何金海

（廣西民族大學(xué) 廣西知識產(chǎn)權(quán)發(fā)展研究院，廣西南寧 530006）

隨著信息的電子數(shù)據(jù)化，人民群眾對個人信息安全問題的反映日益強烈，“僅依靠既有的私益民事訴訟機制，無法適應(yīng)我國個人信息保護的實踐和發(fā)展”[1]。為滿足社會需求，維護社會公共利益并營造有利于個人信息保護的社會整體氛圍，2021年11月1日起實施的《中華人民共和國個人信息保護法》（以下簡稱《個人信息保護法》）第七十條正式確立了個人信息保護民事公益訴訟制度①《個人信息保護法》第七十條規(guī)定：個人信息處理者違反本法規(guī)定處理個人信息，侵害眾多個人的權(quán)益的，人民檢察院、法律規(guī)定的消費者組織和由國家網(wǎng)信部門確定的組織可以依法向人民法院提起訴訟。，以強化對非法處理個人信息侵害眾多個人權(quán)益行為的規(guī)制，為個人信息保護公益訴訟制度的體系化構(gòu)建提供了關(guān)鍵性的規(guī)范支撐。然而，該條規(guī)定并未創(chuàng)設(shè)行政公益訴訟機制[2]，且內(nèi)容表述較為原則化，其中諸多實體及程序問題仍待理論與實踐的回應(yīng)。有鑒于此，筆者擬結(jié)合近200 個涉及“個人信息保護公益訴訟”的司法案例，對個人信息保護公益訴訟制度進(jìn)行全面檢視，以查找制度適用和運行的困境，并就此提出完善措施。

一、個人信息保護公益訴訟制度的立法回顧與司法圖景

當(dāng)下，個人信息保護困境尚未完全得到紓解，究其原因，與“個人信息權(quán)利缺失頂層設(shè)計與基本制度的建構(gòu)”存在莫大的關(guān)聯(lián)[3]。在實踐中，由于侵害行為的隱蔽性、受害人員的分散性、訴訟成本高于維權(quán)成效、舉證困難等阻礙因素，個人信息遭受侵害后，個體通常不訴諸法律，面對大規(guī)模侵害個人信息的行為，傳統(tǒng)私益訴訟難以發(fā)揮其效用。又鑒于行政法保護與刑法保護的謙抑性要求，導(dǎo)致公法保護效果有限，侵害者的法律責(zé)任缺失，受損的個體權(quán)益與公共利益均未能恢復(fù)到圓滿狀態(tài)。在此情況下，我國個人信息保護公益訴訟制度的建立拓展了個人信息保護的基礎(chǔ)性法律制度。

（一）個人信息保護公益訴訟制度的立法回顧

公益訴訟制度的確立為個人信息保護領(lǐng)域的引入提供了可能和豐富的參考樣本。公益訴訟制度，為維護國家利益或社會公共利益而立。從歷史視角考察，公益訴訟制度最早可追溯至古羅馬時期授權(quán)市民代表社會集體進(jìn)行的起訴，但其在我國受到訴訟法學(xué)界的廣泛關(guān)注卻是在近十年左右。2012 年8月，《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）修訂，第五十五條增設(shè)了“民事公益訴訟”條款，成為我國現(xiàn)代公益訴訟制度的雛形。而后，公益訴訟制度歷經(jīng)多次調(diào)整和拓寬，探索適用于生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護及國有土地使用權(quán)出讓、英烈人格權(quán)保護、安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、未成年人權(quán)益保護、婦女和殘疾人權(quán)益保護、文物和文化遺產(chǎn)保護、國防和軍事利益等多個領(lǐng)域。大數(shù)據(jù)時代，個人信息遭受侵害后，若在立法上無公益訴訟輔助，則權(quán)益保護效果將大打折扣。為突破民事私益訴訟應(yīng)對個人信息公益侵害中的窘境，學(xué)者們開始論證在個人信息保護領(lǐng)域引入公益訴訟制度的可行性。個人信息保護公益訴訟已成為具有國際共識性的制度，我國公益訴訟法定領(lǐng)域的擴展具備立法空間，個人信息具有鮮明的公共屬性品質(zhì)，將其納入公益訴訟法定領(lǐng)域，符合公益訴訟制度保護國家利益和社會公共利益的立法目的[4-6]。此后，個人信息保護領(lǐng)域公益訴訟立法探索逐步推進(jìn)①主要規(guī)范有：《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2020-08）、《關(guān)于積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍的指導(dǎo)意見》（2020-09）、《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（2020-09）、《個人信息保護法》（2021-08）、《關(guān)于貫徹執(zhí)行個人信息保護法推進(jìn)個人信息保護公益訴訟檢察工作的通知》（2021-08）。。

