論生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度優(yōu)化路徑

賴德斌 黃擎

(湖南工商大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410205)

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是國務(wù)院授權(quán)的省、市級政府或其指定部門，根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估報(bào)告，就損害事實(shí)、修復(fù)時(shí)間、生態(tài)責(zé)任等具體問題與損害賠償義務(wù)人進(jìn)行協(xié)商的生態(tài)環(huán)境法律救濟(jì)制度。2015年，在中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》的推動下，磋商制度在生態(tài)環(huán)境修復(fù)領(lǐng)域中得以初步嘗試。盡管磋商制度在改革實(shí)踐中取得了一些效果，但制度構(gòu)建層面仍存有不足之處，專家學(xué)者對此也不乏探討，但多聚焦于制度內(nèi)部的特定環(huán)節(jié)，未從整體視野對磋商制度的實(shí)踐樣態(tài)進(jìn)行審視。為提高生態(tài)修復(fù)效率以及優(yōu)化磋商制度，應(yīng)對磋商制度實(shí)踐進(jìn)行系統(tǒng)研判，結(jié)合內(nèi)外部優(yōu)劣勢及機(jī)會風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，最終得出制度完善的方法路徑。

1 現(xiàn)實(shí)樣態(tài)：生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的建立與發(fā)展

磋商是我國生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)、損害賠償?shù)囊豁?xiàng)新制度。2013年，黨的十八屆三中全會提出“用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償制度”。2015年，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳依據(jù)十八屆三中全會精神指示，制定了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》(以下簡稱《試點(diǎn)方案》)，首次對“磋商”進(jìn)行了規(guī)定，并于湖南、江蘇等7個(gè)省進(jìn)行改革試點(diǎn)。2017年，我國為進(jìn)一步加快生態(tài)文明建設(shè)，基于試點(diǎn)省份兩年實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，出臺《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》)將試點(diǎn)工作由7個(gè)省擴(kuò)大至全國范圍。其中，《改革方案》對“磋商”進(jìn)行了制度設(shè)計(jì)修改，將試點(diǎn)方案中“賠償權(quán)利人可以磋商或直接提起訴訟”的“平行路徑”規(guī)定修改為“賠償權(quán)利人應(yīng)先進(jìn)行磋商，未達(dá)成磋商時(shí)依法提起訴訟”的“階梯范式”，自此正式確定了“磋商”在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的“前置”定位。

磋商制度的發(fā)展與地方規(guī)范、訴訟規(guī)則息息相關(guān)。為落實(shí)《改革方案》，提升磋商制度實(shí)踐效果，我國大多數(shù)省、市以及直轄市所屬區(qū)、縣因地制宜地制定了磋商制度的地方規(guī)范性文件。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2021年9月，我國共制定了磋商規(guī)范文件100余份，[1]相關(guān)配套文件300余份，[2]涉及磋商調(diào)查、鑒定評估、資金管理等具體內(nèi)容。另一方面，訴訟規(guī)則的制定又為磋商制度實(shí)踐提供了司法保障。2019年5月，最高人民法院頒行《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》，在訴訟規(guī)則中突出了磋商“訴前”地位以及制定了磋商協(xié)議的司法確認(rèn)規(guī)則?；谧罡咴核痉ń忉尩睦斫庖约暗胤綄?shí)踐經(jīng)驗(yàn)的反饋，天津、上海、江蘇、山東等地方高級人民法院分別頒布了《天津高級人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件若干問題的審判委員會紀(jì)要》《上海市高級人民法院關(guān)于審理政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事案件的若干意見(試行)》《江蘇省高級人民法院關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的審理指南》以及《山東省高級人民法院印發(fā)關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害賠償案件審理工作的意見》等地方法院指導(dǎo)性文件，進(jìn)一步細(xì)化了磋商司法保障規(guī)則。

