資源也被稱為風景名勝資源，是指能夠引起審美以及欣賞的活動，可作為風景游覽以及開發(fā)利用的事物和因素的總稱，并將景觀資源分為自然景觀資源和人文景觀資源兩大類[4]。但經(jīng)分析后發(fā)現(xiàn)，該概念與分類的界定主要從旅游角度進行考量[5]，視域較為狹窄，且無法滿足黃河流域高質量發(fā)展的需要?；诖?，應當對“景觀”這一概念進行更全面的分析，從而更準確界定“景觀資源”，以滿足黃河流域高質量發(fā)展的需要?！熬坝^”一詞最早來源于希伯來語的《圣經(jīng)》，專門用于描繪耶路撒冷的綺麗風光，后指具有美學以及視覺享受價值的景色[6]。在法學學科視角下，“景觀”具有較多不同的定義，劍橋大學的景觀與人類研究中心提出“景觀”應當是一個傘狀的概念，是綜合物理環(huán)境的整體，且包括社區(qū)以及個體的尊嚴和福利。同時，其也指出應當對“景觀”的定義持開放的態(tài)度[7]。Pungetti進一步指出，景觀是根植于自然環(huán)境和文化之中，會伴隨著地點與實踐的變化而變化，蘊含可持續(xù)發(fā)展的綜合體，是人類和居住環(huán)境之間產(chǎn)生的不斷變化的關系，也是多種物理因素的組合，比如水、食物、美景等[8]。

2011年，聯(lián)合國教科文組織聯(lián)合防治沙漠化公約秘書處、環(huán)境規(guī)劃署、糧農(nóng)組織以及國際文物保護與修復研究中心等國際機構，其他相關的非政府組織、地方管理機構以及大學代表等召開了會議，并通過了《關于保護城市歷史景觀的建議書》，其中將“景觀”定義為人和環(huán)境間的表達方式[9]。會議進一步達成了以下共識：景觀有助于維護生物多樣性，有效增強當?shù)氐钟鶠碾y以及風險的能力，并有效改善土地退化、干旱等環(huán)境惡化問題。同年，國際文化景觀科學委員會在杭州也召開了大會，通過了《關于城市歷史景觀、鄉(xiāng)村景觀及其關聯(lián)性遺產(chǎn)價值的杭州宣言》，指出歷史城市景觀、鄉(xiāng)村景觀及其與此關聯(lián)的社區(qū)在保護方面存在的問題[10]。同時，強調文化景觀作為人類的活動環(huán)境，是一種特殊的遺產(chǎn)，是“歷史城市景觀和鄉(xiāng)村景觀”概念的孕育者。歷史城市景觀是指經(jīng)過一段歷史積淀了多層次的自然價值、文化價值以及特性的城市區(qū)域，需要結合現(xiàn)實特定的區(qū)域背景及社會背景來進行理解的景觀；而歷史鄉(xiāng)村景觀則指由于其傳統(tǒng)的生活和作業(yè)方式，決定了其與生態(tài)可持續(xù)性相適應而形成了具有自然和文化多樣性的景觀場所。為了更好地對其進行保護，需要進一步加強對其公正參與等方面的重視。之后，在佛羅倫薩召開了國際古跡遺址理事會第十八屆大會，并通過了《關于作為人類價值的遺產(chǎn)與景觀的佛羅倫薩宣言（2014）——促進和平與民主社會的文化遺產(chǎn)和景觀價值的原則與建議宣言》，將前一份宣言中的理念進一步具體化，并重新將“景觀”界定為“作為文化生境的景觀”，強調不能夠僅僅理解為保護區(qū)，而是更應當被視為能夠成功落實可持續(xù)發(fā)展策略的地方[11]。這一概念融合了人文價值與自然價值，即景觀是由自然、文化以及人之間所產(chǎn)生的共生關系而形成的，使得景觀資源這一概念更為豐滿。因此，景觀資源可持續(xù)發(fā)展不僅是自然資源的可持續(xù)發(fā)展，更是生物多樣性和文化多樣性的重要保障。

綜上分析，景觀資源是指自然環(huán)境與民眾生存發(fā)展相關聯(lián)的各類要素構成的區(qū)域主體，在滿足人們的審美游覽需求的基礎上，可以進行開發(fā)利用的自然資源。該視域下“景觀”的范圍小于“環(huán)境”的范圍，但具有審美價值的風景和具有歷史文化以及人價值的要素或組合都可被稱為景觀資源。此外，景觀資源應具有公共性，可以為不特定對象所占有。根據(jù)黃河流域的自身特點，可將景觀資源劃分為自然景觀資源和人文景觀資源。自然景觀資源中可能蘊含一定的人類參與，但只要是非人力促成的景觀資源都可以被納入此范圍，主要包括天象資源、水文資源、地文資源、生物資源。人文景觀資源主要是指由歷史而形成的，并和人社會性活動有較直接關系的風景，主要包括文物古跡、古建筑及宗教圣地等[12]。具體到黃河流域景觀資源可持續(xù)發(fā)展研究視域中，包括建筑物、名勝古跡、人文風物。