（二）個人信息保護公益訴訟制度的司法圖景

《個人信息保護法》頒布之前，司法實踐已對個人信息保護公益訴訟展開探索。人們最初是將目光轉(zhuǎn)向消費者權(quán)益保護公益訴訟制度，期待以此破解常規(guī)法律手段對個人信息保護的局限。2017年12月11日，江蘇省消費者權(quán)益保護委員會就北京百度網(wǎng)訊科技有限公司涉嫌非法獲取消費者個人信息及相關(guān)問題提起消費民事公益訴訟②參見江蘇省南京市中級人民法院（2018）蘇01民初1號民事裁定書。，成為首例以消費民事公益訴訟類型提起的個人信息維權(quán)公益訴訟。然而，此模式存在兩大缺陷——“制度利用率低”且“適用范圍受市場活動和消費行為限制”[7]。因而單純以消費民事公益訴訟保護個人信息終歸只是權(quán)宜之計。為彌補個人信息保護的不足，2019年，各省市開始在個人信息保護領(lǐng)域探索適用公益訴訟制度。2021年4月22日，最高人民檢察院發(fā)布11起檢察機關(guān)個人信息保護公益訴訟典型案例。2021年7月30日，廣東省檢察院發(fā)布4起個人信息保護檢察公益訴訟典型案例③江門市江海區(qū)人民檢察院督促保護住宅小區(qū)業(yè)主信息安全行政公益訴訟案、湛江經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人民檢察院督促保護銀行客戶信息安全行政公益訴訟案、惠州市人民檢察院督促整治售樓場所違法采集消費者生物信息行政公益訴訟案、云浮市新興縣人民檢察院訴梁某某等人侵犯公民個人信息刑事附帶民事公益訴訟案。?！秱€人信息保護法》公布后，最高人民檢察院于2021年8月25日發(fā)布檢察機關(guān)辦理個人信息保護公益訴訟案件情況，附有5個案例④廣東省湛江經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人民檢察院督促保護銀行客戶信息行政公益訴訟案、廣東省惠州市人民檢察院督促整治違法采集消費者生物識別信息行政公益訴訟案、河南省固始縣人民檢察院督促保護公民個人信息行政公益訴訟案、河北省保定市人民檢察院訴張某東等65人侵害公民隱私權(quán)民事公益訴訟案、江蘇省泰州市高港區(qū)人民檢察院訴鐘某某等11人侵犯公民個人信息刑事附帶民事公益訴訟案。。2021年10月28日，蘇州市檢察院《發(fā)布個人信息保護檢察公益訴訟白皮書》及5個典型案例⑤曾某某侵犯公民個人信息民事公益訴訟案、督促企業(yè)強化公民個人信息保護民事公益訴訟案、督促規(guī)范政府信息公開行為行政公益訴訟案、督促保護就診者個人信息行政公益訴訟案、督促整治教育培訓(xùn)行業(yè)侵犯個人信息行為行政公益訴訟案。。

筆者另通過“北大法寶”及網(wǎng)絡(luò)資訊檢索，經(jīng)篩選得到，2021年11月1日前已審結(jié)的個人信息保護公益訴訟案件近200例（系列案除外）。從案件類型考察，以刑事附帶民事公益訴訟案件為主，純粹的民事公益訴訟僅有5件，進(jìn)入審理程序的行政公益訴訟案件數(shù)為零。行政公益訴訟訴前檢察建議雖無法統(tǒng)計確切數(shù)據(jù)，但從各地公布數(shù)據(jù)來看，其數(shù)量在辦理的案件數(shù)中占比通常較高。從起訴主體考察，除3件公益訴訟案件由消費者組織提起外，其余案件均以檢察機關(guān)為原告。從辦理的案件數(shù)量可知，檢察機關(guān)2021 年辦理個人信息保護領(lǐng)域公益訴訟案件2 000 余件，與其他檢察公益訴訟案件相比偏少。2021年12月31日前，全國各省級地區(qū)提起或?qū)徖砹巳珖虻胤捷爡^(qū)內(nèi)的首例個人信息保護公益訴訟，對其后類似案件具有較大的參考意義①例如，全國首例未成年人網(wǎng)絡(luò)信息保護民事公益訴訟案件：余杭區(qū)檢察院訴某網(wǎng)絡(luò)科技公司侵害公民個人信息民事公益訴訟案（2021-02-07判決）；重慶首例消費者個人信息保護民事公益訴訟案件：重慶市消委訴揚啟公司消費者個人信息保護民事公益訴訟案（2021-09-02調(diào)解）。。

