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      高質(zhì)量發(fā)展視閾下基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)路徑

      2022-03-18 01:07:36馬海濤文雨辰
      新疆財經(jīng) 2022年1期
      關(guān)鍵詞:均等化公共服務(wù)高質(zhì)量

      馬海濤,文雨辰

      (中央財經(jīng)大學(xué),北京 100081)

      高質(zhì)量發(fā)展是新常態(tài)下的發(fā)展新理念,是為適應(yīng)我國社會矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變的情況下,讓百姓對美好生活日益增長的需求得以更好滿足的發(fā)展。基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)不僅是人們追求美好生活的重要保障,還是推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展從而跨越“中等收入陷阱”的重要動力。新的歷史時期和新的發(fā)展理念必然對基本公共服務(wù)均等化提出新的要求,如從過去的從“無”到“有”階段走向新的從“有”到“優(yōu)”階段,從保障上的“局限性”走向“普惠性”,從服務(wù)提供上的“注重溫?!弊呦颉白⒅馗咂焚|(zhì)”,進而高質(zhì)量推動基本公共服務(wù)均等化目標的實現(xiàn)。由此可見,準確把握我國當前基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀,并在高質(zhì)量發(fā)展理念下提出進一步優(yōu)化我國基本公共服務(wù)均等化的相關(guān)建議,既是對我國公共服務(wù)體系的進一步完善,又是應(yīng)對新發(fā)展要求的重要舉措。

      一、文獻綜述

      通過文獻梳理可以發(fā)現(xiàn),關(guān)于我國基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀的研究大體上說是從以下兩方面展開的:一是以單一基本公共服務(wù)項目為研究對象,且多集中在公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)[1]、基本社會保障[2]、基本公共教育[3]、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)[4]等領(lǐng)域。二是以基本公共服務(wù)整體為研究對象。如范逢春和譚淋丹[5]在測算我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化績效時考慮了基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本社會保障和基本公共設(shè)施這4個方面。袁培等[6]則基于基本設(shè)施建設(shè)、基本社會保障、生態(tài)環(huán)境保護等5個方面研究我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀。雖然學(xué)者們的研究視角不同,但所得出的結(jié)論都表明,我國當前基本公共服務(wù)非均等化問題依然存在,需通過有針對性的優(yōu)化路徑加以改善。

      在具體探究如何提升基本公共服務(wù)均等化水平這一問題上,多數(shù)學(xué)者將研究重點聚焦于如下方面:一是政府管理制度革新。如Prosser[7]、曾保根[8]、范逢春[9]等學(xué)者在研究中強調(diào)了推進基本公共服務(wù)均等化過程中的法制化建設(shè);Naz[10]、Bharti[11]等學(xué)者以公共服務(wù)的供需匹配為出發(fā)點,提出應(yīng)通過高效的信息搜集以優(yōu)化政府提供的公共服務(wù);劉佳萍[12]、劉承禮[13]則立足我國實際,提出通過改革城鄉(xiāng)二元管理體制以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的建設(shè)發(fā)展;張啟春[14]、張文亮[15]、馬曉鷗[16]等提出應(yīng)制定相關(guān)標準促使政府在提供基本公共服務(wù)時由粗放型轉(zhuǎn)向精細型[14-16]。二是財稅體制改革。不少學(xué)者在研究提升基本公共服務(wù)均等化水平問題時都將目光聚焦在轉(zhuǎn)移支付的設(shè)計與完善上[17-22]。Nicolae和Constantin[23]建議批準從國家預(yù)算的某些收入中扣除的數(shù)額(分成比例)作為特殊用途資金,用于平衡地方預(yù)算以提高地方公共服務(wù)質(zhì)量,縮小地方差距;朱云飛[24]、繆小林[25]等認為應(yīng)以人民獲得感為目標,不斷調(diào)整并優(yōu)化政府支出結(jié)構(gòu),將更多的財政資金轉(zhuǎn)向基本公共服務(wù)項目上。

      除此之外,還有部分學(xué)者從更符合當前政策和社會背景的視角探究推進基本公共服務(wù)均等化問題。如楊剛強和邢藝競[26]認為在當前我國實施減稅降費的背景下,可引進更多的金融支持以解決政府公共服務(wù)提供資金不足的問題,并運用GMM方法實證檢驗了金融支持對上海、江蘇等11個長江經(jīng)濟帶省市基本公共服務(wù)均等化的促進作用;Garrido[27]、Sir[28]等也認為金融支持有助于提高基本公共服務(wù)的供給績效;謝宇[29]認為在我國人口流動不斷增長的趨勢下,可通過構(gòu)建公共服務(wù)大數(shù)據(jù)平臺、建設(shè)流動人口基本公共服務(wù)重點項目、設(shè)立流動人口基本公共服務(wù)專項資金等途徑,確保流動人口能夠享受和當?shù)貞艏丝谕鹊幕竟卜?wù)待遇;熊競[30]則以上海市的數(shù)據(jù)證實了基層政區(qū)作用于基本公共服務(wù)均等化的邏輯和效果。