黃河流域在發(fā)展過程中，形成了豐富的景觀資源。身處其中，不僅能感受到黃河的美景，還能了解其中所蘊含的文化價值，使黃河流域的景觀資源發(fā)揮最大的價值。具體而言，其包括生態(tài)、觀光、科普三大功能。首先是生態(tài)功能，黃河流域的景觀資源不僅具有巨大的欣賞價值，也發(fā)揮著重要的生態(tài)調節(jié)作用，具有灌溉、供水等功能，并且為流域內的動植物提供棲息地。其次是觀光功能，黃河流域差異巨大的地形地貌造成了處在不同位置的上中下游景觀資源各具特色，為民眾提供為更多元的觀賞體驗，并且在黃河流域中不同的地理環(huán)境也造就了不同的民風民俗，能夠給民眾提供多樣化的人文體驗。最后是科普功能，黃河流域所覆蓋的范圍廣闊，橫跨多個季風帶，蘊含了大量的動植物資源，若能夠基于這些景觀資源進行全面的科普，可增加民眾的科學知識，有效提升民眾的主人翁意識以及生態(tài)保護意識。

（二）高質量發(fā)展視角下黃河流域景觀資源可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實需求

黃河流域的高質量發(fā)展直接關系到中華民族的偉大復興，受到黨中央的高度重視。自黨的十八大以來，習近平總書記就曾7次考察黃河流域并作出重要講話，對黃河流域立法提出了生態(tài)優(yōu)先、高質量發(fā)展的明確要求，為立法工作的具體推進提供了重要指引[13]。中共中央政治局審議并通過的《黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確提出要系統(tǒng)梳理有關黃河流域高質量發(fā)展的法律法規(guī)，并且要開展基礎性研究，適時啟動立法工作[14]。景觀資源的可持續(xù)發(fā)展作為黃河流域高質量發(fā)展中的重要組成部分，進行系統(tǒng)立法具有以下兩方面的現(xiàn)實需求：一方面，黃河流域為提升經(jīng)濟發(fā)展水平，對于岸線資源、水資源等進行過度開發(fā)，導致流域治理問題十分突出，同時嚴重損害了生物多樣性，導致流域內生態(tài)環(huán)境日益脆弱，給景觀資源的可持續(xù)發(fā)展帶來了巨大的威脅[15]。另一方面，當前國內相關法律法規(guī)過于分散，地方立法不僅缺乏且總體質量較低，導致無法有效解決黃河流域景觀資源可持續(xù)發(fā)展相關的系統(tǒng)性問題，無法全面適應我國“黃河戰(zhàn)略”中對于流域大保護和大協(xié)同的安排，缺乏從宏觀層面對黃河流域景觀資源的分析與規(guī)劃。因此，推進黃河流域景觀資源可持續(xù)發(fā)展的立法，應當從黃河流域的整體性、保護與發(fā)展的協(xié)同性等維度入手，以期更全面推進黃河流域景觀資源可持續(xù)發(fā)展的立法工作。

黃河流域的景觀資源不僅總量巨大，而且具有很強的獨特性。但由于近年的不當發(fā)展與保護力度的缺失，黃河流域景觀資源的可持續(xù)發(fā)展面臨著較大的問題。在黃河流域景觀資源可持續(xù)立法的實踐中，應當貫徹習近平生態(tài)文明思想以及高質量發(fā)展的要求，貫徹生態(tài)優(yōu)先、統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進等要求，并充分落實到具體的法律法規(guī)中，使其更具針對性與可操作性。

三、黃河流域景觀資源立法保護所面臨的問題

生態(tài)保護是景觀資源可持續(xù)發(fā)展的基礎性保障，如果將兩者進行割裂，不利于對生態(tài)的整體性保護。過去我國環(huán)境立法大多以環(huán)境要素為立法對象，在國家層面就存在《土壤污染防治法》《水污染防治法》等法規(guī)，這種立法模式無法很好滿足黃河流域高質量發(fā)展的要求，忽視了景觀資源間存在的共性，導致景觀資源在滿足目標價值時，無法將其他生態(tài)資源考慮進去，不利于黃河流域景觀資源的系統(tǒng)保護和開發(fā)，更不能很好落實代際公平原則[16]。為進一步落實黃河流域景觀資源可持續(xù)發(fā)展的要求，應當摒棄傳統(tǒng)以環(huán)境要素為對象的立法理念，全面考慮自然與人文景觀資源的整體性。