二、個人信息保護公益訴訟制度的全面檢視

可以預(yù)見，隨著《個人信息保護法》的實施，個人信息保護公益訴訟因其優(yōu)勢將會在侵害眾多個人權(quán)益的案件中被重點適用。然而，在個人信息公益訴訟制度運行前期，應(yīng)從制度形式與內(nèi)容、實體與程序等維度進(jìn)行全面檢視以利于制度的調(diào)適。

（一）適用條件與主體范圍檢視

1.個人信息保護公益訴訟適用條件偏籠統(tǒng)

從法律規(guī)范上看，民事公益訴訟與行政公益訴訟作為不同的訴訟種類，其適用條件存在差異。民事公益訴訟中，對侵犯個人信息案件客觀起訴條件的主要依據(jù)為《民事訴訟法》第五十八條及《個人信息保護法》第七十條，前者要求“侵害眾多消費者合法權(quán)益，損害社會公共利益”，后者要求“違反本法規(guī)定處理個人信息，侵害眾多個人權(quán)益”，二者為借鑒關(guān)系。按照特別法優(yōu)于一般法的法律適用規(guī)則，對個人信息民事公益訴訟的適用條件宜采用《個人信息保護法》的規(guī)定。然而，隨之而來的問題是，內(nèi)容中的“本法”可否擴張解釋？非法處理個人信息行為這一訴訟事由有哪些典型樣態(tài)？如何理解“侵害眾多個人的權(quán)益”？對個人信息條數(shù)、違法所得金額是否有要求？是否要求侵犯不特定個人的權(quán)益？②有法院認(rèn)為，“公益訴訟所針對的法益對象為犯罪行為所侵犯不特定公民個人隱私和財產(chǎn)安全，但本案中的涉案行為所侵犯的主體特定，并不屬于公益訴訟的范疇?！眳⒁姡嘿F州省畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)人民法院（2020)黔0502刑初724號刑事判決書。如何區(qū)分個人信息保護中的公益侵害與私益侵害？行政公益訴訟中，提起訴訟的主要依據(jù)為《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第二十五條，其以“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害”為重要前提。但具體到個人信息保護領(lǐng)域，如何提升“行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為”及“侵害國家利益或者社會公共利益”認(rèn)定的可操作性？在風(fēng)險社會中，如何準(zhǔn)確評價社會公共利益遭受的減損程度？這些問題均未有清晰的邊界和明確的指向。

2.個人信息保護公益訴訟主體規(guī)則欠明確

第一，個人信息保護公益訴訟制度的原告主體范圍有爭議。何者能成為適格原告或被告，是公益訴訟制度的重要問題，關(guān)乎制度使用率與制度力量組合的實現(xiàn)。在行政公益訴訟中，《行政訴訟法》明確規(guī)定訴權(quán)主體為人民檢察院。而民事公益訴訟中，《民事訴訟法》規(guī)定訴權(quán)主體為“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”及“人民檢察院”，但對前者未作出界定。另外，《個人信息保護法》第七十條規(guī)定“人民檢察院、法律規(guī)定的消費者組織和由國家網(wǎng)信部門確定的組織”享有訴權(quán)，但仍面臨著上述組織如何確定的問題。這些組織需要滿足何種條件？是否可以參照環(huán)境公益訴訟及消費者保護公益訴訟有關(guān)規(guī)定？可否建立個人信息保護相關(guān)組織，并賦予其提起個人信息保護公益訴訟的權(quán)利？除上述三類法定訴權(quán)主體外，還有學(xué)者主張在此基礎(chǔ)上進(jìn)行突破——個人信息保護公益訴訟中“應(yīng)該賦予網(wǎng)絡(luò)運營者以原告資格”[4]，或“可將公民個人與信息處理者納入個人信息保護公益訴訟原告主體體系范圍之中”[5]，這反映了學(xué)理討論對個人信息保護公益訴訟原告主體范圍的爭議。

第二，個人信息保護民事公益訴訟起訴主體順位有爭議。從文義對《個人信息保護法》第七十條進(jìn)行考察，其內(nèi)容表述不同于《民事訴訟法》第五十五條①依照《民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定，公益訴訟主體的啟動順位為“行政機關(guān)／法定組織－檢察機關(guān)”。，并未體現(xiàn)出三類訴訟主體“檢察機關(guān)”“消費者組織”“有關(guān)組織”的先后關(guān)系，甚至透露出立法機關(guān)倚重檢察機關(guān)之境態(tài)，因此該三者的關(guān)系需做進(jìn)一步研判。對此有學(xué)者提出，為更好發(fā)揮民事公益訴訟保護個人信息之作用，可提升檢察機關(guān)的起訴資格順位，檢察機關(guān)與社會組織的起訴資格順位至少應(yīng)當(dāng)是持平的[8]，可見個人信息保護民事公益訴訟主體順位問題有其特殊性，還需由網(wǎng)信部結(jié)合實踐探索予以調(diào)整。

