劉 雯

（廣州大學(xué) 教育學(xué)院，廣東 廣州 510006）

自主招生權(quán)是民辦初中運(yùn)行和發(fā)展的基礎(chǔ)，也是學(xué)生家長(zhǎng)和學(xué)校之間進(jìn)行雙向選擇的保障。從現(xiàn)有研究來看，大部分學(xué)者對(duì)學(xué)校自主招生持有反對(duì)意見，原因在于自主招生背后的生源篩選違背了教育公平理念、擠壓了公辦學(xué)校的生存空間以及考試選拔方式缺乏科學(xué)性等[1-3]。其他學(xué)者則認(rèn)為自主招生是學(xué)校自主辦學(xué)權(quán)的保障之一[4]，而“零擇校”的招生方式也不能從根源上解決教育資源校際差異的問題[5]，再者，“公退民進(jìn)”的擔(dān)憂并不成立[6]。

學(xué)者們?cè)诿褶k學(xué)校招生自主權(quán)的看法上存在著一定的分歧，相關(guān)研究視角涉及教育學(xué)、社會(huì)學(xué)等多個(gè)學(xué)科，主要是立足于一定時(shí)期的社會(huì)、教育現(xiàn)象進(jìn)行推理分析，缺乏對(duì)民辦初中自主招生權(quán)利與制度建設(shè)的縱向把握。筆者認(rèn)為民辦學(xué)校自主招生權(quán)的利弊難以一言蔽之，并基于制度變遷理論試探改革開放以來我國(guó)民辦初中自主招生制度的歷史演變、變遷特征及其動(dòng)力機(jī)制，為民辦初中招生研究提供新的視角，寄望洞悉民辦初中自主招生制度的變遷邏輯，為未來制度的完善或有借鑒意義。

一、民辦初中自主招生制度的歷史沿革

（一）以“改”為夯：招生自主權(quán)信號(hào)釋放期

教育是提高國(guó)民素質(zhì)、培養(yǎng)人才、推動(dòng)科技創(chuàng)新的根本途徑。改革開放初期，我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展步履維艱，導(dǎo)致國(guó)家陷入文化落后、存在人才匱乏的困境。在人口眾多、經(jīng)濟(jì)落后的背景下，僅僅依靠國(guó)家辦學(xué)的力量難以實(shí)現(xiàn)普及義務(wù)教育、培養(yǎng)各級(jí)各類人才的偉大使命。因此，中央提出進(jìn)一步貫徹“兩條腿走路”方針，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量積極參與教育辦學(xué)。

辦學(xué)自主權(quán)是民辦初中生存、發(fā)展的法律保障，而招生工作是學(xué)校教育工作開展的基礎(chǔ)，自主招生權(quán)也是辦學(xué)自主權(quán)的核心表現(xiàn)。國(guó)家教委于1987 年頒布的《關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》提出“教育行政部門應(yīng)根據(jù)本規(guī)定和當(dāng)?shù)氐挠嘘P(guān)規(guī)定以及辦學(xué)單位的申報(bào)材料，對(duì)擬辦學(xué)校的辦學(xué)方向、宗旨、條件、招生區(qū)域……等進(jìn)行審核”。1995 年《中華人民共和國(guó)教育法》中規(guī)定，“招收學(xué)生及其他受教育者”是學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的權(quán)利之一。以上文件的出臺(tái)向社會(huì)發(fā)出了對(duì)民辦初中實(shí)施招生審核制、民辦初中依法享有招生權(quán)的信號(hào)，但是在招生標(biāo)準(zhǔn)、范圍等方面尚未提出具體明確的規(guī)定。

（二）以“法”為據(jù)：招生自主權(quán)確立應(yīng)用期

20 世紀(jì)90 年代以后，人民群眾對(duì)教育多元化和優(yōu)質(zhì)教育資源的強(qiáng)烈需求給予了民辦初中發(fā)展強(qiáng)大的基礎(chǔ)，并且隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革，部分重點(diǎn)公辦學(xué)校紛紛轉(zhuǎn)制，構(gòu)成了我國(guó)基礎(chǔ)教育事業(yè)發(fā)展的重要力量。教育市場(chǎng)的擴(kuò)大、民辦初中的發(fā)展形成了招生制度的變遷動(dòng)力，倒逼政府進(jìn)行制度創(chuàng)新，建立民辦初中自主招生制度。