（一）地方立法缺乏，總體質量較低

我國當前關于黃河流域景觀資源的立法過于零散，而且存在彼此沖突的問題，個別單行法的制定以及實施只能起到治標的作用，并會進一步導致我國環(huán)境立法的沖突。有學者指出，當前我國以《水污染防治法》為綱的水污染防治體系和以《水法》為綱的水資源保護體系，在立法的理念和主要制度安排等方面存在較嚴重的不協(xié)調問題，甚至有明顯沖突之處[17]。此外，還有學者指出，我國對于水污染防治及水資源管理不僅進行了分別立法，并且還由不同的部門進行管理，部門間權限交叉而導致復合的問題難以得到有效解決[18]。從以上立法實踐可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行立法過于零散，更是缺乏關于景觀資源可持續(xù)發(fā)展的單行法。同時在水污染治理、污染物排放等方面，立法文件的覆蓋面過于寬泛且彼此重復交叉，不僅使管理無法有效推進，更為法官的裁判帶來了挑戰(zhàn)。我國當前與景觀資源可持續(xù)發(fā)展相關的國家層面立法僅有三部，分別為《自然保護區(qū)管理條例》《文物保護法》《風景名勝區(qū)管理條例》。在《文物保護法》中雖然是明確了“歷史街區(qū)、歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村”等與人文景觀資源的概念，但是并未進一步明確保護原則及措施[19]，《自然保護區(qū)管理條例》以及《風景名勝區(qū)管理條例》則存在較大的交叉，沒有對自然景觀資源和人文景觀資源進行較好的界分，導致適用的困難。隨著《黃河保護法》制定的不斷推進，在國家層面有望進行針對性立法，提升保護力度，有效促進景觀資源的可持續(xù)發(fā)展。黃河流域景觀資源在流經(jīng)的9個省區(qū)內都廣泛分布，且彼此間差異較大，但在水文等景觀資源方面都具有直接的聯(lián)系。因此，為了滿足不同的治理以及開發(fā)需要，應當由各省區(qū)結合自身需求進行分別立法；同時為了進行協(xié)同治理，應當由聯(lián)系緊密的省份共同推進地方立法，更好實現(xiàn)黃河流域景觀資源的保護和開發(fā)。

在實踐中，存在著立法匱乏以及缺乏創(chuàng)新和地方特色而導致立法質量低下，難以滿足高質量發(fā)展的要求。以河南為例，從缺乏綜合治理及地方立法質量不高兩方面進行分析：在國家層面，已經(jīng)制定了較為完善的環(huán)境法規(guī)體系，但是在黃河流域并沒有出臺一部系統(tǒng)性的法規(guī)，當前《黃河保護法》仍在制定之中，尚無法提供有效指導。在這背景下，由于缺乏上位法的指引，黃河流域相關省區(qū)大多通過“規(guī)劃”“方案”等相關文件來規(guī)范黃河流域的治理，效力層次不高且大多是集中于污染治理方面，并沒有制定關于景觀資源保護的法規(guī)。因此，這方面的立法十分匱乏。雖然出臺了《黃河流域省際邊界水事協(xié)調工作規(guī)約》《黃河水量調度條例》等立法文件，但由于缺乏一部綜合性的法律進行指引，導致不同部門所制定的立法文件只能發(fā)揮“頭疼治頭、腳疼治腳”的局部作用，加上立法建設的混亂，很難起到系統(tǒng)治理的作用。在河南省中，各市出臺了較多地方性法規(guī)，但由于并沒有出臺綜合性的《河南省黃河流域生態(tài)保護條例》或者《河南省黃河流域景觀資源可持續(xù)發(fā)展條例》等法規(guī)，使得分散的地方立法無法實現(xiàn)有效的整合，導致其綜合治理效果欠佳。

另一方面，由于立法能力的限制，河南省各市頒布的地方性法規(guī)在內容上的重合度較高，并沒有很好突出地方立法的自身特殊性，立法質量不高。鄭州市制定了《鄭州市濕地保護條例》《鄭州市大氣污染防治條例》等，新鄉(xiāng)市制定《新鄉(xiāng)市大氣污染防治條例》，濮陽市也制定《濮陽市大氣污染防治條例》等，內容的重合度較高，與河南省省級立法重復的內容較多。比如《鄭州市濕地保護條例》中的第3、6、8、9、10條僅是對于《河南省濕地保護條例》的簡單重復，并沒有有效落實本地特色，對黃河流域的生態(tài)保護并未起到足夠的促進作用。而在高質量發(fā)展層面，雖然鄭州市走在了前列，但也僅頒布了《黃河流域（鄭州段）非物質文化遺產(chǎn)保護傳承弘揚規(guī)約》《黃河流域（鄭州段）文化旅游發(fā)展專項規(guī)劃》《鄭州市黃河文化遺產(chǎn)保護傳承專項規(guī)劃》等文件。這些文件大多是以“規(guī)劃”等形式出現(xiàn)，立法的層級并不高。因其未出臺專門的地方性法規(guī)，立法供給明顯不足，并沒有專項論述景觀資源的可持續(xù)發(fā)展，針對性地開發(fā)和保護缺乏立法指引。所以，有必要提高立法能力，以期更好提升立法質量。

（二）主體責任不明，立法協(xié)調機制缺失

黃河流域的景觀資源以“水”為重要載體，但沿黃各省受限于分段監(jiān)管的模式，只對自己所管轄范圍內的水文信息、資源信息有所了解，這就為協(xié)同行動埋下了隱患。特別是由于其獨特的地理空間及漫長的演化史，塑造了地形地貌、民風民俗等自然以及人文遺產(chǎn)，其作為黃河文化重要載體，應當?shù)玫较到y(tǒng)性的保護。但黃河流域在過去相當長的一段時間內處于高強度開發(fā)中，特別是農(nóng)業(yè)以及工業(yè)用地和用水，使得黃河流域的資源和環(huán)境處于高負載的狀態(tài)，甚至因為水位下降導致自然景觀資源的消失。同時為了解決家庭溫飽的需要，不少本地居民離鄉(xiāng)務工，直接導致鄉(xiāng)村村落以及本地風俗的消亡。面對這一嚴峻現(xiàn)狀，黃河流域各省區(qū)都開始了行動，但從總體上看，黃河流域的自然和人文景觀資源在保護和管理層面相互割裂，并沒有形成一個有機的整體，在保護和發(fā)展層面的方式都較為單一，重復性很高。由于責任劃分不夠細致，面對跨區(qū)域的景觀資源沒有形成有效的協(xié)同機制，流域管理部門的職責分工并不明確，常常出現(xiàn)政出多門的情況，條塊分割問題尤為嚴重。