（二）訴訟路徑與訴前程序檢視

1.個人信息保護的公益訴訟路徑偏向化

個人信息保護的公益訴訟可分別以民事公益訴訟、行政公益訴訟或刑事附帶民事公益訴訟三種主要路徑進(jìn)行，三者各具特點。民事公益訴訟訴訟標(biāo)的是網(wǎng)絡(luò)運營者或個人等私權(quán)主體的個人信息處理者違法侵犯個人信息的行為，行政公益訴訟標(biāo)的則是行政機關(guān)的違法行使職權(quán)或不作為。刑事附帶民事公益訴訟則是形式與民事的有機結(jié)合。對于以上三類個人信息公益訴訟，理應(yīng)根據(jù)具體個案而選擇。但問題的癥結(jié)在于，如何根據(jù)個案而選擇最適合的訴訟類型？實務(wù)中，雖然個人信息保護領(lǐng)域以行政公益訴訟居多，但均為訴前程序，起訴類型上“多集中在刑事附帶民事公益訴訟，鮮有其他類型的公益訴訟”[9]，這也體現(xiàn)出了訴權(quán)主體在訴訟路徑選擇上的偏向態(tài)度。然而此種保護方式較為單一，保護力度較弱，仍需理順三類公益訴訟的關(guān)系，對個人信息保護訴訟模式進(jìn)行類型劃分以發(fā)揮該制度的最大效能。

2.個人信息保護公益訴訟訴前程序設(shè)置不周全

訴前程序可分為行政公益訴訟訴前程序和民事公益訴訟訴前程序，二者的啟動主體通常為檢察機關(guān)。行政公益訴訟中，訴前程序具有案件分流功能，通過檢察建議的方式依法督促行政機關(guān)履職、糾正違法行政行為，提高檢察機關(guān)提起行政公益訴訟效益。民事公益訴訟中，訴前程序重在鼓勵和支持法律規(guī)定的機關(guān)和符合法律規(guī)定條件的有關(guān)組織提起訴訟，督促法律規(guī)定的機關(guān)履職、告知社會組織提起訴訟。然而，當(dāng)前訴前程序相關(guān)法律規(guī)范仍不完善，訴前程序操作不統(tǒng)一。對于行政公益訴訟訴前程序而言，相關(guān)規(guī)定缺乏系統(tǒng)性，標(biāo)準(zhǔn)不清。例如，檢察建議整改落實環(huán)節(jié)容易產(chǎn)生分歧，對檢察建議發(fā)出后行政機關(guān)不履行法定職責(zé)的認(rèn)定及履職程度缺乏統(tǒng)一、明確的標(biāo)準(zhǔn)，增加了檢察機關(guān)決定是否啟動訴訟程序的難度。另外，行政機關(guān)監(jiān)管職權(quán)交叉、界定不清也增加了檢察機關(guān)的工作難度。對于民事公益訴訟訴前程序而言，《公益訴訟解釋》僅規(guī)定符合法定條件可啟動訴前程序，對啟動門檻與時間未做明確規(guī)定。例如，是否需所收集的證據(jù)足以支撐起訴時才啟動訴前程序？另外，訴前程序與訴中程序的銜接亦不協(xié)調(diào)、不通暢。

（三）請求類型與訴訟程序檢視

1.個人信息保護民事公益訴訟訴訟請求待探索

第一，訴訟請求類型單一。從已有裁判案例考察，個人信息保護民事公益訴訟或刑事附帶民事公益訴訟中的民事部分訴訟請求類型單一，訴訟請求多為停止侵權(quán)、賠禮道歉、消除危險和賠償損失。從保護公益的客觀需要來看，個人信息保護公益訴訟的訴訟請求需逐步多元化。第二，傳統(tǒng)訴訟請求類型中，涉及侵權(quán)責(zé)任的主體分配問題。例如賠禮道歉訴請中，是以公司的名義還是所有主體均需賠禮道歉？第三，訴訟請求類型有爭議。當(dāng)前，學(xué)界對個人信息保護民事公益訴訟中的賠償問題爭議激烈。筆者將其歸結(jié)為兩大問題：一是能否提出金錢損害賠償？二是能否提出懲罰性賠償。立法的缺位直接導(dǎo)致了司法實踐差異，在查清非法獲利的基礎(chǔ)上，有的未提出賠償損失的訴訟請求。第四，在適用賠償責(zé)任的前提下，賠償金額難以確定，且獲利金額與違法造成的潛在危害并不對等，以獲利金額來衡量賠償數(shù)額在某些案件中并不合理①例如，13萬余條個人信息的交易價格僅為200元，參見（2019）滬0109刑初1030號刑事判決書。。第五，在適用賠償責(zé)任的前提下，賠償資金管理規(guī)則不明。賠償金存入方面，司法實踐做法不一，例如直接判決賠償金轉(zhuǎn)入檢察機關(guān)指定賬戶②參見河南省洛陽市老城區(qū)人民法院（2020）豫0302刑初69號刑事判決書。，或要求被告“支付損害社會公共利益賠償款，（賠償款）由公益訴訟起訴人代領(lǐng)后上繳國庫”③參見遼寧省沈陽市鐵西區(qū)人民法院（2021)遼0106刑初332號事判決書。，又或要求賠償金存入檢察機關(guān)與財政部門共同建立的公益訴訟專項資金賬戶中④參見最高人民檢察院發(fā)布11件檢察機關(guān)個人信息保護公益訴訟典型案例之十。。此外，賠償資金管理、資金用途、使用方式等問題也無規(guī)范，這些賠償金能否賠付到個人？如何判斷個人損失的具體額度及應(yīng)賠償?shù)慕痤~？有待實踐中進(jìn)一步探索。