2 問題檢視：生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的實(shí)踐不足

盡管地方政府積極適用磋商制度開展生態(tài)環(huán)境破壞索賠，但在具體案件適用中，磋商制度還存在諸多探索空間。

磋商是損害賠償訴訟的前置程序，損害賠償訴訟案件數(shù)量占全國環(huán)境資源案件比例不高意味著磋商未實(shí)現(xiàn)全面運(yùn)用。據(jù)最高人民法院發(fā)布的《中國環(huán)境資源審判》的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年全國法院審結(jié)損害賠償訴訟案件36件(司法確認(rèn)23件、訴訟案件13件)，2020年審結(jié)62件，兩年合計(jì)審結(jié)損害賠償訴訟案件98件，平均至每個(gè)省級行政區(qū)不足3件，可見案件總量、均量微少。

與其他環(huán)境法律救濟(jì)制度相比，實(shí)踐中運(yùn)用到磋商制度的案件數(shù)不多。2019年，全國法院共審結(jié)環(huán)境資源一審案件26萬件，2020年審結(jié)25萬件，而適用磋商的司法確認(rèn)和賠償訴訟數(shù)量卻未能突破三位數(shù)，在整體基數(shù)中占比微小。同時(shí)，與2019年的數(shù)據(jù)相比較，環(huán)境民事公益訴訟審結(jié)103件，審結(jié)率上升77.6%；檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟審結(jié)3 454件，審結(jié)率上升82.3%；損害賠償訴訟在只有62件案件審結(jié)的情況下，審結(jié)率雖上升了72%，但案件審結(jié)數(shù)量和審結(jié)增長率的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)都未能超過環(huán)境公益訴訟。

與美國自然資源損害賠償?shù)拇枭讨贫认啾?，我國磋商制度?yīng)有更廣闊的適用前景。據(jù)美國學(xué)者對美國聯(lián)邦磋商案件的相關(guān)統(tǒng)計(jì)，在美國僅內(nèi)政部就提起了超過500起磋商索賠，全國95%以上的自然資源損害索賠是由磋商完成的。[3]相比之下，我國從2017年12月全國試行開展磋商工作，到2020年1月共計(jì)完成賠償案件945件，以磋商方式結(jié)案的案件比重不到70%。[4]

3 法理分析：生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的實(shí)踐癥結(jié)

3.1 適用范圍不大限制了磋商制度的廣泛運(yùn)用

黨的十八大將“生態(tài)文明建設(shè)”列入執(zhí)政方針，構(gòu)建實(shí)施磋商制度是十八大以來治理環(huán)境、修復(fù)生態(tài)的重要創(chuàng)新舉措。與依靠民事侵權(quán)法律實(shí)現(xiàn)救濟(jì)的個(gè)人人身損害和財(cái)產(chǎn)損害賠償以及依靠海洋環(huán)境保護(hù)法實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)損害賠償救濟(jì)不同，《試點(diǎn)方案》和《改革方案》規(guī)定磋商制度適用于“較大及以上環(huán)境突發(fā)事件” “省級以上功能區(qū)劃產(chǎn)生生態(tài)損害”和“其他環(huán)境污染后果嚴(yán)重”等三種情形。這些事件具有兩個(gè)特點(diǎn)：一個(gè)是磋商制度的適用集中在環(huán)境污染發(fā)生的事后階段，另一個(gè)是磋商制度針對的是情況較為嚴(yán)重的污染情形，即“事后性”與“嚴(yán)重性”的環(huán)境污染才能夠以磋商方式進(jìn)行救濟(jì)。

“預(yù)防為主”是《環(huán)境保護(hù)法》的基本原則?！董h(huán)境保護(hù)法》作為生態(tài)環(huán)境法律救濟(jì)體系的基礎(chǔ)性法律，相關(guān)制度應(yīng)當(dāng)對《環(huán)境保護(hù)法》的基本原則進(jìn)行充分考量與具體設(shè)計(jì)安排。磋商作為實(shí)現(xiàn)環(huán)境法律救濟(jì)的關(guān)鍵制度卻僅局限于“事后”，暴露了預(yù)防機(jī)制的“阿喀琉斯之踵”。