黃河的上、中、下游分別面臨著生態(tài)退化、水土流失以及濕地萎縮問題，彼此并不完全一致，嚴重制約了當?shù)鼐坝^資源的可持續(xù)發(fā)展。黃河上、中游的7個省區(qū)和下游的河南、山東發(fā)展差距較大，單靠地方立法很難對黃河流域整體的景觀資源形成有效保護。這就需要通過協(xié)調立法來平衡整體利益及地方利益，從而實現(xiàn)省際利益的協(xié)調，但當前黃河流域并未建立立法協(xié)調機制，更無法有效推進。

（三）黃河流域生態(tài)補償機制建設不健全

黃河流域覆蓋的面積大，由于常年的發(fā)展導致生態(tài)環(huán)境較為脆弱，不同流域地區(qū)在經(jīng)濟及文化等方面存在較大的差異，治理和收益在主體層面并不統(tǒng)一，需要通過生態(tài)補償機制來對利益錯位的問題進行有效調節(jié)。當前，黃河流域的生態(tài)補償機制在生態(tài)環(huán)境部等部委推動下，在陜甘渭河跨省流域的上下游以及三江源的水源涵養(yǎng)區(qū)等進行了實踐，并取得了較顯著的成果[20]。

當前黃河流域的九省區(qū)在重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付層面的財政撥款越來越多，國家投入的資金也越來越多，其中重點是向青海、甘肅、四川等黃河上流省份進行撥款，撥款資金曾分別達到了32.57億、64.62億、44.76億[21]。雖然黃河流域的生態(tài)補償機制已有一定的基礎，但是跨省的橫向生態(tài)補償機制還處在探索階段，在以下幾方面存在較為嚴重的問題：一是在補償思路層面，缺乏流域尺度的宏觀補償機制。由于缺乏足夠的協(xié)調，特別是缺乏利益的調節(jié)機制，黃河流域各省區(qū)就缺乏足夠的內在動力推動流域景觀資源的保護與開發(fā)。二是在補償范圍層面，與大保護及大治理存在較為顯著的差距。由于無法有效平衡經(jīng)濟利益和生態(tài)利益，很難調動地方的積極性。國家提供的生態(tài)補償資金以及轉移支付資金主要是用于生態(tài)工程的建設，但由于地方政府缺乏配套的資金，導致生態(tài)保護層面資金匱乏，加上責任邊界以及補償基準等問題的模糊，使得生態(tài)補償資金難以發(fā)揮切實作用。三是在補償方式層面，過度依賴于政府的財政投入。其主要通過轉移支付進行，導致資金渠道較為狹窄[22]。由于社會資本的缺位，無法形成多元化的生態(tài)補償方式，產(chǎn)業(yè)扶持以及技術援助力度較小。四是配套保障不足。由于缺乏有效統(tǒng)籌的組織框架，無法有效協(xié)調各省區(qū)的橫向生態(tài)補償機制，無法有效發(fā)揮激勵以及監(jiān)督的效用。

（四）社會力量參與有限

景觀資源是人、自然以及文化相互關聯(lián)而產(chǎn)生的，與民眾的生存和發(fā)展環(huán)境存在緊密聯(lián)系。我國當前有關黃河流域的立法實踐中往往充斥著大量管理性思維，更多是強調對違法行為進行處罰。雖然出發(fā)點是好的，但是容易排斥社會力量的廣泛參與。比如《環(huán)境保護法》中明確規(guī)定公民在環(huán)境保護和治理中的參與制度，表明國家立法層面對于社會力量參與是持鼓勵的態(tài)度，但是在黃河流域立法實踐中社會力量參與卻較少。具體到黃河流域景觀資源中最重要的“水”上，在《河南省水污染防治條例》中，主要強調政府的管理職責，與社會力量參與相關的法規(guī)主要規(guī)定在第7條①。通過文本分析可知，該條規(guī)定基本是對于上位法的重復，并沒有規(guī)定具體的配套措施，沒有落實地方立法可操作性的要求。在《河南省水資源防治條例》中，第26條和第27條規(guī)定了公民參與，前者主要是規(guī)定公民具有舉報權和檢舉權，而后者主要規(guī)定了環(huán)境公益訴訟。雖然這兩條體現(xiàn)出了生態(tài)立法應具有的開放性，賦予了公民、社會組織等參與的權利，但是缺乏足夠的新穎性，并沒有細化參與的流程，導致權利無法被有效行使，使得民眾和政府間難以開展有效溝通。此外，雖然我國在《立法法》中明確規(guī)定了民眾可以通過聽證會等參與立法工作，但這些機制在環(huán)境立法中，由于專業(yè)性過強，一般民眾無法進行有效參與，在深度層面無法滿足有效參與的要求。有學者指出，在聽證會過程中，哪些主體會受到邀請、應當如何參與等關鍵問題，都應由立法單位進行安排。在這樣的背景下，民眾也就缺乏進行深入和獨立調查的積極性，參與的權利也就失去原本的自主性和實質性內容，淪為形式權利。