2.個人信息保護公益訴訟訴訟程序設(shè)計顯單薄

當(dāng)前，個人信息保護公益訴訟制度是在承襲公益訴訟基本邏輯的基礎(chǔ)上建構(gòu)起來的，其具體安排和設(shè)計略顯單薄，對個人信息領(lǐng)域的特殊性回應(yīng)不足。第一，案件管轄有難度。各類公益訴訟的管轄規(guī)定并不一致，案件移送相關(guān)規(guī)范不足，跨區(qū)域案件管轄問題突出?；ヂ?lián)網(wǎng)環(huán)境下，案件橫跨多個省份，其管轄權(quán)確認(rèn)是實踐難點。第二，舉證責(zé)任分配規(guī)則不明朗。個人信息保護民事公益訴訟中，網(wǎng)絡(luò)運營者具有技術(shù)優(yōu)勢，是否還需要堅持私益訴訟“誰主張誰舉證”一般舉證原理？如何重新合理、公正地分配舉證責(zé)任，實現(xiàn)實質(zhì)公平？在《民事訴訟法》沒有對公益訴訟舉證責(zé)任分配做出特殊規(guī)定的情況下，個人信息保護民事公益訴訟可否突破一般舉證規(guī)則？行政公益訴訟中，檢察機關(guān)需要承擔(dān)何種程度的證明責(zé)任？相關(guān)諸多問題有待立法回應(yīng)。第三，一審后程序缺乏。對于個人信息保護公益訴訟中檢察機關(guān)如何啟動第二審和審判監(jiān)督程序，尚未見明確規(guī)定，若適用《民事訴訟法》中的普適性規(guī)定，檢察機關(guān)的“當(dāng)事人”與“監(jiān)督機關(guān)”雙重身份將會引發(fā)“上訴”與“抗訴”的沖突。第四，對于公益訴訟中的其他規(guī)則，如訴訟時效、調(diào)解和解、案件撤訴、案件執(zhí)行、訴訟費用等子制度仍應(yīng)進(jìn)行“量體裁衣”[10]。

三、個人信息保護公益訴訟制度的完善建議

雖然個人信息保護公益訴訟制度立法規(guī)范在近兩年來得到不斷充實和加強，但法律供給不足的現(xiàn)實問題仍然存在。一方面，《個人信息保護法》關(guān)于個人信息保護公益訴訟之規(guī)定偏原則化，諸多實體與程序規(guī)范有待進(jìn)一步探索和明確。另一方面，《個人信息保護法》第七十條并未提供健全的制度設(shè)計，司法適用中還需援引《民事訴訟法》《行政訴訟法》及《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》（以下簡稱《消費者權(quán)益保護法》）等法律及司法解釋，不同部門法及不同效力層級的法律規(guī)范分布，使得個人信息保護公益訴訟制度呈現(xiàn)碎片化特征，整體協(xié)同性欠缺，易引發(fā)實踐爭議。對此，應(yīng)推動立法，著力加強個人信息保護公益訴訟的法律供給。將較為模糊、抽象的條文規(guī)定通過司法解釋予以進(jìn)一步細(xì)化和明確，以使“靜態(tài)的法律制度在最大程度上適應(yīng)客觀司法實踐的動態(tài)變化”[11]。