      相較于既有研究,本文可能的創(chuàng)新之處主要體現(xiàn)在以下兩方面:一是在對基本公共服務(wù)具體測算項目的選取上,與以往文獻多從基本公共服務(wù)的內(nèi)涵出發(fā)并選擇相應(yīng)測算指標的做法不同,本文以近期出臺的相關(guān)政策文件為依托,突出我國當下需重點關(guān)注的基本公共服務(wù)任務(wù)領(lǐng)域,以此建立綜合指標體系考察我國基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀,并進一步探尋高質(zhì)量發(fā)展理念下基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)路徑。二是在測算方法的選擇上,目前關(guān)于基本公共服務(wù)的研究中較少出現(xiàn)定性與定量相結(jié)合的方法,本研究將定性分析和定量分析相結(jié)合,既可反映基本公共服務(wù)的現(xiàn)實差距,也可按層次突出需重點關(guān)注的領(lǐng)域。

      二、我國基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀評價

      要探索如何通過優(yōu)化基本公共服務(wù)均等化以助力經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展,首先必須對我國地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化水平進行科學(xué)、客觀的評價,而且只有在我國當前基本公共服務(wù)依然存在非均等化問題的前提下,這一研究才更能突顯其現(xiàn)實意義。

      (一)評價指標的選取及說明

      2017年國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》和2019年中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中都提到基本公共服務(wù)建設(shè)方面的重點任務(wù)領(lǐng)域。近期,國家發(fā)展改革委聯(lián)合多個部門共同印發(fā)的《國家基本公共服務(wù)標準(2021年版)》是以標準化推動基本公共服務(wù)均等化的重要舉措,并明確指出涵蓋領(lǐng)域包括教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老、住房、文體服務(wù)等9個方面,這從某種意義上表明可將這9個方面的完成情況作為衡量我國基本公共服務(wù)均等化的重要依據(jù)。然而,近些年學(xué)界對于基本公共服務(wù)領(lǐng)域的研究大多集中于教育、醫(yī)療、社保三大領(lǐng)域,說明相關(guān)定量研究與政策框架并未完全契合。有鑒于此,同時考慮到指標數(shù)據(jù)的可獲取性,本研究在借鑒既有研究的基礎(chǔ)上確立包括基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本公共文化體育、基本社會服務(wù)、基本住房保障、基本就業(yè)保障、基本社會保險等在內(nèi)的7個方面作為評價我國基本公共服務(wù)均等化的一級指標;進一步地,考慮到需同時反映基本公共服務(wù)的供需情況,以及指標體系的系統(tǒng)性、數(shù)據(jù)的完整性和年度間的一致性,研究設(shè)置了15個二級指標。本研究中各項指標的具體說明及數(shù)據(jù)來源見表1。

      表1 基本公共服務(wù)均等化評價指標體系

      關(guān)于指標和數(shù)據(jù)還需說明以下幾點:一是考慮到基本公共服務(wù)均等化涉及同一地區(qū)不同群體間的均等化,尤其應(yīng)將進城農(nóng)民(常年在城市居住但無城市戶籍)群體考慮在內(nèi),因而在折算為人均數(shù)時以常住人口而非戶籍人口為分母。二是指標體系中同時含有正負向指標,因而在確定權(quán)重時還需分情況處理,具體處理方法見下文。三是考慮到為全面、客觀地反映各省區(qū)市①考慮到數(shù)據(jù)的完整性,本研究只將我國大陸除西藏外的其他30個省、自治區(qū)、直轄市納入研究范圍。一級指標的情況,雖然下設(shè)二級指標的數(shù)量有所不同,但由于最終得分結(jié)果是依據(jù)二級指標的權(quán)重和相關(guān)數(shù)值計算得出,因而不會因某些一級指標權(quán)重過高或過低而影響各省區(qū)市最終得分情況。四是考慮到“基本公共服務(wù)均等化”于2006年正式提出,因而研究時間自2007年起,這樣不僅可使測算結(jié)果盡可能反映我國的真實情況,還能反映出“基本公共服務(wù)均等化”提出后各項政策的實施效果。

      (二)基本公共服務(wù)均等化水平測算方法及測算結(jié)果

      為使評價結(jié)果更具科學(xué)性、合理性,本研究采用定性分析(層次分析法)與定量分析(熵值法)相結(jié)合的方法確定各評價指標的權(quán)重。

      1.層次分析法確定權(quán)重。根據(jù)層次分析法和Delphi法(即專家評判法)確定一級指標層B對目標層A(基本公共服務(wù)均等化)的權(quán)重集Z:Z={U1、U2、U3、U4、U5、U6、U7},以及二級指標層C對一級指標層B的權(quán)重集Zp。在確定一級指標層對目標層的權(quán)重集時,根據(jù)江西財經(jīng)大學(xué)和中央財經(jīng)大學(xué)7位專家評判結(jié)果確定一級指標層中元素的相對重要性,評判依據(jù)為馬斯洛需求理論,并以矩陣形式表示:

      運用Excel軟件求解出判斷矩陣的最大特征向量W=(0.07 0.12 0.05 0.03 0.17 0.28 0.28),括號中的數(shù)值即7個一級指標的權(quán)重②采用同樣的方法還可計算出各二級指標的權(quán)重。。當然,對此結(jié)果還需進行一致性檢驗。本研究通過ZW=λmaxW計算出判斷矩陣Z的最大特征根為7.31,并進一步計算出CI為0.0518,平均隨機一致性指標RI為1.36,隨機一致性比率CR為0.038,因CR值小于0.1,因而可以認為對上述結(jié)果的一致性檢驗較為滿意。

      2.熵值法確定權(quán)重。由于層次分析法的主觀性較強,因而還需運用更為客觀的方法對結(jié)果加以中和,本文選擇熵值法確定各指標的權(quán)重。首先對各評價指標的數(shù)據(jù)進行標準化處理,以消除指標間的不同質(zhì)問題,對于正負向指標需根據(jù)其數(shù)值大小代表的不同意義采取不同的標準化方法進行處理。其中正向指標的處理方法為負向指標的處理方法為Xij=為i省區(qū)市第j個指標的數(shù)值。其次確定第j項指標下第i個省區(qū)市占該指標的比重Pij,計算公式為在此基礎(chǔ)上計算第j項指標的熵值(e)j和信息熵冗余度(d)j,計算公式為:其中k=1/ln(n)且滿足ej≥0,d j=1-ej。最后計算各二級指標的權(quán)重Rij,計算公式為

      3.最終權(quán)重的確定。令層次分析法確定的主觀權(quán)重為W1i,熵值法確定的客觀權(quán)重為W2i,考慮到熵值法下權(quán)重的確定雖依據(jù)截面數(shù)據(jù),但各年度確定的權(quán)重結(jié)果具有趨同性,能夠反映各省區(qū)市基本公共服務(wù)水平的一般性,因此,本研究將2007年—2019年間各年度熵值法所確定的指標權(quán)重的平均化結(jié)果作為權(quán)重,將其與主觀權(quán)重相結(jié)合得到組合權(quán)重Wi。雖然目前將熵值法與層次分析法相結(jié)合以確定權(quán)重是學(xué)者們較常采用的方法,并被運用于多個研究領(lǐng)域[31-33],但不同學(xué)者將二者結(jié)合時所采取的方法不同,本研究是根據(jù)計算公式得出組合權(quán)重,結(jié)果見表2。

      表2 基本公共服務(wù)均等化評價指標組合權(quán)重

      在確定各基本公共服務(wù)均等化評價指標的權(quán)重后,可將數(shù)據(jù)的標準化結(jié)果與其相乘并求和,從而得到2007年—2019年間我國各省區(qū)市基本公共服務(wù)的得分情況。限于篇幅,本文僅列示了能反映我國基本公共服務(wù)均等化情況的最終得分各年標準差的情況,標準差越大,說明各省區(qū)市基本公共服務(wù)整體離散程度即差異化水平越大,具體結(jié)果見表3。

      表3 2007年—2019年各省區(qū)市基本公共服務(wù)最終得分標準差變動情況

      (三)我國基本公共服務(wù)均等化測算結(jié)果分析

      1.我國地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化情況分析。由表3可知:2007年—2019年間,我國地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化水平整體有所提升,但依然存在差異化現(xiàn)象。標準差在2013年前不斷減小,但2013年后快速增大,表明我國各省區(qū)市在2007年—2013年間基本公共服務(wù)均等化程度不斷提高,2013年后均等化水平又有所下降。究其原因,西部大開發(fā)、中部崛起等戰(zhàn)略的實施,使得我國東中西部地區(qū)間發(fā)展差距逐漸縮小,但因東北衰落等原因?qū)е滦碌哪媳辈罹嚅_始顯現(xiàn)。換言之,我國地區(qū)間基本公共服務(wù)差異化現(xiàn)象雖在各項政策的實施下有所緩解,但問題依然存在,且由表4可以看出這種差異化已從原本的以東中西部為劃分單位的地區(qū)間差距逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐允閱挝坏牡貐^(qū)間差距。

      表4 2007年—2019年我國東中西部地區(qū)基本公共服務(wù)得分排名情況

      續(xù)表4

      2.不同指標下基本公共服務(wù)均等化情況分析。由于熵值法所確定的指標權(quán)重大小與其數(shù)值變異程度正相關(guān),因此,通過觀察表5中不同指標各年間熵值法下的權(quán)重分布情況,可大致了解各基本公共服務(wù)項目與其他指標差異化程度的大小。

