建筑施工企業(yè)PPP項目風險管控措施

楊思 長江設(shè)計集團有限公司

引言

隨著PPP項目管理模式的發(fā)展與壯大，施工公司面臨著前所未有的機會與挑戰(zhàn)，更多的公共與基礎(chǔ)設(shè)施工程通過PPP模式施工，為建筑施工公司提供了一定的發(fā)展機會，也給施工公司從投融資、施工、經(jīng)營與移交等多方面提出了挑戰(zhàn)。施工公司一旦不參與到PPP項目的施工中，不僅會錯過很多市場，也會危害公司的生存，抑制公司發(fā)展壯大，所以對參與PPP項目的施工公司而言，存在投融資、經(jīng)營與維護等的經(jīng)營風險。

一、PPP項目的基本概念以及優(yōu)勢

PPP項目與以往單一主體的項目有所不同，由不同的市場主體聯(lián)合承擔，分別來源于官方的行政方，又或者來源于社會的民營企業(yè)，所以又稱公私合模式。這種管理模式下，源于社會的資金，大大減輕了地方政府部門的融資壓力，同時因為政府部門的參與監(jiān)管，也使得工程項目的發(fā)展更為順暢，地方政府部門可以與社會資金公司聯(lián)合組建工程項目有限公司，共同擔任市場主體，參與項目的工程融資與管理、經(jīng)營等工作。這既可以有效利用各方資源優(yōu)勢的互惠共贏，也可以為社會各界營造出更多品質(zhì)有保障的精品工程。

二、PPP項目的實施關(guān)鍵

（1）地方政府部門應(yīng)當依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展需求，遵循建設(shè)的總體合理布局、財政資金合理分配等基本原則上，切實做好對PPP項目管理的整體規(guī)劃、綜合評估穩(wěn)定和資金儲備監(jiān)督管理等工作。在已籌備建立的重大公務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施投資項目管理中，適時選擇模式的適用工程項目，并根據(jù)模式進行研究培育開發(fā)PPP項目；在政府項目儲備資金數(shù)據(jù)庫以及利用社會資金提出申請的潛力建設(shè)中適時遴選技術(shù)條件較成熟的工程項目，制定具體方案進行聯(lián)審機制審查，并開展工程項目物有所值的評估、工程項目財務(wù)可承受能力的論證，以保障工程項目的可執(zhí)行性，防止PPP由于工程項目先天劣勢而導致后期的實施問題。實施方案評審委員會經(jīng)過陪審機制的審查并經(jīng)有關(guān)政府部門批準通過后，建設(shè)項目實施組織機構(gòu)應(yīng)當依據(jù)國家招標投標法、中國政府采購法等規(guī)定，通過開放投標方式、邀請項目招標、競爭性磋商等各種方法，公示擇優(yōu)選定具備一定項目建設(shè)管理經(jīng)驗、專業(yè)實力、投資能力和信譽等處于良好狀況的社會資金為項目合伙人。

（2）PPP建設(shè)項目條款系統(tǒng)，一般分為建設(shè)項目條款、股東協(xié)議書、投資合同、工程項目總承包合同、運營服務(wù)合同、原料供給協(xié)議書、產(chǎn)品購買協(xié)議，還有保險合同等。建設(shè)項目條款系統(tǒng)是一個最核心內(nèi)容的法律文本，而建設(shè)項目邊界狀態(tài)則是整個建設(shè)項目條款的最核心內(nèi)容，一般分為建設(shè)項目權(quán)利義務(wù)、交易條件、建設(shè)項目履約保證及其調(diào)節(jié)銜接方式等界限。權(quán)力權(quán)責界限一般確定了項目資產(chǎn)權(quán)，由社會資金履行建設(shè)項目的公益性職能、政府責任承擔方式，或者項目風險分攤結(jié)果等。而交易條款界限則一般確定了建設(shè)項目的履約期限、項目收益制度、收費價格調(diào)整激勵機制或者建設(shè)項目產(chǎn)生證明等。履約保護界限重點確定了工程強制保險方法，和由其他項目競爭的國外工程保函、工程履約保函、運行管理的國外工程保函和交付維修國外工程保函等構(gòu)成的履約保函系統(tǒng)。通過調(diào)整銜接界限重點確定了應(yīng)急處理、暫停接管和提前中止、合同協(xié)議變更、工程履約展期、工程項目重新改擴建需求等處理措施。