（一）細(xì)化適用的前提條件

個人信息保護公益訴訟的適用條件可作如下細(xì)化：第一，依法界定個人信息違法處理行為，明確《個人信息保護法》與《中華人民共和國民法典》第一百一十一條在規(guī)制范圍上的銜接適用。學(xué)理上，已有學(xué)者對個人信息處理者違法處理個人信息的行為從“事前、事中、事后”環(huán)節(jié)作了全面歸納[12]，也有學(xué)者在“七種行為模式”外提出了新的違法處理情形[13]。第二，對受到侵害的權(quán)利人人數(shù)作出原則性規(guī)定。對于民事公益訴訟而言，維護公共利益是啟動公益訴訟的核心要件，《個人信息保護法》第七十條“侵害眾多個人的權(quán)益”應(yīng)予以解釋，可以參照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《民事訴訟法解釋》）第七十五條關(guān)于“人數(shù)眾多，一般指十人以上”的規(guī)定，對于“十人及其以下的權(quán)利人受到侵害，不采用公益訴訟方式保護”[14]。第三，對是否要求“不特定的眾多個人的權(quán)益”受到侵害予以定論。本文認(rèn)為，公共利益關(guān)涉大多數(shù)人的期待利益，對其判斷逐步走向多元化，不以特定或不特定主體權(quán)益受損為要件，侵害眾多個人的信息權(quán)益的，亦會造成公益損害，故而對此不宜作出過多限制，實踐中亦存在檢察機關(guān)針對十多位個人的信息權(quán)益侵害事件啟動公益訴訟程序[15]。第四，定位好行政權(quán)和檢察權(quán)的關(guān)系。行政公益訴訟中，檢察機關(guān)公益訴訟履職具有謙抑性，在公共利益受損害時，應(yīng)首先由行政機關(guān)依法履職。同時，細(xì)化行政機關(guān)怠于履職或不作為的情形，把握個人信息行政公益訴訟起訴節(jié)點，對檢察建議落實、公益受損狀態(tài)建立審查機制，統(tǒng)一起訴標(biāo)準(zhǔn)，必要時可咨詢專家意見。

（二）明確起訴的訴權(quán)主體

《個人信息保護法》確定的三類訴權(quán)主體中，人民檢察院作為憲法規(guī)定的國家法律監(jiān)督機關(guān)享有公益訴訟的起訴權(quán)，并可提起民事公益訴訟或行政公益訴訟；對于“法律規(guī)定的消費者組織”“國家網(wǎng)信部門確定的組織”兩類主體僅享有民事公益訴訟訴權(quán)。此三類訴權(quán)主體均超越了直接利害關(guān)系并代表社會公益，而個人因不具備此條件而被排除在公益訴訟主觀范圍之外。對于職能部門是否可以起訴問題，因《個人信息保護法》正式文本刪除了“職能部門”，且其充當(dāng)訴權(quán)主體缺乏現(xiàn)實可能性，本文不再討論。民事公益訴訟中，應(yīng)以檢察機關(guān)為主，有關(guān)組織為輔。但為了激勵有關(guān)組織起訴，可在一定程度上放寬訴權(quán)門檻。為保證有關(guān)組織的適格性，管理部門可對有資質(zhì)者進(jìn)行篩選、統(tǒng)計、公布與更新，將其納入人民法院資質(zhì)審查機制和信譽檔案機制。此外，可以設(shè)立類似消費者協(xié)會的“個人信息保護組織”，并對其進(jìn)行審查和賦予公益訴訟訴權(quán)。

在此種設(shè)定基礎(chǔ)上，還應(yīng)對三類主體提起訴訟的順位作出具體規(guī)定。在公益訴訟的其他法定領(lǐng)域中，基于檢察機關(guān)的謙抑性，通常只有在有關(guān)組織沒有起訴的前提下，檢察機關(guān)才可替補性提起公益訴訟。但本文認(rèn)為，個人信息侵害的危害后果具有迅速擴大性特征，在行政上訴前督促效果不佳時，其他組織因缺乏強制性保障無法及時有效實現(xiàn)阻止違法行為繼續(xù)實施的目的，檢察機關(guān)若不及時通過民事公益訴訟方式介入，將可能產(chǎn)生無法挽回的嚴(yán)重后果，此時若繼續(xù)通過訴前公告方式推進(jìn)訴訟程序，將會耽誤阻止違法行為和及時調(diào)查取證的時機，故而此時不宜再對社會組織優(yōu)先順位做出限制。