      表5 2007年—2019年間各基本公共服務(wù)二級指標熵值法權(quán)重分布情況

      由表5可知:其一,由于基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和基本社會保險的二級指標權(quán)重在各年都相對較小或呈現(xiàn)下降態(tài)勢①權(quán)重數(shù)值越小說明各地區(qū)該指標變異程度較小,即差異化程度較低;權(quán)重數(shù)值下降說明各地區(qū)該指標變異程度有所減緩,即差異化程度降低。,因而可將其視為均等化程度較高或走向較好的指標。其中,孕產(chǎn)婦死亡率(C3)和基本醫(yī)療保險參保率(C15)除個別年份外整體保持了較高的均等化水平,每十萬人口醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)數(shù)(C4)和基本養(yǎng)老保險參保率(C14)呈現(xiàn)出差異化水平不斷縮小的態(tài)勢。其二,基本公共教育和基本就業(yè)保障存在一定的差異化現(xiàn)象。起初基本公共教育差異化程度較小,但之后差異化程度不斷拉大并逐漸超過了基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和基本社會保險;而基本就業(yè)保障始終存在一定的差異化程度。其三,基本住房保障、基本社會服務(wù)、基本公共文化體育的差異化程度較大,但二級指標廣播電視綜合人口覆蓋率(C5)呈現(xiàn)出較高的均等化水平,同時每十萬人口社區(qū)衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)(C9)的差異化程度在不斷縮小。

      綜上可知,我國基本公共服務(wù)均等化整體水平的上升必然與不斷改善的指標、差異化程度基本消除的指標(如基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、基本社會保險服務(wù))有關(guān),而依然存在差異化現(xiàn)象必然與差異化程度逐漸拉大的指標(如基本公共教育)、差異化程度始終較大的指標(如基本住房保障、基本社會服務(wù)、基本公共文化體育)有關(guān),這也指明了后續(xù)持續(xù)提高基本公共服務(wù)均等化水平的切入點。

      三、我國基本公共服務(wù)非均等化現(xiàn)狀與高質(zhì)量發(fā)展的矛盾分析

      從上述測算結(jié)果可以看出,我國如今依然未完全達到基本公共服務(wù)均等化的目標。這意味著還有一部分居民日益增長的美好生活需要未得到充分保障,而這種不平衡不充分的發(fā)展與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展之間形成了矛盾。

      (一)地區(qū)間基本公共服務(wù)差距依然存在,與高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生特點相矛盾

      協(xié)調(diào)是高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生特點,但由于歷史、地理環(huán)境、自然資源等方面存在差異,導(dǎo)致我國地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展不平衡。經(jīng)濟發(fā)展水平的不平衡必然會導(dǎo)致地區(qū)間政府財力的差距,這種現(xiàn)象在其他國家也并不少見,也有其存在的必然性與合理性,但差距過大會影響各地政府所能發(fā)揮的職能。此外,自1994年我國實行分稅制改革以來,由于政府間財權(quán)與事權(quán)不匹配、地方稅體系不完善、財政轉(zhuǎn)移支付手段不盡合理等原因,使得這種財力間的差距日益擴大。這一問題的長期存在必將對基本公共服務(wù)在各地方政府間的供給能力產(chǎn)生影響,引發(fā)不均等問題,這便與各地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展相矛盾。

      (二)城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)差距明顯,與高質(zhì)量發(fā)展的根本目的相矛盾

      共享是高質(zhì)量發(fā)展的根本目的,然而長期以來,我國大量的優(yōu)質(zhì)資源都集中于城市發(fā)展,基本公共服務(wù)也不例外。城市居民所享有的各項基本公共服務(wù)多由國家提供,農(nóng)村居民所享受的由國家提供的基本公共服務(wù)相對較少,這便拉大了基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)間的差距。雖然黨的十六大提出了城鄉(xiāng)共同發(fā)展戰(zhàn)略,但城鄉(xiāng)居民在享受公共服務(wù)的過程中仍存在一定差別。如今,城市已然成為了各地方的發(fā)展中心,城市居民的基本生活需求能從基本公共服務(wù)項目的提供中獲得極大滿足,各地城市居民大多享有就業(yè)、養(yǎng)老、入學(xué)、就醫(yī)等方面的社會福利,但一些農(nóng)村地區(qū)特別是偏遠山區(qū),多項基本公共服務(wù)供給仍處于缺失狀態(tài)。這種城鄉(xiāng)非共享型發(fā)展格局無疑與推動我國經(jīng)濟向著更高質(zhì)量發(fā)展的目標相矛盾。

      (三)農(nóng)民工難以享有同等化的基本公共服務(wù),與培育高質(zhì)量發(fā)展的創(chuàng)新動力相矛盾

      創(chuàng)新是高質(zhì)量發(fā)展的第一動力,而人是創(chuàng)新的主體。中國以往的快速發(fā)展離不開“人口紅利”的功效,但隨著老齡化社會的到來,簡單依靠人口數(shù)量來促進經(jīng)濟發(fā)展的時代已不復(fù)存在。只有不斷提高勞動力素質(zhì),將人口優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)槿瞬艃?yōu)勢,充分發(fā)揮勞動者的創(chuàng)新能力,才能更好地推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