另外，從發(fā)起磋商權(quán)利來源機(jī)制為視角出發(fā)或更能凸顯磋商制度的使用范圍寬泛性的不足?！对圏c(diǎn)方案》《改革方案》以國務(wù)院授權(quán)的方式將賠償權(quán)利授予省、市級政府及其指定部門，一般為地方生態(tài)環(huán)境部門，其背后蘊(yùn)含了職能賦職責(zé)、職責(zé)賦職權(quán)的機(jī)制邏輯——生態(tài)環(huán)境部門具有治理環(huán)境的職能，負(fù)有生態(tài)修復(fù)的職責(zé)，以授權(quán)的方式將磋商發(fā)起權(quán)利賦予生態(tài)環(huán)境部門更能夠?qū)崿F(xiàn)其職能職責(zé)。生態(tài)環(huán)境部及各級部門都具有各類與環(huán)境相關(guān)的職能，其中指導(dǎo)實(shí)施損害賠償制度屬于“負(fù)責(zé)重大生態(tài)環(huán)境問題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理”的職能范圍，但要注意的是生態(tài)環(huán)境部門還具有“負(fù)責(zé)環(huán)境污染防治的監(jiān)督管理”的職能要求，其具體指向?yàn)槲廴痉乐危鼈?cè)重于對環(huán)境污染的“預(yù)防”。因此，僅在生態(tài)污染“事后”范圍適用磋商制度只能覆蓋生態(tài)環(huán)境部門的部分職能。此外，這亦會使其對其他職能的制度支撐不足。

同樣，“嚴(yán)重性”也限制了磋商制度的適用范圍。一是以突發(fā)事件分級標(biāo)準(zhǔn)來確定啟動賠償磋商，但“較大及以上”等級的突發(fā)事件往往涉及到因污染導(dǎo)致多人死亡、轉(zhuǎn)移多人以及較大的財(cái)產(chǎn)損失情況，雖然這些重大環(huán)境突發(fā)事件時(shí)有發(fā)生，但整體趨勢逐漸減緩并且數(shù)量保持在相對較少的區(qū)間內(nèi)。二是以主體功能區(qū)規(guī)劃作為區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)來確定啟動磋商，但僅局限于重點(diǎn)生態(tài)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，對于其他功能區(qū)是否納入其中缺乏充分考量。三是以“其他嚴(yán)重情形”進(jìn)行兜底來確定是否啟動賠償磋商，但是何為“其他嚴(yán)重情形”在《改革方案》中并未明晰。實(shí)踐中大多援引最高人民法院和最高人民檢察院《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，以司法解釋作為“嚴(yán)重情形”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。例如，長沙首例生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商案，盡管賠償數(shù)額只有5萬元，但在認(rèn)定是否為嚴(yán)重情形時(shí)，根據(jù)“兩高”司法解釋認(rèn)定其達(dá)到環(huán)境污染罪的入罪條件，從而確定涉污主體的生態(tài)責(zé)任。不可否認(rèn)，刑事司法解釋在缺少衡量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)確定涉污主體是否承擔(dān)賠償確有可借鑒之處，但刑事規(guī)范具有謙抑性，其作為法律體系的底線確定的入罪條件應(yīng)較對應(yīng)的民事行為嚴(yán)格。因此將刑事司法解釋作為確定嚴(yán)重性的依據(jù)雖無可厚非，但由此可能會導(dǎo)致部分環(huán)境污染無法通過磋商來進(jìn)行生態(tài)修復(fù)。

3.2 監(jiān)督機(jī)制不完善限制了磋商制度的實(shí)踐展開

監(jiān)督機(jī)制是保障磋商有序、修復(fù)有效的重要基礎(chǔ)，監(jiān)督機(jī)制不完善容易肇致試點(diǎn)實(shí)踐難以放開手腳。

目前，磋商制度主要依據(jù)《試點(diǎn)方案》《改革方案》等政策文件、各地規(guī)章辦法以及《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》和相關(guān)黨內(nèi)規(guī)章來落實(shí)生態(tài)修復(fù)的監(jiān)管，但是效果不理想。