（三）建立訴種的選擇機制

在大數(shù)據(jù)時代，侵犯公民個人信息案件類型多變，牽涉行業(yè)廣泛且主體眾多，同一事件同時觸發(fā)三種訴訟類型的情形較為常見。為更好地發(fā)揮公益訴訟的功能，需要理順三類公益訴訟的并立和銜接關(guān)系。對侵犯個人信息損害公共利益的案件，需根據(jù)案情有針對性地選擇訴訟類型。第一，若侵犯個人信息損害公益的違法主體為私權(quán)主體，且不涉及刑事犯罪或證據(jù)不足不構(gòu)成犯罪的，則三類訴權(quán)主體均可提起民事公益訴訟，檢察機關(guān)還可啟動行政公益訴訟程序，督促履行個人信息保護職責(zé)的部門依法履職。第二，若侵犯個人信息損害公益的行為涉及刑事犯罪，由檢察機關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟，或在刑事案件審結(jié)后提起民事公益訴訟，其中民事公益訴訟程序可合理前置，督促被告人主動認(rèn)罪認(rèn)罰認(rèn)賠。侵權(quán)人和被告人不一致時，可選擇提起刑事附帶民事公益訴訟。第三，若侵犯個人信息損害公益的違法主體為公權(quán)主體，如履行個人信息保護職責(zé)的部門不作為或者違法作為損害公益的，檢察機關(guān)可提出訴前檢察建議并視履職情況提起行政公益訴訟。第四，對于公民就個人信息受到侵害主動維權(quán)的，可針對個案支持起訴。對于個人信息保護公益訴訟三種路徑，應(yīng)根據(jù)個案結(jié)合特點綜合考量，擇一或多選。

（四）優(yōu)化訴前的程序設(shè)置

個人信息保護公益訴訟制度的完善，還需在訴前程序尤其行政公益訴訟訴前規(guī)則等方面探索創(chuàng)新?！霸V前程序是行政公益訴訟制度優(yōu)勢的充分體現(xiàn)”[16]，行政公益訴訟訴前程序作如下完善：其一，建立啟動訴前程序啟動事由審查機制，就專業(yè)性問題可特邀專家學(xué)者就此研究和論證；其二，應(yīng)確保檢察建議的科學(xué)合理性、可操作性，其建議內(nèi)容應(yīng)契合有效解決問題的目的；其三，檢察建議發(fā)出后，檢察機關(guān)需對落實情況密切關(guān)注、積極跟進(jìn)。對于涉及刑事犯罪的案件，應(yīng)明確訴前檢察建議的提出時間。本文認(rèn)為，訴前檢察建議的提出時間不以刑事訴訟程序終結(jié)為前提，刑事案件訴訟程序中即可向行政機關(guān)發(fā)出檢察建議督促履職。此外，對于阻止侵害行為具有緊迫性、侵害結(jié)果難以補救的情形，探索減少訴前程序，必要時可申請法院采取措施提前進(jìn)行違法糾正。

（五）豐富請求的責(zé)任類型

個人信息保護公益訴訟“保護公共利益”或“恢復(fù)、補償受到減損的公共利益”之目的實現(xiàn)，有賴于實體上豐富、精準(zhǔn)且可行的訴訟請求提出。針對個人信息保護公益訴訟中爭議最大的民事訴請難題，除細(xì)化實踐常見的“停止侵害、消除危險、消除影響、賠禮道歉”訴請規(guī)則外，還可從如下方面尋求突破：其一，積極拓展個人信息保護民事公益訴訟訴訟請求類型。例如，在“重慶市消費者權(quán)益保護委員會與揚啟公司消費者個人信息保護民事公益訴訟”案中，其“以行為補償損失”的公益訴求在全國消費民事公益訴訟中尚屬首次；在“寶山區(qū)檢察院訴韓某某等侵犯公民個人信息刑事附帶民事公益訴訟案”中，提出了“關(guān)閉涉案網(wǎng)站”“注銷涉案QQ號”“刪除公民有關(guān)個人信息”等訴訟請求并得到法院支持。理論和立法探索可以此為契機，在公民個人信息保護領(lǐng)域，探索新型的預(yù)防性、補償式、恢復(fù)性公益訴求。其二，在確立損害賠償訴請適用的正當(dāng)性基礎(chǔ)上，就損害賠償請求權(quán)適用情形類型化。在學(xué)理上，楊立新認(rèn)為，“公益訴訟的主體不得在公益訴訟中獲得損害賠償”[17]，但實際上，損害賠償訴請在我國個人信息保護公益訴訟司法實踐中已被廣泛適用，用于填補損害與激勵起訴，域外如《歐盟一般個人信息保護條例》（GDPR）第八十條也有就侵害個人數(shù)據(jù)公益損害獲得賠償作出明確規(guī)定。其三，積極探索個人信息保護公益訴訟懲罰性賠償，發(fā)揮公益訴訟補充性救濟和威懾功能。從懲罰性賠償制度橫向比較考察，公益訴訟其他法定領(lǐng)域已開始探索和實施①2021年6月，《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會會議紀(jì)要》印發(fā)，要求在提出合適訴請、建立民事公益訴訟懲罰性賠償制度等方面作出有益探索。，說明該問題仍具有探索可行性。檢察實務(wù)領(lǐng)域，對懲罰性賠償制度的態(tài)度亦以支持為主[18-19]。