      近年來,地方政府通過制定更加完善的戶籍管理制度,引導(dǎo)遷移人口盡快適應(yīng)城市生活,這已成為挖掘農(nóng)村勞動力資源、促進城市人力資本累積和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。但是不可否認,目前我國仍未建立足夠完善的戶籍制度,外來人口進入大城市或特大城市工作、生活時仍難以解決當?shù)貞艨趩栴},在社會福利及待遇的享受上與本地城市居民有一定差別,阻礙了城鎮(zhèn)化進程中同一城鎮(zhèn)中不同人群之間基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)。此外,經(jīng)濟發(fā)達城市有著更為成熟的勞動力市場,就業(yè)延展性更好,故而會吸引更多低技能的勞動者進入,但這部分人往往由于自身素質(zhì)偏低、缺乏勞動技能,同時又無法在社會管理中獲得暢通的表達渠道等,使其難以享受同等的教育、醫(yī)療、就業(yè)、培訓(xùn)等方面的福利。這一現(xiàn)實困境顯然無益于城鎮(zhèn)化過程中高質(zhì)量人力資本的形成和累積,而低水平的人力資本也難以滿足經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展對創(chuàng)新動力的需要。

      (四)基本公共服務(wù)標準體系不夠完善,與高質(zhì)量發(fā)展的理念轉(zhuǎn)變相矛盾

      高質(zhì)量發(fā)展下各級政府應(yīng)牢固樹立正確的發(fā)展觀和政績觀,不簡單以GDP論英雄,還需將與人民生活息息相關(guān)的基本公共服務(wù)供給質(zhì)量作為政績考核的標準,這就需要建立一套完整的基本公共服務(wù)標準體系。只有將標準化運用到基本公共服務(wù)中,使之結(jié)合我國當前經(jīng)濟社會發(fā)展的階段水平和百姓的現(xiàn)實需求,并充分考慮政府的財政能力,將所提供基本公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量目標化、指標化、規(guī)范化,才能真正實現(xiàn)量的增長和質(zhì)的提升,從而給人民群眾帶來更多的滿足感和獲得感,踐行高質(zhì)量發(fā)展的理念。

      自中央對基本公共服務(wù)標準化發(fā)布文件和指導(dǎo)意見后,各地方政府加強了本地區(qū)基本公共服務(wù)標準化的制定工作,但因我國東中西部各省區(qū)市在經(jīng)濟發(fā)展水平、思想觀念、資源條件等方面的差異,使得各地制定的標準呈現(xiàn)出多樣化的態(tài)勢??紤]到我國各地風俗文化、自然條件、經(jīng)濟水平差異過大等現(xiàn)實國情,在貫徹國家基本標準的前提下,制定符合當?shù)噩F(xiàn)實情況的標準應(yīng)是可取的途徑,但全國和各地方在制定標準時如何保障標準體系的可操作性、合理性以及在實施中的程序化、規(guī)范化等問題無疑是其中的難點,這些難點若無法得到及時、適當?shù)慕鉀Q,勢必會阻礙高質(zhì)量發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變。

      四、推進基本公共服務(wù)均等化以助推高質(zhì)量發(fā)展的路徑

      (一)以經(jīng)濟高質(zhì)量轉(zhuǎn)變?yōu)槠鯔C,調(diào)整政府間財政關(guān)系,夯實地方基本公共服務(wù)財政基礎(chǔ)

      高質(zhì)量發(fā)展離不開政府的積極作為,各級政府應(yīng)把握契機,加快構(gòu)建治理體系,提高治理能力和治理水平,為高質(zhì)量發(fā)展提供良好的體制保障。在構(gòu)建現(xiàn)代化國家治理體系的過程中,需要處理好各類關(guān)系,其中必然涉及央地間的財政關(guān)系問題。而在實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化這一問題上,還需從以下兩個方面著手,夯實地方基本公共服務(wù)的財政基礎(chǔ)。

      1.進一步規(guī)范中央與地方的事權(quán)與責權(quán)。目前我國地方政府幾乎在用與中央同等的財力去完成85%的支出責任①數(shù)據(jù)由《中國統(tǒng)計年鑒》2016年—2020年中央地方財政收支數(shù)據(jù)測算得出。,這增加了地方政府的財政負擔,減弱了地方政府為本地居民提供基本公共服務(wù)的能力,也不利于發(fā)揮其在經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)變中的作用。因此,建議今后進一步規(guī)范中央和地方間的事權(quán)和責權(quán)。具體而言:一是在確保地方依法履職的基礎(chǔ)上,將諸如關(guān)系國家總體戰(zhàn)略的事權(quán)適度向中央上移;在地方各級政府間,事權(quán)則應(yīng)適當向省級上移,減少縣市級政府承擔的事權(quán)。二是進一步規(guī)范政府間共有的財政事權(quán)。應(yīng)重點解決效益外溢、界線不清、多級政府交叉重疊的服務(wù)和事項的責任細化與落實,使基本公共服務(wù)供給得到有效保障。三是建立動態(tài)調(diào)整機制。政府間事權(quán)劃分不可能一步到位,應(yīng)循序漸進、分步推進,從一部分基本公共服務(wù)事權(quán)到全部公共服務(wù)事權(quán),從公共服務(wù)事權(quán)到財政事權(quán),從財政事權(quán)再到事權(quán),逐步提升政府滿足公共需求的能力。四是在堅決執(zhí)行中央政策的前提下,允許地方有權(quán)就省以下各級政府的事權(quán)范圍和歸屬進行自主調(diào)整和劃分,以更符合地方實際。