（3）特許經(jīng)營協(xié)議的各方當事人必須本著誠實與信用原則，根據(jù)協(xié)議內(nèi)容全面履行義務(wù)。一，特許經(jīng)營各方的義務(wù)主要有：確保投資及時到位；依照相關(guān)法律、行政法規(guī)、標準規(guī)范或者特許經(jīng)營合同，保證供給優(yōu)質(zhì)、長期、有效、安全的公眾服務(wù)；依照技術(shù)標準定期對特許經(jīng)營設(shè)備進行檢測與維護，確保設(shè)備運行正常以及運營時間到期后資產(chǎn)依法完成轉(zhuǎn)讓；對于特許經(jīng)營時間到期中止或者提前結(jié)束的，在新的特許經(jīng)營權(quán)確定之前，要保障公共商品或服務(wù)的連續(xù)平穩(wěn)供應(yīng)。二，政府部門委派的具體實施組織的權(quán)責主體有：為特許經(jīng)營者建立及運營特許服務(wù)項目，創(chuàng)造方便與幫助；保證特許經(jīng)營協(xié)議在行政區(qū)域調(diào)整、地方政權(quán)更迭、政府機關(guān)調(diào)動以及責任人變動等特殊情形下的順利落實；對政府部門可行性缺口補助下的特許服務(wù)項目者，在綜合考量政府部門財務(wù)能力與債務(wù)風險情況的基礎(chǔ)上，科學地合理設(shè)定政府部門財務(wù)付費金額和各年度金額，并保證政府部門資金撥付的落實；定期對特許服務(wù)項目建立及運作狀況，開展監(jiān)督分析；對特許經(jīng)營權(quán)者由于無可抗性等因素確實或根本無法持續(xù)遵守特許合同的，具體實施機關(guān)必須采取適當措施，以確保繼續(xù)穩(wěn)定供給當?shù)卣采唐芳胺?wù)；特許運營期間屆滿停辦或者提前結(jié)束的，依據(jù)特許經(jīng)營合同以及國家有關(guān)法律、行政法規(guī)和規(guī)定，辦理相關(guān)設(shè)備、資料、檔案等的性能檢測、評估、接管、驗收等事宜。

三、PPP項目存在風險

（1）由于PPP項目所牽涉的法律、規(guī)章較多，再加上PPP項目在國內(nèi)才逐步起步，且相關(guān)的法律、規(guī)章不完善、不配套，而出現(xiàn)了部分法律、規(guī)章的交叉矛盾和操作性較差等問題，因此一旦產(chǎn)生重大爭議時，政府企業(yè)可能無法及時通過法律渠道進行妥當處理。

（2）因為法令、規(guī)章和有關(guān)宏觀經(jīng)濟政策變動，或者當?shù)卣块T執(zhí)行力和協(xié)調(diào)力量不足，或者政策不平衡導致市場需求變化，均可能會導致項目成本大額上升、利潤大幅度下滑等結(jié)果。

（3）除政府部門和社會的資本以外，其他項目的所有參與者對于合作協(xié)議中所規(guī)定的義務(wù)和責任都不能夠認真執(zhí)行，甚至是在承擔責任的過程中相互推諉，上述因素均有可能導致項目的總成本增加、工期拖延。