四、景觀資源可持續(xù)發(fā)展立法的域外經(jīng)驗借鑒

（一）國外景觀資源可持續(xù)發(fā)展立法的實踐

1.日本《景觀法》的法律實踐

在世界范圍內，日本是少有幾個對景觀進行單獨立法的國家，國會通過的《景觀法》能有效解決工業(yè)化和城市化導致的景觀資源破壞問題，有效促進“觀光立國”等戰(zhàn)略的實施。

景觀立法面臨最大的困難在于規(guī)制主體是模糊和抽象的，難以通過量化的指標進行有效評價，因此也就難以進行有效實施。日本制定的《都市計畫法》最早確定了“美觀地區(qū)”以及“風致地區(qū)”制度，保障自然景觀和人文景觀的協(xié)調，并在二戰(zhàn)后成立了“都市美協(xié)會”等組織來促進城市景觀的美化。日本不僅通過了《景觀法》，還修訂了《文化財產(chǎn)保護法》等相關法規(guī)，有效地促進了景觀資源的可持續(xù)發(fā)展。日本《景觀法》通過明確景觀規(guī)劃及建設主體的權責來保障法規(guī)的有效推行[23]。首先，明確景觀資源是屬于“國民共同財產(chǎn)”的基本觀念，然后明確了歷史建筑、山川地貌等不同景觀在“景觀形成”中的地位以及所起的作用，并且區(qū)分了“景觀地區(qū)”與“準景觀地區(qū)”，從而保證不同區(qū)域內法律實施的針對性與有效性。最后，其還大力推進地方分權。日本屬于中央集權型國家，但《景觀法》的實施涉及到整個國土的開發(fā)，要通過打破傳統(tǒng)部門分割行政來進行有效推進。同時，為保證法律的可操作性，明確地方可以在權限范圍內制定《景觀條例》。具體表現(xiàn)為《景觀法》在實施后，地方的議會機構很快就組建了景觀審議會，并授權本不具有自治權的市町村都可以和都道府縣的行政團體進行協(xié)商，經(jīng)授權后可以進行景觀執(zhí)法，發(fā)揮積極作用。

2.美國景觀資源保護的系列法規(guī)與民眾參與實踐

在立法方面，美國通過了《黃石國家公園法》以保護生態(tài)環(huán)境，而后通過的《國家環(huán)境政策法》專門就生態(tài)旅游資源進行了規(guī)定，確定了可持續(xù)的發(fā)展理念。截止當前，涉及生態(tài)以及歷史文化保護的法律和相關的條例達到了上千部，全面構建起了景觀資源保護法律體系[24]。此外，在制度設計上，并非單純由聯(lián)邦政府進行負責，各州政府也在聯(lián)邦法律指引下確定了一系列景觀資源保護與開發(fā)措施，并建立了許可證制度。對處于重點區(qū)域的商店、企業(yè)等進行嚴格監(jiān)管，并提升其管理和服務水平。最后在管理體制上，以最為典型的國家公園為例，美國構建起了垂直的一元領導制度，由國家公園管理局和下屬的分局對全國360余個不同類型的國家公園、歷史遺跡等進行統(tǒng)一的管理，并將管理權和經(jīng)營權進行分離。同時，也會對公園的開發(fā)活動進行嚴格管控，并要進行特許審批，否則不能開工建設[25]。在其它領域，則構建了多部門協(xié)同機制，對環(huán)境影響進行有效評估，從而衡量生態(tài)效益和經(jīng)濟效益，作出合理的規(guī)劃以避免不必要的破壞。

在社會民眾參與方面，美國規(guī)定公園管理部門所采取的重大舉措必須要向公眾征求意見，甚至要進行一定范圍內的全民公決。公園規(guī)劃在進行上報前，必須向地方及州當?shù)氐木用駨V泛征求意見，經(jīng)過環(huán)境影響評估后，要進行居民聽證和專家論證等嚴格程序，否則參議院不予討論。在規(guī)劃通過后，居民和媒體還會監(jiān)督規(guī)劃實施。

3.英國景觀資源可持續(xù)發(fā)展的政策及立法實踐

英國景觀資源中最具代表性的為鄉(xiāng)村景觀，并逐漸成為歐洲景觀的代表。在英國景觀管理體系中，主要是由環(huán)境事務大臣牽頭，農(nóng)業(yè)部、交通部以及農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和食品部參與。除政府機關外，一些住宅開發(fā)公司、城市開發(fā)公司等非政府機構也緊密參與，其中最典型的是遺產(chǎn)保護組織。針對景觀資源，英國將其分為自然保護區(qū)、遺產(chǎn)海岸、國家名勝風景區(qū)、郊野公園四大類。同時規(guī)定了針對非制定性景觀的管理，這個主要是由地方政府進行認定并加以保護和管理，主要包括特殊景觀、高品質景觀等。政策需要依據(jù)法律而制定，雖然英國是典型的習慣法國家，但也針對景觀資源的保護和利用制定了法規(guī)，最為典型的是其所頒布的《環(huán)境法》，針對古跡等不同層次的保護對象進行不同管理[26]。同時，還十分重視對于景觀的評估，由中央和地方協(xié)同進行，進行定性及定量的分析，分別界定景觀所具有的美學及文化價值，同時結合地形地貌等定量標準進行分類[27]。此外，英國的社會力量在景觀資源的可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，包括但不限于進行科普，幫助民眾了解景觀資源所蘊含的美學以及歷史價值，并推動保護和協(xié)助管理。