在具體的招生制度建設(shè)中，1997 年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》中規(guī)定“教育機(jī)構(gòu)按照國(guó)家有關(guān)招生的規(guī)定，自主招生”，標(biāo)志著民辦學(xué)校自主招生政策得到了法律上的初步確認(rèn)。此后的《民辦教育促進(jìn)法》《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》等文件中亦是肯定了民辦學(xué)校的法律地位，并且進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了國(guó)家保障民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。與公辦初中相比，民辦初中享有與同級(jí)同類學(xué)校同等的招生權(quán)，并可自主確定招生的時(shí)間、范圍、錄取標(biāo)準(zhǔn)以及考核方式。

（三）以“限”為脈：招生自主權(quán)規(guī)范摸索期

由于辦學(xué)合理回報(bào)的界定模糊以及公共財(cái)政支持不足，部分民辦初中開始將自主招生視為搶奪生源與逐名奪利的工具，因此解決招生過程中存在的功利性傾向成為了民辦初中自主招生制度改革的重要任務(wù)。

國(guó)家采取了以下四類措施：其一，規(guī)范民辦初中招生標(biāo)準(zhǔn)。1998 年，教育部出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)大中城市薄弱學(xué)校建設(shè)辦好義務(wù)教育階段每一所學(xué)校的若干意見》，提出民辦初中不得以學(xué)生參加專業(yè)加試或競(jìng)賽所得的分?jǐn)?shù)作為招生標(biāo)準(zhǔn)。其二，規(guī)范民辦初中招生方式。2017 年，教育部辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好2017 年義務(wù)教育招生入學(xué)工作的通知》鼓勵(lì)報(bào)名人數(shù)超過招生人數(shù)的民辦初中采取電腦隨機(jī)派位方式進(jìn)行招生錄取，規(guī)范民辦初中的“生源掐尖”行為。其三，規(guī)范民辦初中招生范圍。2019 年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》（簡(jiǎn)稱《意見》），提出“民辦義務(wù)教育學(xué)校招生納入審批地統(tǒng)一管理”，意味著民辦初中也需要堅(jiān)持屬地化管理原則，優(yōu)先在學(xué)校審批機(jī)關(guān)的轄區(qū)內(nèi)招生，跨區(qū)域自主招生的權(quán)利受限。其四，規(guī)范民辦初中招生時(shí)間。《意見》對(duì)民辦初中招生工作提出“與公辦學(xué)校同步招生”（簡(jiǎn)稱“公民同招”）的要求，隨后，浙江、江蘇、上海等多地發(fā)文對(duì)民辦學(xué)校的招生工作時(shí)間做出了嚴(yán)格要求。

目前，我國(guó)民辦初中自主招生制度經(jīng)上述演變形成了兩種主要模式，即自主招生模式和電腦派位模式。自主招生模式以直升入學(xué)和學(xué)校組織面試為主要錄取方式。報(bào)名人數(shù)不滿計(jì)劃數(shù)的學(xué)校保有面試招生的權(quán)利，而對(duì)于報(bào)名人數(shù)超額的其他民辦初中，其生源直接由政府統(tǒng)一管理、統(tǒng)一電腦搖號(hào)錄取，濫用自主招生權(quán)利的行為得到了制約。這兩種模式的演進(jìn)基本反映了民辦初中自主招生制度的確立與變遷，也體現(xiàn)出了民辦初中自主招生權(quán)由確立到逐步規(guī)范的過程。

二、民辦初中自主招生制度變遷特征

（一）“上下結(jié)合”的變遷方向

強(qiáng)制性制度變遷以“自上而下”的制度變遷為主要特征，誘致性制度變遷則反之。兩者并非是截然對(duì)立的，而是往往處于同一矛盾統(tǒng)一體之中[7]。我國(guó)民辦初中自主招生制度在演變過程中同樣存在不同的變遷方向。