      2.重新劃分中央和地方的收入分配。雖然我國自2018年起推行的國地稅機構(gòu)合并改革提高了稅收征管效率,強化了地方財政收入征收權(quán)限的集中與統(tǒng)一,但在減稅降費背景下,地方稅收收入的有限性仍然成為了提供基本公共服務(wù)的財政制約性條件。為此,要增強地方提供基本公共服務(wù)的能力,就有必要重新調(diào)整和規(guī)范中央與地方的收入劃分。

      首先,在增強地方財政收入方面,應(yīng)跳出只著眼于稅收這一單一收入途徑的局限,從全口徑角度全面調(diào)動地方一切可用財力,并從實際出發(fā),確保央地財政收入充分有效配置;同時,鼓勵全口徑預(yù)算管理改革從保持預(yù)算管理的完整性這一單一目標逐步轉(zhuǎn)向全面劃分中央與地方收入,擴大政府間收入劃分的覆蓋面。

      其次,完善分稅制改革。一是應(yīng)加快地方稅體系建設(shè)。重點任務(wù)包括:穩(wěn)步推進房產(chǎn)稅改革與立法,將其打造成重要的地方主體稅種,為地方政府獲取財政收入發(fā)揮支撐性作用;加強對非稅收入的征管和立法工作,對符合“費改稅”條件的項目加以培育,逐步擴大地方稅范圍。二是調(diào)整收入歸屬,提高地方稅收入水平。穩(wěn)步推進消費稅征收后移至消費環(huán)節(jié)并下放給地方,其積極意義不僅在于能通過中央對地方的財力轉(zhuǎn)移直接增加地方財政收入,還在于通過征稅環(huán)節(jié)的改變,有助于拉動消費培育壯大地方稅源。此外,視財力平衡的需要積極探索其他中央稅劃轉(zhuǎn)地方的可行性,如車輛購置稅,為地方政府提高財政能力提供助力。三是兼顧央地利益目標,優(yōu)化共享稅分成比例。目前,我國共享稅不但收入總量大、占比高,而且對企業(yè)和個人的生產(chǎn)生活影響較大。因此,進一步優(yōu)化共享稅的分成比例,不僅有利于穩(wěn)定中央、地方間的財力格局,還有助于保障中央的宏觀調(diào)控需要以及提高地方基本公共服務(wù)的保障能力。四是下放部分地方稅權(quán),實現(xiàn)地方財政的合法增收。可考慮將部分稅種的稅率、稅基調(diào)整權(quán)限下放給地方。如果條件成熟可以考慮在中央管控的前提下將個別影響力僅限于本地的地方小稅的開征權(quán)下放給地方,以確保地方稅收收入的穩(wěn)定性。此外,在非稅收入方面,可考慮賦予地方政府相應(yīng)的決策權(quán),同時積極推進地方債市場化進程。

      (二)以均等化為目標完善轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)功能,充分體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在特點

      高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在特點要求各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展,中部崛起、西部大開發(fā)等戰(zhàn)略的實施縮小了東中西部地區(qū)間的差距,但省際間差距又更為清晰地表現(xiàn)出來,省際間基本公共服務(wù)的非均等化與高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在特點相矛盾。鑒于此,可完善以均等化為目標的轉(zhuǎn)移支付制度,從而進一步解決省際間發(fā)展不平衡問題。

      1.適時調(diào)整重點轉(zhuǎn)移對象,優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付方式和結(jié)構(gòu)。從前述分析中可以看出,我國目前基本公共服務(wù)的區(qū)域不平衡更多體現(xiàn)為省際間不平衡,原本落后的中西部地區(qū)的部分地方在優(yōu)惠政策的扶持下獲得了較好發(fā)展,而東部地區(qū)的部分地方出現(xiàn)了經(jīng)濟下滑現(xiàn)象,因而需適時調(diào)整重點轉(zhuǎn)移對象。與此同時,應(yīng)進一步優(yōu)化對轉(zhuǎn)移對象的支付方式,突顯轉(zhuǎn)移支付的均等化功能。一般認為,在轉(zhuǎn)移支付方式的選擇上,一般性轉(zhuǎn)移支付的均等化效果更為突出,這也成為了進一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度的重要指向,即優(yōu)化結(jié)構(gòu),提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例。而為確保在這種結(jié)構(gòu)調(diào)整下基本公共服務(wù)的最低水平能夠得以保障,還需要中央或是上級地方政府對一般轉(zhuǎn)移支付的用途進行一定的干預(yù)和引導(dǎo)。

      2.確保農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口權(quán)益,構(gòu)建并完善與市民化掛鉤的轉(zhuǎn)移支付制度。一方面,在對各地方政府進行一般性轉(zhuǎn)移支付時,應(yīng)結(jié)合本地所吸納的外來人口規(guī)模以及當?shù)卣疄樘峁┍镜鼗竟卜?wù)所做出的努力。需要注意的是,為公平合理地分配公共資源,除要將常住人口數(shù)量作為制度設(shè)計的重要考慮因素外,還需使其在認定時充分考慮當?shù)氐膶嶋H情況。如一些特大城市所吸納的外來人口多為高素質(zhì)、技能型人才,可為本地發(fā)展帶來強勁動力,而老工業(yè)區(qū)、民族地區(qū)所吸納的外來人口素質(zhì)和能力相對較低。因此,應(yīng)同時考慮人口質(zhì)量和規(guī)模,以便更加科學(xué)地確定一般轉(zhuǎn)移支付對象。另一方面,在設(shè)置專項轉(zhuǎn)移支付時,同樣應(yīng)結(jié)合本地常住人口規(guī)模,同時以各城市解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶規(guī)模為依據(jù),設(shè)立專項財政補助資金,以為各城市加強基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供專項補貼。