首先，盡管《試點(diǎn)方案》《改革方案》都對環(huán)境修復(fù)和損害賠償?shù)谋O(jiān)督進(jìn)行了規(guī)定，但由于政策性文件的模糊性，在監(jiān)督方面的規(guī)定不夠清晰，缺乏明確性。同時(shí)，《試點(diǎn)方案》《改革方案》對監(jiān)督方面的規(guī)定僅限于修復(fù)效果和賠償款項(xiàng)使用，對于如何達(dá)成磋商協(xié)議、修復(fù)方案等重要細(xì)節(jié)尚付闕如。

其次，地方規(guī)范性文件在政策銜接與地方實(shí)踐結(jié)合時(shí)，雖對監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行了考量，但未進(jìn)行整體性設(shè)計(jì)，多是著重強(qiáng)調(diào)了磋商中的公眾參與機(jī)制。另外，從各地方的磋商實(shí)踐報(bào)告來看，地方部門多是圍繞“首例”“第一案”等進(jìn)行宣傳報(bào)道，對于磋商協(xié)議、修復(fù)效果等內(nèi)容則少見于網(wǎng)上公示。

最后，通過《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》及其他黨內(nèi)條例對部分違反職責(zé)人員進(jìn)行了處分，但該辦法中仍有一些不足。其一是該辦法雖然規(guī)定了不同的責(zé)任追究情形，但多是強(qiáng)調(diào)“違法性”和“有責(zé)性”，對于衡量標(biāo)準(zhǔn)以及處理方式較少涉及。例如，該辦法第五條：“應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員的責(zé)任：‘(四)作出的決策嚴(yán)重違反城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃的；……’”而對何謂“嚴(yán)重”，在缺少先例參考時(shí)則沒有明晰的量化指標(biāo)，容易產(chǎn)生諸多歧義，造成適用不便。同時(shí)，“追究責(zé)任”在該辦法中沒有進(jìn)行直接規(guī)定，往往需要借助黨內(nèi)法規(guī)來進(jìn)行進(jìn)一步的判斷。二是該辦法多是對行政程序性事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)制，對實(shí)體內(nèi)容規(guī)定較少且兼具抽象性。磋商制度不同于命令型行政，強(qiáng)調(diào)平等協(xié)商，行政部門與涉污主體達(dá)成磋商協(xié)議的過程并未涉及制定、審核、批準(zhǔn)等行政程序，因此該辦法對磋商中損公肥私的失職人員難以起到監(jiān)管作用。

3.3 法律間銜接不暢制約磋商制度的普遍適用

法律間銜接不暢在一定程度上制約了制度實(shí)施的效果。當(dāng)前，磋商制度與其他司法制度存在一定沖突，即與司法確認(rèn)和環(huán)境公益訴訟之間存有不相協(xié)調(diào)的問題，這與磋商制度尚處試點(diǎn)階段有關(guān)，但這也導(dǎo)致了磋商在實(shí)踐上未能得到普遍適用。

一方面，磋商制度與司法確認(rèn)在地方實(shí)踐中存在認(rèn)識分歧。盡管《改革方案》對磋商制度設(shè)計(jì)了“進(jìn)行磋商—磋商完成—司法確認(rèn)”的程序范式，以此保證磋商結(jié)果能夠得到有效落實(shí)。但與此不同的是，在各地實(shí)踐中或有采取不同于司法確認(rèn)的形式但取得同樣強(qiáng)制效果的方式方法來保障磋商協(xié)議得以實(shí)行。例如在紹興市的磋商規(guī)范文件中，直接以地方性法規(guī)的權(quán)威性賦予該制度以強(qiáng)制執(zhí)行效力；桐鄉(xiāng)市以公證的方式來保證磋商協(xié)議具有強(qiáng)制執(zhí)行力。[5]從效果來看，不可否認(rèn)這些探索對磋商協(xié)議的執(zhí)行、生態(tài)損害的修復(fù)起到了至關(guān)重要的作用，但對于能否采取多元方式保障磋商協(xié)議的強(qiáng)制執(zhí)行，國家層面的政策性文件中尚無明確說明。這使得不同地方的工作人員產(chǎn)生相應(yīng)困惑，也是致使制度實(shí)施步子邁得不夠大的原因所在。