改革開放初期，我國(guó)民辦初中招生面臨著嚴(yán)重的制度供給不足。截至1994 年，我國(guó)初級(jí)中學(xué)有68116 所，而民辦中學(xué)僅有604 所，招生占總比例不足0.4%[8]。為緩解公辦教育學(xué)位供給壓力、普及義務(wù)教育，1982 年憲法首次確立了民辦教育的法律地位，催動(dòng)了社會(huì)力量辦學(xué)的快速發(fā)展[9]，“自下而上”的自主招生模式需求與作用愈加明顯。一是民辦初中可以通過創(chuàng)建面試、測(cè)試等方式選擇與其教育理念相配的生源；二是學(xué)?？绲赜虻淖灾髡猩黄屏藨艏南拗?，通過吸引優(yōu)秀生源對(duì)改善當(dāng)?shù)氐慕逃Y(jié)構(gòu)和名義質(zhì)量、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有一定作用，從而獲得當(dāng)?shù)卣闹С郑M(jìn)而推動(dòng)《民辦教育促進(jìn)法》的出臺(tái)，確立民辦初中自主招生模式的合法性，實(shí)現(xiàn)了“自下而上”的誘致性制度變遷。

民辦初中自主招生制度在發(fā)展過程中存在諸多不完善之處。為了使其能夠更加有效地予以推廣并走上規(guī)范化發(fā)展道路，必然需要國(guó)家從行政層面對(duì)其予以規(guī)范與保障。以招生屬地化管理為例，2001 年，國(guó)務(wù)院確立了義務(wù)教育階段學(xué)校招生“縣級(jí)管理”的制度基礎(chǔ)，2018年教育部進(jìn)一步提出將民辦學(xué)校招生工作納入當(dāng)?shù)亟逃姓块T統(tǒng)一管理，民辦初中保有自主招生的權(quán)利，但是招生工作已經(jīng)轉(zhuǎn)為由上級(jí)政府直接推動(dòng)與改革，彰顯“自上而下”的強(qiáng)制性制度變遷方向。

（二）“漸進(jìn)為主”的變遷速度

學(xué)者諾斯認(rèn)為，制度變遷是一個(gè)具有連續(xù)性、漸進(jìn)性的動(dòng)態(tài)演變過程，通常由對(duì)構(gòu)成制度框架的規(guī)則、規(guī)范和實(shí)施的復(fù)雜結(jié)構(gòu)的邊際調(diào)整所組成[10]。也就是說，新制度的安排是在一定的變化時(shí)期，在原有制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行無數(shù)次修改、補(bǔ)充或擴(kuò)展后最終構(gòu)成根本性的制度變遷。

改革開放以來我國(guó)民辦初中自主招生政策變革明顯體現(xiàn)出了制度變遷的漸進(jìn)性。從時(shí)間上看，這一制度的供給過程自改革開放以來到現(xiàn)今依舊尚未結(jié)束，充分顯示了其演變的漸進(jìn)性。從內(nèi)容上看，每一次的政策出臺(tái)或制度調(diào)整都絕非是對(duì)舊制度的全盤否定，而是考慮不斷變化的制度需求，對(duì)以往政策進(jìn)行局部的修改。民辦初中自主招生的核心制度和配套制度在安排上有先有后。正如前文所言，民辦學(xué)校自主招生制度雖然在《民辦教育促進(jìn)法》及《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》中得以法律的確認(rèn)與解釋，此后，民辦初中招生制度的招生標(biāo)準(zhǔn)等具體內(nèi)容依舊存有局部調(diào)整，形成了對(duì)整體制度安排的有效補(bǔ)充。從實(shí)踐上看，制度的安排離不開初探階段的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)。2015 年，昆明、蘭州、南京等多地義務(wù)教育民辦學(xué)校招生工作已經(jīng)開始采取電腦隨機(jī)派位與自主招生相結(jié)合的方式，為2020 年全國(guó)民辦初中全面電腦派位招生模式的推廣奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。

（三）“機(jī)會(huì)公平”的價(jià)值追求

非正式制度是制度體系中至關(guān)重要的組成部分，是對(duì)正式制度的延伸和有效闡釋。制度變遷分析毫無疑問地需要從意識(shí)形態(tài)層面回答制度變遷背后的價(jià)值追求問題。意識(shí)形態(tài)作為非正式制度的核心內(nèi)容，既包括人們對(duì)客觀世界的現(xiàn)有認(rèn)知，也蘊(yùn)含了構(gòu)筑于某一特定制度框架的價(jià)值追求。從這一角度分析，我國(guó)民辦初中招生制度變遷不僅體現(xiàn)了相關(guān)主體對(duì)教育的認(rèn)知與需求，也反映了社會(huì)集體對(duì)于基礎(chǔ)教育改革的價(jià)值追求。