四、PPP模式下建筑施工公司的經(jīng)營風險控制對策

（1）對PPP工程項目的建造過程而言，為了確保建設(shè)項目的連續(xù)平穩(wěn)進行，政府必須實施項目全過程的管理工作，即政府從建設(shè)項目的開發(fā)階段入手，實施設(shè)計、施工、運營等整個流程的所有管理。在當前階段，由于PPP工程項目的運營期限通常都相當漫長，在整個物流管理中都需要社會資金的大力支持，然后由政府部門甚至是使用者向其支付，由社會資金通過對服務(wù)費進行的回收，從而使得投資獲取最大收益。對政府部門來說，其最首要的管理工作便是對PPP工程項目的運作狀況及其服務(wù)價值實施有效的監(jiān)管，以此確保在公共利益和社會資金之間呈現(xiàn)出一種相對均衡的發(fā)展態(tài)勢。不過在工程的建造過程中，因為PPP工程的建設(shè)周期比較長，投入也很大，所以貸款的回報還必須依賴工程的建造收益。而且，工程的建造還會受到地方政府政策與金融市場的變動等方面的影響，進而產(chǎn)生了經(jīng)營風險，所以，這就要求PPP工程的各個參與者必須對各方面都進行提前的評估和計劃，并針對工程可能產(chǎn)生的經(jīng)營風險做好防范，以盡可能減小經(jīng)營風險對建設(shè)項目所造成的負面影響，以便于為工程后期的正常運作打下一份良好的基石。

（2）在中國PPP建設(shè)項目上已引入了很長的時期，在自來水、供電、煤氣和污水等方面均有相當豐富的建設(shè)經(jīng)驗，不過目前在城市軌道交通等主要的公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的成功經(jīng)驗還相對較少，而且在PPP項目管理方面的有關(guān)規(guī)定也相對少，導致企業(yè)在認識和實施上還存在著一定誤區(qū)，而且總體上還是處在技術(shù)探索的初級階段。所以，在實際的項目管理中，有關(guān)企業(yè)必須加大學習，更加重視人力資源的引入，同時聘用專門的管理團隊和人員，以避免使得項目投資困難重重。

（3）在服務(wù)項目建成完工以后，企業(yè)需要積極實施經(jīng)營管理工作，以便達到對PPP項目管理的最大期望收益率。在PPP項目管理中，其主要強調(diào)的是對建設(shè)項目的整個生命周期費用效益的最優(yōu)化，從而使得建設(shè)項目約定的資金使用功能達到目標，以及在服務(wù)項目建成完工以后，運營管理是由社會資金方來進行的，從而進行了這一階段的經(jīng)營管理工作，對企業(yè)獲取最大效益有著十分關(guān)鍵的意義。但是，有些地區(qū)因為地方政府受到了政績壓力，甚至是宏觀經(jīng)濟打壓的因素，在建設(shè)項目前期并不能及時對可能性做出科學合理的估計，導致了建設(shè)項目倉促實施，而此類建設(shè)項目又因為缺少了必要的論證工作，在建設(shè)項目未來的收益過程中就會沒有固定的資金來源，而這也不利于建設(shè)項目的效益提高，但是，如果進行后期運營管理，還是應(yīng)該注意一些問題。

（4）在原則上，工程項目在實施方案建筑設(shè)計以及施工等過程中，所形成的全部商務(wù)經(jīng)營風險都是由資本方來承受的，有關(guān)政策、法規(guī)以及最低標準等方面的商務(wù)經(jīng)營風險則是由政府部門來承受的，某些不可抗力經(jīng)營風險則必須由政府部門和資本方一起合理承受。在特許經(jīng)營合同中，為保證協(xié)議的執(zhí)行過程沒有受行政人員變化等的影響而發(fā)生變更，就必須經(jīng)由政府部門來做出更具體的保證；對發(fā)生的法定變更或是政府提前收回等而產(chǎn)生經(jīng)濟損失的，社會融資者有權(quán)利請求建立賠償制度；關(guān)于用電成本費用或者說是人流量等變動的，有權(quán)做出改變?？偠灾?，應(yīng)該透過訂立特許經(jīng)營權(quán)，對利潤進行合理分享，對經(jīng)營風險作出合理的負擔。