另一方面，盡管為破除生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的疊床架屋之弊，提高修復(fù)效率，最高人民法院出臺了相關(guān)的司法解釋，對賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的順位問題進(jìn)行闡釋說明；但是，磋商作為賠償訴訟的前置程序，其與賠償訴訟關(guān)系自然不言而喻，然而在司法解釋中并未明確指出磋商制度與環(huán)境公益訴訟的順位關(guān)系如何，導(dǎo)致實(shí)踐中存在三類情況：第一類情況，權(quán)利人先行磋商，之后產(chǎn)生公益訴訟，磋商與公益訴訟如何處理？第二類情況，法院先受理環(huán)境公益訴訟，權(quán)利人在其之后進(jìn)行磋商，兩者如何銜接？第三類情況，在同一時(shí)間里磋商與公益訴訟一并產(chǎn)生，權(quán)利人與法院又該怎么辦？因此，由于缺乏明確規(guī)定，導(dǎo)致磋商制度的適用難免有所束縛。

4 策略建議：生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的優(yōu)化路徑

4.1 擴(kuò)大磋商制度的適用范圍

當(dāng)前，磋商制度僅適用于“違法性+嚴(yán)重性”的環(huán)境污染事件。但是解決環(huán)境污染問題不僅要重視這些“大污染”，還要“大小兼顧”，否則當(dāng)“小污染”演變成“大污染”，此時(shí)造成的損失與治理成本投入將大為增加。對此，各地方在試點(diǎn)實(shí)踐中可以有針對性地對存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)或一般性污染進(jìn)行磋商，謹(jǐn)慎地開展磋商活動，對出現(xiàn)制度不適的情形及時(shí)中止磋商，待制度完善或時(shí)機(jī)合適再采取相應(yīng)行動。

另外，當(dāng)前以刑事司法解釋作為“其他嚴(yán)重情形”標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)亟需改變。刑法具有謙抑性，磋商作為民事手段，其衡量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)寬于刑事司法標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，寬于刑事司法解釋中的標(biāo)準(zhǔn)能夠?qū)⒏喹h(huán)境污染事件納入磋商制度之中，以便更好地實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)、生態(tài)補(bǔ)償。因此，各地方行政部門可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和污染標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，因地制宜、量體裁衣地制定出適合本地情況的“其他嚴(yán)重情形”標(biāo)準(zhǔn)，以此擴(kuò)大磋商制度適用范圍。

4.2 加強(qiáng)磋商監(jiān)管的制度保障

強(qiáng)化磋商制度監(jiān)管是優(yōu)化磋商制度的關(guān)鍵。應(yīng)對當(dāng)前磋商制度監(jiān)管保障不足之弊，可以從提供磋商救濟(jì)和明確權(quán)利人失職責(zé)任兩個(gè)方面出發(fā)。

首先，圍繞磋商協(xié)議為當(dāng)事人提供相應(yīng)的救濟(jì)渠道。一是對未公布調(diào)查結(jié)果、修復(fù)方案等主要內(nèi)容的磋商協(xié)議，公民可以要求行政部門及時(shí)公布，行政部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布并作出合理說明；對未能作出合理說明的行政部門給予警示，要求其今后在第一時(shí)間內(nèi)公布磋商協(xié)議。二是對磋商協(xié)議影響其合法權(quán)益的公民或組織可以向司法部門提出撤銷之訴，由司法機(jī)關(guān)對磋商協(xié)議進(jìn)行裁量審判，以決定是否繼續(xù)履行。三是磋商協(xié)議未影響其合法權(quán)益，但對協(xié)商協(xié)議內(nèi)容中賠償數(shù)額、修復(fù)方案有所質(zhì)疑的，可以向行政機(jī)關(guān)或鑒定評估機(jī)構(gòu)提出復(fù)議申請，由后者對其進(jìn)行回應(yīng)，對復(fù)議不服的可以向上級機(jī)關(guān)進(jìn)行申訴。