優(yōu)質(zhì)教育能夠增強(qiáng)學(xué)生個(gè)體創(chuàng)收能力，提升學(xué)生整體福利，以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)公平[11]，在這種對(duì)教育功能的認(rèn)知下，作為教育提供者的政府和教育消費(fèi)者的人民對(duì)優(yōu)質(zhì)教育都存在巨大需求。我國(guó)民辦初中自主招生制度的演進(jìn)過程中，從制度主導(dǎo)力量來看，在民辦初中招生制度確立階段，民辦學(xué)校對(duì)招生模式具有絕對(duì)的話語權(quán)，以實(shí)現(xiàn)生源質(zhì)量和學(xué)校整體教育質(zhì)量的提升為價(jià)值追求。在民辦初中招生制度規(guī)范期，僅報(bào)考人數(shù)不足的民辦學(xué)校保持面談?wù)猩哪Ｊ?，?shí)際上民辦初中招生方式已轉(zhuǎn)為由政府主導(dǎo)，我國(guó)政府作為承擔(dān)著為人民服務(wù)責(zé)任的公共組織，以實(shí)現(xiàn)學(xué)生入學(xué)機(jī)會(huì)均等為制度變遷的價(jià)值追求。從學(xué)生角度來看，在“電腦派位和統(tǒng)一招生時(shí)間”的加持下，民辦初中招生對(duì)象由優(yōu)秀學(xué)生或特殊教育需求學(xué)生轉(zhuǎn)變?yōu)槿w學(xué)生。也就是說，每位報(bào)名者獲得同等的入學(xué)機(jī)會(huì)，這與制度變遷主導(dǎo)力量的價(jià)值追求形成了有效耦合。

三、民辦初中自主招生制度變遷動(dòng)力機(jī)制

改革開放以來，民辦初中自主招生制度的確立與變遷與我國(guó)社會(huì)背景有著密切聯(lián)系，主要體現(xiàn)在教育制度環(huán)境和擇校治理思想方面。此外，制度變遷的成本收益變化是制度變遷的源動(dòng)力。

首先，制度環(huán)境為制度變遷提供了宏觀動(dòng)力。面臨多種決策源時(shí)，制度創(chuàng)新往往來源于具有調(diào)節(jié)能力的統(tǒng)治者[12]29。一方面，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行中央集權(quán)與地方分權(quán)相結(jié)合的義務(wù)教育管理體制，國(guó)家政府在教育制度變遷中始終扮演著權(quán)利主導(dǎo)者和管理者的角色，其行為與偏好是制度變遷的重要?jiǎng)恿??？v觀我國(guó)民辦初中招生制度變遷的歷程，中央政府作為民辦初中招生權(quán)的授權(quán)者與管理者，統(tǒng)一制定相關(guān)招生政策與標(biāo)準(zhǔn)，而地方政府則制定相應(yīng)的執(zhí)行政策，并對(duì)招生申請(qǐng)進(jìn)行審批等。整合的教育行政命令與法律要求反映了政府的教育價(jià)值與偏好，也是政府干預(yù)和介入了相應(yīng)制度供給的行為體現(xiàn)。另一方面，教育財(cái)政體制的改變則為民辦初中自主招生制度變遷提供了現(xiàn)實(shí)可能。教育財(cái)政投入不足對(duì)于民辦初中自身的建設(shè)與發(fā)展具有限制作用，使得生源與學(xué)費(fèi)收入成為了學(xué)校辦學(xué)的重要保障。但是隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)財(cái)富增加以及教育經(jīng)濟(jì)觀念的轉(zhuǎn)變，國(guó)家對(duì)民辦初中的財(cái)政投入上升。這也意味著民辦初中辦學(xué)資源增加，有助于降低學(xué)校對(duì)生源的依賴性。故《民辦教育促進(jìn)法(2016 修正)》要求民辦初中改變舊有的營(yíng)利性屬性，實(shí)行“就近入學(xué)、電腦派位”。