（二）國外景觀資源可持續(xù)發(fā)展立法的經(jīng)驗借鑒

1.構建完善的法規(guī)體系

《景觀法》的實施為日本景觀資源的保護和管理提供了有效的法律支撐，使景觀作為法律概念被民眾所熟知，更使得景觀利益作為社會公共利益被民眾認可，由此促進民眾的積極參與。而美國以《國家環(huán)境政策法》為抓手，在聯(lián)邦和州一級層面制定了上千部法律和相關條例，為景觀資源的可持續(xù)發(fā)展提供了充分的法律依據(jù)。反觀我國，目前在國家層面并沒有就黃河流域制定專門的法規(guī)，相關景觀資源保護和開發(fā)的法規(guī)也甚少。由于上位法的缺失，地方各級人大及其常委會即使有地方立法權，也未制定具有地方特色的法律法規(guī)。在這背景下，我國應當積極吸取日美的有益經(jīng)驗，以景觀資源可持續(xù)發(fā)展為目標，結合黃河流域特色，推動中央層面的針對性立法。同時，對景觀資源進一步分類，并分別進行專門性規(guī)定，以增強措施的可操作性。此外，適當放權，并指導地方人大及其常委會進行細化性立法，突出地方特色，增強地方政府參與的積極性和實效性。

2.設置權責明確的管理機構

設置權責明確的管理機構能夠有效避免部門間的推諉扯皮。美國的立法實踐充分證明了設立國家公園管理局和下屬分局的垂直管理機構，對國家公園等進行統(tǒng)一的管理，能更權責明確地監(jiān)管區(qū)域內的開發(fā)活動。為解決我國當前所存在的主體責任不明等問題，可以借鑒美國經(jīng)驗，設置垂直領導和權責一致的管理機構，出臺明確的管理條例，明確黃河流域各省區(qū)以及各部門的分工，并構建良好的協(xié)調和溝通機制來解決管理過程中可能出現(xiàn)的權限不明等問題。

3.重視民眾的廣泛參與

景觀資源可持續(xù)發(fā)展最大的受益方是廣大民眾。民眾不僅可以監(jiān)督執(zhí)法，協(xié)助政策的落實，還能夠憑借龐大的基數(shù)以及充分的實踐經(jīng)驗為立法提供有價值的建議，甚至可以推動立法的產(chǎn)生。日本在妻寵地區(qū)開展了歷史保護運動，并以此為契機引發(fā)了全國性的歷史景觀保護運動，直接推動了金澤市《傳統(tǒng)環(huán)境保存條例》的出臺，是日本最早有關景觀保護的地方立法。同時地方團體積極參與到景觀條例的制定中，正因民間的積極推動，依據(jù)《都市景觀形成推進報告》，誕生了20余項地方條例，共有400余個市町村制定了景觀保護和管理的相關條例，進而直接促成了日本《景觀法》的出臺[28]。中國在黃河流域景觀資源可持續(xù)發(fā)展的立法活動中，也應當鼓勵民眾的積極參與，使其不僅可以通過實際行動推動立法程序的啟動，還可以通過聽證會、論證會等不同形式參與到立法活動中，提供自己的寶貴建議。

五、黃河流域景觀資源可持續(xù)發(fā)展立法的完善建議

（一）提升地方立法能力，突出黃河流域各省區(qū)的獨特優(yōu)勢

黃河流域景觀資源的差異化意味著應當充分發(fā)揮地方立法的主動性，通過地方性法規(guī)來進行有效補充。地方性法規(guī)的制定基礎是應當具備高素質的地方立法主體，地方立法的質量則直接取決于立法能力的強弱。為了有效提升地方立法能力，一方面應當充分發(fā)揮當?shù)乜蒲袡C構、高等院校等的智囊作用，從合法性、正當性、合理性以及有效性四個方面對立法項目進行充分的評估，在立法實踐中總結經(jīng)驗并分析其所存在的瑕疵，為地方立法質量的提升打下堅實基礎。另一方面要建立并完善交流機制，主要是針對跨區(qū)域的景觀資源保護及管理問題與鄰近省市進行充分的交流，明確彼此的責任邊界。同時，不僅在立法上需要建立常態(tài)化的對接機制，在行政以及司法層面也應當進行充分的溝通，通過行政和司法的實踐經(jīng)驗倒推地方立法能力的提升。在制定《黃河保護法》時，對黃河流域景觀資源進行更具針對性的開發(fā)和保護，除了注意系統(tǒng)性與協(xié)同性外，也應當充分發(fā)揮黃河流域各省區(qū)的積極性，結合流域內景觀資源的獨特差異和各省區(qū)的獨特優(yōu)勢，分別進行針對性的立法。