      3.鼓勵探索建立橫向援助及補償機制,促進區(qū)域間均衡發(fā)展。理論上講,完整的轉(zhuǎn)移支付體系由縱向機制和橫向機制構(gòu)成,現(xiàn)實中則主要傾向于運用縱向轉(zhuǎn)移支付以解決財力失衡問題。而作為這一制度的補充,橫向轉(zhuǎn)移支付通過政府間的資金分擔和幫扶,也可成為解決政府橫向財力失衡的重要力量。因此,各級政府應(yīng)積極鼓勵探索建立橫向援助及補償機制,為均等化的實現(xiàn)開辟更多路徑。

      一是總結(jié)長期對口支援的實踐經(jīng)驗,拓寬橫向援助制度的適用性。我國雖在1979年啟動的對口支援中便已開展了初步的橫向援助實踐,但至今尚未形成制度化的長效機制。今后應(yīng)進一步推進橫向幫扶由局部短期的應(yīng)急性補償政策向以基本公共服務(wù)均等化為目標的常態(tài)化、制度化轉(zhuǎn)變。

      二是結(jié)合功能區(qū)建設(shè),圍繞外溢性基本公共服務(wù)建立區(qū)域間橫向生態(tài)補償機制。隨著主體功能區(qū)建設(shè)的不斷推進,各地區(qū)在細分發(fā)展功能與目標的同時,在基本公共服務(wù)提供能力和享有水平方面必然會產(chǎn)生差異。因此,可進一步探索在受益的特定區(qū)域內(nèi)建立生態(tài)環(huán)境受益區(qū)和提供區(qū)同級政府的生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付制度。

      三是建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流出流入?yún)f(xié)調(diào)機制,通過橫向轉(zhuǎn)移支付將部分與土地相關(guān)的收益從農(nóng)業(yè)人口流出地轉(zhuǎn)讓給農(nóng)業(yè)人口流入地。在此過程中,應(yīng)由中央專門設(shè)立該項目的財政資金賬戶,并通過該賬戶將流出地政府所上繳的收益劃撥到流入地政府,以保障我國農(nóng)民工市民化過程中的各項基本公共服務(wù)權(quán)益。

      (三)改善基本公共服務(wù)均等化的配套社會環(huán)境,提高經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的要素質(zhì)量

      勞動力是經(jīng)濟發(fā)展中的一項重要投入要素,與其他要素不同,勞動力質(zhì)量的高低離不開所處社會環(huán)境的培育,高質(zhì)量的經(jīng)濟發(fā)展離不開配套的社會環(huán)境。均等化的基本公共服務(wù)建設(shè)目標也并非僅僅依靠財力保障就可以實現(xiàn),尤其考慮到同一城市不同人群間以及城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)差距,更需要建立健全相關(guān)制度,以進一步提高我國人口素質(zhì),促進人力資本累積,進而發(fā)揮其在經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展中的能動作用。

      1.改革戶籍管理制度,創(chuàng)新人口管理工作。一是可根據(jù)城市規(guī)模實施不同的落戶政策。例如:對于特大城市(人口數(shù)量多于500萬人),可以按功能定位和城市承載能力實行區(qū)域分類落戶制度,體現(xiàn)區(qū)域差異,放寬非主城區(qū)的落戶條件;同時可以按照就業(yè)、居住、繳納社保等完善積分落戶制度,體現(xiàn)個體差異,重點解決符合條件的普通勞動者的落戶問題。對于大城市(人口數(shù)量少于500萬人),應(yīng)著力完善進城農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)變,并將重點人群集中在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)居住5年以上以及舉家遷徙的人群。對于中小城市及縣以下建制鎮(zhèn),應(yīng)對本地農(nóng)業(yè)人口開展就近就業(yè)引導(dǎo)工作,更好地推動農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口就地市民化。

      二是在城鎮(zhèn)化進程的流動人口中全面實行居住證制度,并建立相應(yīng)的管理系統(tǒng),保障擁有居住證的非本地戶口人群在各項公共服務(wù)的享有方面能與本地居民擁有同等待遇。領(lǐng)取居住證并滿足當?shù)鼐幼∧晗藜捌渌麠l件時,可申請常住人口戶口。此外,還可在該管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上,建立本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口覆蓋面更廣的信息平臺,全面掌握轉(zhuǎn)移人口在住房、醫(yī)療、就業(yè)、社保等方面的動態(tài)信息。