其次，擇校治理思想為制度變遷提供了內(nèi)在動(dòng)力。人們持有的思想信念決定了其做出的選擇，而這些選擇則建構(gòu)了人類行為的變化[12]22。民辦學(xué)校自主招生制度變遷體現(xiàn)了教育機(jī)會(huì)公平的價(jià)值追求，其形成的根源在于學(xué)生和家長(zhǎng)對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的爭(zhēng)奪。從當(dāng)前的教育現(xiàn)實(shí)來看，城鄉(xiāng)、校際之間的教育資源存在不均衡分布的問題，師資力量、設(shè)備條件等的懸殊勢(shì)必導(dǎo)致人們對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的追逐。學(xué)校如何獲取優(yōu)質(zhì)的生源、學(xué)生如何就讀對(duì)升學(xué)有利的優(yōu)質(zhì)學(xué)校？在公辦學(xué)校取消升學(xué)考試的情況下，最主要的方法就是民辦學(xué)校通過自主招生與學(xué)生進(jìn)行雙向選擇。因此，民辦學(xué)校自主招生制度，被認(rèn)為是學(xué)校和學(xué)生家長(zhǎng)進(jìn)行“擇校”的工具、造成民辦學(xué)校和公辦學(xué)校之間差距拉大的重要原因，“治理擇校問題應(yīng)取締自主招生”的逆向思維則形成了民辦初中招生制度變遷的拉力。

再者，制度變遷成本為制度變遷提供了根本動(dòng)力。成本收益的變化是制度變遷的根源，民辦初中自主招生制度改革作為一次重大的制度變遷過程，它的主要收益是由制度變遷帶來的教育機(jī)會(huì)公平、社會(huì)穩(wěn)定，而制度變遷成本包括設(shè)計(jì)成本、實(shí)施成本、摩擦成本等。電腦派位招生模式于1991 年由陳流光先生設(shè)計(jì)，并在1998 年后被引入北京、杭州等地[13]，歷經(jīng)多年的完善與發(fā)展，政府已投入了一定的人力、物力和財(cái)力來保障電腦運(yùn)行安全和操作程序公開公正，從而形成一套相對(duì)成熟的招生機(jī)制，減少了民辦初中自主招生模式向電腦派位模式分化的設(shè)計(jì)成本和實(shí)施成本。摩擦成本則是利益受損者因反對(duì)制度變遷所帶來的成本，對(duì)此，政府主要是通過強(qiáng)制性政策降低這種阻力帶來的成本，要求初中學(xué)校全面實(shí)行“公民同招”政策。

四、結(jié)論與建議

改革開放以來，我國(guó)民辦初中自主招生制度經(jīng)歷了由確立、應(yīng)用到規(guī)范摸索的三大階段，呈現(xiàn)出“上下結(jié)合的變遷方向、漸進(jìn)為主的變遷速度和機(jī)會(huì)公平的價(jià)值追求”的主要變遷特征。從制度變遷動(dòng)力機(jī)制分析，我國(guó)政府在制度變遷中承擔(dān)著主導(dǎo)者的角色，制度環(huán)境、擇校治理思想與成本收益變化共同推動(dòng)了民辦初中自主招生制度的變遷，加快了自主招生模式朝著電腦派位模式的轉(zhuǎn)化。

縱觀我國(guó)民辦初中招生制度改革歷程，現(xiàn)有的招生模式是符合當(dāng)下社會(huì)集體對(duì)基礎(chǔ)教育機(jī)會(huì)公平需求的合理模式。但是在優(yōu)質(zhì)教育資源分布不均衡的矛盾下，電腦派位模式難以滿足所有學(xué)生享有同等教育資源的期待，制度變遷沒有達(dá)到帕累托改進(jìn)的理想狀態(tài)。

在進(jìn)一步激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力、推進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的背景下，未來民辦初中招生制度應(yīng)如何進(jìn)行改革？對(duì)此提出以下建議：

其一，堅(jiān)持教育公平價(jià)值導(dǎo)向，合理借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行招生計(jì)劃管理、學(xué)生個(gè)性培養(yǎng)等聯(lián)合機(jī)制改革，滿足不同學(xué)生群體的教育發(fā)展需求。

其二，優(yōu)化招生制度變遷的制度環(huán)境，加強(qiáng)對(duì)不同地區(qū)民辦初中自主調(diào)節(jié)招生規(guī)模和錄取特長(zhǎng)生的規(guī)范和引導(dǎo)，為制度創(chuàng)新創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

其三，確保招生程序的科學(xué)公正，強(qiáng)化相關(guān)主體的社會(huì)責(zé)任意識(shí)，加大對(duì)學(xué)校違規(guī)招生的監(jiān)督懲治力度，保障每個(gè)學(xué)生的合法利益，緩和行動(dòng)者的摩擦成本。