（二）明確主體責任，建立健全區(qū)域協(xié)同立法機制

為解決主體責任不明的問題，可以參考歐洲萊茵河流域治理的經(jīng)驗，建立黃河流域的綜合治理機構，統(tǒng)籌負責流域內的具體治理事項，打破原先職能部門的條塊分割問題，協(xié)調橫向及縱向政府部門，整合黃河流域內各省區(qū)政府的治理能力，提升治理效率。為了進一步明確主體責任，一方面可以健全責任體系，明確黃河流域各級政府及其具體職能部門的主要職責，重點理清橫向和縱向的責任體系；另一方面，要完善各級政府及其官員的考核制度，將責任直接壓向一把手，將黃河流域內景觀資源的可持續(xù)發(fā)展責任直接納入到考核體系中。如果再出現(xiàn)推諉扯皮的問題，則由綜合治理機構進行決斷，并在決斷后追究實際職責部門及其負責人的責任。

黃河流域各省區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展處于嚴重不平衡狀態(tài)，導致各省區(qū)景觀資源的保護與發(fā)展面臨著不同程度的資金、技術等方面因素的制約。黃河流域作為一個有機整體，高質量發(fā)展離不開各省區(qū)的協(xié)同配合。為更好推進協(xié)同發(fā)展，可以從生態(tài)保護、經(jīng)濟發(fā)展以及基礎設施建設三方面進行論述：首先，對于黃河流域上游生態(tài)較脆弱的區(qū)域，應加強對濕地、草地等的保護，防止土地退化。在中下游區(qū)域應以防止水土流失、污染治理等工作為主要抓手，避免污染的加劇而導致景觀資源的破壞。其次，景觀資源具有較高經(jīng)濟價值，要進行合理開發(fā)。最后是基礎設施建設，通過完善基礎設施的建設來推動景觀資源的保護，并能夠有效銜接黃河流域各省區(qū)，推進各省區(qū)在資源和環(huán)境要素等方面進行優(yōu)勢互補，實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。

由于黃河流域九省區(qū)地區(qū)差異較大，為了更好促進景觀資源的可持續(xù)發(fā)展，要系統(tǒng)籌劃、協(xié)同配合，通過法治手段引領區(qū)域改革與發(fā)展，在依法治國的背景下積極開展地方立法協(xié)作，平衡整體與地方利益。為此，需要建立健全區(qū)域協(xié)同立法機制，在遵循中央立法的基礎上，建立協(xié)調機制、決策機制以及執(zhí)行機制，積極推進各省區(qū)立法協(xié)作，共同落實黃河流域大保護要求，并協(xié)同推進大治理。

（三）推進黃河流域生態(tài)補償機制建設

為有效促進黃河流域的共建共享，完善黃河流域景觀資源可持續(xù)發(fā)展的立法體系，要全面推進黃河流域跨省生態(tài)補償機制的構建。即進一步細化黃河流域生態(tài)保護以及修復的獎勵政策，支持有條件的省區(qū)構建跨省以及省內的上下流生態(tài)補償機制，有效地推進生態(tài)修復。黃河流域景觀資源可持續(xù)發(fā)展的基礎是水，結合黃河流域不同區(qū)域水質以及水量情況，可以采取不同的補償機制。針對水質問題突出的流域，可以采取基于流域跨界斷面的水質監(jiān)測體系，并通過超標污染物的排放進行計量的補償。針對水量問題突出的區(qū)域，可以直接參與水量折算的補償機制。針對水質以及水量問題都突出的區(qū)域，可以采取維護和治理生態(tài)環(huán)境的投入成本為標準的補償機制。在機制框架確定后，需要進一步細化補償標準，綜合考慮流域的生態(tài)現(xiàn)狀、水質改善的情況、水量增加的情況等因素，合理地確定補償方式與價款。同時要構建黃河流域生態(tài)補償數(shù)據(jù)的信息共享機制，破解原先分段管理的疲敝，打通黃河流域上下游以及部門間的數(shù)據(jù)障礙，提升補償實效。

（四）擴大民眾參與，提升立法的質量

傳統(tǒng)的生活方式、生產(chǎn)方式以及社會關系網(wǎng)絡的瓦解是改變人文景觀并喪失景觀資源價值的根本原因，只有通過調動社會民眾的積極性，構建共同體并積極配合政府的保護與管理措施，方能夠有效延續(xù)黃河流域日漸凋零的人文景觀資源。在立法中，擴大民眾參與是必行的措施。黨的十九屆三中全會指出，全面且深入的政治參與和全面提升國家的治理能力與治理水平，都需要推動民眾等在黨的領導協(xié)調下行動[29]。當前黃河流域的立法活動，特別是地方立法依舊存在著保守僵化的問題，嚴重制約了民眾的參與。為喚醒公民的參與意識，有效發(fā)揮民眾的智慧，可以從事前和事中兩個時間段進行制度創(chuàng)新。一方面，在立法文件起草之前，應當廣泛征詢民眾，特別是黃河流域的民眾意見，廣泛地邀請相關民眾參與到立法的聽證會、論證會中。不僅能夠有效提升立法的群眾性，還能獲得更有針對性的建議，更好地完善法規(guī)草案。另一方面，在立法文件修訂過程中，立法機關應當進行全面的調查，健全民眾的參與機制，暢通民眾的監(jiān)督通道，積極動員民眾進行投票，發(fā)揮主人翁意識。