其次，明確權(quán)利人的失職責(zé)任。一是充分考量磋商制度中權(quán)利人可能出現(xiàn)的失職情形，根據(jù)失職的嚴(yán)重程度對其進(jìn)行梳理分類。二是參考《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》中對相關(guān)失職情形的懲處規(guī)定，對未明晰的違法情形、適用懲處措施進(jìn)行具體明確并納入各地方磋商規(guī)范文件或相關(guān)法律規(guī)范中。三是補(bǔ)充《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》未列明但實(shí)際中可能出現(xiàn)的失職情形，同樣納入相應(yīng)規(guī)范文件和法律條款當(dāng)中。

4.3 明確磋商制度的銜接關(guān)系

磋商制度的廣泛適用必須處理好法律之間的銜接關(guān)系，包括磋商與司法確認(rèn)之間的關(guān)系以及磋商與環(huán)境公益訴訟的順位邏輯。

對于磋商與司法確認(rèn)之間的關(guān)系，要認(rèn)識到司法確認(rèn)是磋商協(xié)議的執(zhí)行保障，兩者是目的與手段的關(guān)系——采取司法確認(rèn)是為了讓磋商協(xié)議中涉及到生態(tài)修復(fù)、損害賠償?shù)膬?nèi)容得到司法保障。同樣，采取立法賦強(qiáng)、公證賦強(qiáng)等方式也可以保證損害磋商協(xié)議得到強(qiáng)制性履行保障。因此，應(yīng)當(dāng)通過多元化方式保證磋商協(xié)議得到實(shí)施。

另外，明晰磋商與環(huán)境公益訴訟的順位邏輯可以從效率原則視角進(jìn)行考慮。最高人民法院以效率原則為基本考量出臺了損害賠償?shù)乃痉ń忉?，按照相同邏輯?yīng)一以貫之地適用于磋商制度。[6]對于磋商先于環(huán)境公益訴訟發(fā)生的情況，應(yīng)考慮到磋商屬于賠償訴訟的前置程序，具有效率優(yōu)勢，并且在程序邏輯中應(yīng)優(yōu)先于環(huán)境公益訴訟得到處理。對于磋商發(fā)生在環(huán)境公益訴訟之后以及兩者同時(shí)發(fā)生的情形，按照相同邏輯可以中止環(huán)境公益訴訟或先行磋商，以最大程度節(jié)約司法成本，提高生態(tài)修復(fù)效率，待磋商結(jié)束后再決定其是否繼續(xù)。

除此之外，在明晰上述司法關(guān)系外，應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)規(guī)范文件予以明確。所以，最高人民法院可以修改相關(guān)司法解釋，對允許磋商采取不同強(qiáng)制性保障方式以及對磋商和環(huán)境公益訴訟順位進(jìn)行明確規(guī)定。

5 結(jié)語

磋商具有提高修復(fù)效率和減少治理成本的制度優(yōu)勢，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)可乘環(huán)境治理模式轉(zhuǎn)型以及全國范圍內(nèi)推廣試行磋商制度之機(jī)，吸收各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論研究成果對磋商制度進(jìn)行優(yōu)化。尤其是針對各地關(guān)于磋商規(guī)范文件中對主體、內(nèi)容、程序等關(guān)鍵要素規(guī)定不一的情況，立法機(jī)關(guān)應(yīng)站在全局的高度，考察各地方的規(guī)范性文件及其實(shí)踐反映出的修復(fù)效率、法律效果，進(jìn)行系統(tǒng)性地梳理與針對性地優(yōu)化改善，宜制定出適應(yīng)全國普遍性情況、具有更高層級效力的法律來滿足當(dāng)前的實(shí)踐需要，以促進(jìn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)更加有效。