此外，對于損害賠償訴請附帶產(chǎn)生的關(guān)鍵問題——賠償金如何管理使用？本文認(rèn)為，現(xiàn)階段宜授權(quán)各地就此問題展開探索，待時機成熟后選取可行方案固定于立法中。一是參照其他公益訴訟法定領(lǐng)域的做法，擬定個人信息保護公益訴訟領(lǐng)域的賠償基金適用規(guī)則，例如設(shè)立全國統(tǒng)一的公益訴訟損害賠償專項基金，個人信息保護相關(guān)的公益支出；二是探索創(chuàng)新前提類別的賠償基金使用規(guī)則，如上繳國庫、支付至法院執(zhí)行款專項賬戶或合作基金會專項賬戶等。然而，對于賠償金的使用能否專門用來補償或救濟因個人信息侵犯造成重大損失或困擾的個人，筆者認(rèn)為，如此做法將與公益訴訟目的相矛盾，因為個人信息保護訴訟的公益訴訟與私益訴訟、代表人訴訟存在根本區(qū)別，公益訴訟并非眾多個人信息權(quán)利主體提起的私益訴訟的簡單相加。況且，公益訴訟中的個人補償與另行提起的私益訴訟補償之重復(fù)與沖突如何協(xié)調(diào)亦為難點，個人信息保護公益訴訟多針對不特定眾多個人，賠償金分配不存在可操作性。

（六）探索訴訟的特別規(guī)則

個人信息保護公益訴訟有其特殊性，應(yīng)探索建立相應(yīng)的訴訟程序特別規(guī)則以發(fā)揮制度價值。首先，探索降低民事公益訴訟級別管轄規(guī)則，民事公益訴訟中原則上由基層法院管轄，有重大影響的公益訴訟案件除外。其次，為應(yīng)對個人信息侵害案件跨區(qū)性帶來的挑戰(zhàn)，可探索跨行政區(qū)劃管轄制度，對個人信息公益訴訟管轄問題作出妥善安排。再次，使得調(diào)整個人信息保護公益訴訟舉證責(zé)任，對優(yōu)勢個人信息處理者分配較高證明責(zé)任，削弱侵權(quán)者的“技術(shù)特權(quán)”。民事公益訴訟中，原告主體承擔(dān)證明“非法處理個人信息行為存在”等初步舉證責(zé)任，審理過程應(yīng)適用過錯推定原則；行政公益訴訟中，檢察機關(guān)承擔(dān)“信息侵權(quán)行為確實存在且達(dá)到侵害公益程度以及被告負(fù)有依法履行相應(yīng)監(jiān)管職責(zé)而不作為或不依法作為”的證明責(zé)任，行政機關(guān)承擔(dān)其“未消極履職或不當(dāng)履職”的證明責(zé)任[20]。再次，構(gòu)建個人信息保護公益訴訟調(diào)解規(guī)則，以適應(yīng)司法實踐的要求。關(guān)于公益訴訟中能否適用調(diào)解問題，張衛(wèi)平曾指出，公益訴訟因涉及社會公共利益，體現(xiàn)處分原則的調(diào)解、和解在理論上均不能適用，亦不應(yīng)得到政策支持[21]。但隨著公益訴訟的發(fā)展，調(diào)解與和解已突破了限制，在環(huán)境保護等多個法定領(lǐng)域中得以適用。結(jié)合各地有關(guān)首案可見，個人信息保護公益訴訟實踐中，適用調(diào)解方式結(jié)案的案件普遍存在，立法應(yīng)及時作出回應(yīng)。最后，還應(yīng)結(jié)合個人信息保護的特殊性，就公益訴訟訴訟時效、訴訟費用、案件撤訴、案件執(zhí)行、二審程序等方面依法探索特別規(guī)則。

四、結(jié)語

面對大數(shù)據(jù)的洶涌來勢，需要立法及時作出應(yīng)對與調(diào)整。個人信息保護公益訴訟制度的初步構(gòu)建，及時回應(yīng)了大數(shù)據(jù)背景下侵害眾多個人信息情形的懲罰措施與救濟困境，對個人信息保護領(lǐng)域的公共利益維護具有重要意義。通過對個人信息保護公益訴訟制度進(jìn)行全面檢視后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國個人信息保護公益訴訟制度存在適用和運行困境。為使制度效能得以充分發(fā)揮，應(yīng)著力實現(xiàn)個人信息保護公益訴訟制度的精細(xì)化，從制度適用條件、訴訟主體、訴前程序、訴訟路徑、訴訟請求、訴訟程序等方面進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計。我們期待，個人信息保護公益訴訟制度完善后，能與技術(shù)、行政等其他手段一同構(gòu)筑個人信息的立體式保護網(wǎng)。