六、總結與展望

目前，國內對景觀資源的研究主要從景觀生態(tài)學的視角出發(fā)，研究多集中于景觀資源的評價、景觀資源的保護與利用等方面。首先，關于景觀資源的評價。我國的景觀資源評價研究相對國外而言起步較晚，但景觀資源評價成效仍相對顯著。一是在評價模式上，主要在借鑒國外研究方法的基礎上，采用定性評價、定量評價、定性與定量相結合的綜合評價三種評價模式。二是在評價方法上，定量研究主要采用層次分析法、德菲爾法等數(shù)學方法進行數(shù)據(jù)分析，定性研究主要采用文獻分析法、比較研究法等方法進行評價分析。三是在評價指標上，定量評價指標建立的科學性直接影響到評價結果的準確性，因此定量評價的第一步在于構建科學合理的評價指標；定性評價則依據(jù)評價內容可分為狹義和廣義的景觀資源評價。四是在評價技術上，隨著科學技術的進步，遙感、地理信息系統(tǒng)和全球定位系統(tǒng)等技術促進了我國景觀資源評價的技術更好地發(fā)展。其次，關于景觀資源的保護與利用。國內對于景觀資源的保護與利用的研究主要集中在保護方法、利用發(fā)展路徑等方面。一是在保護方法上，學者強調通過對景觀資源的保護與利用進行規(guī)劃研究，從理論和實踐兩個維度進行討論保護方法，凸顯保護的全面性。二是利用發(fā)展路徑上，學者認為適度的旅游發(fā)展能夠促進對景觀資源保護和利用的更新，同時需要以保護與發(fā)展相輔相成的理念為基礎，讓戰(zhàn)略與發(fā)展模式為景觀資源的保護與利用提供參考。

從國內現(xiàn)有的研究來看，景觀資源的研究內容還不太完整，主要表現(xiàn)為：一是忽視了景觀資源類型化等方面和法學等哲學社會科學的研究；二是景觀資源研究的系統(tǒng)性不強，現(xiàn)有的研究大多數(shù)都缺乏系統(tǒng)理論的構建，創(chuàng)新性有待加強；三是景觀資源定量化研究水平也需要進一步提升，需要增加橫縱對比等多維角度；四是景觀資源研究的多學科交叉也有待加強。根據(jù)我國景觀資源的研究現(xiàn)狀，并通過中國知網(wǎng)搜索發(fā)現(xiàn)我國對流域景觀資源的研究也相對較少，更沒有從法學學科視角下對我國流域景觀資源專門立法的研究。因此，很有必要從法學等人文社科角度豐富我國景觀資源的研究，尤其是通過立法構建起景觀資源可持續(xù)發(fā)展的制度保護屏障。

基于黨的第十九次全國代表大會首次提出“高質量發(fā)展”的背景下，黃河流域保護綜合立法正在如火如荼地推進中，結合《桂林喀斯特景觀資源可持續(xù)發(fā)展利用條例》的多次立法實地調研經(jīng)驗。因此，萌生了嘗試研究“黃河流域景觀資源可持續(xù)發(fā)展立法”的想法。本研究在梳理“景觀資源可持續(xù)發(fā)展的要素與功能”的基礎上，結合“黃河流域景觀資源可持續(xù)發(fā)展的高質量現(xiàn)實需求”來分析黃河流域景觀資源可持續(xù)發(fā)展的必要性。運用定性分析的方法，在參考現(xiàn)有法學學科文獻的基礎上，并通過網(wǎng)上調研（向政府依申請信息公開等）的方式，結合其他學科（自然地理學、景觀設計學等）的背景知識及黃河流域景觀資源可持續(xù)發(fā)展立法的客觀實際情況，挖掘出其存在地方立法缺乏，總體質量較低；主體責任不明，立法協(xié)調機制缺失；黃河流域生態(tài)補償機制建設不健全；社會力量參與有限等四種“黃河流域景觀資源可持續(xù)發(fā)展立法”問題的表現(xiàn)形式。同時，通過借鑒英美日等域外景觀資源可持續(xù)發(fā)展立法的實踐，啟示我國在景觀資源可持續(xù)發(fā)展立法中可以通過構建完善的法規(guī)體系、設置權責明確的管理機構和重視民眾的廣泛參與來實現(xiàn)黃河流域景觀資源的高質量發(fā)展。黃河寧，天下平[30]。景觀資源的可持續(xù)發(fā)展作為黃河流域高質量發(fā)展的重要組成部分，需要通過立法來為黃河流域的生態(tài)保護和發(fā)展建立起硬約束，運用法治思維和力量進行治理。在具體的立法活動中，既要遵循自然規(guī)律，堅持生態(tài)優(yōu)先，同時也要遵循社會發(fā)展以及經(jīng)濟運行規(guī)律，做到科學立法。為了落實這一要求，不僅需要大力發(fā)揮地方立法的積極性，通過質量及數(shù)量的提升，滿足當?shù)鼐坝^資源的保護及開發(fā)需要，同時也要通過明確主體的責任，并且建立健全區(qū)域協(xié)同立法機制來推動黃河流域各省區(qū)的協(xié)同發(fā)展，通過構建生態(tài)補償機制來盡可能解決經(jīng)濟效益以及生態(tài)效益不統(tǒng)一的問題，并通過民眾的積極參與，有效推動立法的完善以及落實。

致謝：感謝廣西師范大學法學院付健教授對本文的悉心指導！

注釋：

①《河南省水污染防治條例》第7條：一切單位和個人都有義務保護水環(huán)境，并有權對污染和破壞水環(huán)境的行為進行制止和舉報；有關監(jiān)督管理部門接到舉報后，應當及時調查處理。