（5）防范措施，是保證施工方案高效實施的關(guān)鍵。只要在實際工地中，運用錯誤的經(jīng)驗教訓和整改的成功經(jīng)驗，并進行綜合總結(jié)，就能夠盡早找到問題、解決問題，從而防止了日后在工地中再次出現(xiàn)同樣的錯誤，把失敗的機會減至最低。以內(nèi)墻乳膠漆工程為例，加以詳盡的闡述，在實際施工過程中，可以看到墻體上大量存在著膩子起泡和針孔的現(xiàn)象，根據(jù)現(xiàn)場調(diào)查情況和以往經(jīng)驗，從人員、工具、材質(zhì)、光照條件等因素上對產(chǎn)生氣泡的原因進行了剖析，其中主要因素有以下三個，即基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)較為粗糙，或者一次的膩子施工層過厚，大于2.0mm；膩子粉混合比例不平衡，漿體中含有來不及溶化的細粉粒，在施工后大量吸入水分，迅速膨脹形成爆裂；施工時光線不夠造成施工者忽視了墻體上一個較小的針孔，未能進行收平所產(chǎn)生的小針孔現(xiàn)象?；诖?，給出了整改意見：若發(fā)現(xiàn)大面積起泡的膩子表面，可用鏟刀垂直擠壓小泡口，或再次用合格的內(nèi)墻膩子施刮小起泡的表面；將膩子砌筑物混合均勻后靜置約十分鐘以內(nèi)，用電子拌和機再次混合后再上墻；在墻壁過于干旱或風大的光線較強勁的情況條件下，要盡量用清液濕潤外墻，待墻壁無明水后，再采用墻上的油漆層開始砌筑；同時加強臨時采光，以減少由于光線不明、工人作業(yè)疏忽等原因形成的人為針孔問題；若油漆粉黏度較高或較慢干就會形成針孔現(xiàn)象時，應(yīng)重視對產(chǎn)品配制的科學合理。在實際施工過程中，及時發(fā)現(xiàn)了問題，并經(jīng)過研究、檢查后及時做出了反思總結(jié)，從而找出解決的辦法，并不斷完善施工方法，是確保施工方法合理落地最關(guān)鍵的舉措。

（6）按照商務(wù)經(jīng)營風險的可控程度，采取不同的方式加以管理。第一，強調(diào)對特許經(jīng)營協(xié)議的有效履行，以保證對政府部門和社會的商務(wù)經(jīng)營風險分攤合理科學有效。原則上，工程項目設(shè)計、施工、財務(wù)管理和運營維持等商務(wù)經(jīng)營風險由社會聯(lián)合負擔，法律法規(guī)、政策規(guī)定和最低要求等商務(wù)經(jīng)營風險由政府部門聯(lián)合負擔，無可抗力等商務(wù)經(jīng)營風險由政府與社會資本合理共擔。在特許經(jīng)營協(xié)議中，應(yīng)確保合同的有效執(zhí)行，不受政府部門人事?lián)Q屆等因素影響或變更，并應(yīng)由政府部門及時提供承諾和保證；針對因政府規(guī)定的變更、政府部門及時取消工程項目或建設(shè)替代工程項目等原因?qū)е律鐣顿Y人經(jīng)濟損失的情況，政府部門應(yīng)約定適當賠償機制；針對運營中客流變動或電力成本等因素達到政府規(guī)定幅度以上的，政府部門應(yīng)予適當調(diào)節(jié)收益；對于出現(xiàn)不可抗力時，則規(guī)定如何進一步實施及雙方的經(jīng)營風險分攤原則?？傊锰卦S經(jīng)營合同，在合理分配利潤與經(jīng)營風險上實現(xiàn)雙方的公平。第二，將在特許經(jīng)營協(xié)議中對自身的經(jīng)營風險加以劃分，盡可能地實現(xiàn)經(jīng)營風險轉(zhuǎn)移。特許經(jīng)營協(xié)議確定后，在實施任務(wù)劃分的同時也要做好對風險的二次分攤工作，即由最有實力管理某風險的那一方共同負擔該風險的原則進行分攤，而對既無法通過協(xié)議轉(zhuǎn)移經(jīng)營風險的，也可以利用保險方式加以轉(zhuǎn)移，如工程保險、可保的不可抗力風險等，而對無法利用風險轉(zhuǎn)移的經(jīng)營風險，由施工公司自己負擔。

結(jié)語

總而言之，企業(yè)在PPP項目中，會受到各方面及各種因素的影響，因此產(chǎn)生了不同的投資風險，也影響到了項目的整體利潤。但是，對相關(guān)公司來說，卻需要對風險源進行全方位的控制，并落實在項目每個環(huán)節(jié)的工作中，對風險可能形成的原因加以預控，這樣使項目的投資回報率大大地提高，也就可以更好地為人民提供金融服務(wù)。