      2.加強農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的日常管理工作。除戶籍制度限制外,農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口自身素質(zhì)較低和觀念落后,也不利于其爭取當?shù)鼐然幕竟卜?wù),因而應(yīng)加強農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的日常管理,轉(zhuǎn)變其思想觀念,幫助其提高技能和素質(zhì),不斷積累人才優(yōu)勢。具體而言:一是設(shè)立相關(guān)工作小組和領(lǐng)導(dǎo)部門專門負責城市農(nóng)民住房保障、就業(yè)保障,以及醫(yī)療、子女入學(xué)等社會保障工作。二是完善勞動力市場體系,保障廣大農(nóng)村務(wù)工者的合法權(quán)益。其中主要包括修繕勞動法律法規(guī)、加強市場監(jiān)管、不斷擴充有關(guān)信息提供量和服務(wù)內(nèi)容、疏通職位搜尋渠道、提高勞動力配置效率等。三是建設(shè)開放式的城市新型社區(qū),并提供相應(yīng)的文體、衛(wèi)生、安全等基本公共服務(wù),促進城市內(nèi)不同群體間的平等交往。

      3.開展農(nóng)村住宅置換,推進土地股份制改革。為保障農(nóng)民的合法權(quán)益,形成并積累日后自身發(fā)展所需的資本,今后可更加積極地推行農(nóng)村住宅置換當?shù)爻擎?zhèn)規(guī)劃區(qū)新建商品房相關(guān)工作。在自愿前提下推行此項工作的主要目標人群為在本地城鎮(zhèn)居住達到標準時限且擁有正規(guī)職業(yè)和穩(wěn)定收入的本省戶籍農(nóng)民,置換中的純收益全部劃歸農(nóng)民。此外,可對農(nóng)村土地繼續(xù)推進股份制改革。2016年中央1號文件中指出鼓勵農(nóng)民以承包地土地經(jīng)營權(quán)入股龍頭企業(yè)和農(nóng)村合作社,發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,并通過“保底收益”加“按股分紅”使農(nóng)戶獲得更多收益。實踐證明,這一方式比出租、轉(zhuǎn)包更有利于實現(xiàn)土地可持續(xù)流轉(zhuǎn),同時也能保證土地得到較好維護和利用,實現(xiàn)規(guī)模效益。

      (四)完善標準化體系,攻破基本公共服務(wù)均等化薄弱環(huán)節(jié),落實高質(zhì)量發(fā)展新理念

      經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展,就是能夠更好地滿足人民日益增長的美好生活需要的發(fā)展,就是能夠充分體現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享新理念的發(fā)展,但當前不同地域或身份的居民享有不同水平基本公共服務(wù)的現(xiàn)狀顯然與這一理念不相符,其中最為突出的問題也逐漸從基本公共服務(wù)供給總量不足轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)失衡。因此,在實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化過程中不僅要重視量的投入,還要加強技術(shù)改進,通過標準化體系的建立健全解決現(xiàn)實中基本公共服務(wù)提供中的執(zhí)行重點,保障各項基本公共服務(wù)均衡建設(shè)。我國已構(gòu)建了基本公共服務(wù)標準體系的總體框架,今后還需以高質(zhì)量發(fā)展理念為出發(fā)點,并根據(jù)社會水平及現(xiàn)實情況不斷調(diào)整,進一步改善基本公共服務(wù)體系中的薄弱環(huán)節(jié)。

      1.聚焦基本公共服務(wù)差異化較大的領(lǐng)域。由前文分析可知,基本文體、住房和社會服務(wù)是當前基本公共服務(wù)體系中的薄弱環(huán)節(jié),其應(yīng)該作為后續(xù)工作的重點聚焦領(lǐng)域。一是對于這些領(lǐng)域較為落后的地區(qū),應(yīng)以中央所制定的基本公共服務(wù)標準為依據(jù),加大地區(qū)財政投入,以盡早達到該類基本公共服務(wù)的最基本要求;二是落后地區(qū)在改善基本公共服務(wù)項目時,還應(yīng)充分考慮當?shù)厝丝凇嶋H需求等因素,以滿足基本公共服務(wù)供需匹配;三是可將這些領(lǐng)域基本公共服務(wù)的達標程度納入當?shù)卣目己梭w系,以激勵落后地區(qū)提高基本公共服務(wù)水平。

      2.對于基本教育、就業(yè)領(lǐng)域依然存在一定差異的基本公共服務(wù)項目還需給予足夠重視。主要包括:對于基礎(chǔ)教育未達到標準的農(nóng)村和邊遠地區(qū),應(yīng)加大相關(guān)財政資金的投入力度,并重視資金投入的使用效率;對于城鎮(zhèn)化中的新建小區(qū)應(yīng)同步建設(shè)標準化學(xué)校,保障進城務(wù)工人員隨遷子女教育;持續(xù)充實人力資源信息數(shù)據(jù)庫,積極開展不同層次、不同人群的就業(yè)能力培養(yǎng)。

      3.對于均等化程度已較高的基本醫(yī)療、社會保險領(lǐng)域,考慮到我國老齡化進程的不斷加快,因而對此領(lǐng)域的基本公共服務(wù)還應(yīng)適時提高標準,以更好地應(yīng)對需求層次的提升。

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